7 Ny regulering om utlendingsinternatet

7.1 Forslag i høringsnotatet

7.1.1 Forslaget til endringer i utlendingsloven § 107

Utlendingsloven § 107 er den sentrale bestemmelsen om driften av utlendingsinternatet. Andre ledd angir at internatet ikke er underlagt kriminalomsorgen, men administreres av politiet. Tredje ledd nevner ulike rettigheter utlendingen har så fremt ikke annet følger av loven. Fjerde og femte ledd gir hjemmel for å iverksette restriksjoner og inngrep, og det er nedfelt i sjette ledd at tiltak ikke kan brukes når det vil være et uforholdsmessig inngrep, at tiltak skal brukes med varsomhet, og at politiet fortløpende skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket. Syvende ledd angir at det kan føres register med ulike opplysninger for å ivareta formålet med oppholdet og utlendingens rettigheter. Etter siste ledd kan Kongen gi utfyllende bestemmelser i forskrift.

I høringsnotatet 20. mars 2026 foreslo departementet flere endringer i utlendingsloven § 107 og nye bestemmelser i §§ 107 a til 107 i. Etter forslaget skulle § 107 lyde slik:

§ 107 Utlendingsinternat

En utlending som pågripes og interneres i medhold av § 106 første ledd, skal som hovedregel anbringes i utlendingsinternat eller på annet særskilt tilrettelagt innkvarteringssted. På særskilt tilrettelagt innkvarteringssted som nevnt i første punktum gjelder bestemmelsen her og §§ 107 a til 107 i så langt de passer.

Formålet med utlendingsinternatet er å tjene som oppholdssted for utlendinger som er internert, og legge til rette for politiets arbeid med å avklare identitet og returnere utlendinger uten lovlig opphold i Norge.

Utlendingsinternat kan være lukket. For øvrig kan det ikke besluttes eller iverksettes begrensninger i utlendingens frihet eller rettigheter ut over det som har hjemmel i lov, eller i forskrift i medhold av lov. Ved alle beslutninger og handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn som er internert skal holdes adskilt fra voksne, med mindre det motsatte anses å være det beste for barnet.

Kriminalomsorgen skal gjennom samarbeid med andre offentlige etater legge til rette for at utlendingen mottar de tjenester som lovgivningen gir krav på.

Utlendingsinternatets fellesområder kan overvåkes med kamera.

Kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter § 107 til § 107 i. For å sikre formålet med oppholdet på internatet og overholdelse av utlendingens rettigheter, skal kriminalomsorgen registrere opplysninger om beslutninger som tas, ankomster, gjennomførte kontrolltiltak, bruk av makt og maktmidler, hendelser, interne flyttinger, utplasseringer, og tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell.

Kongen kan gi utfyllende bestemmelser i forskrift til §§ 107 til 107 i.

Det nye i høringsnotatets forslag til § 107 sammenlignet med dagens bestemmelse, var for det første at det i andre ledd var inntatt en angivelse av formålet med utlendingsinternatet. Som et alternativ til formuleringen av formålet som er referert til i bestemmelsen ovenfor, nevnte departementet at formålet kan tenkes formulert slik:

«Formålet med utlendingsinternatet er å legge til rette for retur av utlendinger uten lovlig opphold i Norge, og til avklaring av identitet.»

I høringsnotatet uttrykte departementet tvil om det var behov for å lovfeste formålet med utlendingsinternatet. Det ble bedt særskilt om høringsinstansenes syn på dette, samt på hvordan formålsbestemmelsen eventuelt bør utformes.

For det andre slo forslaget til § 107 tredje ledd første punktum fast at utlendingsinternatet kan være lukket. Forslaget synliggjorde at internatet som helhet kan innrettes som en lukket institusjon med for eksempel gjerde og låst port, slik ordningen er i dag. Med utgangspunkt i at mennesker har en rekke grunnleggende friheter og rettigheter, ble det videre foreslått lovfestet i tredje ledd andre punktum at det ikke kan besluttes eller iverksettes begrensninger i utlendingens frihet eller rettigheter ut over det som har hjemmel i lov, eller i forskrift i medhold av lov. Dette rettsvernet for den enkelte følger allerede av Grunnloven, men ble foreslått inntatt i bestemmelsen for å tydeliggjøre at det gjelder også ved opphold på internatet. Ut fra samme intensjon om tydelighet ble forpliktelsen etter Grunnloven § 104 andre ledd til å vektlegge barnets beste som et grunnleggende hensyn foreslått inntatt i tredje ledd tredje punktum.

Også forslaget til § 107 fjerde ledd om at barn skal holdes adskilt fra voksne med mindre det motsatte anses å være til beste for barnet, innebærer en slik synliggjøring av barns grunnleggende rettigheter.

I § 107 femte ledd foreslo departementet å lovfeste at kriminalomsorgen, gjennom samarbeid med andre offentlige etater, skal legge til rette for at utlendingen får de tjenestene som lovgivningen gir krav på. Denne delen av forslaget var en parallell til straffegjennomføringsloven § 4 første punktum. I praksis vil det være helsetjenester som særlig er aktuelle, og dessuten undervisning og eventuelt barneverntjenester for barn.

I § 107 sjette ledd foreslo departementet å lovfeste at utlendingsinternatets fellesområder kan overvåkes med kamera.

I § 107 syvende ledd foreslo departementet en hjemmel for kriminalomsorgens behandling av personopplysninger, og det ble foreslått lovfestet at det skal føres et register med nærmere angitte opplysninger. Forslaget omtales nærmere i punkt 15 i proposisjonen her.

Forslaget til § 107 niende ledd videreførte hjemmelen for å gi utfyllende bestemmelser i forskrift. Fordi reguleringen i dagens § 107 foreslås inndelt i flere bestemmelser, omfattet forslaget til forskriftshjemmel også bestemmelsene § 107 a til § 107 i.

