11 Kontrolltiltak fra politiet under opphold på utlendingsinternatet

11.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at politiet gis hjemmel til å beslutte og gjennomføre enkelte kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet i en egen bestemmelse i utlendingsloven § 107 i. Departementet fremhevet at hovedformålet med frihetsberøvelsen av utlendinger er å avklare utlendingens identitet i saker hvor vedkommende ikke samarbeider med utlendingsmyndighetene om dette, og å sikre uttransportering av utlendinger som ikke har lovlig opphold i Norge. Forslaget var som følger:

§ 107 i Kontrolltiltak fra politiet under internering

Når det er grunn til å tro at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted, eller det er nødvendig for å sikre iverksetting av et vedtak som pålegger en utreiseplikt etter § 90, kan politiet

• a. undersøke utlendingens person, rom og eiendeler, samt øvrige gjenstander, rom og areal på internatets område,

• b. midlertidig frata og forvare utlendingens penger og andre gjenstander, herunder elektroniske kommunikasjonsmidler, eller

• c. beslutte kontroll og begrensning av utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger.

Politiet kan visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område for å undersøke om vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet, eller for å sikre iverksetting av et vedtak som pålegger en utreiseplikt.

Tiltak kan ikke brukes når det vil være et uforholdsmessig inngrep. Slike tiltak skal brukes med varsomhet, og politiet skal fortløpende vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket.

Politiet kan ikke avlytte telefonsamtaler eller andre samtaler uten at samtalepartene på forhånd er varslet om dette.

Det kan ikke gjennomføres kontrolltiltak etter bestemmelsen her overfor utlendingens advokat eller prosessfullmektig, eller representanter for tilsynsorganer eller offentlig myndighet.

Inngangsvilkåret for kontrolltiltak overfor utlendingene ble foreslått å skulle være det samme som i gjeldende § 107 fjerde ledd; at tiltaket er «nødvendig» for å sikre iverksetting av et vedtak som pålegger en utreiseplikt, eller at det er «grunn til å tro» at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted. Også dagens hjemmel for visitasjon av besøkende og andre som oppholder seg på internatets område ble foreslått videreført uendret. Dagens hjemmel i § 107 fjerde ledd for politiet til å iverksette tiltak for å «opprettholde ro, orden eller sikkerhet» ble derimot ikke foreslått videreført i høringsnotatet.

I høringsnotatet ble det understreket at bruk av kontrolltiltak etter forslaget til § 107 i første og andre ledd krever en individuell vurdering, og ikke kan gjennomføres på rent rutinemessig grunnlag. Vilkårene i dagens § 107 sjette ledd om at tiltak ikke kan gjennomføres dersom det vil være uforholdsmessig tyngende overfor den som rammes, og presiseringen om at politiet skal bruke tiltak med varsomhet og fortløpende vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket, ble foreslått videreført i forslagets tredje ledd.

I forslagets fjerde ledd ble det foreslått at politiet, i likhet med det som skal gjelde for kriminalomsorgen, ikke kan avlytte telefonsamtaler uten at samtalepartnerne er varslet på forhånd. Dette tilsvarer dagens § 107 fjerde ledd tredje punktum. I femte ledd ble det foreslått at politiet, i likhet med det som skal gjelde for kriminalomsorgen, ikke kan gjennomføre kontrolltiltak overfor utlendingens advokat eller annen prosessfullmektig eller representanter for tilsynsorganer eller offentlig myndighet. Dette tilsvarer dagens § 107 fjerde ledd femte punktum, med noen tilføyelser.

Kompetansen til å beslutte tiltak etter forslaget til § 107 i ble foreslått lagt til «politiet». Dette innebærer, som etter dagens § 107 fjerde ledd, at beslutningen må treffes av en person som har eller kan tildeles politimyndighet på området, jf. politiloven § 20.

I høringsnotatet viste departementet til at det kan være hensiktsmessig at kriminalomsorgen, som den som skal drive utlendingsinternatet, gjennomfører noen kontrolltiltak som politiet har besluttet at det er behov for med hjemmel i § 107 i. Departementet la til grunn at kriminalomsorgen skulle kunne forestå iverksettelsen av politiets beslutninger om kontroll eller begrensning av utlendingens besøk, telefonsamtaler og postsendinger.

