16 Informasjonsutveksling

16.1 Gjeldende rett

Tilgangen til taushetsbelagte opplysninger innad i politiet reguleres av politiregisterloven §§ 21 og 29. Tjenestemenn kan gis tilgang til opplysninger i den utstrekning det er tjenestemessig behov for det, og det er til formål som omfattes av politiregisterloven eller er nødvendig for utøvelsen av politiets forvaltningsvirksomhet. Vilkåret vil være oppfylt dersom tjenestemannen settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste, enn om vedkommende ikke har tilgang til de aktuelle opplysningene, se politiregisterforskriften §§ 8-1 til 8-3.

De ansatte ved utlendingsinternatet har tilgang til direkte søk i «internatdelen» i politiets utlendingsregister, forutsatt at de har tjenestemessig behov for det, jf. politiregisterforskriften § 56-5 andre ledd. I tillegg har de ansatte ved internatet tilgang til direkte søk i politioperativt register hvor det registreres opplysninger om blant annet hendelser, fremstillinger og uttransport mv., se politiregisterforskriften § 53-7 første ledd. Det samme gjelder for relevante opplysninger i reaksjonsregisteret, straffesaksregisteret og i arrestjournalen, se §§ 44-6 første ledd, 48-5 første ledd og 56-6 første ledd.

Regler om utlevering av opplysninger finnes i politiregisterloven kapittel 5 og 6. Politiet kan uten hinder av taushetsplikt utlevere opplysninger til offentlige organer dersom det er nødvendig for å forebygge lovbrudd (§ 27) eller for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov (§ 30). Utlevering av opplysninger til offentlige organer i deres interesse er nærmere regulert i politiregisterforskriften § 9-6. Det følger av bestemmelsens første ledd at opplysninger kan utleveres til blant annet utlendingsmyndighetene for saker etter utlendingsloven (nr. 9) og til kriminalomsorgen for straffegjennomføringsmessige formål (nr. 10). Det er ikke krav om at den registrerte varsles når politiet i egenskap av utlendingsmyndighet formidler opplysninger fra utlendingsregisteret til utlendingsmyndighetene, og slik formidling kan skje ved elektronisk overføring, se politiregisterforskriften §§ 56-6 andre ledd og 56-7 første ledd.

De alminnelige reglene om taushetsplikt og deling av opplysninger for forvaltningsorganer følger av forvaltningsloven §§ 13 til 13 g. Reglene vil gjelde for kriminalomsorgen i forbindelse med driften av utlendingsinternatet med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. utlendingsloven § 80.

Utlendingsloven har særlige regler om deling av informasjon i utlendingssaker.

Utlendingsloven § 84 regulerer opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for offentlige organer. Det følger av bestemmelsens første ledd at «det organet som behandler en sak etter loven» kan pålegge nærmere bestemte organer listet opp i bokstav a til k å utlevere opplysninger uten hinder av taushetsplikt når det er «nødvendig for opplysning av saken». Det følger av bestemmelsens andre ledd at det skal gis nærmere regler i forskrift. Slike regler er gitt i utlendingsforskriften §§ 17-7 c til 17-7 k.

Utlendingsloven § 84 a regulerer utlevering av opplysninger fra utlendingsmyndighetene til politiet, blant annet når det er nødvendig for politiets oppgaver etter utlendingsloven. Videre regulerer utlendingsloven § 84 b opplysningsplikt til utlendingsmyndighetene og unntak fra taushetsplikt for opplysninger om beboere i mottak og omsorgssentre mv. Det følger av bestemmelsens første ledd at «[a]nsatte som utfører arbeid eller tjeneste i mottak» etter anmodning skal gi utlendingsmyndighetene «opplysninger om en beboer til bruk i sak etter loven», og at de har adgang til å gi opplysninger om beboeren til utlendingsmyndighetene på eget initiativ.

16.2 Høringen

16.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at kriminalomsorgen bør ha en vid adgang til å utlevere opplysninger til politiet på eget initiativ, og at politiet også bør kunne pålegge kriminalomsorgen å utlevere opplysninger for å sikre at arbeidet med retur og identitetsavklaring ikke svekkes som følge av at kriminalomsorgen overtar driften.

Departementet foreslo for det første en ny bestemmelse i utlendingsloven § 84 c om unntak fra kriminalomsorgens taushetsplikt og opplysningsplikt til politiet etter mønster av § 84 b. Forslaget var som følger:

§ 84 c. Opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for opplysninger om internerte i utlendingsinternat mv.

