Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 90 L (2015–2016)

Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II)

Til innholdsfortegnelse

8 Skjerpede krav for permanent oppholdstillatelse mv.

8.1 Bakgrunnen for lovforslagene

Forslagene til endringer knyttet til kravet om botid for innvilgelse av søknad om permanent oppholdstillatelse har sitt opphav i samarbeidsavtalen mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre om utlendingsfeltet fra høsten 2013, gjengitt i Regjeringen Solbergs politiske plattform av 7. oktober 2013 (Sundvollen-erklæringen), og i avtale av 28. februar 2014, hvor følgende fremgår:

«11. Heve kravet om botid for permanent oppholdstillatelse fra tre år til fem år. Gjennomgå reglene knyttet til personer som opplever mishandling.
Gjennomføringspunkt:
1. Utlendingsloven § 62, første ledd endres slik (endringer i kursiv):
«En utlending som de siste fem årene har oppholdt seg i riket med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har etter søknad rett til permanent oppholdstillatelse dersom
a. utlendingen de siste fem årene ikke har oppholdt seg utenfor riket mer enn syv måneder til sammen,
b. utlendingen fortsatt oppfyller vilkårene for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
c. det ikke foreligger forhold som nevnt i § 66, og
d. utlendingen har gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven.»
2. For å motvirke ev. negative virkninger av et hevet botidskrav, særlig for dem som opplever mishandling i familielivet, gjennomgås reglene i utlendingsloven og -forskriften for å finne avbøtende tiltak.»

De øvrige forslagene til endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62, har i all hovedsak sin bakgrunn i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) og i avtale av 19. november 2015 om tiltak for å møte flyktningkrisen mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Det vises også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 68 av 3. desember 2015.

Departementets forslag til endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven omhandles i punkt 8.8 og 8.9 nedenfor.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Permanent oppholdstillatelse

Permanent oppholdstillatelse innebærer en i utgangspunktet varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse. Ordningen gir rett til opphold i riket uten tidsbegrensning og gir et utvidet vern mot utvisning. Bakgrunnen for ordningen er at en utlending som har bodd i Norge over en viss periode bør få rett til å oppholde seg her på ubestemt tid, også i de tilfellene hvor vilkårene for den midlertidige tillatelsen ikke lenger er oppfylt. Hovedregelen er at utlendingen de siste tre årene må ha oppholdt seg i Norge med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første ledd. Utlendingen må på søknadstidspunktet fremdeles fylle vilkårene for den midlertidige tillatelsen, men det er ikke et vilkår at søkeren har hatt opphold på samme grunnlag hele perioden.

Det er et vilkår for permanent oppholdstillatelse at utlendingen i løpet av treårsperioden, fra utlendingen ble gitt midlertidig oppholdstillatelse, ikke har oppholdt seg mer enn syv måneder til sammen i utlandet, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav a. En utlending med oppholdstillatelse som faglært, jf. utlendingsforskriften § 6-1, kan likevel oppholde seg utenfor riket i inntil 15 måneder til sammen uten å miste retten til permanent oppholdstillatelse, dersom minst 8 måneder av oppholdet skyldes oppdrag for arbeidsgiver, jf. utlendingsforskriften § 11-2. Tilsvarende gjelder dersom utlendingen har hatt opphold som spesialist etter den nå opphevede utlendingsforskriften § 6-2.

Videre er det et vilkår at utlendingen ikke har begått handlinger som nevnt i utvisningsbestemmelsene, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav c, jf. § 66. Dersom søkeren er mistenkt eller siktet for et slikt forhold, stilles søknaden om permanent oppholdstillatelse i bero. Søknaden kan tidligst innvilges når saken er henlagt eller skyldspørsmålet er endelig avgjort. Dersom utlendingen har begått slike forhold, men likevel ikke blir utvist, beregnes en tilleggstid, jf. utlendingsloven § 62 tredje ledd, jf. utlendingsforskriften § 11-5. Det beregnes ikke botid mens søkeren gjennomfører ubetinget fengselsstraff eller forvaring.

Det stilles også krav om gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for å ha rett til permanent oppholdstillatelse. Se nærmere omtale i punkt 8.6.1 nedenfor.

Det gjøres unntak for botidskravet blant annet for barn født i riket med foreldre som oppfyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse dersom søknaden fremsettes innen ett år fra fødselen, jf. utlendingsforskriften § 11-1 annet ledd. Det gjøres også unntak fra botidskravet på nærmere bestemte vilkår for personer som har hatt oppholdsrett som EØS-borger (etter lovens kapittel 13), adoptivbarn, personer med kollektiv beskyttelse, ektefelle eller samboer til norsk borger ansatt ved norsk utenriksstasjon og husstandsmedlem til utsendt personell ved norsk utenriksstasjon som fyller vilkårene for norsk statsborgerskap, jf. utlendingsforskriften § 11-1.

Videre kan det gjøres unntak fra botidskravet dersom utlendingen i minst det siste året har hatt tillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og tidligere har hatt langvarig opphold i riket med tillatelse eller har hatt langvarig opphold på Svalbard, eller det foreligger særlig sterke rimelighetsgrunner, jf. utlendingsforskriften § 11-4.

Permanent oppholdstillatelse bortfaller gjennom vedtak etter to års sammenhengende opphold utenfor riket, jf. utlendingsloven § 62 femte ledd. Oppholdet anses som sammenhengende selv om utlendingen i perioder har oppholdt seg i Norge. Det fremgår av utlendingsforskriften § 11-8 at oppholdet utenfor riket anses å være sammenhengende dersom utlendingen i løpet av en fireårsperiode har hatt flere opphold i utlandet som til sammen har en varighet på mer enn to år. Opphold i utlandet på til sammen under to måneder per kalenderår regnes likevel ikke som opphold i utlandet. Dersom utlendingen oppholder seg 15 måneder i Norge mellom to utenlandsopphold, begynner en ny toårsfrist å løpe. Permanent oppholdstillatelse faller også bort ved vedtak om utvisning etter utlendingsloven § 68, jf. § 71.

Etter søknad kan det gis tillatelse til lengre opphold utenfor Norge, uten at den permanente oppholdstillatelsen faller bort, jf. utlendingsforskriften § 11-8 tredje ledd. I tillegg til at vedkommende igjen skal bosette seg i riket, er det et vilkår at han eller hun enten skal avtjene verneplikt eller annen tilsvarende tjeneste i sitt hjemland, oppholde seg i utlandet i forbindelse med arbeid eller utdanning ut over vanlig videregående utdanning, eller oppholde seg i utlandet sammen med ektefelle, samboer, mor eller far som oppholder seg i utlandet i forbindelse med arbeid eller utdanning.

8.2.2 Fortsatt oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforhold

Personer som er gitt oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før utlendingen har fått permanent oppholdstillatelse i Norge.

Lovgiver har ønsket å sikre at ofre for vold i nære relasjoner ikke tvinges til å velge mellom å reise ut av Norge og å bli værende i en voldelig familierelasjon. Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet, og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har derfor etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet.

Bestemmelsen er en rettighetsbestemmelse. Om dette skrev departementet i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007):

«Departementet legger avgjørende vekt på at personer som er utsatt for mishandling ikke må oppfatte bestemmelsen som et usikkert handlingsalternativ, og dermed forbli i et skadelig samliv av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Det er derfor viktig at bestemmelsen fremstår som en tydelig rettighetsbestemmelse overfor målgruppen.»

UDI skriver i sitt rundskriv, RS 2010-009, følgende om hva som er å anse som mishandling:

«Hva som kan betegnes som mishandling, beror på en helhetsvurdering. Mishandlingen kan være av fysisk art, f eks ved bruk av vold eller annen legemskrenkelse, eller av psykisk art, f.eks. trusler om bruk av vold. Hendelsene må ha ført til at søkerens livskvalitet har blitt redusert. Skaden kan være av fysisk eller psykisk art eller en kombinasjon av begge.
Ved vurderingen om det foreligger en mishandlingssituasjon, må man se hen til de beskrevne hendelsene, alvorlighetsgraden, under hvilke omstendigheter mishandlingen fant sted, om de er en del av et handlingsmønster eller om det dreier seg om en enkeltstående episode. En handling som alene ikke kan betegnes som mishandling, vil likevel kunne karakteriseres som det dersom handlingen gjentas over tid.
Generell misnøye i ekteskapet/samboerforholdet, uoverensstemmelser eller forskjellige oppfatninger mht. roller grunnet kulturforskjeller er ikke i seg selv nok til å konstatere at det foreligger mishandling.»

Beviskravet for mishandling er lavt. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) slutter departementet seg til utvalgets uttalelse om at:

«[...] det ofte vil være vanskelig eller ikke mulig for søkeren å etablere slik sannsynlighetsovervekt. I mange tilfeller vil det hovedsakelige bevismateriale i saken kun være klagerens egen forklaring, uten at mangelen på andre bevis kan legges klager til last.»

Tabell 8.1 Vedtak etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, kun førstegangs tillatelser (ikke fornyelser) for perioden 2010 til 2015:

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Avslag

17

26

18

54

31

40

Innvilgelser

50

40

79

61

39

58

Totalt

67

66

97

115

70

98

Innvilgelsesprosent

75 %

61 %

81 %

53 %

56 %

59 %

Merknad: Tabellen viser vedtak i UDI og UNE. Tabellen er et uttrekk for hele perioden under ett, slik at kun det siste vedtaket i en sak vises. Dette innebærer at en person som eksempelvis har fått avslag i UDI i 2010, men hvor saken omgjøres i UNE i 2011, kun vises i tabellen som innvilgelse i 2011. En person som har fått et avslag av UDI i 2015 og vedtaket er påklaget, men ikke behandlet av UNE, vises som avslag i 2015.

8.2.3 Krav om faktisk opphold i Norge som vilkår for midlertidig tillatelse

Av bestemmelsene om midlertidig oppholdstillatelse fremgår det ikke noe krav om at utlendingen må oppholde seg i Norge. Dette gjelder også for de tillatelser som danner grunnlag for permanent opphold. Det er imidlertid i praksis innfortolket et vilkår om oppholdshensikt, da retten til opphold bygger på en forutsetning om at utlendingen skal bruke tillatelsen, jf. utlendingsloven § 2, systemet for øvrig og reelle hensyn. UDI har i sin praksis i oppholdssaker lagt til grunn at utlendingen må være mer enn halve tiden i Norge, dvs. mer enn seks måneder per år. Denne praksisen er etablert med utgangspunkt i folkeregisterlovens botidskrav, jf. folkeregisterloven § 1 bokstav a og forskrift om folkeregistrering §§ 4-1 og 4-2. Langvarig utenlandsopphold vil etter dagens praksis imidlertid ikke gi grunnlag for tilbakekall av flyktningstatus, så fremt personen ikke har oppholdt seg i landet han eller hun flyktet fra, jf. utlendingsloven § 37, eller det er andre grunner for opphør etter utlendingsloven § 63.

8.3 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter retten til respekt for familielivet. Bestemmelsen kom inn ved grunnlovsreformen i mai 2014, og bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. EMK og SP er gjort til del av norsk rett ved menneskerettsloven. Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran annen norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3. SP antas ikke å gi sterkere vern for retten til familieliv enn EMK. Derfor er fremstillingen i det følgende begrenset til forholdet til EMK.

Retten til familieliv innebærer at Norge i visse tilfeller kan være forpliktet til å gi fortsatt opphold til familiemedlemmer. Et inngrep i retten til respekt for familielivet innebærer ikke nødvendigvis noen krenkelse av EMK artikkel 8. Et inngrep kan etter omstendighetene godtas hvis formålet med inngrepet er legitimt, har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag og kan anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn». Forøvrig vises det til fremstillingen i punkt 7.1.3.

FNs barnekonvensjon, og særlig prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, kan også få betydning i saker om oppholdstillatelse i Norge. Statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, men ikke som det eneste hensynet. Det er overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser. Hensynet til barnets beste er nedfelt i Grunnloven § 104 annet ledd.

Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling. EMK krever at retten til liv blir vernet ved lov, og forbyr tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (artikkel 2 og 3), jf. Grunnloven § 93. Etter praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) innebærer dette at statene pålegges aktivt å hindre at mennesker blir utsatt for behandling i strid med disse forutsetningene.

Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet er nedfelt i Grunnloven § 98, som ble tilføyd ved grunnlovsvedtak 13. mai 2014. Bestemmelsens annet ledd lyder slik:

«Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. I FN-systemet er FNs rasediskrimineringskonvensjon, FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter de mest sentrale. Den sentrale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter i europeisk sammenheng, er den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Et fellestrekk ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet, ikke rammes av forbudet mot diskriminering (saklighets- og proporsjonalitetskravet).