7.1.2 Forslaget til nye bestemmelser i utlendingsloven §§ 107 a til § 107 i

Utlendingsloven § 107 fjerde og femte ledd gir hjemmel for at politiet kan iverksette ulike typer restriksjoner og inngrep «for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet», «sikre iverksetting av et vedtak som pålegger utreiseplikt» og når «vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin egen eller en annen utlendingens identitet eller oppholdssted».

I høringsnotatet ble denne typen hjemler foreslått tatt ut av § 107 og bearbeidet i forslag til nye bestemmelser i §§ 107 a til 107 i. Som en konsekvens av at driften av utlendingsinternatet overføres fra politiet til kriminalomsorgen, legger forslaget til §§ 107 a til 107 g myndighet til kriminalomsorgen. Politiets myndighet til å beslutte og iverksette kontrolltiltak i forbindelse med avklaring av identitet og gjennomføring av returer fremgår av § 107 i.

Forslaget til §§ 107 a til 107 i omtales nærmere i punkt 8 til 14 i proposisjonen her.

7.1.3 Forslaget til endring i utlendingsloven § 84 og ny bestemmelse i § 84 c

Utlendingsloven §§ 84 til 84 b har hjemler om plikt til å utlevere opplysninger til det organ som behandler en sak etter loven, og unntak fra taushetsplikt for opplysninger om utlendinger eller andre loven gjelder for. I forslaget til § 84 første ledd ny bokstav l er kriminalomsorgen tilføyd i listen over offentlige organer som kan pålegges å utlevere opplysninger til det organ som behandler en sak etter loven. Bestemmelsen åpnet for at det kan gis nærmere regler om slik utlevering i forskrift dersom det blir et behov for det.

Høringsnotatets forslag til ny § 84 c åpnet for at politiet kan anmode ansatte som utfører arbeid eller tjeneste på utlendingsinternat om å gi opplysninger til bruk i sak etter loven, og at ansatte kan gi slike opplysninger til politiet på eget initiativ. Høringsnotatet inneholdt dessuten forslag til endringer i politiregisterforskriften for å klargjøre at politiet har adgang til å utlevere opplysninger til kriminalomsorgen for drift av utlendingsinternatet etter reglene om utlevering i politiregisterloven kapittel 5 og 6.

Forslaget til § 84 og § 84 c omtales nærmere i punkt 16 i proposisjonen her.

7.2 Høringsinstansenes syn

7.2.1 Overføring av driften av utlendingsinternatet

Mange høringsinstanser gir uttrykk for at det er behov for forbedringer i driften av utlendingsinternatet. Blant annet Den norske dommerforening og Juristforbundet støtter overføring av driften til kriminalomsorgen, og nevner at dette er i tråd med anbefaling fra Europarådets torturkomité, CPT. Også Ullensaker kommune er positiv, og mener at endringen vil gi et tydeligere skille mellom politiets rolle i utlendingsforvaltningen og den daglige driften av internatet. Høringsinstansen mener at kriminalomsorgen har gode forutsetninger for å ivareta helhetlig institusjonsdrift over tid, innenfor rammer som sikrer rettssikkerhet, forholdsmessighet, faglighet og respekt for grunnleggende menneskerettigheter. Nordland politidistrikt har anbefalt å tydeliggjøre i regelverket at utlendinger vil kunne plasseres i fengsel så lenge de ikke plasseres sammen med straffedømte, og peker på at dette kan gi praktiske og ressursmessige fordeler.

En rekke høringsinstanser er bekymret for at overføring av driften av utlendingsinternatet til kriminalomsorgen vil bidra til å viske ut skillet mellom frihetsberøvelse etter utlendingsloven og frihetsberøvelse som del av straffeforfølgningen. For å tydeliggjøre dette skillet, støtter blant annet NIM at det fortsatt skal være utlendingsloven som regulerer driften av utlendingsinternatet. Også Politidirektoratet og PU støtter denne løsningen.

Røde Kors ser endringen i regelverket og overføringen av driftsansvaret for utlendingsinternatet som en viktig mulighet til å legge om driften ved internatet. Etter høringsinstansens syn bør imidlertid fokuset i langt større grad være rettet mot tiltak som reduserer den psykiske belastningen ved utlendingers opphold på internatet. Praksis i dag er preget av sikkerhet, kontroll og fengselsliknende rammer. Røde Kors understreker at en overføring av driften ikke i seg selv vil endre praksis og mener at reell endring forutsetter systematisk opplæring, tydelig ledelse og en langsiktig kulturendring ved internatet. Ansatte må ha en grunnleggende forståelse av at opphold i internat er svært belastende og forstå sterke reaksjoner fra utlendingene i lys av dette. Omsorgsfokus er en viktig del av sikkerhetsarbeidet. Høringsinstansen er bekymret for at overføring av driften av internatet til kriminalomsorgen, sett i sammenheng med de foreslåtte hjemlene for kontroll- og sikkerhetstiltak, kan bidra til en ytterligere utvikling i retning av et fengselsliknende regime.

Sivilombudet har ikke noe bestemt syn på hvem som bør drive utlendingsinternatet, men understreker at utlendingenes grunnleggende rettigheter må ivaretas. Ombudet påpeker at en negativ situasjon ellers i den aktuelle etaten ikke må få innvirkning på driften av internatet.

Flere høringsinstanser, herunder Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet og Kriminalomsorgen region øst, påpeker at overføringen av driften av utlendingsinternatet ikke i seg selv medfører bedre vern av menneskerettighetene. Tilsynsrådet mener videre at det bør synliggjøres at internatet ikke er et fengsel, at kriminalomsorgsetaten bør endre navn til for eksempel «kriminalomsorgen og utlendingsinternatet» eller «omsorgen for frihetsberøvede», og at ansatte ved internatet ikke bør bruke kriminalomsorgens uniformer. Høringsinstansen mener også at det å kombinere overføring av driften med forslag til nye tvangshjemler medfører at hensynet til å sikre utlendingenes menneskerettigheter ikke er tilstrekkelig prioritert og utredet.