Ansatte som utfører arbeid eller tjeneste på utlendingsinternat, skal etter anmodning gi politiet opplysninger om en utlending som er internert til bruk i sak etter loven her, herunder om forhold av betydning for å avklare utlendingens identitet og andre opplysninger som er nødvendige i sak om iverksetting av vedtak som pålegger en utreiseplikt, jf. § 90. De ansatte har adgang til å gi opplysninger om utlendingen på eget initiativ. Opplysninger etter første og annet punktum kan gis uten hinder av reglene om taushetsplikt i § 107 h annet ledd og forvaltningsloven §§ 13 flg.

Kongen kan gi forskrift om hvilke opplysninger som skal gis etter denne bestemmelsen, om fremgangsmåten for innhenting av opplysninger, og den videre behandling av de innhentede opplysninger.

Departementet foreslo for det andre en endring i utlendingsloven § 84 som åpnet for at utlendingsmyndighetene kan pålegge kriminalomsorgen å utlevere opplysninger som er nødvendige for behandling av en sak etter utlendingsloven. Departementet viste til at det på nåværende tidspunkt kun var identifisert at politiet hadde behov for opplysninger, og at dette vil være dekket av forslaget til § 84 c. Endringen ville imidlertid legge til rette for at det senere vil kunne gis forskriftsbestemmelser ved behov. Forslaget var som følger:

§ 84. Opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for offentlige organer

Dersom det organet som behandler en sak etter loven her, anser det som nødvendig for opplysning av saken, kan organet pålegge følgende organer å utlevere, uten hinder av taushetsplikt, opplysninger om utlendinger eller andre loven gjelder for:

• a. barnevernsmyndighetene

• b. kommunene

• c. Statens lånekasse for utdanning

• d. arbeids- og velferdsforvaltningen

• e. skattemyndighetene

• f. politiet

• g. folkeregistermyndigheten

• h. fylkeskommunene

• i. universiteter og offentlige høyskoler

• j. frittstående skoler og private høyskoler

• k. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• l. Kriminalomsorgen

Kongen skal i forskrift gi nærmere regler om hvilke organer som kan be om opplysninger etter første ledd, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes.

Det ble ikke foreslått en hjemmel i utlendingsloven om at politiet skal utlevere opplysninger som er nødvendige for kriminalomsorgens drift av utlendingsinternatet. Grunnen til dette er at politiregisterloven med tilhørende forskrift allerede har regler som åpner for at politiet kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til kriminalomsorgen. Departementet uttalte at politiet vil ha ulike opplysninger om utlendingen som bør deles med kriminalomsorgen, særlig for å ivareta sikkerheten på internatet, og at politiet bør utlevere opplysninger fra utlendingsregisteret, arrestjournalen og politioperativt register. Departementet foreslo endringer i politiregisterforskriften § 9-6 mv. for å klargjøre at politiet kan utlevere opplysninger til kriminalomsorgen for den nye oppgaven med drift av internatet. Forskriftsendringene og høringsinnspillene til disse omtales ikke i proposisjonen her.

16.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg støtter i hovedsak forslaget til ny § 84 c om opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for opplysninger om utlendinger i utlendingsinternat mv. Politidirektoratet og PU mener det positivt at det etableres en klar plikt for kriminalomsorgen til å gi opplysninger til politiet, og at det åpnes for at kriminalomsorgen kan utlevere opplysninger av eget tiltak. Disse trekker frem at det er viktig for arbeidet med identitetsavklaring og retur at relevante opplysninger blir formidlet til politiet.

PU foreslår å justere ordlyden i slutten av bestemmelsens første ledd første punktum til «[…] som er nødvendige for iverksetting av vedtak som pålegger en utreiseplikt, jf. § 90».

Kriminalomsorgen region øst mener det bør tas inn en avgrensing i lovbestemmelsen mot å gi ut opplysninger i annen sak enn utlendingssaken (typisk straffesak).

Kripos understreker at det må etableres rutiner mellom politiet og kriminalomsorgen for å sikre at krav til relevans, nødvendighet og forholdsmessighet ved utlevering av opplysninger ivaretas. Det vises til at arbeidet med å etablere en god prosess for utlevering av opplysninger og nye rutiner og retningslinjer vil kunne medføre økonomiske og administrative konsekvenser for politiet, for behandlingsansvarlig og for distriktene i forbindelse med vurdering av konkrete utleveringer.