8.4 Andre lands rett

8.4.1 Danmark

Vilkår for permanent oppholdstillatelse

Danmark vedtok 26. januar 2016 nye regler for permanent oppholdstillatelse. Reglene gjelder for søknader fremmet fra og med 10. desember 2015 eller senere, og omfatter også søknader fra utlendinger med oppholdstillatelse som flyktning.

Etter de nye reglene må en utlending ha hatt lovlig opphold i minst seks år for å kunne få permanent oppholdstillatelse i Danmark. Tidligere var kravet fem års botid. I tillegg til botidskravet, stilles det krav om at visse grunnvilkår er oppfylt, blant annet et vandelskrav, krav om at utlendingen har vært i fulltidsarbeid (minst 30 timer per uke) i minst to og et halvt år i løpet av de siste tre årene og fortsatt er det på vedtakstidspunktet, og utlendingen kan i utgangspunktet ikke ha forfalt gjeld til det offentlige. Utlendingen kan heller ikke ha mottatt visse offentlige ytelser i løpet av de tre siste årene forut for søknaden. Videre skal utlendingen ha bestått en danskprøve (prøve i Dansk 2 eller på et tilsvarende eller høyere nivå). Utlendingen må også ha fylt 18 år.

Det stilles også krav om at utlendingen, i tillegg til grunnvilkårene, oppfyller minst to av fire supplerende vilkår; at utlendingen har bestått en medborgerskapsprøve eller har utvist medborgerskap i Danmark, har vært i fulltidsarbeid eller vært selvstendig næringsdrivende i minst fire år i løpet av de siste fire og et halvt årene, har hatt en årlig, skattepliktig inntekt på gjennomsnittlig 270 000 kr (2016-nivå) eller mer de siste to årene, og/eller har bestått danskprøve i Dansk 3 eller på et tilsvarende eller høyere nivå. Dersom en utlending oppfyller alle ovennevnte vilkår, herunder samtlige av de fire supplerende vilkårene, kan permanent oppholdstillatelse gis etter fire års botid i Danmark.

Det gjelder særskilte regler for enkelte grupper, som pensjonister, utlendinger mellom 18 og 19 år som har hatt uavbrutt skolegang eller fulltidsjobb etter at vedkommende avsluttet dansk folkeskole, søkere som har en sterk tilknytning til Danmark og EU-borgere.

Mulighet for utenlandsopphold i løpet av botiden

Ved beregning av botiden skal perioder hvor utlendingen har oppholdt seg utenfor Danmark trekkes fra, med mindre det dreier seg om kortvarige utenlandsopphold, for eksempel i forbindelse med ferie. I visse tilfeller kan likevel opphold i utlandet på inntil to år medregnes. Dette gjelder dersom utlendingen, som ledd i sitt ansettelsesforhold, har vært utstasjonert eller utsendt til utlandet i en periode for dansk offentlig myndighet, privat virksomhet, forening, internasjonal eller dansk hjelpeorganisasjon. Tilsvarende gjelder den utsendtes ektefelle eller samboer. Opphold i utlandet i inntil ett år i forbindelse med et arbeidsforhold, i andre tilfeller enn nevnt ovenfor, kan medregnes dersom vesentlige hensyn tilsier det. Det er blant annet et vilkår at det er en sammenheng mellom utlendingens stilling i Danmark og utlendingens arbeid eller utdannelse i utlandet.

Opphold ved mishandling i samlivet

Dersom et samliv opphører som følge av vold før det er gitt permanent oppholdstillatelse, kan utlendingen gis fortsatt oppholdstillatelse i Danmark, uavhengig av hvor lenge utlendingen har oppholdt seg i landet. Det er et vilkår at det dokumenteres eller sannsynliggjøres at utlendingen eller dennes barn har vært utsatt for vold, misbruk eller lignende, og at dette er den reelle årsaken til at samlivet er opphørt. I tillegg skal det foretas en vurdering av hvorvidt det vil være særlig belastende for utlendingen ikke å få fortsatt opphold, for eksempel av hensyn til barn som bor i Danmark eller av hensyn til en svært vanskelig sosial situasjon ved retur til hjemlandet. Det skal i tillegg tas hensyn til hvor lenge utlendingen har bodd i Danmark og hvor velintegrert utlendingen er.

8.4.2 Sverige

Vilkår for permanent oppholdstillatelse

Hovedregelen i svensk rett er at det gis permanent oppholdstillatelse uten krav til botid. Det gjøres imidlertid unntak for enkelte grupper, herunder for personer som søker om oppholdstillatelse i familieetablering(ektefelle eller samboer i en nyetablert relasjon). Denne gruppen gis en midlertidig oppholdstillatelse, normalt for to år, og kan deretter få permanent oppholdstillatelse. Det er et vilkår at forholdet består, med mindre utlendingen eller utlendingens barn har vært utsatt for vold ellen annen alvorlig krenkelse. I en slik situasjon gis en oppholdstillatelse til tross for at samlivsforholdet har opphørt.

Arbeidsinnvandrere kan få permanent oppholdstillatelse etter fire års botid. Utlending som har behov for beskyttelse gis som hovedregel permanent oppholdstillatelse som førstegangstillatelse. Det kan likevel gis tidsbegrenset oppholdstillatelse dersom beskyttelsesbehovet antas å være forbigående.

Det foreligger ingen tidsbegrensning knyttet til utenlandsopphold for å få permanent oppholdstillatelse, men permanent oppholdstillatelse skal tilbakekalles dersom utlendingen ikke lenger er bosatt i Sverige. Det er likevel en mulighet for å få beholde den permanente oppholdstillatelsen i to år etter at bosettingen har opphørt.

Forslag til endringer i reglene

Den svenske regjeringen sendte 11. februar 2016 et forslag til endringer i reglene om oppholdstillatelse på høring. Forslaget innebærer at flyktninger og personer som gis subsidiær beskyttelse i Sverige skal gis en tidsbegrenset oppholdstillatelse i stedet for en permanent oppholdstillatelse. Flyktninger skal først gis en tillatelse på tre år. Utlendinger som gis subidiær beskyttelse skal få en tillatelse på ett år. Når oppholdstillatelsen løper ut, skal den fornyes dersom det forstatt er behov for beskyttelse. Når den tidsbegrensede tillatelsen har løpt ut skal det kunne innvilges en permanent tillatelse dersom personen kan forsørge seg selv. Kvoteflyktninger skal fortsatt få permanent oppholdstillatelse. Høringsfristen utløp 10. mars 2016.

8.5 Hevet botidskrav for permanent oppholdstillatelse

8.5.1 Forslag om å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år

8.5.1.1 Høringsbrevets forslag

Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslag om endringer i botidskravet på høring 27. mars 2015, med frist for å avgi høringsuttalelse 15. mai s.å. Departementet foreslo generelt å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år. Videre foreslo departementet å heve botidskravet med to år for personer som gis kollektiv beskyttelse, jf. utlendingsloven § 34, ektefelle eller samboer til norsk borger ansatt ved norsk utenriksstasjon, jf. utlendingsforskriften § 11-1 fjerde ledd, og for personer med opphold i henhold til EØS-avtalen, jf. utlendingsforskriften § 11-1 tredje ledd.

Departementet har mottatt 60 høringsuttalelser med merknader: Åtte fra offentlige etater, 30 fra organisasjoner og 22 fra privatpersoner.

8.5.1.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å heve botidskravet fra tre til fem år kritiseres av mange høringsinstanser. Et stort antall høringsinstanser peker på at hensynet til utlendinger som opplever mishandling i samlivsforholdet tilsier at botidskravet ikke heves.

Flere høringsinstanser mener at tre års botid er tilstrekkelig og at hensynet til integrering tilsier at botidskravet ikke heves. Det vises blant annet til at forslaget vil gjøre situasjonen uforutsigbar og utrygg for søkeren. IMDi mener at et hevet botidskrav vil kunne bidra til at de som innvilges permanent oppholdstillatelse har en sterkere tilknytning til Norge. Samtidig peker IMDi på at forslaget vil kunne bidra til at integreringsprosessen tar lengre tid, da tryggheten i det å ha et selvstendig permanent oppholdsgrunnlag gir tilhørighet og en sterkere personlig tilknytning til det norske samfunnet. KUN, MiRA og Antirasistisk senter mener at avhengig oppholdsstatus svekker ekteskapsinnvandreres mulighet til å delta i arbeidsmarkedet og til å forsørge seg selv. Manglende mulighet til å pendle på grunn av kravet om å bo sammen kan hindre tilgang til arbeid og utdanning.

UDI mener at forslaget bidrar til en regulert og kontrollert innvandring, men peker samtidig på at de aller fleste som får avslag på søknad om permanent oppholdstillatelse får fornyet sin tillatelse eller får ny tillatelse på nytt grunnlag. UDI peker på at det er behov for et mindre byråkratisk regelverk ogmener det bør innføres en hovedregel om at førstegangs oppholdstillatelse gis for tre år, og at det heller gis tillatelse av kortere varighet der kontrollhensyn tilsier det. Videre mener UDI at der det i dag gis tillatelse for tre år, bør det med et hevet botidskrav gis tillatelse for fem år.

POD er positiv til forslaget og mener et hevet botidskrav vil skape større rom for å undersøke om vilkårene for midlertidig oppholdstillatelse etterleves før permanent oppholdstillatelse gis. Skjerpet botids- og vandelskrav er hensiktsmessig med tanke på samfunnskontroll og kriminalitetsbekjempelse, hvor utvisningsadgangen representerer et sentralt og effektivt virkemiddel.

Norsk Folkehjelp mener dagens lovverk i stor nok grad sikrer myndighetenes mulighet til å regulere og kontrollere innvandring. Advokatforeningen mener at dersom det foreligger bevis for et proforma-ekteskap, kan reglene om tilbakekall komme til anvendelse. Det vises også til at tiltak for å motvirke proforma-ekteskap allerede er foreslått gjennom andre endringer i regelverket. En del høringsinstanser mener at forslaget er uforholdsmessig kostbart.

8.5.1.3 Departementets vurdering

Hensynene bak bestemmelsen om permanent oppholdstillatelse i Norge tilsier at det bør gjelde et botidskrav av en viss lengde. I utlendingslovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) pkt. 11.6.2, fremgår det at:

«Permanent oppholdstillatelse innebærer at utlendingen ikke lenger trenger å søke om periodevise fornyelser av oppholdstillatelsen. En innvilget permanent oppholdstillatelse er en selvstendig tillatelse som ikke beror på om det opprinnelige grunnlaget for oppholdstillatelsen fortsatt foreligger. Utlendingen får også et utvidet vern mot utvisning. En permanent oppholdstillatelse har dermed praktiske fordeler for utlendingen, og gir trygghet rundt den fremtidige oppholdsstatusen. Det er rimelig at det stilles krav til oppholdets varighet og utlendingens tilknytning før utlendingen oppnår disse fordelene.»

Departementet foreslår å heve botidskravet fra tre til fem år, jf. forslaget til utlendingsloven § 62 første ledd. Det vises til at tre års opphold i Norge gir en begrenset tilknytning til riket, og at det derfor er mindre grunn til å gi fortsatt opphold dersom det opprinnelige grunnlaget for at det ble gitt oppholdstillatelse i Norge har bortfalt. Et skjerpet botidskrav styrker myndighetenes mulighet til kontroll med at utlendingen ikke har fått opphold i Norge på et fiktivt grunnlag, for eksempel et proforma-ekteskap.

Forslaget innebærer en begrensning i antallet utlendinger som kan bli boende i riket etter at den opprinnelige årsaken til at utlendingen innvandret til Norge ikke lenger er tilstede. Forslaget bidrar dermed til en regulert og kontrollert innvandring i samsvar med hensynene bak de enkelte bestemmelsene om oppholdsgrunnlag i utlendingsloven og -forskriften. Med grunnlag i ankomstituasjonen høsten 2015, og usikkerherheten knyttet til antallet migranter som planlegger å ta seg til Europa, herunder Norge, anses dette hensynet som særlig tungtveiende i dag.

Forslaget innebærer at dersom utlendingens grunnlag for tillatelse i Norge ikke lenger er til stede etter tre–fire år, vil utlendingen som hovedregel ikke få fortsatt opphold i Norge. Dette kan eksempelvis skyldes at vilkårene for familieinnvandring ikke lenger er tilstede som følge av samlivsbrudd, eller at et arbeidsforhold har tatt slutt. For den enkelte vil dette kunne oppleves som inngripende, da utlendingen ofte vil ha opparbeidet tilknytning utover samlivsforholdet, arbeidsforholdet mv. Departementet har imidlertid vektlagt at tre års opphold i Norge gir en begrenset tilknytning til riket, og at hensynet til kontroll og regulert innvandring veier tyngre. Et hevet botidskrav gir økt mulighet for kontroll med at tillatelser ikke er gitt på feilaktig grunnlag. Omgåelse av familieinnvandringsreglene er et ikke ubetydelig problem, og departementet mener det er riktig å møte dette med et hevet botidskrav.