Generelle vilkår for politiets bruk av makt i tjenesten og hvilke maktmidler som kan benyttes reguleres av politiloven § 6, politiinstruksen og de til enhver tid gjeldende instrukser og retningslinjer fastsatt av Politidirektoratet. Departementet så ikke behov for en egen bestemmelse tilsvarende dagens § 107 femte ledd bokstav a i utlendingsloven. Politiets adgang til å plassere utlendingen i særlig sikret avdeling eller sikkerhetscelle, og til å beslutte utelukkelse fra fellesskapet etter dagens § 107 femte ledd bokstav b og c, ble heller ikke foreslått videreført i høringsnotatet.

11.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget om å regulere politiets kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet i ny § 107 i, herunder Politidirektoratet og PU.

Politidirektoratet støtter forslaget om å la politiet beholde kompetansen til å ilegge tiltak med sikte på å klarlegge identitet og gjennomføre uttransport, og mener at en videreføring av gjeldende § 107 fjerde ledd bokstav a, b og c er nødvendig. PU deler denne vurderingen og trekker frem at visitasjon på utlendingsinternatet etter gjeldende bokstav e er et viktig verktøy i dette arbeidet. PU mener det ikke kan utelukkes at besøkende vil forsøke å ta med seg dokumenter eller gjenstander til internatet, og viser til at det har forekommet at pass og andre identitetsdokumenter blir funnet under romvisitasjon. Selv om behovet for å benytte hjemmelen ikke nødvendigvis vil være stort, mener PU det vil være et viktig verktøy i særlig krevende saker.

Oslo politidistrikt viser til at fratakelse av elektroniske kommunikasjonsmidler både vil bidra til å sikre en effektiv retur uten påvirkning fra utlendingen som skal uttransportertes, til ivaretagelse av sikkerheten til utlendingen og eventuelle ledsagere, og til samarbeidet med flyselskap og transittflyplass. Distriktet trekker frem at det erfaringsmessig kan være ønskelig for politiet at utlendingen ikke har mulighet for å dele opplysninger knyttet til utreise og opphold på internatet gjennom bruk av egne kommunikasjonsmidler.

NIM viser til uttalelsene i høringsnotatet om at midlertidig fratakelse av penger eller andre gjenstander, som smarttelefoner og andre elektroniske kommunikasjonsmidler, kan være aktuelt på grunn av fare for bevisforspillelse i saker hvor det er behov for å avdekke utlendingens identitet. NIM mener det er positivt at bestemmelsen angir at kontrolltiltakene kan iverksettes når det er grunn til å tro at utlendingen skjuler eller tilbakeholder opplysninger om egen eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted. Samtidig mener NIM at det bør legges til at kontrolltiltaket bare kan brukes der det nødvendig for å sikre sakens opplysning, og da først og fremst for å unngå bevisforspillelse, også i selve lovteksten.

Kriminalomsorgsdirektoratet stiller spørsmål ved politiets adgang til å fastsette til dels svært inngripende kontrolltiltak i etterkant av at retten har vurdert forholdsmessigheten av interneringen:

«Der eksempelvis en kjennelse er avsagt under tvil, kan etterfølgende restriksjonsliknende kontrolltiltak være av betydning for forholdsmessigheten av interneringskjennelsen. Det må uansett forventes at beslutningen utferdiges skriftlig med god informasjon om klageadgang.»

Norges Kristne Råd støtter at politiets hjemler begrenses til det som er direkte nødvendig for retur- og identitetsarbeid. Rådet ber om årvåkenhet slik at ikke kriminalomsorgens og politiets ansvarsområder blandes sammen og at politiet ikke utfører tiltak begrunnet i generelle sikkerhetsvurderinger, men kun i tilfelle av konkretiserte og individuelle forhold.

