1 Proposisjonens hovedinnhold
1.1 Innledning
Arbeids- og sosialdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). Lovforslagene skal bidra til å gjennomføre håndhevingsdirektivet (Råds- og parlamentsdirektiv 2014/67/EU om håndhevingen av direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere innenfor rammen av tjenesteytelser, og om endring av forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbeid gjennom Indre marked Informasjonssystem) i norsk rett.
Håndhevingsdirektivet ble vedtatt i EU 15. mai 2014. Direktivet anses som EØS-relevant. Fristen for å gjennomføre direktivet i EU var 18. juni 2016. Spørsmålet om innlemmelse i EØS behandles nå i EFTAs organer.
Håndhevingsdirektivet skal sikre at utsendte arbeidstakere får den beskyttelsen de har krav på i henhold til utsendingsdirektivet (Rådsdirektiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting). Utsendingsdirektivet er gjennomført i norsk rett i arbeidsmiljøloven § 1-7 og forskrift 16. desember 2005 nr. 1566 om utsendte arbeidstakere.
1.2 Håndhevingsdirektivet – bakgrunn og formål
Håndhevingsdirektivet er direkte knyttet til utsendingsdirektivet. Utsendingsdirektivet gir ikke i seg selv regler om lønns- og arbeidsvilkår for utsendte arbeidstakere, men bestemmer at EØS-statene skal gjøre gjeldende og håndheve sine nasjonale regler om nærmere angitte lønns- og arbeidsvilkår overfor utsendte arbeidstakere. Håndhevingsdirektivet gjelder informasjon om, tilsyn med og håndheving av disse reglene.
Bakgrunnen for å vedta et eget direktiv om håndhevingen av utsendingsdirektivet er først og fremst at det i mange EØS-stater er avdekket manglende håndheving og etterlevelse av reglene som følger av utsendingsdirektivet. Praksis fra EU-domstolen om utsendingsdirektivet de siste årene har skapt sterk debatt, blant annet om direktivet begrenser statenes handlingsrom til å fastsette nasjonale regler om lønns- og arbeidsvilkår og å motvirke sosial dumping. For å møte noen av disse utfordringene la Kommisjonen i 2012 frem et forslag om et eget håndhevingsdirektiv tilknyttet utsendingsdirektivet. Forslaget ble vedtatt i EU 15. mai 2014.
Det overordnede formålet med håndhevingsdirektivet er å styrke håndhevingen og etterlevelsen av reglene om lønns- og arbeidsvilkår som følger av utsendingsdirektivet. Direktivets intensjon er å balansere statenes behov for å ha effektive kontrolltiltak og mekanismer som hindrer at utsendte arbeidstakere utsettes for sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, mot utsendingsvirksomhetens behov for forutsigbarhet og klarhet med hensyn til hvilke regler som gjelder når de yter tjenester på tvers av landegrensene. For å oppnå dette, fokuserer håndhevingsdirektivet blant annet på krav om bedre informasjon om gjeldende regelverk og styrket myndighetssamarbeid over landegrensene. Dette er faktorer som langt på vei samsvarer med flere av tiltakene i regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.
1.3 Gjennomføringen av håndhevingsdirektivet i norsk rett
Håndhevingsdirektivet inneholder både bestemmelser som EØS-statene er forpliktet til å gjennomføre og bestemmelser av frivillig karakter.
På flere punkter er allerede norsk rett og praksis i tråd med direktivets krav. Departementet har lagt til grunn at dette er tilfelle for direktivets bestemmelser om kontraktkjedeansvar i byggebransjen (artikkel 12) og kravet om effektivt tilsyn (artikkel 10).
Utsendingsdirektivets regler om hvilke lønns- og arbeidsvilkår som får anvendelse for utsendte arbeidstakere i Norge, er gjennomført i forskrift av 16. desember 2005 nr. 1566 om utsending av arbeidstakere (utsendingsforskriften). Forskriften er gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 1-7 fjerde ledd. Utsendingsforskriften har også regler om hvem som er ansvarlig for å gi tilstrekkelig informasjon om regelverket og om myndighetssamarbeid på tvers av landegrensene mv.
Flere av håndhevingsdirektivets bestemmelser utfyller og presiserer regler som allerede finnes i utsendingsforskriften. Direktivets bestemmelser er dessuten i all hovedsak av teknisk og detaljert karakter, blant annet om ansvarlig myndighet, saksbehandling, frister mv. Departementet har derfor foreslått en rekke endringer i utsendingsforskriften for å gjennomføre de fleste av direktivets materielle bestemmelser.