Jussbuss mener at overføring av driften reiser grunnleggende spørsmål om rettssikkerhet, forholdsmessighet og hvilke rammer som skal gjelde for frihetsberøvelse av personer som ikke gjennomfører straff. Høringsinstansen peker også på faren for at bemanningsutfordringer og ressursknapphet i kriminalomsorgen skal få negative konsekvenser i form av isolasjon, redusert aktivitetstilbud mv. ved utlendingsinternatet. Norsk Tjenestemannslag deler målsettingen om å bedre forholdene for utlendingene, men er kritisk til overføring av driften til kriminalomsorgen fordi det ikke er dokumentert at en slik overføring vil gi bedre kvalitet, mer effektiv drift eller reduserte kostnader.

Redd Barna er skeptisk til overføring av driften av utlendingsinternatet til kriminalomsorgen. Helsesenter for papirløse migranter er prinsipielt imot at kriminalomsorgen skal ha ansvaret for personer som er administrativt frihetsberøvet.

7.2.2 Generelle synspunkter på lovforslaget

Politidirektoratet er enig i at forslaget til nye regler gir et mer komplett bilde av rammene for myndighetsutøvelsen og driften av utlendingsinternatet. PU mener at forslaget til struktur er oversiktlig. Høringsinstansen mener videre at det er helt avgjørende at lovgiver gir så klare regler som mulig for hvordan frihetsberøvelse skal praktiseres. PU mener også at det bør fremgå klart at endringene ikke har til hensikt å endre det generelle sikkerhets- eller kontrollnivået ved internatet.

NIM mener at lovforslaget samlet sett er en forbedring sammenlignet med gjeldende regelverk og forslaget som departementet hadde på høring i 2025. Videre uttaler NIM blant annet:

«Hjemlene gir nå overordnet sett bedre uttrykk for de vurderingene som må foretas for å begrense ulike rettigheter, ved at det skal gjøres individuelle vurderinger, at inngrepet må forfølge et nærmere angitt formål, og ikke være uforholdsmessig. Det er også positivt at det stilles krav om at flere beslutninger skal nedtegnes og begrunnes.»

Kriminalomsorgen region øst ønsker at regelverket skal harmoneres med straffegjennomføringsloven så langt det er mulig og passer. Videre bør regelverket være fleksibelt for at sikkerhetsnivået kan tilpasses behovet til enhver tid. Høringsinstansen minner dessuten om at regelverket bør kunne forstås av personer med ulik alder, språk, utdanning og fungeringsnivå, og påpeker at lovforslaget består av svært ordrike hjemler med mange ledd. Regionen mener at dette er lite god lovgiverteknikk og gjør regelverket utilgjengelig for målgruppen, noe som svekker utlendingenes rettssikkerhet.

Juristforbundet støtter intensjonen om et klarere regelverk for utlendingsinternatet. Etter høringsinstansens syn bør imidlertid loven i større grad synliggjøre at kriminalomsorgen skal vurdere om mindre inngripende tiltak kan ivareta de formålene som skal oppnås. Jo mer inngripende tiltaket er, desto større bør kravet til en individuell vurdering være. For tiltak som innlåsing, fratakelse av kommunikasjonsmidler, utelukkelse fra fellesskap og bruk av sikkerhetscelle, bør det etter Juristforbundets syn ikke være tilstrekkelig å vise til generelle forhold ved internatet. Behovet for en individuell vurdering, og for å vurdere den samlede byrden av inngrep, gjør seg særlig gjeldende ved lengre opphold. Tilstrekkelige juristressurser må ses som en nødvendig forutsetning for en rettssikker gjennomføring av reformen.

Røde Kors ser det som positivt at forslaget til regelverksendringer tar utgangspunkt i at utlendingene beholder sine grunnleggende rettigheter og friheter under oppholdet, men mener samtidig at dette utgangspunktet ikke gjennomgående er tatt inn i vurderingene av hvorvidt spesifikke tiltak er nødvendige og proporsjonale. Høringsinstansen er bekymret for at noen av endringene vil innebære en videreføring av praksis som over tid er kritisert av blant annet tilsynsorganer og domstoler, og i noen tilfeller en lovfesting av slik praksis. Røde Kors etterlyser at departementet vurderer den faktiske situasjonen og den samlede tiltaksbyrden for utlendingene i lys av menneskerettighetene. Røde Kors ser det også som en grunnleggende utfordring at flere av de rettssikkerhetsgarantiene og individuelle vurderingene som foreslås synes å være avhengig av tilgjengelige ressurser og bemanning.

Norges Kristne Råd støtter intensjonen om å etablere klarere lovhjemler og en mer forutsigbar regulering, men mener at flere av forslagene ikke går langt nok i å styrke rettssikkerhet og en verdig behandling.

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet mener at hovedfokus i regelverksforslaget fortsatt er på sikkerhet, ro og orden, effektivisering av utsendelse og å innføre lovhjemmel for maktbruk. Perspektivet har gitt enkelte svært diskutable løsninger, blant annet vedrørende isolasjon av barn. Det er foreslått visse rettssikkerhetsgarantier, som innføring av en 72 timers regel for en individuell prøving av behovet for innlåsing og fratakelse av mobiltelefon, men høringsinstansen opprettholder likevel tidligere fremsatt kritikk mot innføring av generelle hjemler for slike tiltak.

Norsk tjenestemannslag uttaler at:

«[s]elv om formålet med lovendringene er å gi et klarere regelverk og bedre rettssikkerhet, fremstår flere av bestemmelsene som rammepregede og skjønnsbaserte, med vide vilkår som «nødvendig» og «for å opprettholde ro, orden og sikkerhet». Uten sterkere krav til dokumentasjon, begrunnelse og individuell vurdering, er det en risiko for at lovendringene i praksis først og fremst styrker myndighetenes handlingsrom, snarere enn den enkeltes rettsvern.»

7.2.3 Lovfesting av formålet med utlendingsinternatet

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om temaet, støtter forslaget om å lovfeste formålet med utlendingsinternatet. Dette gjelder blant annet Helsedirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet og Juristforbundet, som støtter den første av de to alternative formuleringene av formålet som var inntatt i høringsnotatet.

