3 Avtale mellom Norge og USA om styrket samarbeid om forebygging og bekjempelse av alvorlig kriminalitet
3.1 Bakgrunn
Det er økende internasjonalt samarbeid for å forhindre alvorlig kriminalitet ved informasjonsutveksling mellom ulike myndigheter. Norge anser slikt samarbeid som nyttig for arbeidet med kriminalitetsbekjempelse. Samtidig er det viktig å ivareta hensynet til personvern og informasjonssikkerhet når denne typen samarbeid gjennomføres.
Som en del av USAs visumfrihetsprogram, krever USA at alle stater som ønsker å delta i dette programmet inngår en PCSC-avtale om styrket samarbeid om forebyggelse og bekjempelse av alvorlig kriminalitet. En rekke EU-stater har fremforhandlet slike avtaler med USA. Disse avtalene er svært like og basert på en amerikansk modellavtale.
PCSC-avtalen mellom Norge og USA ble fremforhandlet høsten 2011 og vinteren 2012. Avtalen ble undertegnet i Washington D.C. 8. mai 2012. Avtalen har mange likhetstrekk med Prüm-avtalen. På samme måte som Prüm-avtalen, er formålet med PCSC-avtalen å effektivisere informasjonsutvekslingen ved at partene gjennom nasjonale kontaktpunkt kan foreta automatiserte søk i referansedata fra hverandres registre på treff/ikke-treff basis for DNA og fingeravtrykk.
Søk i DNA-registrene er ikke en aktuell mulighet i dag, da USA ikke har hjemmel til å dele denne type informasjon med andre stater. Avtalen tar imidlertid høyde for at USA en gang i framtiden vil få slik hjemmel.
3.2 Generelt om PCSC-avtalen
PCSC-avtalen innebærer at Norge og USA, gjennom nasjonale kontaktpunkt, kan foreta automatiserte søk i referansedata fra visse registre for fingeravtrykk og DNA hos den annen part.
Slike søk vil ved treff kun medføre informasjon om at det i det andre registeret finnes et fingeravtrykk eller en DNA-profil som er lik den som det er søkt med. Det gis ikke direkte tilgang til informasjon om en persons identitet.
Søk i fingeravtrykkregisteret kan foretas for å forebygge eller etterforske alvorlig kriminalitet, mens søk i DNA-registrene kun skal skje for å etterforske alvorlig kriminalitet. Alvorlig kriminalitet er definert som straffbare handlinger som kan straffes med mer enn ett års fengsel, og som i tillegg står på en liste som er vedlagt avtalen.
Dersom det foreligger treff, kan ytterligere informasjon utveksles i henhold til nasjonal rett, gjennom bl.a. reglene om rettsanmodninger. Det innebærer at det er norske regler som regulerer om det skal formidles informasjon fra Norge og i tilfelle hva slags informasjon.
På samme måte som i Prüm-avtalen, åpner avtalen også for at partene uoppfordret kan oversende informasjon om personer som det er grunn til å anta har begått eller vil begå terrorhandlinger eller alvorlig kriminalitet. Denne type informasjonsutveksling foregår allerede i dag i samsvar med nasjonal lovgivning.
Avtalen inneholder en rekke bestemmelser om vern av personopplysninger og informasjonssikkerhet. Etter norsk lovgivning krever formidling av personopplysninger etter et eventuelt treff etter et DNA- eller fingeravtrykkssøk, at det foretas en forholdsmessighetsvurdering av hvilke opplysninger som skal formidles i det konkrete tilfellet.
Avtalen har i tillegg regler om oppbevaringsperiode, plikt til å rette, slette og sperre opplysninger, og regler om at det skal gis melding om oppdagede feil eller mangler i opplysningene. Det er adgang til å sette vilkår for bruk av opplysningene. For en del særlig sensitive opplysninger er det gitt særregler. Videre er det definert hva overførte personopplysninger kan brukes til. Overføring til tredjestater, internasjonale eller private organisasjoner krever avsenderpartens samtykke. All bruk av utvekslede opplysninger skal loggføres.
Avtalen endrer ikke på de forpliktelser som følger av nasjonal rett når det gjelder informasjon til datasubjektet. Det skal foretas regelmessige konsultasjoner om hvordan avtalen fungerer, og da med et særlig fokus på bestemmelsene om personvern og informasjonssikkerhet.