På enkelte punkter kreves det likevel endringer i lovgivningen. Det er nødvendig å utvide forskriftshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 1-7 fjerde ledd noe, slik at den gir tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for de foreslåtte endringene i utsendingsforskriften. Dette omtales nærmere i punkt 5.3.1. For å oppfylle direktivets krav om gjensidig myndighetssamarbeid foreslås det en ny forskriftshjemmel i § 1-7 femte ledd, slik at departementet kan gi forskrift om nødvendige begrensninger i lovbestemt taushetsplikt. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 4.
Videre foreslår departementet en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven kapittel 18 for å gjennomføre direktivets regler om gjensidig bistand mellom EØS-statene om underretning om og innkreving av administrative økonomiske sanksjoner. Det foreslås for det første å etablere tvangsgrunnlag for avgjørelser fattet av myndigheter i andre EØS-stater om økonomiske sanksjoner, slik at norske myndigheter settes i stand til å tvangsinndrive krav som følger av slike avgjørelser. Videre angir bestemmelsen vilkår som må være oppfylt for at avgjørelsen skal kunne fullbyrdes i Norge og i andre EØS-stater. Bestemmelsen gir også hjemmel til å fastsette nærmere regler om saksbehandlingen, frister mv. i forskrift. Slike bestemmelser er foreslått inntatt i utsendingsforskriften, og i forskrift av 1. juni 2013 nr. 565 til lov om Statens Innkrevingssentral (SI-forskriften).
Forslaget om ny bestemmelse i kapittel 18 er nærmere omtalt under punkt 3.
Det legges også frem forslag om mindre endringer i arbeidsmiljøloven § 18-6 om Arbeidstilsynets påleggskompetanse (se punkt 6).
1.4 Høring
1.4.1 Innledning
Arbeids- og sosialdepartementet sendte den 13. januar 2016 forslag til gjennomføring av håndhevingsdirektivet i norsk rett på høring. Departementet vurderte i høringsnotatet at norsk rett på flere punkter oppfyller direktivets krav, men at det på noen punkter er nødvendig med regelendringer for å gjennomføre håndhevingsdirektivet i norsk rett. Det ble fremmet forslag om endringer i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), og i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Videre ble det foreslått enkelte endringer og presiseringer i utsendingsforskriften, samt i forskrift 1. juni 2013 nr. 565 til SI-loven (SI-forskriften).
1.4.2 Høringsinstanser
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeidstilsynet
Petroleumstilsynet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsretten
Riksmekleren
Universitet i Oslo, Juridisk Fakultet, Institutt for privatrett
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Hovedorganisasjonen Virke
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Kommunesektorens organisasjon KS
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
1.4.3 Høringsinstanser med merknader
Justis- og beredskapsdepartementet
Arbeidstilsynet
Luftfartstilsynet
Petroleumstilsynet
LO
Nei til EU
NHO
Norsk Lastebileier-Forbund
Unio
YS
Yrkestrafikkforbundet (YTF)
Virke
1.4.4 Hovedtrekkene i høringsinnspillene
Høringsinstansene er generelt positive til departementets forslag til gjennomføring av håndhevingsdirektivet i norsk rett. Unio og Nei til EU gir imidlertid uttrykk for at de er kritiske til selve direktivet.
Arbeidstilsynet er positiv til at håndhevingsdirektivet gjennomføres i norsk rett, og slutter seg i hovedsak til departementets forslag.
NHO har ikke særlige merknader til lovforslagene, men er uenige i flere av de foreslåtte endringene i utsendingsforskriften. Dette gjelder både forslaget om å regulere momenter for vurdering av om det foreligger en utsending, plikt om at dokumenter skal være oversatt og tilgjengelige på arbeidsplassen og at det innføres et krav om lønnsoppgaver for utsendte arbeidstakere. NHO peker også på at allmenngjøringslovens regler om solidaransvar går lenger enn hva direktivet krever.
Høringsrunden viser at arbeidstakersiden støtter de tiltakene som foreslås og ønsker flere tiltak. LO og YS ønsker at i det tillegg innføres et krav om dokumentasjon på at korrekt lønn faktisk blir utbetalt. LO ber også om at det innføres et krav om at fagforeninger kan representere utsendte arbeidstakere ved søksmål.
Departementet vil på ordinært vis følge opp høringsinstansenes innspill til forslagene til endringer i utsendingsforskriften i det videre arbeidet med forskriftsendringene. Når det gjelder uttalelser til lovforslagene, vises det til oppsummeringen i de enkelte forslagene.