14 Bruk av makt og maktmidler

14.1 Gjeldende rett

Etter utlendingsloven § 107 femte ledd bokstav a kan politiet benytte «makt og godkjente maktmidler» når dette er strengt nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting av et vedtak som pålegger en utreiseplikt, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ville være utilstrekkelig. Bestemmelsen viser til politiloven § 6 fjerde ledd, som åpner for at politiet kan anvende makt under tjenesteutøvelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.

Utlendingsloven § 107 femte ledd bokstav a presiserer ikke hvilke maktmidler om kan brukes. Det fremgår av spesialmerknaden til den tilsvarende bestemmelsen i nå opphevede utlendingsloven 1988 § 37 d femte ledd i Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) punkt 7 at «godkjente maktmidler» er en henvisning til de maktmidler som Politidirektoratet og Sjefen for Politiets utlendingsenhet til enhver tid godkjenner for bruk i politiet, se politiloven § 29 og politiinstruksen § 3-2.

Vilkårene for bruk av makt og maktmidler etter utlendingsloven § 107 femte ledd bokstav a er nærmere regulert i utlendingsinternatforskriften § 9, som lyder:

§ 9 Maktbruk

Når det er strengt nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter utlendingsloven § 90, kan politiet ta i bruk makt og maktmidler som nevnt i utlendingsloven § 107 femte ledd bokstav a. Dette innebærer at politiet kan ta i bruk makt og maktmidler når det er strengt nødvendig, blant annet for å

1. avverge angrep eller skade på person,

2. hindre iverksettelse av trusler,

3. hindre opptøyer eller uroligheter,

4. hindre rømning fra internatet,

5. avverge inntrengning i internatet,

6. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Makt og maktmidler skal brukes med varsomhet slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse, jf. § 6.

Videre følger det av utlendingsloven § 107 sjette ledd at tiltak etter bestemmelsens femte ledd ikke kan brukes når det vil være et uforholdsmessig inngrep, at tiltak skal brukes med varsomhet, og at det fortløpende skal vurderes om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket.

14.2 Høringen

14.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet inneholdt for det første forslag til en egen bestemmelse i utlendingsloven § 107 e med generelle vilkår for kriminalomsorgens bruk av maktmidler under opphold på utlendingsinternatet. Forslaget var som følger:

§ 107 e Generelle vilkår for kriminalomsorgens bruk av maktmidler under internering

Kriminalomsorgen kan bare benytte makt og maktmidler overfor en utlending som er internert når dette har hjemmel i lov, og Kriminalomsorgsdirektoratet har godkjent maktmiddelet for bruk ved utlendingsinternatet.

Det kan bare benyttes fysisk makt eller maktmidler når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, og inngrepet ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den som bruken retter seg mot.

Makt og maktmidler skal ikke brukes i større omfang eller lenger enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet. Kriminalomsorgen skal fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for maktbruken. Maktmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse.

Beslutning om bruk av maktmiddel skal treffes av enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet. Beslutningen skal nedtegnes skriftlig og begrunnes. Gjelder beslutningen en utlending under 18 år, skal det fremgå av beslutningen at hensynet til barnets beste har vært et grunnleggende hensyn, og hvordan dette hensynet er avveid mot øvrige hensyn.

For det andre inneholdt høringsnotatet forslag til en bestemmelse i utlendingsloven § 107 f om kriminalomsorgens adgang til å bruke maktmidler under opphold på utlendingsinternatet. Forslaget lød som følger:

§ 107 f Kriminalomsorgens adgang til å bruke maktmidler under internering

Kriminalomsorgen kan benytte håndjern, strips, spyttbeskytter, skjold, kølle eller gass, eller en kombinasjon av disse, når vilkårene etter § 107 e er oppfylt og bruken er strengt nødvendig for å

• a. hindre alvorlig angrep eller skade på person,

• b. hindre andre fysiske angrep på person når angrepet er egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag,

• c. hindre iverksettelse av alvorlige trusler eller betydelig materiell skade,

• d. hindre alvorlige opptøyer eller uroligheter,

• e. hindre rømning fra utlendingsinternatet, annet oppholdssted eller under transport, eller

• f. sikre adgang til sperret eller forskanset rom.