Det er videre et formål med forslaget at det stilles strengere krav til utlendingens vandel over en lengre periode, for at utlendingen skal få varig opphold i Norge. Det vises til at forslaget om hevet botidskrav innebærer at det vil gå lengre tid før utlendingen får det utvidede vernet mot utvisning som kommer personer med permanent oppholdstillatelse til gode, jf. utlendingsloven § 68. Personer med botid over tre år vil følgelig kunne utvises for mindre alvorlige forhold enn i dag.

Departementet bemerker at det også vil være behov for en endring i praksis for beregning av tilleggstid for å nå dette målet. Det vises til at det etter gjeldende praksis ikke beregnes tilleggstid dersom straffereaksjonen ligger noe tilbake i tid. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for lov- eller forskriftsendring, da gjeldende regelverk ikke angir tidsbegrensning for hvilke straffbare forhold som skal medføre tilleggstid.

Etter utlendingsloven § 34 kan det gis kollektiv beskyttelse i Norge i forbindelse med en massefluktsituasjon. Departementet foreslår å øke opptjeningstiden også for denne gruppen med to år, slik at utlending som har hatt kollektiv beskyttelse i tre år, etter ytterligere tre år med midlertidig tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, kan innvilges permanent oppholdstillatelse.

Forslaget vil innebære en varig utgiftsøkning. Departementet mener saksbehandlingen bør effektiviseres gjennom å åpne for at midlertidige tillatelser gis lengre varighet, jf. forslag fra UDI. Det foreslås derfor at tillatelsen kan gis for fem år av gangen, men at nærmere regler for hvilke grupper dette skal gjelde, fastsettes i utlendingsforskriften, jf. forslag til endringer i lovens § 60 første ledd. Departementet vil innta i forskriften at utlendinger som gis beskyttelse etter dagens utlendingslov § 28 første ledd bokstav a og b (forslagets § 28 første ledd og § 28 a) som hovedregel bør gis femårige tillatelser. Det vises til at tillatelser til denne gruppen til enhver tid kan tilbakekalles når beskyttelsesbehovet er bortfalt, jf. lovens § 37 og instruks GI-04/2016 om tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt. Gjennom instruksen har departementet instruert UDI og UNE om at det i visse saker skal opprettes sak om tilbakekall. Hensynet til kontroll anses dermed ivaretatt.

8.5.2 Særlig om familieinnvandrere som utsettes for mishandling i samlivsforholdet, vurdering av avbøtende tiltak

8.5.2.1 Høringsbrevets forslag

Departementet kom ikke i høringen med konkrete forslag til avbøtende tiltak, men ba om særlige innspill om mulige avbøtende virkemidler for eventuelle negative konsekvenser av et hevet botidskrav for utlendinger som er utsatt for mishandling i samlivsforholdet.

8.5.2.2 Høringsinstansenes syn

Et stort antall høringsinstanser er kritiske til forslaget om å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse for denne gruppen og mener at dagens regelverk ikke gir et tilstrekkelig vern for voldsutsatte. Det hevdes blant annet at regelverket gir en skjev maktbalanse mellom samlivspartnere, og at den familiegjenforente er i en særlig sårbar situasjon. Det pekes videre på at mange voldsutsatte velger å bli i samlivet i tre år, og at et hevet botidskrav vil svekke kvinners rettssikkerhet og trygghet ytterligere. Flere mener at dagens botidskrav bør modereres.

Det vises til at en uforholdsmessig stor andel av beboerne på krisesentre har innvandrerbakgrunn, at disse ofte er gift med norske borgere og at botidskravet gjør at mange kvinner lever i ekteskap med til dels stor grad av utnytting. NOAS og SEIF peker på at det lave antallet søknader på bakgrunn av mishandling i samlivsforholdet, sett i forhold til antallet gitte familieinnvandringstillatelser, kan tyde på at det her er store mørketall for personer som ikke tør eller kjenner til muligheten for å søke opphold på eget grunnlag.

Flere høringsinstanser mener at det i praksis kan se ut til at beviskravet i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b praktiseres strengere enn forarbeidene gir grunnlag for, og at det er grunn til å foreta en gjennomgang av saker for å få mer systematisk kunnskap om utlendingsmyndighetenes praksis. Flere mener at terskelen for hva som defineres som mishandling i utlendingslovens forstand bør senkes, at kravet om at hendelsene må ha ført til skade eller redusert livskvalitet bør fjernes, og at unntaksadgangen bør utvides til å omfatte alle former for vold i nære relasjoner, ikke bare i parforholdet. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) mener at en reell og effektiv unntaksadgang er avgjørende for at en skjerping av vilkårene for permanent opphold vil samsvare med våre menneskerettslige forpliktelser. Krisesentersekretariatet og JURK anbefaler at det lages grundigere retningslinjer om hva som skal anses som mishandling og hvilke beviskrav som gjelder.

Mange høringsinstanser mener det er behov for å styrke informasjonen om aktuelle bestemmelser, rettigheter mv. til personer som nylig har kommet til Norge på familiegjenforening og til aktører som bistår dem (krisesentre, helsestasjon etc.). LDO anbefaler, med støtte fra flere høringsinstanser, at myndighetene etablerer en tilskuddsordning for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer. Flere høringsinstanser mener det bør gis lovfestet rett til fri rettshjelp og rett til tolk i de aktuelle sakene.

UDI mener det bør vurderes tiltak for å styrke opplysningen av sakene, samt sikre at søkerne får ivaretatt sine rettigheter etter utlendingsregelverket, herunder ved å gi rett til tolk, gi hjemmel for å innhente vandelsopplysninger i saken (jf. utlendingsloven § 85) og opplysninger fra en eventuell anmeldelse. UDI mener at et styrket samarbeid mellom UDI, politiet, aktuelle hjelpetiltak og barnevernet kan bidra til å sikre at søkerne får ivaretatt sine rettigheter, og at en felles instruks til UDI og politiet kan sikre mer helhetlig håndtering og styrket samarbeid.

POD mener at hensynet til forutberegnelighet for søkeren tilsier at det oppstilles et generelt unntak fra underholdskravet i saker etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

Etter en gjennomgang av alle høringsinnspillene, kan høringsinstansenes forslag til tiltak oppsummeres som følger:

Informasjonstiltak

  • Informasjon til aktører som bistår ofre (helsestasjon, krisesentre mv.).

  • Tilgjengelig informasjon til ofre i aktuelle fora (skole, NAV, helsestasjon mv.).

  • Øremerke ressurser/etablere en tilskuddsordning for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer.

  • Opprette telefontjeneste for veiledning om mishandlingsbestemmelsen.

  • Informere om utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b i førstegangsvedtak på søkerens språk.

  • Innta informasjon om mishandlingsbestemmelsen i introduksjonsprogrammet og utvide dette til å omfatte familieinnvandrere.

Saksbehandling og kompetanseheving mv.

  • Styrke opplysningen av sakene, bedre gjennomføring av samtaler. Innføre hjemmel til å innhente opplysninger fra politiet om anmeldelse mv.

  • Kompetanseheving i utlendingsforvaltningen.

  • Bedre samarbeid mellom UDI og politiet, felles instruks/retningslinjer.

  • Kunnskapsbehov knyttet til referansepersoners holdning til likestilling og vold.

  • Bruk av tolk i forvaltningsintervjuene.

  • Fri rettshjelp.

Gjennomgang og endring av praksis og regelverk mv.

  • Gjennomgå dagens praksis etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b grundig.

  • Senke beviskravet for mishandling.

  • Senke terskelen for hva som anses som mishandling.

  • Fjerne kravet om skade som følge av mishandlingen.

  • Utvide bestemmelsen til alle former for vold i nære relasjoner, ikke bare i parforholdet.

  • Innføre generelt unntak fra underholdskravet i saker etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.

  • Forebyggende tiltak – tiltak mot «seriefamilieinnvandring»: Strengere praksis mht. avslag pga. fare for mishandling, jf. utlendingsloven § 40 (5) og § 48.

  • Innføre hjemmel for å innhente vandelsopplysninger i saken (jf. utlendingsloven § 85).

  • Innføre hjemmel for å innhente opplysninger fra en eventuell anmeldelse.

  • Innføre hjemmel for informasjonsutveksling.

8.5.2.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig å bidra til at utlendinger som utsettes for mishandling ikke føler seg tvunget til å bli i forholdet av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Dette er særlig viktig når botidskravet for permanent oppholdstillatelse heves fra tre til fem år. I den forbindelse ser departementet behov for å iverksette og videreutvikle flere avbøtende tiltak for å sikre ofre for vold i nære relasjoner et tilstrekkelig vern. Flere av forslagene fra høringsinstansene er både gode og hensiktsmessige. Enkelte tiltak er allerede innført, andre er departementet og underliggende instanser i gang med å gjennomføre. Flere av forslagene krever imidlertid nærmere utredning og vurdering. Uavhengig av lovproposisjonen her og vurderingen av avbøtende tiltak, skjer det i departementets regi et kontinuerlig arbeid mot vold i nære relasjoner, hvor også de spesielle behovene til utlendinger som er utsatt for mishandling i familiesammenheng vurderes. Nedenfor gjøres det rede for avbøtende tiltak som allerede er iverksatt og tiltak det arbeides med, eller som det vurderes å gjennomføre.

Informasjonstiltak

Departementet er enig i at det er behov for styrket informasjon om rettigheter til familieinnvandrere. Dette kommer også til uttrykk i Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner (Et liv uten vold) (2014–2017). I forbindelse med oppfølgingen av tiltak 1: Tiltakspakke for forebygging, ble det i 2015 igangsatt informasjonstiltak i regi av UDI. UDI har allerede opprettet en egen informasjonsside om vold, www.udi.no/vold, om regelverk, rettigheter, hjelpeinstanser og vilkår for oppholdstillatelse til voldsutsatte. Videre har UDI utviklet informasjonsmateriell etter et samarbeid med sentrale aktører på feltet, som politiet, krisesentre, advokater og Senter for kunnskap og likestilling (KUN). I departementets tiltakspakke for 2016, er det satt av midler til å understøtte UDIs arbeid med å videreutvikle informasjonsmateriell og strategi for informasjonsformidling til personer som søker om eller har fått oppholdstillatelse i familieinnvandring.

Justis- og beredskapsdepartementet har også finansiert nettportalen www.dinutvei.no, som ble lansert 15. februar 2016 i regi av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Nettportalen gir informasjon til voldsutsatte og hjelpeapparat, herunder informasjon om retten til selvstendig oppholdstillatelse til utlendinger som utsettes for mishandling i samlivsforholdet.

Justis- og beredskapsdepartementet skal iht. tilskuddsordning for tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner (Kap. 440, post 70) fordele 11,6 millioner kr til tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Tilskuddsordningen vil kunne omfatte tiltak som avbøter et hevet botidskrav, men den endelige fordelingen vil avhenge av en vurdering av samtlige som søker om midler etter denne tilskuddsordningen.

Veiledningstelefon i UDI kan være et nyttig verktøy for både voldsutsatte, krisesentre og andre. Det er ikke satt av egne midler til dette tiltaket, men UDI har opprettet en funksjon blant saksbehandlerne, som blant annet skal jobbe med å informere krisesentre, politiet og andre aktører.

Departementet vil i samråd med UDI vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å utvikle et informasjonsskriv om rettigheter i Norge til dem som får oppholdstillatelse i familieinnvandring, eller å innta en standardtekst om rett til opphold på grunnlag av mishandling på norsk/engelsk i alle vedtak om familieinnvandring. I vurderingen må det ses hen til annen viktig informasjon som også skal formidles i vedtaket.

Å utvide introduksjonsprogrammet til å omfatte familieinnvandrere er en svært stor kostnad. I henhold til gjeldende regelverk gjennomgår imidlertid familieinnvandrere 550 timer undervisning i norsk og 50 timer i samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd bokstav a. I læreplanen for denne ordningen (Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere) er det satt opp mål for opplæringen knyttet til temaet barn og familie. Ifølge planen er det allerede et mål for opplæringen at deltakeren skal «få kunnskap om viktige lover, regler og verdier knyttet til likestilling og barns rettigheter» og «få kunnskap om at vold mot barn og andre familiemedlemmer, kjønnslemlestelse og tvangsekteskap er forbudt, og om straffereaksjoner ved slike lovbrudd». Kunnskap om retten til selvstendig oppholdstillatelse til utlendinger som utsettes for mishandling i samlivsforholdet inngår naturlig i slik opplæring. Departementet vurderer likevel å tydeliggjøre målet i læreplanen, slik at det fremgår klart at deltakeren skal få kunnskap om rettigheter etter utlendingsloven for dem som utsettes for mishandling i samlivsforholdet.