Politidirektoratet og PU mener det bør vurderes å åpne for at også kriminalomsorgen kan iverksette politiets beslutninger der det anses nødvendig for å oppnå formålet med tiltaket. PU fremhever at det er usikkert hvilken betydning det vil få for deres oppgaveutførelse dersom politiet selv skal måtte iverksette tiltakene som er foreslått hjemlet i forslaget til § 107 i første ledd bokstav a og b. PU viser til at slike tiltak i dag gjennomføres umiddelbart av ansatte ved internatet, siden de som jobber der kan iverksette tiltak uavhengig av formålet med tiltaket. Dersom politiet forbeholdes denne myndigheten i fremtiden, mener PU det kan oppstå utfordringer med gjennomføringen, siden det kan ta tid å få mannskap fra politiet opp til internatet. Dette kan igjen innebære at gjenstander av betydning for politiets ID- eller returarbeid, som man mistenker at utlendingen skjuler, enten forsvinner eller blir gjemt innen politiet kommer til stedet.

Kriminalomsorgen region øst fremhever at regelverket må skille mellom kontrolltiltak som kriminalomsorgen ilegger av hensyn til driften av utlendingsinternatet, og kontrolltiltak og tvangsmidler som ilegges på grunn av utlendingssaken, for eksempel i forbindelse med identitetsavklaring, uttransportering og eventuell etterforsking. Etaten mener at kontrolltiltak for å avklare identitet og sikre utreise må gjennomføres av politiet:

«Til sammenligning er det slik at i et fengsel kan kriminalomsorgen gjennomgå en celle for å avdekke om innsatte har gjenstander som er ulovlige eller som ikke er tillatt i fengselet. Dette er hjemlet i straffegjennomføringsloven. Ønsker politiet å ransake cellen i forbindelse med en etterforskning gjennomfører politiet denne ransakingen selv etter beslutning fra politiet/påtalemyndigheten. Vi mener at den samme «modellen» også bør følges ved kontrolltiltak på utlendingsinternatet, altså at kriminalomsorgen gjennomfører kontrolltiltak som er nødvendige for å ivareta sikkerheten ved internatet, og at politiet må gjennomføre kontrolltiltak som gjøres av hensyn til utlendingssaken.»

Kriminalomsorgen region øst mener, i likhet med Kriminalomsorgsdirektoratet, at det også bør fremkomme at gjennomføringen av politiets kontrolltiltak ikke kan skje av internatets ansatte på politiets vegne.

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet mener det er viktig med et tydelig skille mellom kriminalomsorgens ansvar for driften av utlendingsinternatet, og politiets oppgave med identitetsavklaring og uttransport. Tilsynsrådet fraråder at kriminalomsorgen skal kunne utføre de oppgavene som er tillagt politiet etter § 107 i, og mener det ville undergrave formålet om å skille ansvaret for driften av internatet fra identitetsavklaringer og uttransport. Tilsynsrådet leser forslaget slik at § 107 i gir en uttømmende regulering av hvilke kontrolltiltak politiet kan utføre under opphold på utlendingsinternatet.

PU trekker frem at forslaget om ikke å videreføre at politiet kan iverksette tiltak som hel eller delvis utelukkelse fra fellesskapet og plassering på særlig sikret avdeling, må ses i sammenheng både med forslaget om individuell vurdering etter 72 timer for innlåsing på rom og fratakelse av elektroniske kommunikasjonsmidler, samt forslaget om at politiet selv skal iverksette tiltak etter ny utlendingslov § 107 i første ledd bokstav a og b. PU vurderer at politiets reelle mulighet til å gjennomføre restriksjoner med sikte på å klarlegge identitet og gjennomføre uttransport reduseres dersom det i større grad enn før åpnes for fri tilgang til elektroniske kommunikasjonsmidler og minimalt med innlåsing på rommene, uten at det driftes med et dynamisk sikkerhetsnivå. Dette vil ifølge PU gi den enkelte utlending større mulighet til å omgå eventuelle beslutninger om innskrenkninger i egen mobilbruk, og det vil også åpne for muligheten til å gjemme gjenstander på andres rom før politiet rekker å få tatt dem i sin besittelse. Etter PUs syn bør det derfor vurderes om politiet likevel skal ha mulighet til å fatte vedtak om overføring til særlig sikret avdeling, som et virkemiddel for å oppnå formålet med frihetsberøvelsen.

