10 Andre kontrolltiltak fra kriminalomsorgen under opphold på utlendingsinternatet

10.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 107 fjerde ledd åpner for at politiet kan gjennomføre ulike typer kontrolltiltak når dette er «nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting av et vedtak som pålegger en utreiseplikt». Fjerde ledd lister opp disse kontrolltiltakene:

• a. undersøke utlendingens person, rom og eiendeler, samt øvrige gjenstander, rom og areal på internatets område,

• b. midlertidig frata og forvare utlendingens penger og andre gjenstander,

• c. kontrollere og begrense utlendingens besøk, telefonsamtaler og postsendinger,

• d. kontrollere og begrense utlendingens fysiske aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og livssynsutøvelse, eller

• e. visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område.

Kontrolltiltak som nevnt i § 107 fjerde ledd bokstav a, b og c kan også iverksettes når «det er grunn til å tro at vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted», jf. fjerde ledd andre punktum. Kontrolltiltak som nevnt i § 107 fjerde ledd bokstav e kan også iverksettes for «å undersøke om vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet», jf. fjerde ledd tredje punktum.

Det følger av § 107 sjette ledd at det er en forutsetning for å bruke tiltak etter bestemmelsens fjerde og femte ledd at tiltaket ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Videre er det nedfelt i sjette ledd at tiltak skal brukes med varsomhet, og at politiet fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket. Av fjerde ledd siste punktum fremgår at det ikke kan iverksettes kontrolltiltak etter samme ledd overfor utlendingens prosessfullmektig eller representanter for offentlig myndighet.

Innholdet i § 107 fjerde ledd er gjentatt i utlendingsinternatforskriften § 8, hvor det også er presisert at undersøkelsene skal foretas så skånsomt som forholdene tillater, og – når hensynet til ærbarhet tilsier det – utføres av person av samme kjønn, jf. andre ledd. Undersøkelser av barn og deres eiendeler skal skje på en «særlig skånsom måte».

Hjemmelen for å «undersøke utlendingens person» etter § 107 fjerde ledd bokstav a omfatter både ytre visitasjon og kroppsvisitasjon, se Ot.prp. nr. 28 (2006–2007) punkt 7 og PRE-2008-04-11-355 punkt 3. Med «kroppsvisitasjon» menes utvending besiktigelse av personens kropp, ikke undersøkelse av kroppens hulrom. Uttrykket er mer omfattende enn uttrykket «visitere», som er brukt i § 107 fjerde ledd bokstav e om undersøkelser av besøkende og andre som oppholder seg på internatets område. I instruks for politiets utlendingsinternat fremgår det av punkt 8.3 at undersøkelse etter bokstav a kan omfatte ytre visitasjon og, etter omstendighetene, kroppsvisitasjon.

Formålet med undersøkelser etter § 107 fjerde ledd bokstav a vil særlig være å forhindre at det tas med gjenstander som kan utgjøre en trussel for ro, orden eller sikkerhet på internatet, eller å få frem dokumenter som kan bidra til å avklare en utlendings identitet.

Utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav c gir politiet hjemmel til å «kontrollere og begrense utlendingens besøk, telefonsamtaler og postsendinger». Hjemmelen begrenses blant annet ved at telefonavlytting etter bokstav c ikke kan foretas uten at samtalepartnerne er varslet på forhånd, se tredje punktum. Det er spesifisert i utlendingsinternatforskriften § 8 tredje ledd at besøk fra, telefonsamtaler med, og postsending til og fra utlendingens prosessfullmektig eller representant for offentlig myndighet, ikke skal kontrolleres eller begrenses. Besøk kan imidlertid henvises til nærmere fastsatte tidspunkter. Forskriften presiserer også at samtale med prosessfullmektig, representant for offentlig myndighet eller helsepersonell skal skje i rom uten overvåkingsutstyr.

Videre kan politiet etter § 107 fjerde ledd bokstav d kontrollere og begrense utlendingens fysiske aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og livssynsutøvelse, mens bokstav e gir hjemmel for å visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område. Disse hjemlene kan benyttes for å ivareta hensynet til ro, orden eller sikkerhet, og for å sikre iverksetting av et vedtak som pålegger utreiseplikt. Visitasjon overfor andre enn utlendinger kan også benyttes dersom det er grunn til å tro at vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet. Kontrolltiltakene kan som nevnt ikke iverksettes overfor utlendingens prosessfullmektig eller representanter for offentlig myndighet.