Saksbehandling og kompetanseheving mv.

Departementet er enig i at kompetanseheving i utlendingsforvaltningen er et viktig avbøtende tiltak. UDI har utviklet en opplæringspakke som kan tilbys aktuelle instanser, hjelpetiltak og ansatte i utlendingsforvaltningen. I departementets tiltakspakke for 2016 er det satt av midler til å understøtte UDIs arbeid med å videreutvikle og gjennomføre kompetansehevingstiltak overfor aktuelle instanser, hjelpetiltak og ansatte i utlendingsforvaltningen.

Økt kunnskap om referansepersoners holdninger til likestilling og vold vil være interessant i en større sammenheng, men dette er ikke et like relevant avbøtende tiltak knyttet til et hevet botidskrav.

Personer som søker om oppholdstillatelse på grunnlag av mishandling har ikke rett til tolk i henhold til den særlige bestemmelsen om uttalerett i utlendingsloven § 81 første ledd. Forvaltningens alminnelige utrednings- og informasjonsplikt, jf. forvaltningsloven § 17, og det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling gjelder imidlertid her som ellers. Departementet vil likevel innføre bruk av tolk i saker etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. For øvrig vises det til avsnittet nedenfor om gjennomgang av praksis og regelverk hva gjelder andre tiltak som kan styrke saksbehandlingen og sakens opplysning.

Gjennomgang og endring av praksis og regelverk

Departementet mener det er viktig at regelverk og praksis er så forutsigbart som mulig for å unngå at utlendinger som utsettes for mishandling opplever den selvstendige oppholdstillatelsen som et så usikkert handlingsalternativ at de i stedet velger å bli i et forhold med mishandling. Samtidig er det viktig å erkjenne at mishandlingsbestemmelsen har et potensial for misbruk. Med bakgrunn i innspill fra høringsinstansene ser departementet det som hensiktsmessig å foreta en grundigere praksisgjennomgang med påfølgende vurdering av regelverket. Departementet har derfor bedt UDI om en praksisredegjørelse med frist for tilbakemelding 15. september 2016. Redegjørelsen vil danne grunnlag for departementets vurdering av flere av de regelverksendringene som høringsinstansene foreslår.

Med bakgrunn i praksisredegjørelsen vil departementet blant annet vurdere om det er behov for å tydeliggjøre hvilke krav som stilles til bevis og hva som skal anses som mishandling. Det er også gode grunner som taler for at bestemmelsen bør utvides til å omfatte mishandling fra svigerfamilie eller andre medlemmer av husholdet i en storfamilie. Hvorvidt det skal gis hjemmel for å innhente vandelsopplysninger fra referansepersonen må blant annet vurderes opp mot hensynet til referansepersonen. Behovet for tilgang til opplysninger fra eventuelle anmeldelser må også vurderes nærmere, blant annet sett opp mot muligheten for å innhente samtykke fra søkeren. I denne sammenheng er det også viktig å minne om at anmeldelse ikke er et vilkår for oppholdstillatelse etter bestemmelsen. En eventuell felles instruks til politiet og UDI må også vurderes med bakgrunn i praksisredegjørelsen. Tilsvarende gjelder behovet for å gjøre et generelt unntak fra underholdskravet i saker etter utlendingsloven § 53.

8.5.3 Særlig om konsekvenser for barn

8.5.3.1 Høringsbrevets forslag

Departementet foreslo ikke særskilte unntak fra botidskravet for permanent oppholdstillatelse for barn.

8.5.3.2 Høringsinstansenes syn

Barneombudet peker på at barn har behov for forutsigbarhet. Både Barneombudet og Redd Barna etterlyser en nærmere vurdering av konsekvenser for barn.

Grenseløs kjærlighet mener forslaget innebærer at en større andel barn med opphold på tre til fem år vil bli sendt ut av landet, og at dette er inhumant og strider mot våre forpliktelser iht. barnekonvensjonen og EMK. Advokatforeningen mener at tre år med sammenhengende botid i Norge bør være tilstrekkelig for å innvilge permanent oppholdstillatelse til barn.

Redd Barna, Antirasistisk senter og NOAS peker på attidligere asylsøkere, og særlig barnefamilier som har fått tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-5, vil ha oppholdt seg i Norge i svært lang tid før botidskravet er oppfylt. En ytterligere økning av botidskravet vil være urimelig for denne gruppen. Juss-Buss mener at dersom botidskravet økes, må det innføres et krav til innhenting av uttalelse fra berørte barn.

SEIF mener at ektefelle og barn kan miste oppholdstillatelsen som følge av at underholdskravet ikke er oppfylt, dersom herboende referanseperson mister jobben før permanent oppholdstillatelse er gitt. Økt botidskrav vil med dette føre til flere tragiske og vanskelige barnesaker.

8.5.3.3 Departementets vurdering

I 2015 fikk omlag 14 700 barn en tillatelse som dannet grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Av disse var ca 10 315 førstegangstillatelser. Om lag 10 900 barn fikk denne tillatelsen på grunnlag av familieinnvandring, hvorav om lag 5 540 var førstegangstillatelser. Omlag 1 160 av familieinnvandringstillatelsene ble gitt til barn av familieinnvandrer som ikke hadde permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap, og rundt 915 av disse fikk tillatelse til å bo med forelder som selv hadde tillatelse til familieinnvandring med ektefelle, jf utlendingsloven § 40 første ledd.

Forslaget innebærer at barn som hovedregel ikke vil ha rett til fortsatt opphold dersom grunnlaget for den midlertidige tillatelsen opphører før det har gått fem år. Dette kan særlig berøre særkullsbarn av personer som har opphold gjennom familieinnvandring med ektefelle/samboer i Norge, hvor samlivet opphører før det har gått fem år. Tilsvarende kan det berøre barn av arbeidsinnvandrere hvor arbeidsforholdet opphører før familien fyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse mv.

Dersom kun den ene av barnets foreldre mister sitt opprinnelige oppholdsgrunnlag som følge av samlivsbrudd, har et utenlandsk barn rett til fortsatt opphold i familiegjenforening med forelderen med oppholdstillatelse i Norge, jf. utlendingsloven § 42 annet ledd, med mindre hensynet til barnets beste taler mot det. Den andre forelderen har rett til fortsatt oppholdstillatelse for å videreføre samvær med barnet i riket eller for å videreføre samvær mellom barnet og den andre av foreldrene i riket, jf. utlendingsloven § 52. Dersom barnet har blitt mishandlet av den ene forelderen, kan oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag gis til den andre forelderen, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, dersom samlivet opphører. Barnet kan da få oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening i henhold til utlendingsloven § 42 første ledd eller § 52. Barnet kan også få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 (oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket), for eksempel der barnevernet fratar foreldrene omsorgen. Se forøvrig omtale i punkt 8.5.2 om familieinnvandrere som utsettes for mishandling i samlivsforholdet.

Departementet påpeker at forslaget om hevet botidskrav ikke er ment å medføre noen endring i vurderingen knyttet til hva som anses som «særlig tilknytning til riket», jf. utlendingsloven § 38, eller i vurderingen av barns tilknytning til riket, jf. utlendingsforskriften § 8-5. Det antas at det hevede botidskravet vil medføre at et økt antall barn/barnefamilier vil bli omfattet av utlendingsforskriften § 8-5 (om vurdering av sterke menneskelige hensyn ved søknad om oppholdstillatelse fra barn), herunder barn som tidligere har hatt oppholdstillatelse som familieinnvandrer. Departementet mener at hensynet til barnets beste, jf. Grunnloven § 104, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, anses ivaretatt gjennom disse bestemmelsene. Videre vises det til at barnet eventuelt vil returnere til hjemlandet sammen med en omsorgsperson.

Departementet har vurdert om det bør gjøres unntak fra det hevede botidskravet for barn generelt, eller for grupper av barn. Departementet understreker at barn med en ordinær oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse ikke har færre eller andre rettigheter med hensyn til helsetjenester, skolegang mv. enn barn som har fått permanent oppholdstillatelse. Departementet mener det ikke er aktuelt å innføre et lavere botidskrav for barn. Barn bør som utgangspunkt uansett få opphold sammen med sine foreldre, og et lavere botidskrav for barn vil føre til en uthuling av forslaget.

Med hensyn til innhenting av uttalelse fra berørte barn, vises det til utlendingsloven § 81 og utlendingsforskriften § 17-3 om høring av barn. Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å bli hørt før det treffes avgjørelse i saker som vedrører dem etter utlendingsloven.

8.5.4 Særlig om faglærte mv.

8.5.4.1 Høringsbrevets forslag

Departementet har ikke foreslått noen særskilte unntak med hensyn til lengden på botidskravet for permanent oppholdstillatelse for faglærte eller forskere. Det ble imidlertid i høringsbrevet foreslått forskriftsendringer som innebærer at faglærtes rett til utenlandsopphold på oppdrag for arbeidsgiver utvides forholdsmessig. Videre foreslo departementet forskriftsendringer som innebærer at forskere med faglærttillatelse, som i en mellomperiode har hatt opphold som student eller forsker med egne midler, skal få fortsette sin opptjeningstid for permanent oppholdstillatelse når de igjen innehar en tillatelse som faglært.

8.5.4.2 Høringsinstansenes syn

NTNU, UiB og UiO mener forslaget vil slå uheldig ut for internasjonale forskere, særlig unge forskere som i dag ofte gis tillatelse som faglært enten for tre år, eller for to år med mulighet for forlengelse i ett år. Mange vil velge en stabil jobb- og bosituasjon i et annet land framfor en usikker tilværelse i Norge.

NTNU, UiB, UiO og Kunnskapsdepartementet (KD) mener forslaget samlet sett vil gjøre Norge mindre attraktivt for internasjonale forskere. KD mener bestemmelsen bør ha et skjønnsmessig vilkår, slik at den kan gi rom for unntak i særlige tilfeller.

NHO mener det bør gjøres et generelt unntak for endringen fra tre til fem år for alle med utdanning på masternivå eller høyere.

Advokatforeningen, UiO, UiB, NTNU, Jussformidlingen og KD er positive til forslaget om endringer i utlendingsforskriften om sammenhengende opptjeningstid for forskere. KD mener forslaget vil legge forholdene bedre til rette for utenlandske forskere i Norge. NTNU, UiB og UiO legger til grunn at forskerens medfølgende familie også får forlenget sin oppholdstillatelse og får fortsette sin opptjeningstid på lik linje med hovedpersonen. Videre peker NTNU, UiB og UiO på at noen forskere etter ph.d.-stilling søker om seks måneders tillatelse som arbeidssøker. NTNU mener at også denne tillatelsen bør være omfattet av endringen.

8.5.4.3 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om det bør innføres et kortere botidskrav for faglærte, men har kommet til at det ikke bør gjøres særskilte unntak for denne gruppen. Departementet peker på at faglærte uansett kan få fortsatt opphold i landet så lenge de er i arbeid, og at et hevet botidskrav gir økt kontroll med at de faktisk fortsatt er i arbeid. Det pekes også på at faglærte allerede har en utvidet rett til opphold i utlandet og at departementet vil vurdere en eventuell utvidelse av denne perioden, jf. nedenfor under punkt 8.5.5.

Departementet tar imidlertid sikte på at de i høringsnotatet foreslåtte endringer i utlendingsforskriften § 11-1 mht. sammenhengende opptjeningstid for forskere trer i kraft samtidig med de her foreslåtte endringene i utlendingsloven. Departementet er enig i at også medfølgende familie bør få fortsette sin opptjeningstid på samme måte, og vil se nærmere på dette i forbindelse med forskriftsarbeidet. Hvorvidt forskere som etter en ph.d.-stilling med tillatelse som arbeidssøker også skal omfattes av endringen, vil også bli vurdert nærmere.

8.5.5 Oppholdstid i utlandet i opptjeningsperioden

8.5.5.1 Høringsbrevets forslag

Departementet foreslo ingen endring i tiden en utlending kan være i utlandet i løpet av hele opptjeningsperioden uten å miste retten til permanent opphold. Det vil dermed være et krav om at utlendingen de siste fem årene (tre år etter gjeldende lov) ikke har oppholdt seg utenfor riket mer enn syv måneder til sammen. For faglærte ble det foreslått en forskriftsendring som vil innebære en forholdsmessig oppjustering av gruppens rett til å oppholde seg i utlandet dersom oppholdet skyldes oppdrag for arbeidsgiver.