Politidirektoratet ser det som positivt at departementet har hatt fokus på at formålet med utlendingsinternatet, arbeidet med å avklare identitet og retur av utlendinger uten lovlig opphold i Norge, ikke skal svekkes ved overføringen av driften. Sør-Øst politidistrikt mener at lovfesting av formålet vil redusere risikoen for tvil om internatets funksjon ved overgangen til ny etat. Oslo politidistrikt støtter også det første av de to alternative formuleringene av formålsbestemmelsen.

Røde Kors peker på det første alternativet, men mener at utformingen i for liten grad synliggjør utlendingsinternatets ikke-straffende karakter og behovet for å sikre menneskelig og verdig behandling. Også Juristforbundet mener at formålet med internatet bør formuleres på en måte som tydelig avgrenser mot straffegjennomføring.

Sivilombudet minner om at en formålsbestemmelse normalt også vil tjene som en tolkningsfaktor for de øvrige bestemmelsene i loven. Etter ombudets syn er det en svakhet at ingen av alternativene til formuleringen av formål inneholder noe om hvordan utlendingene skal ivaretas under opphold på internatet. Sivilombudet anbefaler å inkludere i en eventuell bestemmelse at utlendingene skal sikres tilfredsstillende forhold, eller lignende.

PU støtter at loven skal angi formålet med utlendingsinternatet, og mener at det andre av de to alternative formuleringene er det mest treffende. Samtidig anbefaler PU at det vurderes om formålsangivelsen bør utvides til å omfatte kriminalitetsbekjempende hensyn og myndighetenes behov for å ha kontroll på enkelte utlendinger allerede i ankomstfasen:

«Slik bestemmelsen er formulert nå, vil det ikke treffe i kjernen av interneringsgrunnlagene i utlendingsloven § 106 første ledd bokstav c og d, § 130 eller fange opp tilfellene som er ment å omfattes av forslaget til ny § 106 første ledd bokstav c om at det i AMMR-saker kan frihetsberøves når det av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden er nødvendig for å sikre gjennomføringen av en slik prosedyre. Formuleringen er heller ikke harmonisert med politiregisterloven § 56-2 første ledd nr. 1.»

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet støtter at det inntas en formålsbestemmelse, men mener at bestemmelsen må ha et tydeligere normativt innhold. Tilsynsrådet anbefaler å la det fremgå uttrykkelig at oppholdet ikke skal ha straffekarakter, at regimet klart skal skille seg fra straffegjennomføring, og at belastningen for den enkelte ikke må overstige det som er strengt nødvendig for å oppnå oppholdets formål. Høringsinstansen mener at kritikk fra rådet selv og andre kontrollorganer viser at oppholdet i praksis ofte har hatt et inngrepsnivå som nærmer seg straffegjennomføring, særlig i form av omfattende bruk av innlåsing, standardiserte regimer og manglende individuelle vurderinger. Det vises i uttalelsen til at EMD har lagt til grunn at administrativ internering ikke kan forsvares dersom den faktiske gjennomføringen får et straffelignende preg. Som konsekvens av dette bør formålsbestemmelsen ifølge tilsynsrådet være tydelig på at internering ikke er straff.

7.2.4 Arbeidsfordelingen mellom kriminalomsorgen og politiet

Etter departementets forslag skal politiet fortsatt ha ansvar for arbeidet med å klarlegge identitet og gjennomføre returer. Blant annet Kriminalomsorgen region øst og Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet understreker at det er behov for en klarere oppgave- og ansvarsfordeling mellom politiet og kriminalomsorgen enn det som ligger i høringsnotatet. Tilsynsrådet foreslår at det presiseres i loven at kriminalomsorgen er ansvarlig for alle inngrep som skjer under opphold ved utlendingsinternatet. Kriminalomsorgen region øst uttaler blant annet:

«For å sikre klare ansvarsforhold og den internertes rettsikkerhet mener vi det er svært viktig at det fremgår tydelig hvilken etat som har ansvar for å utføre hvilke oppgaver og hvilken adgang de ulike etatene har til å benytte makt og maktmidler for å gjennomføre oppgavene. Det bør være et tydeligere skille mellom de oppgavene som utføres som en del av driftsansvaret for internatet og skal ivaretas av kriminalomsorgen og de oppgavene som utføres som ledd i saksbehandlingen i utlendingssaken, og som skal ivaretas av politiet.

Kriminalomsorgen vil ha begrenset kjennskap til personene som interneres, særlig i starten av interneringen. Dette kan gjøre det krevende å risikovurdere riktig tiltak rundt den enkelte. Et spørsmål i den forbindelse er hvordan eventuelle utganger fra internatet skal håndteres og i hvilken grad kriminalomsorgen skal ha noen rolle i dette. Vi mener som utgangspunkt at det bør være politiet som håndterer eventuelle transporter av den internerte til og fra internatet, tilsvarende som ved innsettelser i varetekt.

Vi registrere at det fremgår av Instruks for politiets utlendingsenhet at dagens utlendingslov § 107, utlendingsinternatforskriften og instruksen for Politiets utlendingsinternat ikke gjelder for transportoppdrag til og fra utlendingsinternatet. Vi forstår det slik at dette i dag reguleres ved at ansatte ved internatet har begrenset politimyndighet, noe som gir de adgang til å utøve nødvendig fysisk makt og bruk av tvangsmidler ved ledsageroppdrag.

Dersom det vurderes at kriminalomsorgen skal håndtere noe av transporten og fremstillingene til og fra internatet, mener vi at det bør skille mellom de transportene og fremstillingene som skjer som ledd i saksbehandlingen av utlendingssaken (for eksempel til retten) og de transportene og fremstillingene som skjer som følge av forhold hos den internerte, for eksempel fremstilling til tannlege eller ved sykehusinnleggelse. Vi mener prinsipielt at politiet bør være ansvarlig for de fremstillingene som skjer som ledd i utlendingssaken, for eksempel fremstilling i retten eller for en ambassade.