Bortsett fra å måtte ta av seg yttertøy og sko, innebærer ikke visitasjon etter § 107 fjerde ledd bokstav e avkledning, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 21. Adgangen til å undersøke besøkende eller andre som av ulike grunner befinner seg på internatets område er derfor ikke like omfattende som overfor utlendinger som er pågrepet eller internert. Visitasjon av alle besøkende av hensyn til sikkerhet kan gjennomføres ved hjelp av teknisk hjelpemiddel, slik som en metalldetektor.

10.2 Høringen

10.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Både i proposisjonen her og i høringsnotatet er det foreslått at kriminalomsorgens adgang til å begrense utlendingens bevegelsesfrihet, og adgangen til å frata utlendingen elektroniske kommunikasjonsmidler og andre gjenstander, reguleres særskilt i egne bestemmelser, se forslaget til utlendingsloven henholdsvis §§ 107 a og 107 b. Øvrige kontrolltiltak for kriminalomsorgen foreslås regulert i § 107 c. Strukturen innebærer at § 107 c vil omfatte ulike typer kontrolltiltak, men likevel færre enn dagens § 107 fjerde ledd. Forslaget til § 107 c var som følger:

§ 107 c Andre kontrolltiltak fra kriminalomsorgen under internering

Utlendingen har rett til å motta besøk, telefonere og sende og motta post, herunder å motta pakker fra besøkende. Kriminalomsorgen kan gi nærmere regler om tidspunkter og andre praktiske sider ved gjennomføring av besøk, og om tidsrammer for telefonering.

Når det etter en individuell vurdering finnes å være nødvendig for å opprettholde sikkerheten ved utlendingsinternatet, og tiltaket sammen med andre tiltak etter § 107 til § 107 g ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den som kontrollen retter seg mot, kan kriminalomsorgen:

• a. undersøke utlendingens person, rom eller gjenstander på internatets område,

• b. kontrollere og begrense utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger, herunder begrense hvilke gjenstander besøkende kan ta med inn i internatet, og

• c. visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område.

Kriminalomsorgen kan ikke avlytte telefonsamtaler eller andre samtaler uten at samtalepartene på forhånd er varslet om dette.

Kontrolltiltak skal gjennomføres på en mest mulig skånsom måte, og ikke være mer omfattende enn hensynet til sikkerhet krever. Beslutning om undersøkelse av utlending ved avkledning treffes av enhetsleder eller den som enhetsleder gir slik myndighet.

Det kan ikke gjennomføres kontrolltiltak etter bestemmelsen her overfor utlendingens advokat eller prosessfullmektig, eller representanter for tilsynsorganer eller offentlig myndighet.

Forslaget til § 107 c første ledd første punktum ga uttrykk for utgangspunktet om at utlendingen har rett til å motta besøk, telefonere og sende og motta post.

I en institusjon med låste dører er det av praktisk grunner behov for noen rammer for når utlendingene kan motta besøk mv. Det lå derfor i forslaget til første ledd andre punktum at kriminalomsorgen kan gi nærmere regler om tidspunkter og andre praktiske sider ved gjennomføring av besøk, og om tidsrammer for telefonering.

Forslagets andre ledd gjaldt adgangen til å undersøke utlendingens person, rom og eiendeler, å kontrollere og begrense adgangen til besøk, telefonsamtaler og postsendinger, og å visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område. Inngangsvilkåret for å iverksette kontrolltiltak etter bestemmelsen ble foreslått som at tiltak kan iverksettes «[n]år det etter en individuell vurdering finnes å være nødvendig for å opprettholde sikkerheten ved utlendingsinternatet». I dagens § 107 fjerde ledd er det tilsvarende inngangsvilkåret at tiltaket må være «nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet». Justeringen på dette punktet i forslaget bygget på en vurdering av at det er sikkerhetsmessige hensyn som ligger til grunn for behovet for de aktuelle kontrolltiltakene. Forslaget til andre ledd synliggjorde dessuten at det ikke skal gjennomføres kontrolltiltak etter bestemmelsen som et rent rutinetiltak, men at behovet skal vurderes konkret, og at man ved vurderingen av forholdsmessighet ikke bare skal vurdere det aktuelle kontrolltiltaket isolert, men ta i betraktning den totale situasjonen for den som det er aktuelt å kontrollere.