Hva gjelder ikrafttredelse av PCSC-avtalen, er det en todeling for når avtalens bestemmelser skal tre i kraft. Fra norsk side var det viktig at de bestemmelsene som gjelder deling av fingeravtrykksdata ikke trer i kraft før Norge har fått oppgradert det nasjonale registeret for søk etter fingeravtrykk, og har fått på plass nødvendig teknisk utstyr for denne type informasjonsdeling. Det følger av avtalens artikkel 25 at avtalen ikke trer i kraft før en gjennomføringsavtale eller -ordning for deling av fingeravtrykksdata er inngått mellom Norge og USA. En slik gjennomføringsavtale eller ordning er hittil ikke fremforhandlet. Hovedinnholdet av en slik avtale vil være de tekniske krav som må oppfylles, samt bestemmelser om testing og ikraftsetting. Det vil derfor ta noe tid før PCSC-avtalen kan tre i kraft.
Det samme gjelder bestemmelsene om deling av DNA-data. USA har i dag ikke hjemmel i sin nasjonale lovgivning til å dele slik informasjon med andre stater. Denne delen av avtalen vil dermed ikke tre i kraft før USA har fått på plass en slik lovhjemmel og partene har inngått en gjennomføringsavtale eller -ordning om utveksling av denne type informasjon. Ifølge USA er det ingen umiddelbare planer om å endre nasjonal lovgivning på dette punktet.
Avtalens øvrige bestemmelser om spontan informasjonsdeling, personvern- og informasjonssikkerhet er i medhold av avtalens artikkel 25 nr. 1 gitt midlertidig anvendelse fra avtalens undertegning.
3.3 Merknader til de enkelte bestemmelsene i PCSC-avtalen
Fortalen viser til avtalens formål som er økt samarbeid for mer effektivt å kunne forebygge og bekjempe alvorlig kriminalitet, særlig terrorisme. Videre fremheves betydningen av informasjonsdeling i kampen mot alvorlig kriminalitet, samt viktigheten av å respektere grunnleggende rettigheter og friheter, særlig retten til personvern.
Det vises også til Prüm-beslutningene som en motivasjon for avtalen.
Artikkel 1 angir avtalens formål som er å styrke samarbeidet om forebygging og bekjempelse av alvorlig kriminalitet ved å utveksle relevant informasjon, med full respekt for privatlivets fred og rett til personvern. Søk i hverandres registre kan kun skje for å forhindre, oppdage eller etterforske alvorlig kriminalitet, og der konkrete holdepunkter gir grunnlag for å undersøke om vedkommende vil begå eller har begått en straffbar handling, som i henhold til nasjonal rett kan straffes med fengsel i mer enn ett år, og som er listet opp i avtalens vedlegg.
Artikkel 2 inneholder informasjon om de definisjoner og uttrykk som benyttes i avtalen.
Artikkel 3 fastsetter at partene skal sørge for at referansedata fra nasjonale fingeravtrykkregistre for å forebygge og etterforske lovbrudd er tilgjengelig.
I følge artikkel 4 skal partene tillate den andre parts nasjonale kontaktpunkt å foreta automatiske søk i hverandres fingeravtrykkregistre for å sammenligne fingeravtrykksdata. Søk kan kun foretas for å forhindre eller etterforske alvorlig kriminalitet og i konkrete saker. Sammenligningen av fingeravtrykksdata skal skje hos anmodende parts nasjonale kontaktpunkt. Når det er nødvendig med ytterligere analyse for å bekrefte et treff, kan dette utføres av den anmodende parts nasjonale kontaktpunkt.
Artikkel 5 angir at dersom et søk med fingeravtrykk får treff i den andre partens registre, skal utveksling av ytterligere personopplysninger skje i samsvar med nasjonal rett, inkludert regelverket om rettslig bistand i straffesaker. Slik informasjon skal utveksles i tråd med bestemmelsene i artikkel 6.
Ifølge artikkel 6 skal det utpekes ett eller flere nasjonale kontaktpunkter som skal utveksle informasjon som angitt i artikkel 5. Andre tilgjengelige kanaler for rettslig bistand i straffesaker trenger ikke benyttes med mindre det er nødvendig. Tekniske detaljer og prosedyrer for søk og utveksling av ytterlige informasjon skal fastlegges i en eller flere gjennomføringsavtaler.
Artikkel 7 inneholder bestemmelser om at såfremt nasjonal lovgivning tillater det og basert på gjensidighet, skal partene tillate den andre partens nasjonale kontaktpunkt å foreta automatiske søk i referansedata til partenes DNA-registre for å sammenligne DNA-profiler. Søk kan kun foretas for å etterforske alvorlig kriminalitet og i konkrete saker.