Vi savner at utganger fra internatet – ut over selve uttransporteringen – omtales og reguleres nærmere i høringsnotatet, herunder ansvarsforhold og bruk av makt og maktmidler i forbindelse med eventuelle fremstillinger. Vi mener at utganger fra internatet med følge av ansatte, som fremstilling og sykehusinnleggelse med eventuelt vakthold, bør regulere i lov eller forskrift, særlig dersom det er ansatte uten politimyndighet som skal gjennomføre dette, sml. straffegjennomføringsloven

Vi mener videre at kriminalomsorgens rolle i forbindelse med gjennomføring av oppgaver knyttet til utlendingssaken, herunder identitetsavklaring, signalering og vurdering av om utlendingen er klar for å fly (fit for flight), bør omtales nærmere, særlig i de tilfelle det er spørsmål om bruk av makt. Vi mener at kriminalomsorgens ansatte ikke skal ha noen rolle i dette arbeidet.

Kriminalomsorgens ansvar bør begrenses til å føre tilsyn med at utlendingene forblir på stedet og ivareta dere grunnleggende behov og sikkerhet under interneringen.»

7.3 Departementets vurdering

7.3.1 Overføring av driften av utlendingsinternatet fra politiet til kriminalomsorgen

Forslagene i proposisjonen her legger til rette for å overføre oppgaven med å drive utlendingsinternatet fra politiet til kriminalomsorgen. Bakgrunnen for endringen er at kriminalomsorgen anses å være den av de to etatene med best forutsetninger for å gjennomføre frihetsberøvelsen ved internatet på en god måte, og at overføringen vil avlaste politiet og derved styrke politiets forutsetninger for å ivareta øvrige oppgaver. Overføringen vil bidra til å sikre at politiet er best mulig rustet til å ivareta innbyggernes trygghet og rettssikkerhet i møte med dagens og fremtidens utfordringer, herunder ved å flytte ut oppgaver som like godt eller bedre kan ivaretas av andre aktører.

Under høringen har flere høringsinstanser vist til at begrunnelsen i Ot.prp. nr. 17 (1998–1999) for å etablere utlendingsinternatet var å få slutt på at utlendingene ble satt i fengsel sammen med straffedømte. Ansvaret for driften av internatet ble plassert utenfor kriminalomsorgen under henvisning til at det er vesentlige forskjeller mellom frihetsberøvelse i straffesaker og utlendingssaker, og at internatet kunne gis et mer sivilt preg dersom andre enn fengselsmyndighetene sto for driften, se punkt 3.2.12. Flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for at overføring av driften til kriminalomsorgen vil viske ut de prinsipielle forskjellene mellom de ulike grunnlagene for frihetsberøvelse.

Departementet bemerker at forslagene i proposisjonen her ikke endrer ordningen med et eget utlendingsinternat. Videre bemerkes at det aller største prinsipielle skillet går mellom på den ene siden gjennomføring av straffedommer, og på den andre siden gjennomføring av frihetsberøvelse som ikke er begrunnet i straff, men ut fra behov for å ha kontroll med hvor en person oppholder seg og begrense personens bevegelsesmuligheter og handlingsalternativer, slik som ved varetekt og internering etter utlendingsloven. Kriminalomsorgen gjennomfører i dag både varetekt og straff – det vil si oppgaver på begge sider av dette største skillet. Etter departementets vurdering bør ikke prinsipielle betraktninger om forskjellene mellom straffeforfølgning og frihetsberøvelse etter utlendingsloven være avgjørende for spørsmålet om hvilken etat som skal drive internatet. Departementet legger vekt på at oppgaven med å drive internatet etter sin art ligger nærmere kriminalomsorgens oppgaveportefølje. Ved å overføre driften av internatet vil samtidig politiets organisasjon i større grad innrettes mot polisiære oppgaver.

Under høringen har flere høringsinstanser pekt på en anstrengt ressurssituasjon i kriminalomsorgen som en innvending mot eller betenkelighet ved å overføre driften av utlendingsinternatet fra politiet til kriminalomsorgen. Til dette bemerker departementet at de bevilgningene som er påkrevd for å ta over oppgavene, overføres fra politiet til kriminalomsorgen. Videre bemerkes at arbeidet med å bekjempe kriminalitet og trusler mot samfunnssikkerheten har endret seg og blitt mer krevende, ikke minst i løpet av de siste 25 år, med konsekvenser for både politiet og kriminalomsorgen. Politiet skal forebygge og etterforske kriminalitet blant annet fra ressurssterke, godt organiserte miljøer som benytter avanserte metoder, og som stadig er i utvikling. For kriminalomsorgen preges utviklingen av at etaten skal gjennomføre straff og varetekt for en mer heterogen gruppe personer enn før, med en større forekomst av psykiske lidelser, og av at etaten må oppfylle større krav til ivaretakelsen av den enkelte enn det som tidligere er lagt til grunn. For begge etatene er det utfordrende å oppfylle samfunnets forventninger til oppgaveløsingen og få ressursene til å strekke til. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle både politiet og kriminalomsorgen.

Høringen har gitt støtte til at det fortsatt bør være utlendingsloven som regulerer utlendingsinternatet. Denne løsningen, som departementet viderefører i proposisjonen her, bidrar også til å synliggjøre at det er prinsipielle forskjeller mellom straffegjennomføring etter straffegjennomføringsloven og frihetsberøvelse på grunnlag av utlendingsloven.

Kriminalomsorgsdirektoratet har besluttet at utlendingsinternatet skal organiseres som en enhet under Kriminalomsorgen region øst. Organiseringen innebærer at internatet blir en enhet på linje med andre enheter i etaten. Det tas sikte på å etablere stabs- og støttefunksjoner som bidrar til en god faglig forankring av de løpende beslutningene som tas som ledd i driften av internatet.

