2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Ordningen med et eget utlendingsinternat

Lovens ordning med et utlendingsinternat administrert av politiet ble etablert ved lov 30. april 1999 nr. 22. Bakgrunnen for opprettelsen av internatet var blant annet kritikk mot at utlendinger som ble frihetsberøvet etter utlendingsloven ble plassert i vanlige fengsler sammen med straffedømte, se beskrivelse i Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) Om lov om endring i utlendingsloven (utlendingsinternat) punkt 2.1. Ansvaret for driften av internatet ble lagt til politiet med den begrunnelse at det er vesentlige forskjeller mellom frihetsberøvelse i straffesaker og utlendingssaker, og fordi det ble vurdert at internatet ville få et mer sivilt preg dersom andre enn fengselsmyndighetene sto for driften, se Ot.prp. nr. 17 (1998–1999) Om lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre  lover (klagenemnd for utlendingssaker mv.) punkt 3.2.12. Internatet drives i dag av Politiets utlendingsenhet (PU), se Politidirektoratets instruks for Politiets utlendingsenhet punkt 3.1 bokstav c.

2.2 Kritikk

Det er over tid fremsatt kritikk mot myndighetene for ulike sider av driften av utlendingsinternatet. Kritikken gjelder særlig innlåsingspraksis, begrensninger i bruk av mobiltelefon og andre digitale kommunikasjonsmidler, praksis for kroppsvisitasjoner og håndteringen av utlendinger med psykiske helseplager eller selvskadende atferd.

Når det gjelder praksis med innlåsing, har Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet i sine årsmeldinger for årene 2020 til 2025 fremhevet at internatet fremstår som mer fengselslignende enn formålet med internatet tilsier, og at det ikke foreligger et dekkende hjemmelsgrunnlag for praksisen.

Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) har fremmet tilsvarende kritikk i sin rapport av 2019, ved å gi uttrykk for at internreguleringen av bevegelsesfriheten ved utlendingsinternatet fremstår som strengere enn i fengslene, se (CPT/Inf (2019) 1). CPT påpeker i avsnitt 44 at

«[…][A]s a matter of principle, conditions of detention for irregular migrants should reflect the nature of their deprivation of liberty with limited restrictions in place, including in terms of freedom of movement».

I rapporten fra 2025 fant CPT det beklagelig at det ikke var gjort endringer siden besøket i 2018, og uttalte at utlendingenes dører bør være ulåst hele døgnet, se CPT/inf (2025) 03, avsnitt 47.

I brev av 5. mai 2021 til Justis- og beredskapsdepartementet har Sivilombudet, med henvisning til praksis fra EMD og Grunnloven § 113, vurdert innlåsing som et selvstendig inngrep i utlendingenes rettigheter som må ha grunnlag i lov. I besøksrapport nr. 93 fra 2026 side 5 fremhevet ombudet videre at internatet har et fengselspreg, blant annet på grunn av innlåsingsrutiner, begrensede aktivitetstilbud og forholdene for personer med lengre opphold.

Når det gjelder tilgang til mobiltelefoner, nettbrett og PC-er, har både Tilsynsrådet og Sivilombudet påpekt at den rutinemessige praksisen med å frata utlendingene slike enheter mangler tilstrekkelig rettslig grunnlag og fremstår som mangelfullt begrunnet. I brev til departementet i 2021 uttalte Sivilombudet at utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav b ikke gir hjemmel til rutinemessig forbud mot å bruke egen mobiltelefon. Ombudet mente at fratakelse av mobiltelefoner må bygge på en konkret og individuell vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet.

CPT uttalte i sin rapport fra 2019 at de daværende kommunikasjonsmulighetene fremsto utilstrekkelige, og komiteen oppfordret norske myndigheter til å vurdere økt tilgang til egen mobiltelefon eller andre internettløsninger, se CPT/Inf (2019) 1, avsnitt 50. I rapporten fra 2025 oppfordret CPT videre Norge til å utvikle retningslinjer og prosedyrer som gjør det mulig for utlendingene å beholde, eller få mer regelmessig tilgang til, egne mobiltelefoner, se CPT/inf (2025) 03, avsnitt 70. CPT viste til at dette i økende grad er praksis i andre europeiske land.

Tilsynsrådet har anbefalt at begrensningene i ringetid oppheves, at utlendingene får tilgang til internett, og at utlendingene som hovedregel bør kunne beholde egen telefon eller lånetelefon uten kamera, se Tilsynsrådets årsmelding 2024, side 22 og 23. Både Tilsynsrådet og Sivilombudet har vist til betydningen av kontakt med familie og omverdenen.