PU understreker at den helt overordnede begrunnelsen for å ha et utlendingsinternat er at andre tvangsmidler enn pågripelse og internering, herunder meldeplikt eller bestemt oppholdssted, ikke er eller har vært tilstrekkelig for å iverksette myndighetenes vedtak. Derfor er det også viktig at regelverket ikke bare legger til rette for å opprettholde sikkerheten på internatet, men også sikrer at vedtak kan iverksettes:

«Utlendingene på utlendingsinternatet vil gjennomgående være personer som ikke har reist i tråd med vedtakene som fattes og som ikke har skaffet seg pass i tråd med lovpålagt plikt. I tillegg har internatet en viktig funksjon i hele saksbehandlingskjeden på utlendingsfeltet, idet tvangsmiddelbruk er et sentralt virkemiddel også før vedtak er fattet.

Det er to grunnleggende formål som kan begrunne bruk av tvangsmidler på utlendingsfeltet, enten avklaring av utlendingers identitet eller sikring av iverksetting av vedtak som medfører utreiseplikt. Formålet med utlendingsinternatet er følgelig identisk med formålet for bruk av tvangsmidler. I det ligger også at internering ikke kan gjennomføres på en slik måte at det forhindrer politiets arbeid med å avdekke utlendingers identitet og returnere utlendinger som oppholder seg ulovlig i landet. Det er blant annet også i dette perspektivet reglene om inngripen i rettigheter og bruk av eventuell makt på utlendingsinternatet må vurderes.»

UNE bemerker at iverksettelse av vedtak som innebærer en plikt til å forlate riket er en viktig del av en helhetlig utlendingsforvaltning, og understreker viktigheten av at en overføring av driftsansvaret til kriminalomsorgen ikke vanskeliggjør politiets og utlendingsmyndighetenes arbeid med dette. At vedtak iverksettes, om nødvendig ved at politiet uttransporterer utlendingen, fremhever UNE som viktig for respekten for forvaltningens vedtak. UNE viser til at det også har en direkte innvirkning på sakstilfanget, ettersom det gjerne fremsettes omgjøringsanmodninger fra utlendinger som blir værende i Norge etter at det er truffet vedtak som innebærer en plikt til å forlate riket.

11.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om en egen hjemmel for politiets kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet i utlendingsloven § 107 i. Behovet for å videreføre at politiet kan beslutte enkelte tiltak må ses i sammenheng med begrunnelsen for at utlendingen plasseres på internatet, og med lovens øvrige bestemmelser om utlendingens plikt til på ulike måter å bidra til avklaring av korrekt identitet og medvirke til gjennomføring av retur. Det er politiets oppgave å beslutte tiltak for identitetsavklaring og for at iverksetting av utreise kan skje så snart som mulig.

Forslaget i proposisjonen her viderefører de hjemler og inngangsvilkår for politiets kontrolltiltak som ligger i dagens § 107 fjerde ledd bokstav a, b, c og e, og supplerer de hjemler politiet allerede har etter utlendingsloven og politiloven mv. Det er gjort noen justeringer i forslaget til ny § 107 i, blant annet slik at ordlyden i større grad samsvarer med forslaget til §§ 107 b og 107 c om tilsvarende kontrolltiltak for kriminalomsorgen.

Det er presisert i lovteksten at hjemmelen politiet har til midlertidig å frata og forvare utlendingens gjenstander etter § 107 i første ledd bokstav b omfatter «elektroniske kommunikasjonsmidler». Begrensninger i utlendingens kommunikasjon kan være særlig aktuelt der utlendingen interneres på grunn av manglende samarbeid om klarlegging av sin identitet, og ved fare for bevisforspillelse som vanskeliggjør politiets arbeid med å fastslå identitet. Tilgang til kommunikasjonsmidler som telefon, nettbrett eller PC under opphold på utlendingsinternatet kan øke muligheten utlendingen har til å søke hjelp til bevisforspillelse utenfra, og kan eksempelvis gjøre det enklere å manipulere ID-dokumenter eller opprette falske slike. Utlendingen kan også forsøke å unndra seg frihetsberøvelsen og gjennomføringen av retur fra Norge. Hvorvidt det elektroniske kommunikasjonsmidlet har kamerafunksjon eller ikke er av underordnet betydning for disse formålene, sml. forslaget til § 107 b andre ledd bokstav a. Konsekvensen av å måtte gi fra seg elektroniske kommunikasjonsmidler er at det blir vanskeligere for utlendingen å kommunisere med andre utenfor internatet. Departementet understreker at politiet må foreta en konkret og individuell vurdering før det treffes beslutning etter § 107 i første og andre ledd.