Det å kontrollere og begrense utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger, inkluderer adgang til å sette tidsmessige rammer og andre vilkår eller begrensninger når hensyn til sikkerhet krever det. Det lå i forslaget til tredje ledd at det vil være et vilkår for å kunne avlytte telefonsamtaler at alle som deltar i samtalen er varslet om at den kan bli avlyttet. Det samme ligger i dagens § 107 fjerde ledd tredje punktum.

Videre foreslo departementet at det skal fremgå av § 107 c fjerde ledd at kontrolltiltak skal gjennomføres på en mest mulig skånsom måte, og ikke være mer omfattende enn hensynet til sikkerheten krever. Forslaget hadde sammenheng med kravet til forholdsmessighet, og var dels en videreføring av dagens § 107 sjette ledd. Fordi kroppsvisitasjon med avkledning er et inngripende tiltak, lå det i forslaget til fjerde ledd andre punktum at beslutning om dette skal treffes av enhetsleder eller den som enhetsleder har gitt slik myndighet.

Endelig lå det i forslaget til § 107 c femte ledd at det ikke kan gjennomføres kontrolltiltak etter bestemmelsen overfor utlendingens advokat eller prosessfullmektig, eller representanter for tilsynsorganer eller offentlig myndighet. Dette ligger i dagens § 107 fjerde ledd femte punktum, men utvider forbudet til organer som har et oppdrag med å føre tilsyn med forholdene på utlendingsinternatet, som Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet, Sivilombudet og CPT.

10.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er positive til at forslaget til § 107 c tydeliggjør grensene for bruk av kontrolltiltak. Norges Kristne Råd er positiv til at lov og forskrift skal regulere kroppsvisitasjon mer presist. Politidirektoratet støtter forslaget om å dele lovens regulering av kontrolltiltak inn i flere paragrafer, og at hjemlene i større grad skal angi de sentrale begrensningene i hjemlene for kontrolltiltak. NIM mener at forslaget legger opp til at det kan gjøres gode menneskerettslige vurderinger.

PU er positiv til angivelsen av at det er hensyn til sikkerheten ved internatet som kan danne grunnlag for de aktuelle kontrolltiltakene. Høringsinstansen støtter også at det skal fremgå av bestemmelsen at det skal foretas en individuell vurdering.

En rekke høringsinstanser har hatt konkrete innspill til utformingen av hjemmelen for bruk av kontrolltiltak.

Norges Kristne Råd mener rutinemessig kroppsvisitasjon bør forbys, og at kroppsvisitasjon bare skal brukes ved klart dokumentert behov. Samme høringsinstans mener videre at det bør være krav om en standardisert, skriftlig begrunnelse ved hver kroppsvisitasjon, og at barn aldri skal utsettes for kroppsvisitasjon uten at barnefaglig ekspertise vurderer tiltaket som helt nødvendig.

Sivilombudet mener at dokumentasjonskravene ved kroppsvisitasjon også bør inneholde krav om å dokumentere hvorvidt det ble brukt tvang eller makt for å gjennomføre visitasjonen.

Barneombudet påpeker at reglene om kontrolltiltak åpner for inngrep som i praksis også vil ramme barn, uten at hensynet til barn og barnets beste er eksplisitt regulert. Barneombudet legger til grunn at reglene om kontrolltiltak tolkes i lys av den generelle bestemmelsen i § 107 om barnets beste.

Kriminalomsorgen region øst mener at det vil være usikkert, slik forslaget til § 107 c første ledd er utformet, om kriminalomsorgen har hjemmel til å kontrollere telefoner, post og pakker. Videre ber høringsinstansen om at det inntas i bestemmelsen hva kriminalomsorgen kan gjøre ved funn på eller uregelmessigheter ved besøkende. Kriminalomsorgen region øst anbefaler videre en ytterligere oppdeling av bestemmelsen.

NIM etterlyser en presisering av hvorvidt beslutninger etter forslaget skal regnes som enkeltvedtak, og foreslår et det utformes et nytt punktum i § 107 c tredje ledd om at beslutning om kontroll skal nedtegnes og grunnlaget angis.

PU har stilt spørsmål ved hva som ligger i at beslutningen skal nedtegnes skriftlig og begrunnes, og bemerker for øvrig at det vil være usikkert hvordan anskaffelse av en kroppsskanner vil påvirke behovet for kroppsvisitasjon.