Overfor utlending under 18 år kan kriminalomsorgen bare benytte maktmidler etter bestemmelsen her når det er tvingende nødvendig for å oppnå formålet. Spyttbeskytter kan ikke brukes overfor utlending under 18 år.

Maktmidler nevnt i første ledd kan bare brukes under tilsyn.

Som det fremgår, lå det i forslaget til § 107 e første ledd at kriminalomsorgen bare kan benytte maktmidler som Kriminalomsorgsdirektoratet har godkjent for bruk ved utlendingsinternatet. Makt og maktmidler kan etter forslagets andre ledd bare brukes når det er «strengt nødvendig» for å oppnå formålet med bruken.

Hvilke maktmidler kriminalomsorgen eventuelt kan benytte, fremgikk av forslaget til § 107 f første ledd, og var håndjern, strips, spyttbeskytter, skjold, kølle eller gass, eller en kombinasjon av disse. Samme ledd bokstav a til f listet opp de formålene som kan foranledig bruk av maktmidler.

Forslaget til § 107 f andre ledd la opp til en særlig høy terskel for bruk av maktmidler overfor utlendinger under 18 år, jf. formuleringen «tvingende nødvendig». Videre stengte forslaget for bruk av spyttbeskytter overfor utlendinger under 18 år. Endelig lå det i forslaget til § 107 f tredje ledd at bruk av maktmidler etter bestemmelsens første ledd bare kan skje under tilsyn.

14.2.2 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til §§ 107 e og 107 f er Barneombudet positiv til at det er foreslått en klart skjerpet terskel for bruk av tvangstiltak overfor barn. Politidirektoratet er positiv til at lovforslaget benytter terminologien «maktmidler» istedenfor «tvangsmidler». For øvrig er det i høringen i hovedsak kommet innvendinger til denne delen av lovforslaget.

Flere høringsinstanser mener at departementets forslag gir for vide hjemler for bruk av makt. Røde Kors er kritisk til behovet for så inngripende maktmidler som håndjern, spyttbeskytter, skjold, kølle og gass ved administrativ frihetsberøvelse av personer som ikke gjennomfører straff, og fremholder at hovedfokuset ved utlendingsinternatet bør være å forebygge konflikter og uønskede hendelser gjennom et trygt og helsefremmende miljø. Sivilombudet påpeker at straffegjennomføringsloven etter vedtatte endringer angir færre formål som grunnlag for bruk av gass, skjold og kølle, og mener at utlendingsloven må harmoniseres med straffegjennomføringsloven dersom det ikke er ment å være en videre adgang til bruk av maktmidler ved internatet enn i fengsel.

Kriminalomsorgen region øst mener det bør lovfestes krav om at ansatte har gjennomgått nødvendig opplæring, trening og øving i tråd med arbeidsmiljøloven. Videre mener samme høringsinstans at utlendingsloven § 107 e bør gi en tilsvarende regulering for orden og disiplin som forskrift til straffegjennomføringsloven § 3-11. Kriminalomsorgen region øst reiser også spørsmål om § 107 e skal tjene som grunnlag for at kriminalomsorgens ansatte kan benytte makt overfor utlendinger ved opphold utenfor internatets område, eksempelvis under transport, fremstilling til legevakt eller ved innleggelse på sykehus.

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet, NIM og Kriminalomsorgen region øst har også uttalt seg særskilt om reglenes anvendelse overfor mindreårige utlendinger. Tilsynsrådet anbefaler at departementet revurderer hvilke maktmidler som overhodet skal kunne benyttes overfor barn på utlendingsinternatet, og mener at det ikke skal være adgang til å benytte maktmidler som gass, kølle, skjold, strips og tilsvarende overfor barn. NIM mener det bør legges inn i lovforslaget at makt bare kan benyttes for å avverge umiddelbar og nær forestående fare på barnet selv eller andre. Kriminalomsorgen region øst mener det bør være særregler for bruk av tvangsmidler overfor mindreårige, og at det inntas en absolutt grense i loven om at tvangsmidler ikke kan benyttes overfor utlendinger under 15 år.