Oslo politidistrikt trekker frem at det også forekommer kontakt med utlendingsinternatet og politidistriktene i forbindelse med pågripelse og internering, og at samarbeidet er viktig for å opprettholde en effektiv saksbehandling og iverksettelse av vedtak. Politidistriktet viser til at det i dag sendes anmodningsskjemaer om plass til internatet med informasjon fra politiets systemer angående oppførsel og helseutfordringer, og at regelverket må utformes på en slik måte at slike og andre relevante opplysninger kan utveksles uhindret mellom politiet og kriminalomsorgen for å videreføre det gode samarbeidet.

Øst politidistrikt viser til at utlevering av opplysninger etter eget tiltak forutsetter at ansatte ved utlendingsinternatet har tilstrekkelig forståelse for politiets informasjonsbehov. Distriktet mener at fokus på opplæringstiltak og felles retningslinjer er sentralt, slik at kriminalomsorgen kan understøtte hele formålet med utlendingsinternatet, og ikke bare selve oppholdet på utlendingsinternatet.

Kriminalomsorgen region øst mener det må tilføyes et nytt ledd i § 84 c som pålegger politiet en plikt til å utlevere opplysninger til kriminalomsorgen som er av betydning for driften av utlendingsinternatet og for å håndtere den enkelte utlending. Etaten viser til at kriminalomsorgen mottar for lite informasjon fra politiet i forbindelse med straffegjennomføring, og antar at det vil være tilfellet også for driften av internatet.

Flere høringsinstanser bemerker at kriminalomsorgen vil ha behov for ulike typer opplysninger fra politiet for å drifte utlendingsinternatet. Politidirektoratet viser til at det vil gjelde for opplysninger om sikkerhets- og risikovurderinger, hendelser, fremstillinger, uttransport, personalia, helsemessige forhold mv. PU viser til at det blant annet vil gjelde følgende opplysningskategorier:

• «– Personalia (navn, fødselsdato, statsborgerskap, DUF-nummer)

• – Opplysninger om innsettelsesgrunnlag

• – Opplysninger om familier med barn under 18 år og enslige mindreårige, som skal plasseres i tilrettelagte enheter

• – Opplysninger om helsemessige forhold

• – Andre behov for tilrettelegging (familierelasjoner, sårbarheter mv.)

• – Opplysninger som er relevante for sikkerheten ved utlendingsinternatet (herunder straffehistorikk samt hendelser og adferd knyttet til utlendingen)»

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter forslagene om utveksling av opplysninger om opphold på utlendingsinternatet i høringsnotatet, men foreslår at det kommer tydeligere frem av lov- og forskriftsarbeidet om kriminalomsorgen som fremtidig drifter av internatet vil være å anse som «utlendingsmyndighet» i relasjon til den oppgaven.

Høringsinstansene som har uttalt seg om endringen i utlendingsloven § 84 første ledd ny bokstav l har ikke hatt innvendinger til forslaget om at kriminalomsorgen tilføyes i listen over organer det kan gis bestemmelser om opplysningsplikt for i forskrift, men flere har hatt merknader til utformingen og til hvordan den skal forstås.

Tilsynsrådet for kriminalomsorgen synes det er uklart om bestemmelsen kun gjelder opplysninger om utlendinger, eller om den gjelder alle opplysninger som besittes av kriminalomsorgen, som opplysninger om varetektsfengslede, domfelte og forvaringsdømte. Tilsynsrådet foreslår at ordlyden i bestemmelsen endres til «kriminalomsorgen, likevel bare opplysninger om utlendinger som anbringes på utlendingsinternatet etter § 107». Kriminalomsorgen region øst mener det må presiseres at utlendingsforvaltningen kun kan pålegge kriminalomsorgen å gi ut opplysninger som knytter seg til driften av utlendingsinternatet, ikke knyttet til straffegjennomføring.

Kriminalomsorgen region øst viser til at det er uklart om «det organet som behandler sak etter loven her» kun gjelder utlendingssaken, eller om det også gjelder andre vedtak med hjemmel i loven, som vedtak om bruk av sikkerhetscelle. PU viser til at dette også vil kunne omfatte kriminalomsorgen, som etter overføringen vil behandle saker etter loven, og mener derfor at departementet bør klargjøre om bestemmelsen åpner for at også kriminalomsorgen kan gi pålegg om utlevering etter bestemmelsen.