Etter utlendingsloven § 107 første ledd skal en utlending som pågripes og interneres i medhold av § 106 første ledd, «som hovedregel» anbringes i utlendingsinternat eller særskilt tilrettelagt innkvarteringssted. Av praktiske grunner er det vanlig at utlendinger som pågripes blir plassert i politiarrest før de overføres til internatet. Behovet for å benytte politiarrest vil gjerne være større jo større geografisk avstand det er mellom politidistriktet og utlendingsinternatet.

Etter utlendingsloven § 106 a syvende ledd må den pågrepne, dersom politiet vil beholde vedkommende, snarest mulig og senest tredje dag etter pågripelsen fremstilles for tingretten med begjæring om internering. Etter arrestforskriften § 3-1 skal innsatte i politiarrest overføres til fengsel innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig. I mange tilfeller overføres utlendingen til utlendingsinternatet innen 48 timer etter pågripelsen, men på grunn av geografisk avstand kan dette være vanskelig. I noen tilfeller transporteres utlendingen til internatet før det foreligger en rettslig beslutning om internering.

Det forekommer at utlendinger som er pågrepet og interneres i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd plasseres i et fengsel. Utlendingsforskriften § 18-12 a sier at en utlending som pågripes og interneres etter utlendingsloven § 106 første ledd, og som ikke plasseres i utlendingsinternat, som hovedregel skal holdes adskilt fra andre innsatte, jf. også returdirektivet artikkel 16 nr. 1. I tilfeller hvor utlendingen settes i fengsel, vil situasjonen gjerne være at vedkommende har vært varetektsfengslet etter straffeprosessloven og deretter pågripes etter utlendingsloven, eller er utvist på grunnlag av ilagt straff. Plassering av utlendingen i fengsel er særlig praktisk dersom det er planlagt uttransport fra en lokal flyplass innen kort tid, eller dersom internatet ikke har kapasitet til å ta imot utlendingen. Forslaget i proposisjonen her er ikke ment å utvide adgangen til å gjennomføre internering i fengsel.

7.3.2 Generelle sider ved lovforslaget

Høringen har gitt støtte til hovedinnretningen med en mer utførlig lovregulering av adgangen til å beslutte restriksjoner og inngrep overfor utlendinger. Den samme innretningen videreføres i proposisjonen her, med enkelte justeringer i noen av bestemmelsene. Den nærmere utformingen av §§ 107 a til 107 i er tema for punkt 8 til 17.

Internering er ikke straff, og ordningen med et eget utlendingsinternat bidrar til å markere det prinsipielle skillet. I arbeidet med nye regler har det på en del punkter vært nærliggende å se hen til straffegjennomføringsloven, men uten at det dermed er satt likhetstegn mellom internering og straff. Mens straffegjennomføringsloven i større grad bygger på underliggende forutsetninger blant annet om innlåsing i fengselsceller, er det i lovforslaget her lagt vekt på at loven bør regulere alle sider ved frihetsberøvelsen. Videre nevnes at straffegjennomføring i fengsel normalt strekker seg over noe tid og skal legge til rette for endring, mens opphold på internatet i de fleste tilfeller er korte og ikke har rehabilitering til formål. Forskjellene gjør at de to situasjonene ikke alltid er sammenlignbare.

Innholdet i lovgivningen bør være så lett tilgjengelig som mulig, særlig av hensyn til personer som er pågrepet eller internert, og til ansatte som skal praktisere regelverket. Samtidig må lovbestemmelser som både skal gi klare hjemler for inngrep og gjenspeile de mest sentrale menneskerettslige begrensningene, nødvendigvis inneholde mange elementer. Dermed kan bestemmelsene også lett bli lange. Ved utformingen av lovforslaget har departementet lagt større vekt på tydelighet enn på at bestemmelsene bør være korte. Det kan likevel være behov for nærmere retningslinjer for praktiseringen av regelverket og for supplerende informasjonsmateriell, blant annet til utlendingene. Dette vil være en oppgave for Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet.

Under høringen er det fra enkelte gitt uttrykk for at flere av lovbestemmelsene fremstår som rammepregede og skjønnsbaserte, og at dette kan utfordre den enkeltes rettsvern. Til dette bemerkes at for å kunne tjene som et relevant rettslig rammeverk for et bredt spekter av tilfeller og situasjoner, må bestemmelsene nødvendigvis være generelt formulert.

For øvrig viser høringen at det er ulike syn på hvilke begrensninger i utlendingenes grunnleggende friheter og rettigheter det er behov for under utlendingers opphold på utlendingsinternatet. Dette belyses nærmere i punkt 8 til 14 i tilknytning til de enkelte bestemmelsene. Inngrep må være nødvendige og forholdsmessige for å være rettmessige. Det er en viss sikkerhetsmessig risiko knyttet til å gjennomføre frihetsberøvelse av mange mennesker, til dels i ganske forskjellige situasjoner, som befinner seg i en krevende livssituasjon. Hvor stor eller liten risikoen for hendelser som truer sikkerheten ved internatet faktisk er, vil variere, og er vanskelig å kvantifisere. I samfunnet generelt kan det være ulike syn på hvor stor risiko som bør aksepteres før det iverksettes begrensninger, og vurderinger av dette kan avhenge av konteksten. For eksempel kan mange være mindre villig til å akseptere en sikkerhetsmessig risiko dersom det nylig har skjedd en uønsket hendelse enn om det er lenge siden sikkerheten har vært utfordret.

Ved vurderingene i proposisjonen her legger departementet til grunn at menneskerettighetene skal respekteres. Dette inkluderer at utlendingene skal være beskyttet mot krenkelser både fra ansatte og fra andre utlendinger. Samtidig skal sikkerhetsnivået ved utlendingsinternatet være høyt nok til å sikre at utlendingene forblir på internatet. Regelverket må gjenspeile behovet for å balansere ulike hensyn og være anvendelig i både sannsynlige og mindre sannsynlige situasjoner. Ved at en del menneskerettslige begrensninger synliggjøres bedre enn dagens regelverk, mener departementet at forslaget i proposisjonen her vil være en forbedring, og at det vil gi kriminalomsorgen et hensiktsmessig grunnlag for å drive utlendingsinternatet.