PU mener at det bør være en lavere terskel for bruk av makt og maktmidler ved utlendingsinternatet, og viser til de krav som gjelder for annen tjenesteutførelse.

14.3 Departementets vurdering

Opphold på utlendingsinternat er et tvangsmiddel. Det kan derfor ikke påregnes at utlendinger alltid vil innrette seg etter de begrensningene som oppholdet der medfører, og noen ganger kan utlendinger utagere på en måte som krever tiltak. Generelt arbeider norsk kriminalomsorg og politi for minst mulig bruk av makt, hvilket de også er forpliktet til blant annet gjennom krav om at inngrep må være nødvendige for å være rettmessige. Ordningen med utlendingsinternat krever likevel at kriminalomsorgen må kunne bruke fysisk makt eller maktmidler for å sikre trygg drift av internatet, slik politiet har hjemler for i dag. Samtidig kan den overstyringen som ligger i å bruke makt og maktmidler innebære en stor psykisk påkjenning for den som utsettes for maktbruken, og også en viss risiko for psykisk eller fysisk skade. Generelt kan de negativene konsekvensene av maktbruk være aller størst for barn.

Kriminalomsorgen har ikke myndighet etter politiloven, og det er heller ikke andre lover som gir kriminalomsorgen en generell bemyndigelse til å anvende makt og maktmidler. Det ligger implisitt i straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen i en del tilfeller kan bruke makt og tvang, men straffegjennomføringsloven gjelder ikke for driften av utlendingsinternatet. Departementet opprettholder forslaget om at det i utlendingsloven § 107 e oppstilles generelle vilkår for kriminalomsorgens bruk av makt og maktmidler overfor utlendinger som oppholder seg på utlendingsinternatet. Forslag til nærmere regulering av kriminalomsorgens bruk av maktmidler er inntatt i forslaget til §§ 107 f og 107 g, som begge viser til § 107 e.

Straffegjennomføringsloven har regler om bruk av «tvangsmidler», men innholdet i begrepet avviker fra det som er tvangsmidler i straffeprosesslovens forstand. Utlendingsloven bruker betegnelsen «tvangsmidler» om selve interneringen, men innholdet i hjemlene som politiet i dag har for å kunne sikre ro og orden på utlendingsinternatet omtales som makt og maktmidler, se utlendingsloven § 107 femte ledd. Når kriminalomsorgens myndighet knyttet til driften av utlendingsinternatet skal reguleres av utlendingsloven, gir det best konsistens om hjemlene utformes i samsvar med utlendingslovens terminologi. I proposisjonen her brukes derfor ikke uttrykket tvangsmidler, men makt og maktmidler.

Etter høringen ser departementet at rammene for kriminalomsorgens maktbruk bør tydeliggjøres. Det foreslås at det i § 107 e presiseres at kriminalomsorgen bare kan benytte makt når dette er strengt nødvendig for å gjennomføre tiltak etter §§ 107 a til 107 d, og bare kan benytte maktmidler når dette har hjemmel i § 107 f eller § 107 g, og Kriminalomsorgsdirektoratet dessuten har godkjent det aktuelle maktmiddelet for bruk ved utlendingsinternatet. Med denne utformingen blir det tydeligere at det – når det er strengt nødvendig – vil kunne benyttes makt ved bruk av kriminalomsorgens hjemler for å gjennomføre kontrolltiltak mv., og at kriminalomsorgen etter omstendighetene vil kunne benytte makt uavhengig av om det samtidig benyttes et konkret maktmiddel som for eksempel håndjern. Vilkårene i § 107 e må imidlertid alltid være oppfylt for at det skal kunne benyttes makt, herunder må kravet om forholdsmessighet være oppfylt, og mindre inngripende tiltak må enten ha vært forsøkt eller være åpenbart utilstrekkelig. Maktbruken kan ikke omfatte bruk av håndjern eller lignende maktmidler med mindre også vilkårene for dette etter § 107 f er oppfylt, og bruk av sikkerhetscelle er bare aktuelt når både vilkårene i § 107 e og § 107 g er oppfylt.