PU bemerker at det kan være behov for å utlevere opplysninger fra utlendingssaken til kriminalomsorgen. Med tanke på systemutvikling vil det ifølge PU være hensiktsmessig at det legges til rette for elektronisk overføring av opplysninger fra utlendingsmyndighetenes databaser/systemer, for eksempel av identitetsopplysninger.

Noen høringsinstanser har uttalt seg generelt om adgangen til utveksling av opplysninger. Juristforbundet ber om at reglene om personvern og informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen presiseres. Forbundet viser blant annet til at det må være klart hvilke opplysninger som ikke skal deles, og at dette er særlig viktig for helseopplysninger, opplysninger om barn og familie, sikkerhetsvurderinger og opplysninger som kan få betydning for den enkelte utlendingssak. Sør-Øst politidistrikt viser til at et teknologinøytralt regelverk for flyt av informasjon mellom politiet og internatet/kriminalomsorgen vil gjøre det enklere å samarbeide på tvers i saker.

Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgenregion øst reiser spørsmål ved om forslagene bør bygges ut med en hjemmel til å gjennomføre vandelskontroll av besøkende, og viser til straffegjennomføringsloven § 27 som i femte ledd gir kriminalomsorgen tillatelse til å kreve utlevert opplysninger fra politiet om den besøkende i forkant av besøk til innsatte. Dersom slik hjemmel innføres, ber direktoratet om at det inntas en hjemmel i § 107 c som fastsetter at besøkende kan nektes adgang med bakgrunn i vandelskontrollen. PU mener også at det kan være behov for å klargjøre kriminalomsorgens adgang til å innhente registeropplysninger fra politiet i forbindelse med besøk på internatet, og foreslår en tilsvarende hjemmel som i straffegjennomføringsloven. PU viser til at politiet vil kunne ha opplysninger om besøkende som er relevante for vurderingen av eventuelle tiltak, og som kan utleveres etter politiregisterloven § 30 og politiregisterforskriften § 9-6 nr. 10.

16.3 Departementets vurdering

Høringsinstansene er enige om at det er behov for informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorgen, og støtter i all hovedsak hjemler for informasjonsdeling. Dette er viktig både for å sikre en forsvarlig og sikker drift av utlendingsinternatet, og for det videre arbeidet med å avklare utlendingens identitet eller gjennomføring av uttransport, som plassering i internatet er begrunnet i.

Departementet opprettholder forslaget om en hjemmel som gir kriminalomsorgen en rett og en plikt til å utlevere opplysninger til politiet med noen justeringer, se forslaget til utlendingsloven § 84 c. Det er inntatt i lovteksten at bestemmelsen gjelder for kriminalomsorgen, herunder både ansatte på utlendingsinternatet og andre i etaten som arbeider med utlendingens sak.

Det er bare opplysninger som er relevante for sak etter utlendingsloven som er omfattet, jf. formuleringen i bestemmelsen om «opplysninger […] til bruk i sak etter loven her». Bestemmelsen legger ikke begrensninger på hvilke opplysninger kriminalomsorgen kan utlevere om utlendingen, forutsatt at opplysningene kan bidra til å avklare identitet, eller er nødvendige for iverksetting av vedtak som pålegger en utreiseplikt. Som flere høringsinstanser har påpekt, må det utarbeides rutiner for deling av informasjon om utlendinger som anbringes i utlendingsinternat mellom politiet og kriminalomsorgen. Forskriftshjemmelen åpner dessuten for at det, ved behov, kan gis nærmere bestemmelser om hvilke opplysninger som skal gis, om fremgangsmåten for innhenting av opplysninger, og den videre behandling av de innhentede opplysningene.