Artikkel 8 angir at dersom et søk med en DNA-profil får treff i den andre partens registre, skal utveksling av ytterligere personopplysninger skje i samsvar med nasjonal rett, inkludert reglene om rettslig bistand i straffesaker. Slik informasjon skal utveksles i tråd med bestemmelsene i artikkel 9.
Ifølge artikkel 9 skal det utpekes ett eller flere nasjonale kontaktpunkter som skal utveksle informasjon som angitt i artikkel 7 og artikkel 8. Andre tilgjengelige kanaler for rettslig bistand i straffesaker trenger ikke benyttes med mindre det er nødvendig. Tekniske detaljer og prosedyrer for søk og utveksling av ytterlige opplysninger skal fastlegges i en eller flere gjennomføringsavtaler.
Artikkel 10 inneholder bestemmelser om såkalt spontan informasjonsutveksling mellom de nasjonale kontaktpunktene for å forhindre eller etterforske alvorlig kriminalitet og terrorhandlinger. Slik utveksling skal skje i samsvar med nasjonal rett. Bestemmelsen definerer i hvilke tilfeller slik utveksling kan finne sted og hvilke opplysninger som kan utveksles.
Artikkel 11 inneholder bestemmelser om personvern. Det fastslås at partene skal påse at de utleverte opplysningene er tilstrekkelige og relevante i forhold til formålet, at opplysningene bare skal oppbevares så lenge det er nødvendig og at mottakerparten skal underrettes dersom det oppdages at de oversendte opplysningene er ukorrekte eller mangelfulle. Det fastslås videre at avsenderparten kan sette vilkår for mottakerens bruk av opplysningene, dog ikke kreve generelle begrensninger i mottakerpartens rettslige standarder for behandling av personopplysninger som vilkår for utlevering. Videre angis det uttrykkelig at rettigheter en person har uavhengig av avtalen, ikke skal berøres.
Artikkel 12 stiller opp særlige vilkår for overføring av spesielt sensitive opplysninger. Dette gjelder blant annet personopplysninger som avslører rasemessig eller etnisk opprinnelse, politiske oppfatninger mv.
Artikkel 13 gjelder begrensninger i behandlingen av opplysninger som er mottatt under avtalen. Det fastslås at opplysningene bare kan brukes til etterforskning i straffesaker, for å avverge en alvorlig trussel mot den offentlige sikkerhet, i retts- eller forvaltningssaker som er direkte forbundet med etterforskningen, etter samtykke fra den registrerte eller etter samtykke fra avsenderparten. Oversendte opplysninger kan ikke videreformidles til tredjestater, internasjonale organisasjoner eller private virksomheter uten samtykke fra avsenderparten.
Artikkel 14 fastslår at opplysningene skal rettes, sperres eller slettes dersom de er ukorrekte eller ufullstendige eller dersom innsamling eller viderebehandling av dem strider mot avtalen.
Artikkel 15 fastsetter regler for dokumentasjon og loggføring av utveksling av opplysninger under avtalen.
Artikkel 16 oppstiller krav til informasjonssikkerhet.
Artikkel 17 fastslår at nasjonale regler skal gjelde for de registrertes rettigheter til innsyn.
Artikkel 18 fastlegger at dersom avsenderparten ber om det, skal mottakerparten informere om behandlingen av den overførte informasjonen og hvilket resultat som er oppnådd.
Artikkel 19 fastslår at ingen av avtalens bestemmelser skal forstås slik at den innskrenker eller får innvirkning på bestemmelser om adgang til informasjonsutveksling mellom Norge og USA i medhold av andre traktater, overenskomster eller intern rett, i forbindelse med praktisk samarbeid om rettshåndheving.
I følge artikkel 20 skal partene konsultere hverandre jevnlig om gjennomføringen av avtalens bestemmelser. Bestemmelsene om vern av personopplysninger skal vies særlig oppmerksomhet. Videre fastslås at eventuelle tvister mellom partene løses gjennom direkte forhandlinger.
Artikkel 21 fastslår at med mindre partene er enige om noe annet, skal hver part bære sine egne kostnader knyttet til avtalens gjennomføring.
Artikkel 22 bestemmer at hver part kan si opp avtalen med tre måneders varsel. Avtalens bestemmelser skal fortsette å gjelde for opplysninger som er oversendt før avtalen opphører.