Forslaget til § 107 f regulerer bruk av maktmidler. Også denne bestemmelsen er noe justert sammenlignet med høringsforslaget ved at bruk av håndjern, strips og spyttbeskytter nå reguleres i første ledd, mens bruk av skjold, kølle eller gass reguleres i bestemmelsens andre ledd. Tredje ledd inneholder særregler for bruk av maktmidler overfor personer under 18 år, mens fjerde ledd stiller krav om tilsyn.

Bestemmelsen deler altså de ulike maktmidlene inn i to grupper, ved at bruk av håndjern, strips og spyttbeskytter reguleres i første ledd, og skjold, kølle eller gass i andre ledd. Inngangsvilkårene for bruken av dem er like, men formålene som maktmidlene kan brukes for å oppnå, er ikke identiske. Skjold, kølle og gass kan etter forslaget bare benyttes for å hindre alvorlig angrep eller skade på person, stanse alvorlige opptøyer eller uroligheter, hindre rømning eller for å sikre tilgang til sperret eller forskanset rom. Reguleringen korresponderer dermed i all hovedsak med virkeområdet for skjold, kølle og gass etter straffegjennomføringsloven § 38 b slik bestemmelsen er vedtatt ved lov 12. mai 2026 nr. 18. Med inndelingen i første og andre ledd gjenspeiler § 107 f bedre de aktuelle maktmidlenes funksjon og karakter. Formålsangivelsen skiller seg fra dagens formålsangivelse i utlendingsinternatforskriften § 9 ved at den er ment å være uttømmende.

Generelt er barn mer sårbare for negative konsekvenser av bruk av makt enn voksne. Forslaget til § 107 f tredje ledd markerer derfor en særlig høy terskel for bruk av maktmidler overfor personer under 18 år, og forbyr bruk av spyttbeskytter (gjennomsiktig hette til å tre over hodet på en person for å unngå at spytt treffer andre), skjold, kølle og gass overfor disse.

Under høringen er det tatt til orde for at det bør inntas et særskilt forbud mot bruk av maktmidler overfor barn under 15 år, og at makt bare skal kunne benyttes for å avverge umiddelbar og nær forestående fare på barnet selv eller andre. Departementet har vurdert om lovteksten bør inneholde slike ytterligere begrensninger, men gitt de vilkårene for bruk av makt og maktmidler som ligger i forslaget til § 107 e, kan det ikke ses å være behov for det. Det følger av § 107 e andre ledd at det bare skal kunne benyttes makt eller maktmidler når mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige, og inngrepet ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den som bruken retter seg mot. Ved forholdsmessighetsvurderingen skal barns særlige sårbarhet tillegges stor vekt. Jo yngre barnet er, desto høyere vil terskelen for å kunne benytte maktmidler være. Barnets sårbarhet må veies opp mot formålet med bruken. For eksempel vil ikke det å hindre materiell skade veie tungt nok til at håndjern kan brukes på noen under 15 år. Spyttbeskytter, skjold, kølle eller gass skal ikke benyttes overfor barn.

For å redusere risikoen for fysisk eller psykisk skade, krever forslaget til § 107 f fjerde ledd at det skal være tilsyn ved bruk av maktmidler. Dette betyr at minst én ansatt må være i nærheten av utlendingen og følge med på hvordan vedkommende har det.

I noen tilfeller vil kriminalomsorgen måtte sørge for fremstilling av en utlending, for eksempel i forbindelse med helsehjelp utenfor internatet. På de vilkår og med de begrensninger som ligger i regelverket, vil kriminalomsorgens myndighet til å bruke makt og maktmidler også omfatte situasjoner der utlendingen er i kriminalomsorgens forvaring utenfor internatets område.

For å sikre forsvarlig maktutøvelse må de ansatte i kriminalomsorgen som skal kunne utøve makt og benytte maktmidler inneha nødvendig kvalifikasjoner, men departementet ser det verken som nødvendig eller hensiktsmessig med lovregulering av dette.

Det ligger i forslaget til § 107 åttende ledd at det skal registreres opplysninger blant annet om bruk av makt og maktmidler. I tillegg stiller forslaget til § 107 e fjerde ledd særskilte krav til beslutninger om bruk av maktmidler.