Kritikken knyttet til kroppsvisitasjoner har i stor grad vært rettet mot tidligere praksis. CPT påpekte i 2019 at det ble gjennomført systematiske kroppsvisitasjoner, noe komitéen anså som klart uforholdsmessig, se CPT/inf (2019) 1, avsnitt 58. Selv om praksisen senere er endret, uttalte CPT i rapporten fra 2025 at systematisk nakenvisitasjon ved innsettelse i sikkerhetscelle fortsatt fremsto som et overdrevet sikkerhetstiltak, og anbefalte at praksisen opphører, se CPT/Inf (2025) 03, avsnitt 62. CPT anbefalte også at det anskaffes kroppsskanner. Tilsynsrådet har i årsmeldingene for 2024 og 2025 fremhevet kroppsskanner som et mindre inngripende alternativ til kroppsvisitasjon, og uttalte i årsmeldingen for 2024 at manglende bruk av et slikt alternativ innebærer pågående menneskerettskrenkelser. Sivilombudet har i brev til departementet av 18. februar 2022 stilt spørsmål ved om det foretas tilstrekkelige individuelle vurderinger før visitasjon, og understreket at rutinemessige visitasjoner er problematiske både ut fra lovens nødvendighetskrav og i et menneskerettslig perspektiv. I besøksrapport nr. 93 fra 2026 pekte ombudet samtidig på at endringene i praksis ved ankomst var positive, men uttrykte fortsatt bekymring for rutinemessige kroppsvisitasjoner ved innsettelse på sikkerhetscelle, se side 13 og 25.

Når det gjelder håndteringen av selvskading, selvmordsfare og psykiske helseplager, har CPT i rapporten fra 2025 kritisert at utlendinger med selvskadende atferd ofte plasseres på sikkerhetscelle i faktisk isolasjon, se CPT/inf (2025) 03, avsnitt 54 og 55. Komitéen uttalte at personer med risiko for selvskading eller selvmord bør få mer kontakt med andre mennesker, og at faktisk isolasjon er det motsatte av hva disse personene trenger. Sivilombudet har ved flere anledninger uttrykt bekymring for at personer med dårlig psykisk helse, selvskading eller selvmordsfare plasseres på særlig sikret avdeling. Ombudet har uttalt at praksisen innebærer en særlig risiko for forverring av helsetilstanden og er i strid med menneskerettslige standarder. I besøksrapport nr. 93 fra 2026 pekte ombudet videre på svake begrunnelser for plassering på sikkerhetscelle, manglende felles faglig plattform for oppfølgingen av utlendingene og behov for kunnskapsbaserte tiltak som økt menneskelig kontakt, omsorg og aktivisering.

Samlet viser kritikken at Tilsynsrådet, Sivilombudet og CPT over tid har reist spørsmål ved om flere av tiltakene ved utlendingsinternatet har tilstrekkelig rettslig grunnlag og er nødvendige og forholdsmessige. De har også reist spørsmål ved om tiltakene i tilstrekkelig grad er tilpasset at plassering i utlendingsinternat etter utlendingsloven er en administrativ frihetsberøvelse, og ikke en straffereaksjon.

2.3 Utredning om endringer i driften av utlendingsinternatet

Med bistand fra Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet har Justis- og beredskapsdepartementet utredet om driftsansvaret for utlendingsinternatet bør overføres fra politiet til kriminalomsorgen. Direktoratene har sammen levert to rapporter, henholdsvis i 2023 og 2024. På nærmere angitte premisser har direktoratene anbefalt at ansvaret for driften av internatet overføres til kriminalomsorgen. Direktoratene har blant annet pekt på at kriminalomsorgen har drift av institusjoner med frihetsberøvelse som kjerneoppgave, og større kompetanse enn politiet på differensiering av sikkerhetsnivå og tilpasning av innhold under frihetsberøvelsen.

Den 31. mars 2025 sendte departementet på høring forslag til enkelte endringer i utlendingsloven § 107 og til ny utlendingsinternatforskrift. Formålet med forslaget var å få et oppdatert og tydelig regelverk for utlendingers rettigheter under oppholdet på utlendingsinternatet, i samsvar med kravene etter Grunnloven, internasjonale forpliktelser og annen lovgivning. Forslagene i høringsnotatet tok ikke sikte på å endre det generelle sikkerhets- eller kontrollnivået ved internatet, men å tydeliggjøre adgangen til, og vilkårene for, at politiet kan gjennomføre tiltak som begrenser utlendingenes rettigheter. Det ble nevnt i høringsnotatet at det var foretatt en utredning av om driften av internatet bør overtas av kriminalomsorgen, herunder som et mulig kvalitetsløft, men forslaget i høringsnotatet tok ikke høyde for en overføring av driftsansvaret.

I Prop. 1 S (2025–2026) kapittel 440, side 121, uttalte departementet:

«Politiet har ansvaret for drifta av Trandum utlendingsinternat. Det har vore retta kritikk mot tilbodet til dei internerte. Som ein del av arbeidet med å betre tilbodet, skal forvaltningsansvaret for Trandum utlendingsinternat etter planen bli overført frå politiet til kriminalomsorga frå 1. januar 2027. Det vil vere behov for enkelte regelverksendringar før ei ev. overføring. Regjeringa vil komme tilbake til Stortinget i løpet av 2026.»