8.5.5.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser mener at tillatt utenlandsopphold bør oppjusteres dersom botidskravet økes. Jussformidlingen, Antirasistisk senter, Grenseløs kjærlighet og NOAS mener det er uheldig at forslaget innskrenker manges mulighet til å besøke familie. Tiden man kan oppholde seg utenfor riket bør økes proporsjonalt.NOASpeker på at forslaget innebærer at personer som har opphold på annet grunnlag enn faglært må takke nei til oppdrag for arbeidsgiver i utlandet.

UDI mener at forslaget vil gi urimelige utslag i enkeltsaker, da det ikke vil være rom for utenlandsopphold i forbindelse med jobb for andre enn faglærte mv., dersom ordinær ferie tilbringes i utlandet. UDI mener at reiser innad i Schengenområdet er vanskelig å fange opp, fordi det ikke foretas noen passkontroll.

POD støtter departementets vurdering, men påpeker at det i praksis kan være vanskelig å kontrollere at vilkåret er oppfylt, da opplysninger om reisevirksomhet i stor grad bygger på opplysninger gitt av søkeren selv. POD mener derfor det er behov for å se nærmere på politiets adgang til å etterprøve søkerens opplysninger, for eksempel gjennom bekreftelse fra skole eller arbeidsplass.

UDI mener unntaket i utlendingsforskriften § 11-4 bør endres, slik at det fremgår tydelig hvilke vilkår i utlendingsloven § 62 det er adgang til å gjøre unntak fra. UDI forstår bestemmelsen dit hen at det kun er adgang til å gjøre unntak fra botidskravet, og at de dermed ikke kan fravike regelen om maksimalt tillatt opphold i utlandet.

NTNU, UiB og UiO peker på at internasjonal forskermobilitet ut av Norge er et viktig strategisk virkemiddel i arbeidet med høy kvalitet i forskningen. Med det nye forslaget kan mye av utenlandskvoten fort bli brukt opp og legge begrensninger på forskerens mulighet til deltakelse på forskningskonferanser og kortere forskningsopphold for øvrig i den samme femårsperioden. NTNU, UiB og UiO anbefaler at tiden der forskeren har forskningsopphold utenlands unntas kvoten på 20 måneder så lenge forskeren har kontrakt med en norsk institusjon under utenlandsoppholdet. NTNU, UiB og UiO mener videre det er gunstig om forskerens familie får tilsvarende unntak. Kunnskapsdepartementet mener at 13 måneder på oppdrag for arbeidsgiver i løpet av en femårsperiode vil kunne være for kort for å kunne ivareta arbeidsgivers interesser, for eksempel i forbindelse med forskningssamarbeid med utenlandske institusjoner.

8.5.5.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår ikke å endre tiden en utlending kan være i utlandet i løpet av hele opptjeningsperioden for permanent oppholdstillatelse. Det foreslås følgelig at en utlending kan oppholde seg totalt syv måneder i utlandet i opptjeningsperioden. Dette innebærer en reduksjon i antall måneder per år en utlending kan oppholde seg i utlandet uten å miste retten til permanent oppholdstillatelse, fra et gjennomsnitt på i underkant av 2,5 måned per år i dag til i underkant av 1,5 måned per år.

Begrunnelsen er at utlendinger som tilbringer mye tid i utlandet i mindre grad opparbeider seg tilknytning til Norge. Det er lagt til grunn at tiden en utlending kan være i utlandet per år likevel er tilstrekkelig til å gjennomføre kortere ferieturer, skoleturer mv.

Faglærte skal imidlertid fortsatt ha en utvidet rett til å oppholde seg i utlandet dersom oppholdet skyldes oppdrag for arbeidsgiver, jf. utlendingsforskriften § 11-2 annet ledd. I høringsbrevet ble det foreslått tillatt utenlandsopphold på 20 måneder i løpet av en femårsperiode for faglærte, noe som innebærer en forholdsmessig oppjustering av perioden hvor oppholdet forutsettes å skyldes oppdrag for arbeidsgiver (tidligere 8 måneder i løpet av en treårsperiode, nå 13 måneder i løpet av en femårsperiode). I forbindelse med forskriftsarbeidet vil departementet vurdere hvorvidt denne perioden bør utvides eller innrettes mer fordelaktig for blant annet forskere og ph.d.-studenter, for å sikre mulighet til deltakelse på forskningskonferanser og kortere forskningsopphold uten at opptjeningstiden brytes. Departementet vil i denne forbindelse også vurdere om familien til faglærte mv. bør ha tilsvarende mulighet til utenlandsopphold i opptjeningsperioden som den faglærte.

8.5.6 Krav om opphold i Norge for midlertidig oppholdstillatelse

8.5.6.1 Høringsbrevets forslag

Departementet foreslo at dagens krav om oppholdshensikt ved innvilgelse/fornyelse av midlertidig oppholdstillatelse lovfestes, slik at kravet om faktisk opphold i riket fremgår eksplisitt av loven. Videre foreslo departementet å skjerpe kravet til opphold i Norge, slik at utlendingen som hovedregel må oppholde seg minst ni måneder i året i Norge. Det ble foreslått at utlendingsmyndighetene kan gjøre unntak fra kravet til faktisk opphold i Norge dersom formålet med tillatelsen tilsier det.

8.5.6.2 Høringsinstansenes syn

UDI og UNE er positive til at vilkårene for å få tillatelse lovfestes, men UDI mener at forslaget vil innebære flere vurderinger og økt tidsbruk i saksbehandlingen. Dette fordi man ikke lenger kan basere seg på opplysninger fra blant annet folkeregisteret om at søkeren er bosatt i Norge.

Kunnskapsdepartementet mener at unntaket fra kravet til faktisk opphold i stor grad også vil gjelde for forskere, annet vitenskapelig personale og studenter med behov for opphold i utlandet i forbindelse med arbeidet eller studiet.

Advokatforeningen og Grenseløs kjærlighet er positive til at kravet lovfestes, men mener at seks måneders opphold i Norge per år bør være tilstrekkelig.

UDI og UNE mener det bør klargjøres hvordan nimånedersregelen skal praktiseres ved tillatelser av kortere eller lengre varighet enn ett år, herunder om man skal være i Norge i minst ni måneder i enhver ettårsperiode og om kravet skal vurderes for et kalenderår.

UDI mener videre at den foreslåtte unntaksbestemmelsen er for upresis, og at det er mer hensiktsmessig å presisere unntakene i forskrift eller ved retningslinjer fra UDI. UDI peker på at faglærte vil kunne ha opptil fire måneders opphold utenfor riket i gjennomsnitt og fortsatt fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Reisevirksomheten er heller ikke nødvendigvis jevnt fordelt i alle år. UDI gir i dag tillatelse til enkelte faglærte selv om det konkrete tilbudet om heltidsarbeid ikke er sammenhengende.

Videre opplyser UDI at kravet om seks måneders opphold per år ikke har vært praktisert for utlending med oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 6-13 (tjenesteytere). For å unngå misbruk av bestemmelsen, foreslår UDI at unntak fra kravet om ni måneders opphold for tjenesteytere ikke skal omfatte mer enn det som er regulert gjennom utlendingsloven § 24 første ledd bokstav d og utlendingsforskriften § 6-13 fjerde ledd, der det gis adgang til å gi tillatelse selv om oppdragstilbudet ikke er sammenhengende. UDI anser disse unntakene som tilstrekkelige for å ivareta oppdragsgivernes behov for fleksibilitet.

UNE stiller spørsmål ved på hvilket tidspunkt unntaket skal vurderes, og om det allerede på tillatelsestidspunktet skal gis dispensasjon som fremgår konkret av vedtaket. Videre mener UNE at det er mest hensiktsmessig at unntaket er knyttet til de ulike hjemlene for oppholdstillatelse, og ikke på en konkret vurdering av behovet for reisevirksomhet i det enkelte arbeidsforhold, også for å sikre forutberegnelighet.

8.5.6.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er uheldig at et sentralt vilkår for oppholdstillatelse ikke har uttrykkelig hjemmel i lov eller forskrift, både av hensyn til forutsigbarhet for søkerne og av hensyn til muligheten for å tilbakekalle en tillatelse på grunnlag av utenlandsopphold. Departementet foreslår derfor å endre utlendingsloven § 60, slik at krav om faktisk opphold i riket fremgår eksplisitt av loven. Det foreslås likevel ikke å skjerpe kravet til opphold i Norge, men gjeldende praksis om at utlendingen som hovedregel må oppholde seg i minst seks måneder i året i Norge foreslås lovfestet. Bakgrunnen for forslaget er å sikre forutsigbarhet for søkeren, og samtidig ivareta hensikten med å gi oppholdstillatelse i Norge etter utlendingsloven. Utlendinger som uansett ikke i hovedsak oppholder seg i Norge, anses ikke å ha en tilknytning til Norge som tilsier at vedkommende bør inneha oppholdstillatelse.

Forslaget innebærer at utlendingen må oppholde seg i Norge i minimum seks måneder i løpet av tillatelsesperioden, forutsatt at denne er på ett år. Dersom tillatelsesperioden er av kortere varighet, justeres minimum oppholdstid i Norge forholdsmessig. Dersom tillatelsen er gitt for flere år, gjelder kravet for seks måneder per år i tillatelsesperioden.

Forslaget innebærer at utlendingsforvaltningen, i tråd med dagens praksis, kan ta utgangspunkt i opplysninger fra folkeregisteret med hensyn til om søkeren anses bosatt i Norge, jf. folkeregisterloven § 1 bokstav a og forskrift om folkeregistrering §§ 4-1 og 4-2, for å fastslå om vilkåret er oppfylt.

Det er nødvendig å gjøre unntak fra kravet dersom formålet med tillatelsen eller andre forhold tilsier at utlendingen ikke skal oppholde seg mesteparten av året i Norge. Det er for eksempel behov for et generelt unntak fra oppholdstidskravet for russiske grensependlere, jf. utlendingsforskriften § 6-5. Det vises til at formålet med denne tillatelsen ikke er å bo mer enn halve tiden i Norge.

For øvrig foreslår departementet at det kan gjøres individuelle unntak i spesielle tilfeller. Dette gjelder særlig der det etter dagens praksis gjøres unntak fra andre krav. Det viktigste eksempelet vil være der UDI etter dagens praksis gjør unntak fra kravet til sammenhengende oppdrag for tjenesteytere, jf. utlendingsforskriften § 6-13.

Med hensyn til utlendinger som har fått beskyttelse (asyl), bemerker departementet at tillatelse i disse sakene gis fordi utlendingen ikke kan returnere til sitt hjemland. Hensynet til oppholdshensikt stiller seg således noe annerledes. Flyktningstatus kan ikke tilbakekalles på dette grunnlaget, så fremt personen ikke har oppholdt seg i landet han eller hun flyktet fra, jf. utlendingsloven § 37 eller det er andre grunner for tilbakekall etter utlendingsloven § 63.

Departementet mener at unntaksadgangen bør reguleres nærmere i forskrift. Tilsvarende vil departementet vurdere behovet for å presisere beregningen av oppholdstiden i forskriften, for eksempel presiseringen av hvorvidt beregningen bør ta utgangspunkt i tillatelsenes start eller kalenderåret.

Departementet viser for øvrig til utlendingsforskriften § 8-9, som innebærer at en utlending som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje, kan få oppholdstillatelse dersom han eller hun i Norge ville hatt rett til opphold etter bestemmelsen om oppholdstillatelse som følge av mishandling, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Endringen knyttet til kravet om faktisk opphold i riket får ikke betydning for denne gruppen.

Vilkåret om faktisk opphold i Norge bør fremgå av vedtak om midlertidig tillatelse, eventuelt om utlendingen er unntatt fra vilkåret. Videre bør det fremgå at kravet om faktisk opphold i Norge ikke sammenfaller med kravet til utenlandsopphold for permanent oppholdstillatelse, dersom tillatelsen danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

8.6 Krav om norskkunnskaper, norsk samfunnskunnskap og selvforsørgelse

8.6.1 Gjeldende rett

8.6.1.1 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

I tillegg til de krav som er omtalt ovenfor i punkt 8.2.1, stilles det også krav om gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for å ha rett til permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d. Etter introduksjonsloven § 17 første ledd gjelder det imidlertid et krav om opplæring i både norsk og samfunnskunnskap. Det innebærer at personer som i dag har rett og/eller plikt til norskopplæring også vil ha rett og/eller plikt til opplæring i samfunnskunnskap.

Rett og plikt til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble innført i introduksjonsloven 1. september 2005, og ordningen ble utvidet til 600 timer fra 1. januar 2012, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd. Slik rett og plikt gjelder for utlendinger mellom 16 og 55 år som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34.