10.3 Departementets vurdering

Høringen har styrket vurderingen av at det er hensiktsmessig å regulere de kontrolltiltakene som lå i forslaget til § 107 c i en egen bestemmelse, og at bestemmelsen gir en tydeligere regulering enn utlendingsloven § 107 fjerde ledd gir i dag. I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsen innledes med en konstatering av at utlendingen har rett til å motta besøk, telefonere og sende og motta post under oppholdet på utlendingsinternatet. Utgangspunktet vil være det samme uavhengig av om det står i loven, men det ble likevel foreslått tatt inn for at det skal være tydelig. Dette har fått støtte under høringen. På denne bakgrunnen fremmer departementet forslaget til § 107 c i det vesentlige likelydende med forslaget i høringsnotatet.

Bestemmelsens andre ledd viderefører med noen endringer de hjemler for kontrolltiltak som i dag ligger i utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav a, c og e. De behovene som ligger til grunn for dagens fjerde ledd bokstav b og d ivaretas i andre deler av regelverket. Behov for begrensninger i utlendingens bevegelsesfrihet vil kunne ivaretas på grunnlag av § 107 a, og i enkelte tilfeller etter § 107 d eller § 107 g når vilkårene etter disse bestemmelsene er oppfylt. I den grad religions- og livssynsutøvelse skaper utfordringer for andre mennesker eller driften av internatet, vil også slik aktivitet om nødvendig kunne begrenses på grunnlag av andre bestemmelser enn § 107 c.

Forslaget omfatter noe ulikeartede tiltak, særlig ved at bestemmelsen regulerer både kontroll av utlendingen selv og kontroll av besøkende. Sammen med øvrige deler av lovforslaget innebærer den likevel en betydelig «opprydning», og den er ikke spesielt omfattende. Departementet foreslår derfor ikke en ytterligere oppdeling av bestemmelsen.

Inngangsvilkåret for å kunne iverksette kontrolltiltak etter § 107 c andre ledd foreslås å være at tiltaket «etter en individuell vurdering finnes nødvendig for å opprettholde sikkerheten ved internatet». Kontrolltiltakene skal ikke kunne gjennomføres på rent rutinemessig grunnlag, men krever en vurdering både av de generelle forholdene og av situasjonen for den enkelte som det er aktuelt å iverksette kontrolltiltak overfor. Kontrolltiltaket ikke vil være rettmessig dersom det – sammen med eventuelle andre tiltak – vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte.

Utformingen skiller seg fra inngangsvilkåret etter dagens § 107 fjerde ledd, hvoretter kontrolltiltak kan iverksettes når det er «nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet». Det kan fortsatt være behov for kontrolltiltak for å sikre ro ved utlendingsinternatet. Hensynet til ro kan være relevant blant annet for regulering av utlendingens bevegelsesfrihet etter forslaget til § 107 a, og for regulering av mer praktiske sider ved besøk mv. etter forslaget til § 107 c første ledd andre punktum.

Når det skal gjennomføres kontrolltiltak etter § 107 c andre ledd, vil det følge av bestemmelsens fjerde ledd at tiltaket skal gjennomføres på en mest mulig skånsom måte, og ikke være mer omfattende enn hensynet til sikkerheten krever. Dette innebærer blant annet at det ikke skal gjennomføres kroppsundersøkelser i større omfang enn nødvendig, og at slike undersøkelser skal skje i to steg, slik at ingen trenger å være helt naken. Er en kroppsskanner tilgjengelig, vil bruk av denne generelt være mindre inngripende enn en undersøkelse med avkledning.

Videre foreslår departementet å ta inn i § 107 c femte ledd at det ikke kan gjennomføres kontrolltiltak etter bestemmelsen overfor utlendingens advokat eller annen prosessfullmektig, eller representanter for tilsynsorganer eller offentlig myndighet. Dette viderefører dagens § 107 fjerde ledd siste punktum, men med den tilføyelsen at «representanter for tilsynsorganer» er omfattet.

Under høringen har NIM etterlyst en presisering av hvorvidt beslutninger etter forslaget skal regnes som enkeltvedtak, og foreslått at det utformes et nytt punktum i § 107 c tredje ledd om at beslutning om kontroll skal nedtegnes og grunnlaget angis. Det vises til departementets vurderinger om behovet for nærmere regler i punkt 17.3.