7.3.3 Lovfesting av formålet med utlendingsinternatet

Høringen har gitt bred støtte til at utlendingsloven bør angi formålet med utlendingsinternatet. Av de to alternative forslagene i høringsnotatet til formulering av formålet i § 107 andre ledd, har høringen gitt mest støtte til dette:

Formålet med utlendingsinternatet er å tjene som oppholdssted for utlendinger som er internert, og legge til rette for politiets arbeid med å avklare identitet og returnere utlendinger uten lovlig opphold i Norge.

Departementet er enig med PU i at formuleringen ikke gir et helhetlig bilde av alle de ulike rettslige grunnlagene for internering, men ser heller ikke behov for at formålsbestemmelsen må være komplett om dette. Formålsbestemmelsen må nødvendigvis være overordnet og vil ikke beskrive rekkevidden av de ulike lovhjemlene. Departementet ser heller ikke behov for å harmonisere den med formålsangivelsen for Politiets utlendingsregister i politiregisterforskriften § 56-1 nr. 1. Formuleringen «politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet» inngår i politiregisterforskriftens angivelse av formålet med utlendingsregisteret. Utlendingsregisteret skal bidra til mer enn oppgaveløsningen ved utlendingsinternatet, mens utlendingslovens formålsangivelse for utlendingsinternatet gjelder mer spesifikt den funksjonen som akkurat internatet ivaretar.

Under høringen er det gitt uttrykk for at formålsbestemmelsen bør ha et tydeligere normativt innhold ved at det presiseres at opphold på utlendingsinternatet ikke skal ha karakter av straff, at belastningen for den enkelte ikke må overstige det som er strengt nødvendig for å oppnå oppholdets formål, og at det bør synliggjøres at forholdene under oppholdet må være i tråd med menneskerettighetene. Departementet ser dette i lys av at det over tid er fremsatt kritikk av forholdene ved internatet.

Statens plikt til å sikre at mennesker som er frihetsberøvet ivaretas i tråd med menneskerettighetene gjelder alle steder hvor noen er frihetsberøvet, ikke bare for utlendingsinternatet. Rettslig og prinsipielt sett er det ikke nødvendig å markere menneskerettslige krav i formålsangivelsen for internatet – menneskerettighetene gjelder uansett. Departementet ser at det av pedagogiske grunner likevel kan være en fordel å synliggjøre enkelte menneskerettslige krav og begrensninger i utlendingsloven § 107. Dette er bakgrunnen for at forslaget til bestemmelsens tredje ledd minner om at det ikke kan besluttes eller iverksettes begrensninger i utlendingens frihet eller rettigheter utover det som har hjemmel i lov eller forskrift, og at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle beslutninger og handlinger som berører barn. Formålsangivelsen i forslaget til § 107 andre ledd er imidlertid av en litt annen karakter, ved at den først og fremst skal gi en overordnet informasjon om internatets funksjon i utlendingsforvaltningen. Generelt kan formålsbestemmelser være av betydning for tolkningen av regelverket på et område, men det vil uansett ikke være formålsangivelsen for internatet som er bestemmende for de menneskerettslige kravene og begrensningene som gjelder for driften der. Videre vil det å løfte frem enkelte krav i formålsangivelsen – for eksempel plikten til å unngå tortur eller annen nedverdigende eller umenneskelig behandling – kunne skape usikkerhet om gyldigheten av andre elementer i menneskerettighetene. På denne bakgrunnen mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å bygge ut formålsangivelsen med en referanse til menneskerettighetene.

7.3.4 Nærmere om oppgavefordelingen mellom kriminalomsorgen og politiet

7.3.4.1 Innledning

Forslagene i proposisjonen her innebærer at kriminalomsorgen får myndighet etter utlendingsloven. Myndigheten vil være begrenset til det som gjelder driften av utlendingsinternatet, og kriminalomsorgen vil ikke være omfattet av utlendingslovens begrep «utlendingsmyndighetene», selv om etaten utfører oppgaver etter loven. Kriminalomsorgen vil ikke være berørt av for eksempel utlendingslovens kapittel 10 om organisering av utlendingsmyndighetene, og tildeles heller ikke myndighet ved at bestemmelser legger myndighet til «utlendingsmyndighetene». Denne systematikken følges opp i proposisjonen her blant annet ved at departementet foreslår en egen hjemmel for at kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger ved utførelse av myndighet eller andre oppgaver etter utlendingsloven, jf. forslaget til § 107 syvende ledd, mens utlendingsmyndighetenes hjemmel for behandling av personopplysninger følger av § 83 a. Videre foreslår departementet en egen hjemmel for kriminalomsorgens utlevering av opplysninger til politiet i forslaget til ny § 84 c, mens utlendingsmyndighetenes hjemmel om utlevering til politiet følger av blant annet § 84 a.

Under høringen er det tatt opp at det er behov for større tydelighet om hvilke oppgaver som skal ivaretas av kriminalomsorgen som del av driften av utlendingsinternatet, og hvilke oppgaver som skal ivaretas av politiet. Kriminalomsorgens region øst har gitt uttrykk for at kriminalomsorgens ansvar bør begrenses til å føre tilsyn med at utlendingene forblir på stedet og å ivareta deres grunnleggende behov og sikkerhet under oppholdet ved utlendingsinternatet. PU har gitt uttrykk for at kriminalomsorgen også bør kunne bistå med å gjennomføre politiets restriksjoner med sikte på å klarlegge utlendingens identitet og sikre gjennomføringen av uttransporten av utlendingen.

Spørsmålet om hvordan den nærmere arbeidsfordelingen mellom kriminalomsorgen og politiet skal være, knytter seg særlig til to temaer. Det ene er hvilken av de to etatene som skal beslutte og sørge for utganger fra utlendingsinternatet. Det andre er om, og eventuelt i hvilken grad, kriminalomsorgen skal gjennomføre restriksjoner eller inngrep overfor utlendinger som politiet beslutter som ledd i behandlingen av utlendingssaken.