Utlendinger mellom 55 og 67 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i introduksjonsloven § 17 første ledd har rett, men ikke plikt, til å delta i slik opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 annet ledd. Arbeidsinnvandrere mellom 16 og 55 år fra land utenfor EØS/EFTA-området med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25 og deres familiemedlemmer mellom 16 og 55 år med oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6, har derimot plikt, men ikke rett, til deltakelse i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd.

Utlendinger som dokumenterer at de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk kan søke kommunen om fritak fra plikt til opplæring i norsk etter introduksjonsloven § 17 fjerde ledd, jf. forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 3. Av forskriftens § 3 fremgår vilkårene for når det anses dokumentert at utlendingen har tilstrekkelige kunnskaper i norsk, herunder ved bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig eller muntlig prøve, gjennomført opplæring i norsk eller samisk i henhold til læreplaner for faget i grunnskolen eller videregående opplæring og hvor det er satt karakter i faget, gjennomført studier i norsk eller samisk på universitets- eller høgskolenivå i Norge eller i utlandet tilsvarende 30 studiepoeng, eller at utlendingen fyller inntakskrav for norsk eller samisk for universitet eller høgskole.

Utlendinger kan også fritas fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap på grunn av helsemessige eller andre tungtveiende årsaker, jf. introduksjonsloven § 17 fjerde ledd og forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 4. Unntak vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og det skal i alminnelighet svært mye til før vilkåret kan anses oppfylt. Det vises for øvrig til rundskriv Q-20/2015.

Opplysninger om utlendingens deltakelse i norsk og samfunnskunnskap registreres i nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere. Formålet med registreringen er å dokumentere enkeltpersoners deltakelse og det er blant annet nødvendig for utlendingsmyndighetenes behandling av søknader om permanent oppholdstillatelse.

Utlendinger som etter 1. september 2013 får innvilget en oppholdstillatelse som gjør at de kommer inn i personkretsen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd, vil være pålagt å gå opp til avsluttende prøver, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd. Personer med rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan gå opp til gratis prøve én gang.

For utlendinger som kun har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 annet ledd, er det mulig å gå opp til prøve i norsk og samfunnskunnskap, men dette er ingen plikt. Personer som kun har rett til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan gå opp til gratis prøve én gang. For de som kun har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, er det mulig å gå opp til prøve i norsk og samfunnskunnskap, men dette er ingen plikt. Personene dette gjelder må betale for å gå opp til prøven, og for eventuell opplæring.

Dersom en utlending er fritatt fra plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap som beskrevet ovenfor, innebærer dette at vedkommende også er fritatt fra plikten til å gå opp til avsluttende prøver, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 20. Det er kommunen som fatter vedtak om fritak fra plikten til å avlegge avsluttende prøver, og avgjørelsen kan påklages til Fylkesmannen.

Personer som ikke har rett og/eller plikt til å delta i opplæring eller gå opp til avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven har mulighet til å gå opp til disse prøvene som privatister. Dette gjelder blant annet EØS/EFTA-borgere og deres familiemedlemmer med oppholdsrett etter utlendingsloven kapittel 13. Hvis disse skal delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og/eller gå opp til avsluttende prøver, må de selv betale for dette.

Det er i dag ingen sanksjoner dersom utlendingen unnlater å møte opp til eller ikke består de obligatoriske, avsluttende prøvene i norsk og samfunnskunnskap. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har tidligere uttalt følgende om dette, jf. Prop. 79 L (2010–2011) punkt 3.3:

«Krav om bestått prøve for å få permanent oppholdstillatelse og/eller statsborgerskap vil kunne føre til at deltakere senker ambisjonene, og melder seg opp til den prøven som er enklest å bestå framfor den prøven som er riktig i henhold til deltakers kompetanse i norsk. Dette kan unngås ved at læreren beslutter hvilken prøve deltakerne skal meldes opp til. Læreren vil da få ansvar for å treffe beslutninger med store konsekvenser for deltakerne, noe som innebærer at avgjørelsene vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven og må kunne påklages av deltaker. Klageadgang på avgjørelser truffet av lærer om oppmelding til prøve og hvilken prøve deltaker skal meldes opp til, vil bety økt administrasjon for kommunene. Prinsipielt vil det å legge avgjørelsen til læreren, være en umyndiggjøring av voksne deltakere.»

Departementet viser før øvrig til at Stortinget i desember 2015 vedtok endringer i statsborgerloven §§ 7 og 8, jf. Prop. 144 L (2014–2015) Endringer i statsborgerloven (krav om norskkunnskaper og bestått prøve i samfunnskunnskap). Dette innebærer at det etter ikrafttredelsen av lovendringene stilles som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap at søkere mellom 18 og 67 år behersker et minimum av norsk muntlig og har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk.

Mål for opplæringen i hhv. norsk og samfunnskunnskap er beskrevet i forskrift 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (læreplanen). Målene i læreplanen for 50 timer samfunnskunnskap styrer innholdet i den avsluttende prøven i samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 19 annet ledd. Opplæringen i 50 timer samfunnskunnskap skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Opplæringen skal gi deltakerne informasjon om rettigheter, plikter og muligheter, og formidle kjennskap til sentrale verdier.

Prøve i samfunnskunnskap skal avlegges uten ugrunnet opphold etter avsluttet opplæring, og som hovedregel senest innen seks måneder, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 22. Prøven i samfunnskunnskap er oversatt til en rekke språk. De avsluttende prøvene tester hhv. hvilken kompetanse deltaker har i de ulike ferdighetene i norsk som beskrevet i læreplanen, og om målene for opplæringen i samfunnskunnskap er nådd. Kandidater som vurderes ikke å kunne dokumentere sine kunnskaper på en fullgod måte gjennom en skriftlig prøve i samfunnskunnskap, for eksempel fordi de mangler grunnleggende leseferdigheter, skal få mulighet til å avlegge prøven muntlig, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 23.

Som vurderingsskala på delprøvene i norsk benyttes de fire språknivåene som beskrives i læreplanen; A1, A2, B1 og B2 slik de er beskrevet i Det felles europeiske rammeverket for språk, jf. forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 26 annet ledd.

Informasjon om prøver og avvikling av disse, både for personer som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i en kommune og for privatister, gis på nett av Vox, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 21. Påmeldingen for deltakere gjør skolene direkte i det elektroniske prøvesystemet. Privatister melder seg opp til prøve via kommunene og betaler til disse. Prøven i samfunnskunnskap kan tas når kommunene finner det hensiktsmessig gjennom hele året. Prøver i norsk skal avvikles minimum to ganger i året. Tidspunktene fastsettes av Vox, og Vox vurderer selv om det er behov for, eller ønskelig med, avvikling mer enn to ganger per år.

Dersom man ikke består prøven i norsk og/eller samfunnskunnskap kan man gå opp til ny prøve, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 22 og rundskriv Q-20/2015. I slike tilfeller må kandidaten betale prøveavgiften selv.

8.6.1.2 Krav om selvforsørgelse

Utlendingsloven § 58 fastslår at det stilles krav om underhold og bolig for at oppholdstillatelse skal gis etter loven. Det er gjort unntak for utlendinger som har rett til beskyttelse etter utlendingsloven § 28 annet ledd eller er vernet mot retur etter § 73. For familiegjenforente er det egne regler om underholdskrav. Dette er ikke et krav til selvforsørgelse, men et krav om at referansepersonen skal ha tilstrekkelig med midler til å forsørge den eller de som kommer til Norge på familieinnvandring. Ved fornyelse av oppholdstillatelser er det et krav om at vilkårene for den forrige tillatelsen fortsatt er oppfylt. Det stilles i henhold til utlendingsforskriften § 10-20 samme krav til underhold ved fornyelse som ved søknad om første gangs oppholdstillatelse. Unntak gjelder for utlendinger som har fått tillatelse i familieinnvandringsøyemed. Her er det ikke krav om sikret underhold ved fornyelse, med mindre dette gjøres for referansepersonen.

Et vilkår for å få permanent oppholdstillatelse er i henhold til utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b at utlendingen fortsatt oppfyller vilkårene for en midlertidig tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Herunder må kravet om underhold som utgangspunkt fortsatt være oppfylt.

Utlendingsforskriften § 10-7 stiller krav om underhold ved førstegangs søknad i andre saker enn familieinnvandring. Etter bestemmelsen anses underhold som sikret når utlendingen

  1. vil få arbeidsinntekt av tilstrekkelig omfang. Inntekt fra heltidsarbeid anses som hovedregel som tilstrekkelig,

  2. oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser, når dette er av tilstrekkelig omfang,

  3. har egne midler som anses som tilstrekkelig. Utlendingsdirektoratet kan kreve et bestemt beløp overført til norsk bank og helt eller delvis båndlegge beløpet for en bestemt tid, eller

  4. vil få studielån eller stipend av tilstrekkelig omfang.

Ytelser etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen anses ikke som underhold. Underhold anses også å være sikret gjennom en kombinasjon av første ledd bokstavene a til d, når dette er tilstrekkelig. Fyller søkeren vilkårene for å få deltidsarbeid etter § 6-33 annet og tredje ledd eller heltidsarbeid etter fjerde ledd, og det foreligger et konkret arbeidstilbud, tas også den forventede inntekten med i vurderingen av om underholdskravet er oppfylt.
Ved tillatelse som selvstendig næringsdrivende etter § 6-18, er det en forutsetning at underhold i det vesentlige vil være sikret gjennom ervervsvirksomheten.
Underhold kan unntaksvis anses å være sikret ved at tredjemann stiller økonomisk garanti.
Det gjelder ikke krav til sikret underhold for utlending som har fremmet søknad om beskyttelse og som fyller vilkårene for oppholdstillatelse etter lovens § 38. Etter en helhetsvurdering etter lovens § 38, kan det også ellers gjøres unntak fra kravet til sikret underhold når det anses å være grunnlag for opphold etter denne bestemmelsen.»

For øvrig vises det til redegjørelsen om underholdskravet i saker om familieinnvandring, se punkt 7.1.1 ovenfor.

8.6.2 Forslagene i høringsnotatet

Departementet foreslo at det i utlendingsloven § 62 innføres krav om at utlendinger i personkretsen for rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. introduksjonsloven, og som har plikt til å ta avsluttende prøver, ved prøve i norsk må beherske et minimum av norsk muntlig (herunder nivå A1 eller bedre) og bestå prøven i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår. Departementet forslo også at det i § 62 inntas en henvisning til kravet om gjennomført, pliktig opplæring i samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven.

Departementet foreslo videre å innføre krav om at utlendingen har vært selvforsørget de siste tre årene før permanent oppholdstillatelse kan gis, og bemerket at nærmere regler om hva som kan regnes som selvforsørgelse må fastsettes i forskrifts form. Departementet mente at et utgangspunkt kan være reglene i utlendingsforskriften §§ 10-7 flg., som utdyper hva som anses som underhold etter utlendingsloven § 58. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på hvilke grupper som eventuelt bør unntas fra vilkåret om selvforsørgelse.

8.6.3 Høringsinstansenes syn

Generelt

Innlandet politidistrikt og Øst politidistrikt støtter forslagene. Kommunesektorens organisasjon (KS) ser positivt på forslagene, i den grad krav om å bestå obligatoriske prøver og/eller selvforsørgelse kan fungere som incentiver som bidrar til faktiske bedrede resultater i norsk og samfunnskunnskap og økt grad av sysselsetting. KS uttrykker imidlertid bekymring for langsiktige integreringsutfordringer knyttet til utlendinger som ikke makter å innfri kravene. Flere høringsinstanser (Norsk Folkehjelp, Redd Barna og UNHCR m.fl.) støtter ikke forslagene samlet sett, og mener at de foreslåtte endringene vil ha negativ effekt for integreringen og gjøre det svært vanskelig for utlendinger å oppnå permanent oppholdstillatelse i Norge.

Vilkår om norskkunnskaper og bestått prøve i samfunnskunnskap

Advokatforeningen og NOAS m.fl. er positive eller har ingen innvendinger til kravene til å beherske et minimum av norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap. Advokatforeningen mener det er rimelig å kreve at personer som ønsker å bosette seg permanent i Norge, behersker et visst minimum av norsk muntlig og må bestå en prøve i samfunnskunnskap. Både Advokatforeningen og NOAS mener det er fornuftig at nivået på norskferdighetene legges på et noe lavere nivå enn det som kreves etter statsborgerloven. UNHCR stiller seg positiv til krav om beståtte prøver i norsk og samfunnskunnskap da dette kan fremme integreringen i Norge.