Departementet følger ikke opp forslaget fra Kriminalomsorgen region øst om å tilføye et nytt ledd i § 84 c som pålegger politiet en plikt til å gi opplysninger til kriminalomsorgen. Politiet har tilstrekkelige hjemler for å utlevere opplysninger til kriminalomsorgen etter de ordinære reglene om utlevering av opplysninger i politiregisterlov og -forskrift. Gjeldende regler åpner for at politiet kan utlevere opplysninger til kriminalomsorgen både for å forebygge lovbrudd og for å fremme kriminalomsorgens oppgaver etter utlendingsloven. Departementet legger til grunn at politiet skal dele opplysninger som er nødvendige for driften av internatet både på eget initiativ og på forespørsel fra kriminalomsorgen, og forutsetter at direktoratene i samarbeid utarbeider retningslinjer om hvilke opplysninger det kan være nødvendig å dele for å sikre begge etaters oppgaver etter overføringen. Dersom erfaringen viser at det er behov for at politiet deler flere opplysninger med kriminalomsorgen, vil departementet vurdere nærmere regler om dette.

Foreløpig kan ikke departementet se at andre utlendingsmyndigheter vil ha et rutinemessig behov for å dele opplysninger om utlendingen med kriminalomsorgen, og legger til grunn at dette vil kunne håndteres innenfor rammene av reglene i forvaltningsloven §§ 13 flg.

Videre opprettholder departementet forslaget til endringer i utlendingsloven § 84 første ledd om å innta kriminalomsorgen i listen over offentlige organer som kan pålegges en opplysningsplikt overfor utlendingsmyndighetene, jf. ny bokstav l. Begrunnelsen for endringen er den nye oppgaven kriminalomsorgen vil få med å drive utlendingsinternatet etter § 107 mv., og at opplysninger de ansatte på internatet kan ha om utlendingen også kan være relevante og nødvendige for opplysning av utlendingssaken. Det er bare opplysninger som er relevante for en sak etter utlendingsloven som er omfattet, jf. formuleringen «en sak etter loven her». Som blant annet Tilsynsrådet for kriminalomsorgen og Kriminalomsorgen region øst har fremhevet, omfatter ikke bestemmelsen opplysninger kriminalomsorgen har knyttet til andre oppgaver enn internatet, som straffegjennomføring. Grunnet bestemmelsens eksisterende struktur og krav til nærmere regulering i forskrift, anser departementet det ikke nødvendig å innta slike avgrensninger i lovteksten. En opplysningsplikt til andre enn politiet forutsetter at det gis nærmere bestemmelser i forskrift om hvilke organer som kan innhente opplysninger fra kriminalomsorgen, i hvilke sakstyper og for hvilke opplysninger, jf. forskriftshjemmelen i § 84 andre ledd. Slike regler er ikke foreslått.

Som nevnt i proposisjonens punkt 7.3.4 skal ikke kriminalomsorgen omfattes av utlendingslovens begrep «utlendingsmyndighetene», selv om etaten skal drive utlendingsinternatet. Kriminalomsorgen vil dermed ikke omfattes av reglene i §§ 84 a og 84 b, og heller ikke av lovens begrep «det organ som behandler en sak etter loven» i § 84. Selv om kriminalomsorgen får myndighet etter forslaget til §§ 107 mv., forestår kriminalomsorgen kun gjennomføringen av oppholdet i utlendingsinternatet. Kriminalomsorgen har ingen rolle i utlendingens forvaltningssak.

Departementet følger ikke opp forslaget fra Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst og PU om en hjemmel om innhenting av informasjon om besøkende på utlendingsinternatet i utlendingsloven. Bestemmelsen i straffegjennomføringsloven § 27 femte ledd må ses på bakgrunn av at innsatte i fengsel er frihetsberøvet på grunnlag av en straffedom, eller med skjellig grunn er mistenkt for et straffbart forhold. Begrunnelsen for en slik kontroll i fengsel er særlig knyttet til at de innsatte er straffedømte, og at besøk fra personer med en kriminell fortid kan medføre en sikkerhetsrisiko og muliggjøre at den innsatte kan fortsette med kriminalitet. Dette skiller seg på flere punkter fra opphold ved internatet, som er begrunnet i andre forhold enn straff. Som påpekt av PU kan politiet ha opplysninger om besøkende som er relevante for vurderingen av eventuelle tiltak på internatet, og det kan av sikkerhetsmessige grunner være viktig med opplysninger også om besøkende. Politiet kan på nærmere vilkår dele slike opplysninger etter politiregisterlov og -forskrift i dag. Den vesentligste forskjellen mellom bestemmelsene er at opplysninger etter straffegjennomføringsloven § 27 femte ledd kan «kreves utlevert». Departementet kan ikke se konkrete holdepunkter for at det er behov for en særregel om dette for internatet på nåværende tidspunkt.