7.3.4.2 Utganger fra utlendingsinternatet

Utlendinger som oppholder seg på utlendingsinternatet vil i noen tilfeller måtte bringes ut av utlendingsinternatet under oppholdet. Utganger kan ha sammenheng med utlendingssaken, for eksempel at utlendingen skal fremstilles for retten i forbindelse med at utlendingsmyndighetene begjærer forlengelse av interneringen. I noen tilfeller kan utlendingen måtte bringes ut av internatet andre grunner, typisk fordi vedkommende trenger å komme til legevakt eller sykehus.

Det vil være politiet som er ansvarlig for utganger fra utlendingsinternatet som har direkte sammenheng med utlendingssaken. I utgangspunktet omfatter dette også nødvendig transport av utlendingen til og fra internatet, og vakthold i tilknytning til dette. Dette følger av at politiet fortsatt vil ha ansvaret for utlendingssaken etter overføringen. Politiet og kriminalomsorgen har imidlertid erfaring med å samarbeide om transportoppgaver. Et slikt samarbeid kan også omfatte transporter som har direkte sammenheng med utlendingssaken, og forslaget her er ikke til hinder for avtale mellom etatene om hvem som skal forestå transporten ved utganger som politiet har ansvaret for. Når det bare holdes klart at ansvaret for slike transporter i utgangspunktet ligger hos politiet, er det med andre ord ikke noen «prinsippsak» hvilken av etatene som faktisk utfører transporten.

Det vil være kriminalomsorgen som er ansvarlig for utganger fra utlendingsinternatet av andre grunner. Kriminalomsorgens oppgave med å drive internatet innebærer blant annet å ivareta utlendingenes grunnleggende behov under oppholdet, herunder å legge til rette for at andre offentlige etater kan yte tjenester som lovgivningen gir dem krav på, jf. forslaget til § 107 femte ledd. Ved behov for helsehjelp må kriminalomsorgen kontakte helsetjenesten dersom den enkelte ikke kan ta nødvendig kontakt selv, og det vil være kriminalomsorgen som i dialog med helsetjenesten avklarer om situasjonen krever at utlendingen bringes ut av internatet. Dersom situasjonen ikke løses ved at tjenesten kommer til internatet, må kriminalomsorgen besørge transporten til sykehus, tannlege eller annet sted for å motta helsetjenester. I de fleste tilfeller av slike transporter vil det neppe være behov for å bruke makt eller maktmidler, men forslaget til §§ 107 e og 107 f om makt og maktmidler hjemler uansett også nødvendig bruk av dette under transport.

7.3.4.3 Gjennomføring av restriksjoner besluttet av politiet

Det ligger i forslaget til § 107 i at politiet kan beslutte ulike typer restriksjoner overfor utlendingene på grunnlag av behov i utlendingssaken. Bestemmelsen hjemler blant annet undersøkelse av utlendingens rom, person eller eiendeler, og begrensninger i utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger. Myndigheten til å treffe beslutninger tilligger politiet, ettersom det vil være behovet for å avklare utlendingens identitet eller sikre iverksetting av returvedtak som begrunner myndighetsutøvelsen. Innholdet i kontrolltiltakene vil imidlertid være det samme som for de tiltakene som kriminalomsorgen har myndighet til å beslutte etter forslaget til §§ 107 b og 107 c blant annet for å opprettholde sikkerheten ved internatet. Det vil altså ikke være kontrolltiltakets art, men formålet, som er bestemmende for om tiltaket besluttes av politiet eller kriminalomsorgen.

Beslutninger om restriksjoner etter dagens § 107 fjerde og femte ledd gjennomføres av de ansatte ved utlendingsinternatet. I høringsnotatet skisserte departementet at det for noen kontrolltiltak kan være hensiktsmessig at kriminalomsorgen, som skal drive internatet, kan forestå iverksettelsen av politiets beslutning om tiltak overfor utlendingene under oppholdet. Departementet påpekte at det for noen tiltak, som kontroll med eller begrensning av utlendingens tilgang til besøk, telefonsamtaler og postsendinger, kan være grunn til at kriminalomsorgen gjennomfører tiltaket. Begrunnelsen for dette er særlig at det etter forslaget til § 107 c vil være kriminalomsorgen som fastsetter de generelle rammene for å motta besøk, telefonere og sende og motta post. Hensynet til effektivitet og oversikt tilsier at én og samme etat bør kunne gjennomføre begrensningene, uavhengig av om det er kriminalomsorgen eller politiet som har truffet beslutningen om tiltaket. Departementet opprettholder denne løsningen i proposisjonen her, men slik at det foreslås inntatt i lovteksten at politiet kan overlate til kriminalomsorgen å gjennomføre tiltaket.

7.3.4.4 Øvrig om oppgavefordelingen

Andre oppgaver knyttet til utlendingssaken, herunder identitetsavklaring, signalering og vurdering av om en utlending er klar for å fly, må ivaretas av politiet. Det ligger i forslaget til § 84 c at politiet kan innhente nødvendig informasjon fra kriminalomsorgen om en utlending som er pågrepet eller internert til bruk i en sak etter loven.

Under høringen har Oslo politidistrikt tatt opp at utlendingsinternatet i dag bistår politiet med å underrette utlendinger som er pågrepet eller internert på internatet om forhåndsvarsel og vedtak, og at det for politiets vedkommende kan være ønskelig at denne praksisen videreføres. Det er i den forbindelse nevnt at når en person gjennomfører straff i fengsel, bistår kriminalomsorgen med å underrette vedkommende om forhåndsvarsel og vedtak. Departementet ser ikke tungtveiende innvendinger mot at kriminalomsorgen og politiet etablerer et samarbeid om underretning om varsel og vedtak etter utlendingsloven. Departementet ser imidlertid ikke behov for å regulere denne løsningen særskilt i loven.