Bergen kommune og Kristiansand Venstre er enig at det er helt vesentlig for å lykkes med god inkludering av innvandrere og flyktninger at de som kommer raskt behersker norsk og tilegner seg kunnskaper om det norske samfunnet, men de er usikre på om krav om beståtte prøver vil fremme arbeidet med å lykkes med denne opplæringen. Bergen kommune og Kristiansand Venstre mener krav om obligatorisk deltakelse i undervisning bør være tilstrekkelig.

Flere høringsinstanser (UNHCR og NOAS m.fl.) peker på behovet for unntaksbestemmelser. NOAS mener det er viktig å ta hensyn til at enkelte personer har så dårlige forutsetninger for å kunne lære seg norsk at selv nivå A1 vil være for vanskelig, og at dette kan gjelde personer med alvorlige handicap eller meget alvorlige helseproblemer eller eldre personer uten skolegang fra hjemlandet. UDI foreslår blant annet at det i utlendingsforskriften fastsettes unntak for utlendinger som er fritatt fra pliktig opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven og for utlendinger som har allerede bestått prøver i norsk og samfunnskunnskap.

Vilkår om selvforsørgelse

UDI og UNE peker på at et krav om selvforsørgelse må utformes slik at det blir lett å praktisere og er forutsigbart. UDI foreslår unntak for barn, varig uføre, personer over 67 år, personer under utdanning og familiegjenforente med søkere som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 3 (opphold i forbindelse med arbeid og studier), og at unntak også kan vurderes overfor personer som får tillatelse etter lovens § 53 på grunn av at de har blitt mishandlet i samlivet og for eksempel er blitt nektet å ta arbeid av ektefellen. Øst politidistrikt støtter forslaget, og ser behov for unntaksbestemmelser for de som på søknadstidspunktet var barn, særlig enslige, mindreårige asylsøkere, og for utlendinger som har ankommet Norge i høy alder og personer med nedsatt/svekket arbeidsevne eller uføre. Oslo politidistrikt mener forslaget delvis vil være egnet til å bidra til større grad av integrering og ber om at vilkåret om selvforsørgelse klargjøres nærmere, blant annet om utlendingsforskriften § 10-10 om sosialhjelp skal komme til anvendelse. Diskriminerings- og likestillingsombudet (LDO) mener krav om selvforsørgelse og underhold er legitime formål, herunder at de som oppholder seg i riket i størst mulig grad kan forsørge seg selv og sin familie uten bistand fra myndighetene, men påpeker at den reelle muligheten for å oppfylle vilkårene vil kunne variere med egenskaper som kjønn, etnisitet, funksjonsevne mv., eller en kombinasjon av disse.

Flertallet av høringsinstansene støtter ikke forslaget, med henvisning til at det for mange vil være svært vanskelig eller ta lang tid før et slikt krav kan oppfylles, og at forslaget vil kunne ha negative konsekvenser for integreringsprosessen. Advokatforeningen mener at et krav om selvforsørgelse ikke i samme grad som botid, kunnskap om samfunnet og evne til å kommunisere på norsk, er relevant for å skape tilknytning til Norge, og at dersom det kun er personens egen inntekt som er relevant, vil dette i praksis ekskludere en stor gruppe personer fra muligheten til å få permanent opphold, herunder personer som har opphold i Norge på bakgrunn av familiegjenforening. Videre mener Advokatforeningen at barn ikke bør omfattes, og peker også på situasjonen for syke, skadede og funksjonshemmede, som ikke har mulighet til å forsørge seg. Advokatforeningen mener også at det bør gjøres unntak fra kravet om selvforsørgelse for flyktninger, og at det bør ses på behovet for å gjøre unntak i familiegjenforeningssaker.

NOAS støtter ikke forslaget, men mener det eventuelt bør gjøres unntak for flere grupper. Personer som vil ha rett til å motta ytelser etter lov om sosiale tjenester bør etter NOAS’ syn unntas fra kravet. Tilsvarende gjelder personer som i løpet av en periode på fem år har vært selvforsørget i tre år, men som i korte perioder de siste tre årene ikke oppfyller vilkåret om selvforsørgelse, og eldre personer som ankommer etter fylte 55 år da de vil ha vanskeligere tilgang til arbeidsmarkedet og således kan bli særskilt rammet av et vilkår om selvforsørgelse.

UNHCR ber om at forslaget beskrives mer detaljert og sendes på offentlig høring på nytt. Videre anmoder UNHCR om at det innføres unntaksbestemmelser fra kravet om selvforsørgelse.

8.6.4 Departementets vurdering

En permanent oppholdstillatelse i Norge innebærer i utgangspunktet varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse. Tillatelsen gir også et utvidet vern mot utvisning. Departementet mener på denne bakgrunn at det er viktig å tydeliggjøre forventningene og stille krav til utlendingers deltakelse i det norske samfunnet, herunder forventningene om at utlendingen tilegner seg norskkunnskaper, kunnskaper om det norske samfunnet og er i stand til å kunne forsørge seg selv gjennom deltakelse i utdanning eller arbeid.

Formålet med de foreslåtte endringene er å sikre at utlendinger som innvilges permanent oppholdstillatelse i Norge behersker et minimum av norsk muntlig. Evnen til å beherske norsk språk er en viktig forutsetning for å kunne delta i utdanning og arbeid. Videre er formålet at utlendinger skal ha grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet og å oppmuntre utlendinger til å ta utdanning og søke arbeid, fremfor mer passivt å motta offentlige stønader.

Som beskrevet ovenfor i punkt 8.6.1, er det i dag ingen sanksjoner for utlendinger som faller inn under personkretsen for rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. introduksjonsloven og som ikke møter opp til eller består de obligatoriske, avsluttende prøvene. I desember 2015 vedtok imidlertid Stortinget at det for erverv av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven skal innføres krav om at søkeren behersker et minimum av norsk muntlig, herunder nivå A2, og har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk.

Departementet mener det er hensiktsmessig å innføre lignende krav for utlendinger som søker om permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 62, men på et noe lavere nivå.

Departementet presiserer at forslagene kun vil gjelde for utlendinger mellom 16 og 55 år (foreslås hevet til 67 år, se punkt 8.8) som etter 1. september 2013 fikk midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller kollektiv beskyttelse etter lovens § 34, jf. introduksjonsloven § 17 første ledd.

Departementet foreslår at utlendinger som i dag har plikt til å avlegge avsluttende prøve i norsk, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd, må kunne beherske et minimum av norsk muntlig, se forslagets § 62 første ledd bokstav d.

Det foreslås at kravet skal anses oppfylt dersom utlendingen har gjennomført avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A1 eller bedre. Dette for å legge seg på et noe lavere nivå enn ved prøve ved søknad om norsk statsborgerskap, men samtidig sikre et absolutt minimumskrav til norskferdigheter som vilkår for permanent oppholdstillatelse.

På nivå A1 kan man forstå og bruke enkle uttrykk og setninger for å fortelle om stedet der man bor og mennesker man kjenner. Man kan stille og svare på enkle spørsmål knyttet til egen person. Man kan delta i en enkel samtale om svært kjente emner hvis samtalepartneren snakker langsomt og er støttende, for eksempel ved å omformulere og gjenta. For øvrig vises det til læreplanen for en detaljert beskrivelse av kompetansemålene for nivå A1, jf. forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Departementet mener et slikt krav ytterligere vil understreke viktigheten av å lære seg norsk og tydeliggjøre forventningen om at innvandrere har et ansvar for å tilegne seg nødvendige språkkunnskaper. Kravet om å beherske et minimum av norsk muntlig på nivå A1 fastsettes i forskrift, se forslagets § 62 nytt syvende ledd (gjeldende sjette ledd) fjerde punktum.

Videre foreslår departementet at det i utlendingsloven § 62 inntas en henvisning til kravet om gjennomført, pliktig opplæring i samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven, se forslagets § 62 første ledd bokstav e. Det vises til at personer med rett og/eller plikt til norskopplæring også vil ha rett og/eller plikt til opplæring i samfunnskunnskap i dag.

Departementet foreslår også at utlendinger som i dag har rett og plikt til å ta avsluttende prøve i samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd, må bestå den obligatoriske, avsluttende prøven i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår, se forslagets § 62 første ledd bokstav e. Dette er et lempligere krav enn etter statsborgerloven, hvor det stilles krav om at prøven i samfunnskunnskap må bestås på norsk.

Krav om dokumentasjon av grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet vil etter departementets syn vise at søkerne har kjennskap til grunnleggende historiske, sosiale, økonomiske og politiske forhold i Norge og til sine grunnleggende plikter og rettigheter. Dette er kunnskap som styrker vedkommendes forutsetninger for å ta del i arbeids- og samfunnslivet ved at hun eller han har bedre forutsetninger for å ta i bruk sine rettigheter, oppfylle sine plikter og bruke sine muligheter.

Departementet har merket seg høringsinnspillene om at enkelte grupper kan ha dårlige forutsetninger for å kunne bestå prøver i norsk og samfunnskap, blant annet utlendinger som har liten eller ingen skolegang fra hjemlandet og personer med nedsatt funksjonsevne. Det bemerkes i den sammenheng at opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven skal være tilrettelagt for ulike deltakere med ulike ferdighetsnivåer og være en individuelt tilpasset opplæring. Her vil for eksempel manglende skolebakgrunn være et forhold det må tas hensyn til. Opplæringen skal videre omfatte personer med nedsatt funksjonsevne. Individuelt tilpasset opplæring er også viktig i et likebehandlingsperspektiv, ettersom kvinner er overrepresentert blant de med lite eller ingen skolegang før ankomst til Norge. Kandidater som vurderes ikke å kunne dokumentere sine kunnskaper på en fullgod måte gjennom en skriftlig prøve i samfunnskunnskap, for eksempel fordi de mangler grunnleggende leseferdigheter, skal få mulighet til å avlegge prøven muntlig, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere § 23.

Etter departementets vurdering vil forslagene ikke være i strid med diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98, jf. også EMK artikkel 14. Formålet med de foreslåtte kravene er å sikre at utlendinger har grunnleggende kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap for å kunne delta i det norske samfunnet gjennom arbeid og utdanning. En permanent oppholdstillatelse innebærer i utgangspunktet en varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gir et utvidet vern mot utvisning. Det er derfor nødvendig å kunne stille høye krav til utlendinger som søker om slik tillatelse.

Departementet bemerker at innholdet i og formålet med opplæringen og avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap iht. introduksjonsloven ikke endres med forslagene her.

Departementet mener også at gode grunner taler for å innføre et krav om selvforsørgelse før permanent oppholdstillatelse i Norge kan innvilges. Dette for å oppmuntre utlendinger til å bidra og ta del i det norske samfunnet gjennom utdanning og arbeid.

Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene er kritiske til forslaget i høringsnotatet, og på denne bakgrunn er forslaget noe justert. I høringsnotatet ble det foreslått å stille krav om at utlendingen har vært selvforsørget de siste tre årene. Departementet foreslår i proposisjonen her at kravet til selvforsørgelse i stedet skal knytte seg til de siste tolv månedene, se forslagets § 62 første ledd bokstav f. Dette for å gjøre det noe enklere å oppnå permanent oppholdstillatelse (såfremt de øvrige vilkårene i utlendingsloven § 62 er oppfylt) enn etter det opprinnelige forslaget, men samtidig sikre at intensjonene bak forslaget oppnås.

Hovedhensynet som ligger til grunn for underholdskravet i saker om familieinnvandring etter utlendingsloven kapittel 6, er at det skal sikre at utlendinger som får oppholdstillatelse, har tilstrekkelige midler og ikke trenger støtte fra det offentlige. Hensynene bak et vilkår om selvforsørgelse for permanent oppholdstillatelse er i stor grad de samme, men med det unntak at det i utgangspunktet er søkeren selv, og ikke referansepersonen, som må oppfylle kravet. Departementet mener derfor at et utgangspunkt bør være at utlendingen de siste tolv månedene ikke har mottatt ytelser etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven).

Etter utlendingsforskriften § 10-7 anses underhold sikret når utlendingen:

  • vil få arbeidsinntekt av tilstrekkelig omfang (inntekt fra heltidsarbeid anses som hovedregel tilstrekkelig),

  • oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser, når dette er av tilstrekkelig omfang,

  • har egne midler som anses som tilstrekkelig, eller

  • vil få studielån eller stripend av tilstrekkelig omfang.

Etter § 10-7 anses ytelser etter sosialtjenesteloven ikke som underhold. Underhold anses videre å være sikret gjennom en kombinasjon av strekpunktene ovenfor, når dette er tilstrekkelig. For øvrige vilkår, se gjengivelsen av § 10-7 i punkt 8.6.1 ovenfor.

Ved den nærmere utformingen av kravet om selvforsørgelse kan det etter departementets syn være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i utlendingsforskriften § 10-7 (om krav om underhold ved førstegangs søknad i andre saker enn familieinnvandring).