I følge artikkel 23 kan hver part midlertidig oppheve (suspendere) avtalen helt eller delvis dersom den annen part ikke oppfyller sine forpliktelser under avtalen eller dersom utviklingen i den annen parts nasjonale lovgivning undergraver avtalens formål og virkeområde, særlig hva gjelder personvern.
Artikkel 24 gjelder endringer av avtalen. Partene skal konsultere hverandre ved forespørsler om endring av avtalen. Avtalen kan endres ved skriftlig avtale mellom partene.
Artikkel 25 regulerer avtalens ikrafttredelse. Med unntak av artiklene 7 til 9 som gjelder DNA, skal avtalen ifølge artikkel 25 nr. 1 tre i kraft når partene har inngått de gjennomføringsavtaler eller ordninger for deling av fingeravtrykksdata som er nevnt i artikkel 6 og på datoen for den siste noten som avslutter en noteveksling om at partene har truffet alle nødvendige tiltak for at avtalen kan settes i kraft. Videre bestemmes at partene skal gi artiklene 1 og 2 og artiklene 10 til 25 midlertidig anvendelse fra avtalens undertegning i den grad dette er forenlig med partenes nasjonale lovgivning.
I punkt nr. 2 fastslås at artiklene 7 til 9 som gjelder DNA skal tre i kraft etter at partene har inngått de gjennomføringsavtaler eller -ordninger som er nevnt i artikkel 9, og på datoen for den siste noten som avslutter en noteveksling mellom partene som viser at begge parter er i stand til å gjennomføre de nevnte artiklene på gjensidig grunnlag. Denne utvekslingen skal finne sted dersom det i henhold til begge parters lovgivning gis adgang til den type DNA-søk som er beskrevet i artikkel 7 til 9.
Avtalen har et vedlegg som inneholder definisjoner av hvilke typer forbrytelser som skal regnes som alvorlig kriminalitet og som dermed omfattes av avtalen.
3.4 Forholdet til norsk rett
Søk i fingeravtrykkregistrene og DNA-registrene skal først skje når det er mulig med automatiserte søk. Ikrafttredelsesbestemmelsene innebærer at avtalen ikke trer i kraft før politiets IKT-systemer er oppgradert, og nødvendig utstyr og programvare er anskaffet.
Det følger av politiregisterloven § 22 andre ledd at opplysninger kan utleveres, eller på annen måte gjøres tilgjengelig for utenlandske myndigheter, når dette følger av konvensjon eller avtale som er folkerettslig bindende for Norge. Dette gir den nødvendige hjemmel til å gjøre referansedata fra norske registre tilgjengelig for amerikanske myndigheter på de vilkår som følger av avtalen.
For å synliggjøre denne plikten og for å regulere norske politimyndigheters adgang til å søke i referansedata fra registre i USA, samt andre regler knyttet til behandling av slike opplysninger, vil Justis- og beredskapsdepartementet gi forskriftsbestemmelser om dette. Politiregisterforskriften del 12 har bestemmelser om behandling av opplysninger i henhold til internasjonale avtaler og det er i denne delen bestemmelser om Prüm-avtalen er fastsatt (kapittel 72). En forskriftsregulering av bestemmelsene i PCSC-avtalen, vil kunne skje etter mønster av tilsvarende forskrifter for Prüm-avtalen, og som et eget kapittel i del 12 i politiregisterforskriften. Disse forskriftsendringene vil bli vedtatt og ikraftsatt senest innen PCSC-avtalen trer i kraft for Norge.
3.5 Vurdering
Bekjempelse av alvorlig kriminalitet, særlig relatert til terrorisme, kan i dag ikke drives effektivt på nasjonal basis, da slik kriminalitet kan ha forgreninger til flere land. Samtidig er det viktig å ivareta hensynet til personvern når denne type samarbeid gjennomføres. Avtalens bestemmelser om personvern er tilfredsstillende, og i tråd med tilsvarende avtaler inngått mellom USA og EU-stater. Utvekslet informasjon kan ikke overleveres til tredjestater, internasjonale og/eller private organisasjoner uten avsenderpartens samtykke.