Det ligger i forslaget til § 107 i tredje ledd at politiet fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket. Ved begrensninger i utlendingens mulighet til å kommunisere med andre vil belastningen generelt være større jo lengre tiltaket varer, og politiet må vurdere behovet for og forholdsmessigheten av tiltaket gjennom oppholdet på utlendingsinternatet. Departementet går ikke inn for en særskilt regulering for tilfeller hvor utlendingen har vært på internatet i 72 timer, sml. forslaget til § 107 b fjerde ledd.

Under høringen har høringsinstansene hatt ulike syn på hvem som bør kunne gjennomføre politiets beslutninger om kontrolltiltak under opphold på utlendingsinternatet. Formålet med tiltaket vil skille beslutninger som politiet kan treffe fra kriminalomsorgens beslutninger under oppholdet. Selv om politiet har kompetansen til å beslutte tiltak for å avklare identitet eller sikre iverksetting av vedtak om retur etter § 107 i, kan det være hensiktsmessig at kriminalomsorgen som driver internatet kan bistå ved gjennomføringen. Departementet ser ikke at en slik ordning vil undergrave ansvarsfordelingen eller svekke begrunnelsen for overføringen av driften.

Oppgaven med å drive utlendingsinternatet innebærer blant annet å fastsette rammene for gjennomføringen av utlendingens besøk, telefonsamtaler og postforsendelser under oppholdet, jf. forslaget til § 107 c første ledd andre punktum. Praktiske hensyn tilsier at den etaten som driver internatet bør kunne gjennomføre begrensninger i utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger, uavhengig av om det er kriminalomsorgen eller politiet som har besluttet tiltaket. I lys av høringen, for å klargjøre at kriminalomsorgen står for gjennomføringen, har departementet innarbeidet i § 107 i femte ledd at politiet kan overlate til kriminalomsorgen å gjennomføre beslutning om å kontrollere, begrense eller nekte besøk, telefonsamtaler eller postsendinger.

På samme måte kan det spørres om kriminalomsorgen bør kunne gjennomføre andre av politiets beslutninger, for eksempel fratakelse av utlendingens gjenstander etter § 107 i første ledd bokstav b, særlig når det blir besluttet underveis i oppholdet på internatet. Av praktiske grunner vil det kunne ta tid å få mannskap fra politiet til internatet, og en kan ikke se bort fra at tidsforløpet i noen tilfeller kan resultere i at gjenstander av betydning for politiets ID- eller returarbeid blir gjemt eller fjernet før politiet ankommer stedet. Departementet ser ikke avgjørende innvendinger mot at kriminalomsorgen skal kunne bistå politiet ved gjennomføringen også av andre beslutninger, men ser også at det kan være hensiktsmessig å opparbeide noe erfaring med om det faktisk er behov for dette. Overføringen av driften av utlendingsinternatet etablerer en ny samhandlingsflate mellom politiet og kriminalomsorgen. Skulle det vise seg å bli behov for justeringer eller presiseringer om arbeidsfordelingen mellom de to etatene utover det som ligger i proposisjonen her, vil departementet behandle dette på egnet måte.

Departementet er enig med PU i at de andre endringsforslagene i proposisjonen her kan påvirke hvilke kontrolltiltak politiet kan ha behov for når driften av utlendingsinternatet overføres til kriminalomsorgen. Samtidig bør ikke politiets hjemler til kontrolltiltak på internatet være videre enn det som er nødvendig for deres arbeid med retur og avklaring av identitet. På nåværende tidspunkt kan ikke departementet se at det er et behov for å videreføre politiets hjemmel til å utelukke utlendingen helt eller delvis fra fellesskapet eller overføre utlendinger til sikkerhetscelle etter dagens § 107 femte ledd bokstav b og c.