Norge er en av 38 stater hvis borgere kan reise visumfritt til USA under USAs visumfrihetsprogram. Vilkårene for å kunne delta i USAs visumfrihetsprogram følger av amerikansk lovgivning, 8 U.S.C. 1187 – Visa waiver program for certain visitors. Ett av vilkårene er at de stater som ønsker å delta i visumfrihetsprogrammet må inngå avtale med USA om å dele informasjon om borgere som reiser til USA som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko. Inngåelse av PCSC-avtalen anses av amerikanske myndigheter som nødvendig for å kunne oppfylle dette vilkåret. Etter en lovendring desember 2015, trådt i kraft januar 2016, ble dette vilkåret strammet inn ved at man krever full gjennomføring av inngåtte avtaler under dette punktet.
Bortfall av adgangen til å reise visumfritt til USA for norske borgere må antas å ha en sterk negativ effekt både for næringslivet, privatpersoner og det bilaterale forholdet mellom Norge og USA. I følge tall fra amerikanske myndigheter reiste i 2014 302 439 norske borgere visumfritt til USA, mens 31 342 norske borgere av forskjellige grunner reiste på visum. Det må antas at flere av de visumfrie reisende reiste mer enn én gang, slik at antallet visumfrie reiser foretatt av norske borgere til USA antas å være enda større. Opprettholdelsen av muligheten til å reise visumfritt til USA er et sterkt argument i seg selv for å inngå og iverksette PCSC-avtalen med USA.
Et særlig spørsmål er hvilke registre det skal kunne søkes i. Avtalen innebærer at amerikanske myndigheter vil få adgang til å søke i referansedata fra det norske politiets fingeravtrykkregister (dvs. fingeravtrykk innhentet og lagret med hjemmel i politiregisterloven § 13, politiregisterforskriften kapittel 46 og påtaleinstruksen § 11-2). Avtalen hjemler ikke adgang til å søke i det norske utlendingsregisteret, dvs. registeret over fingeravtrykk innhentet og lagret med hjemmel i utlendingsloven.
Når det gjelder adgangen for norsk politi til å søke i referansedata fra amerikanske registre, innebærer avtalen at norsk politi får adgang til å søke i referansedata fra FBIs kriminalitetsregister som inneholder ca. 70 millioner fingeravtrykk. Avtalen åpner også for søk i referansedata i fingeravtrykksregisteret til Department of Homeland Security (DHS). Dette registeret inneholder blant annet fingeravtrykkene til de som reiser til USA. Med unntak av de som reiser med diplomatvisum eller enkelte andre typer visum, må alle som ønsker å reise inn i USA avgi fingeravtrykk ved søknad om visum og/eller ved innreise i USA. Registeret er i utgangspunktet opprettet for innreisekontroll men har som tilleggsformål å bekjempe kriminalitet. Den faller derfor inn under avtalens artikkel 3. Ifølge amerikanske myndigheter inneholder dette registeret ca. 197 millioner fingeravtrykk. Ved søk vil norsk politi kunne velge om de ønsker å søke i referansedata fra ett eller begge av de to nevnte registrene.
Spørsmålet om norsk politi skal kunne søke i DHS sitt register reiser spørsmål knyttet til personvern. I motsetning til registre som er opprettet utelukkende for å forebygge eller etterforske kriminalitet, vil den store hoveddelen av personopplysninger i dette registeret være opplysninger om alminnelige reisende som ikke har noen tilknytning til kriminalitet.
Tilgang for politiet for kriminalitetsbekjempende formål til registre som inneholder fingeravtrykk til reisende er imidlertid ikke noe nytt. I dag har politiet for kriminalitetsbekjempende formål tilgang til Visum Informasjonssystemet (VIS), som inneholder fingeravtrykkene til alle som søker visum til Schengen-området når systemet er fullt rullet ut. Videre har europeiske politimyndigheter på visse vilkår tilgang til Eurodac som er EUs system for registrering av fingeravtrykk til personer som søker asyl i en EU-stat. Politiet har også tilgang til utlendingsregisteret i etterforskning av lovbrudd som kan medføre straff i mer enn seks måneder.
Etter avtalen med USA kan det kun søkes i referansedata fra registrene for lovbrudd som medfører fengsel i mer enn ett år. Videre vil det kun være mulig å søke på treff/ikke treff-basis. Ved treff vil det måtte innhentes ytterligere opplysninger på samme måte som i dag. Det legges til grunn at det vil være en klar nytte for norsk politi å ha tilgang til å søke i referansedataene fra registeret til DHS. Spørsmålet om å gi politiet tilgang til registeret til DHS vil bli utredet og vurdert nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet. Det vil blant annet bli lagt vekt på hvordan andre europeiske stater håndterer dette.