De nærmere vilkårene for oppfyllelse av kravet til selvforsørgelse vil bli fastsatt i forskrift, se forslagets § 62 nytt syvende ledd (gjeldende sjette ledd) fjerde punktum.

Departementet ser at det for enkelte grupper vil kunne være vanskelig å oppfylle et krav om selvforsørgelse, og at det er en reell mulighet for at det for flere kan ta lengre tid enn i dag å oppnå permanent oppholdstillatelse i Norge. Departementet har derfor, blant annet på bakgrunn av høringsinnspillene, vurdert hvilke grupper det kan gjøres unntak for, se punkt 8.6.5 nedenfor.

Departementet har også vurdert forslaget opp mot diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98, jf. også EMK artikkel 14. Departementet viser i den sammenheng til formålet med forslaget, som er å sikre aktiv deltakelse i det norske samfunnet og oppmuntre utlendinger til å søke arbeid og utdanning. Etter departementets syn kan dette oppnås ved å stille spesifikke krav til selvforsørgelse. Det vises også til at en permanent oppholdstillatelse i utgangspunktet innebærer en varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gir et utvidet vern mot utvisning. Det er derfor nødvendig å kunne stille høye krav til utlendinger som søker om slik tillatelse. For norske myndigheter er det svært viktig at utlendinger kommer i arbeid, forsørger seg selv og deltar i det norske samfunnet.

8.6.5 Unntaksbestemmelser

Departementet foreslår at det kan gjøres unntak fra de foreslåtte kravene som beskrevet ovenfor, se forslagets § 62 nytt syvende ledd (gjeldende sjette ledd) fjerde punktum.

Departementet foreslår at det i utlendingsforskriften fastsettes at kravet om gjennomført norskopplæring ikke skal gjelde dersom utlendingen dokumenterer å ha bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig prøve eller at vedkommende er fritatt fra plikten til gjennomført norskopplæring etter introduksjonsloven. Videre foreslås det at kravet om gjennomført opplæring og bestått prøve i samfunnskunnskap ikke skal gjelde dersom utlendingen dokumenterer å ha bestått den avsluttende prøven i samfunnskunnskap eller er fritatt fra plikten til gjennomført opplæring og/eller bestått avsluttende prøve i samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.

Departementet mener adgangen til å gjøre unntak som nevnt ovenfor vil være effektiviserende for saksbehandlingen. Det vises blant annet til at UDI i saker etter statsborgerloven i dag vurderer unntak fra kravet om norskopplæring i tilfeller hvor utlendingen har bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig prøve. UDI vil derfor ved behandlingen av søknader om permanent oppholdstillatelse ikke være nødt til å henvise utlendingen til kommunen for å få fritak etter introduksjonsloven. Videre mener departementet det er hensiktsmessig å følge de øvrige unntakene som i dag fremgår av introduksjonsloven, se også punkt 8.6.1 ovenfor.

Utlendinger som har deltatt i eller gjennomført opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan i dag etter søknad fritas fra plikten til å avlegge avsluttende prøver i norsk og/eller samfunnskunnskap dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier det, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd, jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 20 annet ledd. Muligheten for fritak gjelder personer som ikke var i denne situasjonen da de startet opplæringen, og derfor ikke hadde grunnlag for å søke fritak fra plikten til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Departementet vil vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å fastsette tilsvarende unntak i utlendingsforskriften.

Når det gjelder unntak fra kravet om selvforsørgelse, foreslår departementet å gjøre unntak for barn, varig uføre, personer over 67 år og personer under utdanning. Videre vil departementet også vurdere å gjøre unntak for grupper hvor et slikt krav vil være særlig urimelig. Unntaksbestemmelsene vil bli fastsatt i forskrift.

8.7 Ny hjemmel for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse når det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn

8.7.1 Gjeldende rett

En utlending har etter søknad rett til permanent oppholdstillatelse i Norge dersom vilkårene i utlendingsloven § 62 er oppfylt, se for øvrig punkt 8.2.1 ovenfor. I dag foretas det ingen skjønnsmessig avveining mot innvandringsregulerende hensyn ved behandlingen av en søknad om permanent oppholdstillatelse.

Det er imidlertid andre bestemmelser i utlendingsloven som angir at oppholdstillatelse eller visum til Norge kan avslås på bakgrunn av innvandringsregulerende hensyn, herunder lovens § 10 (Schengenvisum), § 38 (oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket), § 47 (korttidsopphold for å besøke barn i riket) og § 49 (familieinnvandring i andre tilfeller). Innvandringsregulerende hensyn er en samlebetegnelse som omfatter ulike hensyn, men et sentralt element er å sikre en kontrollert og begrenset innvandring. Lovens § 38 gir en ikke-uttømmende eksemplifisering av hva som kan være innvandringsregulerende hensyn, herunder mulige konsekvenser for omfanget av søknader på liknende grunnlag, de samfunnsmessige konsekvensene, hensynet til kontroll, og hensynet til respekt for lovens øvrige regler.

Utlendingsforskriften § 8-5 (vurderingen av sterke menneskelige hensyn i lovens § 38 ved søknad om oppholdstillatelse fra barn) skiller mellom tungtveiende og mindre tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn. Som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn regnes blant annet om barnets foreldrene aktivt har motarbeidet avklaring av identitet etter ankomst til landet, og om de har begått alvorlige, straffbare handlinger. Som mindre tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn regnes blant annet ulovlig opphold, oversittet utreisefrist og at barnets foreldre ikke har klart å sannsynliggjøre egen identitet.

8.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at det innføres en hjemmel for å kunne avslå en søknad om permanent oppholdstillatelse dersom tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn tilsier det. Departementet mente at dette kan være aktuelt der utlendingen har unnlatt å bidra til en avklaring av egen identitet, eller unnlatt å fremskaffe reisedokumenter når det har hindret retur, og i tilfeller der beskyttelsesbehovet skyldes asylsøkerens egne handlinger etter at søkeren forlot hjemlandet og det hovedsakelige formålet med disse handlingene har vært å oppnå oppholdstillatelse.

8.7.3 Høringsinstansenes syn

UDI ber om at det klargjøres i hvilke tilfeller en søknad kan avslås på bakgrunn av tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, og mener eksemplene i høringsnotatet er lite hensiktsmessige. UDI viser også til at andre bestemmelser i utlendingsloven kan komme til anvendelse dersom det fremkommer nye opplysninger i ettertid, herunder reglene om tilbakekall. UNE peker på at i saker hvor det fremkommer opplysninger i ettertid, vil forslaget kunne fange opp de som i dag har fått oppholdstillatelse uten begrensninger. UNE peker også på at det med hensyn til forutberegnelighet kan tilsi at det i førstegangstillatelsen gis en begrensning mot at denne danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i saker hvor «tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn» er kjent på vedtakstidspunktet.

Politidirektoratet (POD) støtter den foreslåtte endringen, og mener det er viktig at regelverket i størst mulig grad understøtter søkerens plikter etter utlendingsloven og -forskriften, herunder plikten til å bidra til avklaring av egen identitet. NOAS m.fl. støtter ikke forslaget, og det pekes blant annet på at dette er forhold som avklares ved innvilgelse av utlendingens førstegangstillatelse og at forslaget vil kunne medføre merarbeid for utlendingsforvaltningen og vil være et usikkerhetsmoment for utlendingen selv.

8.7.4 Departementets vurdering

En permanent oppholdstillatelse innebærer i utgangspunktet en varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gir et utvidet vern mot utvisning. Departementet mener det er viktig å stille strenge krav til når en slik tillatelse kan gis, og det bør være en klar hjemmel som sikrer at søknad om permanent oppholdstillatelse kan avslås der det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn.

Av hensyn til kontroll med innvandringen til Norge er det blant annet viktig at utlendinger oppgir rett identitet og i den forbindelse samarbeider med politiet. Dersom utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til landet, vil det være hensiktsmessig at utlendingsmyndighetene har mulighet til å avslå søknaden om permanent opphold som følge av at forholdet anses som et tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn. En slik adgang vil også medføre en mulighet til å fange opp dem som har fått oppholdstillatelse uten begrensninger og hvor slike hensyn foreligger. Departementet presiserer at lovens regler om tilbakekall også kan komme til anvendelse i saker hvor det fremkommer nye opplysninger i ettertid, men mener likevel det er behov for en hjemmel for å kunne avslå en søknad om permanent oppholdstillatelse i tilfeller hvor tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn først er kjent på vedtakstidspunktet.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener høringsnotatets forslag om hvilke tilfeller det kan foreligge tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, er lite hensiktsmessige. På denne bakgrunn er forslaget noe justert.

Departementet foreslår at dersom utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til landet, skal dette regnes som et tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, se forslagets § 62 nytt annet ledd. Tilsvarende ordlyd fremgår av utlendingsforskriften § 8-5 tredje ledd, og vurderingen etter forslaget her er ment å være den samme.

Forøvrig foreslås det at nærmere regler om hva som regnes som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn kan fastsettes i forskrift, se forslagets § 62 nytt syvende ledd (gjeldende sjette ledd) femte punktum.

Departementet opprettholder ikke forslaget om at en permanent oppholdstillatelse kan avslås i tilfeller der beskyttelsesbehovet skyldes asylsøkerens egne handlinger etter at søkeren forlot hjemlandet og det hovedsakelige formålet med disse handlingene har vært å oppnå oppholdstillatelse («sûr place»). Det vises til at dette er forhold som i dag vurderes i forbindelse med innvilgelse av førstegangs oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 28 fjerde ledd. Forslaget kan også være svært ressurskrevende å vurdere med tanke på saksbehandlingen i UDI og UNE.

Departementet presierer at terskelen for å kunne avslå en søknad på bakgrunn av tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn vil være høyere enn ved vurderingen av om det «bare» foreligger innvandringsregulerende hensyn, se for eksempel utlendingsloven § 38.

Departementet presiserer for øvrig at i saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3.

8.8 Endringer i introduksjonsloven – plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer mellom 55 og 67 år

8.8.1 Oversikt

Det følger av regjeringens politiske plattform fra oktober 2013, at alle som søker norsk statsborgerskap skal beherske et minimum av norsk muntlig og gjennomgå en test i samfunnskunnskap. På bakgrunn av den politiske plattformen fremmet regjeringen Prop. 144 L (2014–2015) Endringer i statsborgerloven (krav om norskkunnskaper og bestått prøve i samfunnskunnskap). Regjeringens forslag til lovendringer ble vedtatt av Stortinget i desember 2015. Endringene innebærer blant annet at søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, må ha gjennomført opplæringen de har rett eller plikt til for å få norsk statsborgerskap.

Lov 4. juni 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) § 17 regulerer hvem som har rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det er i dag kun utlendinger mellom 16 og 55 år som har rett og plikt til opplæring, mens utlendinger mellom 55 og 67 år kun har rett, men ingen plikt til deltakelse i slik opplæring.

For å sikre sammenheng i regelverket foreslås introduksjonsloven endret slik at det er samsvar mellom hvem som har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og hvem som møtes med krav om gjennomført opplæring som vilkår ved senere søknad om norsk statsborgerskap, samt vilkår som stilles for innvilgelse av permanent oppholdstillatelse. En utvidelse av hvem som har rett og plikt til deltakelse i opplæring etter introduksjonsloven § 17 første ledd innebærer samtidig at det innføres en tilsvarende plikt til å ta en avsluttende prøve for denne gruppen etter introduksjonsloven § 19 annet ledd.

8.8.2 Gjeldende rett

Introduksjonsloven § 17 regulerer hvem som har rett og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Introduksjonsloven § 17 første ledd fastslår at utlendinger mellom 16 og 55 år har rett og plikt til deltakelse i opplæring, forutsatt at de har fått oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller kollektiv beskyttelse. Etter introduksjonsloven § 17 annet ledd har utlendinger mellom 55 og 67 år med en oppholdstillatelse som nevnt i første ledd rett til, men ingen plikt til å delta i opplæring.

8.8.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for utlendinger mellom 55 og 67 år.

8.8.4 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene som uttaler seg om denne lovendringen, er det bare NTL som går direkte imot at det fastsettes en plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for utlendinger mellom 55 og 67 år.

Oslo biskop skriver at «plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, ser vi som fornuftig og integreringsfremmende», og støttes av Biskop i Agder og Telemark, Sør Hålogaland biskop og Tunsberg biskop.

NTL støtter ikke forslaget, da «det vil være svært krevende for en del innvandrere å gjennomføre slik opplæring, blant annet analfabeter og andre med liten utdanning. Ressurser til opplæringen bør derfor i størst grad benyttes til mennesker i de aldersgrupper hvor det er større sannsynlighet for å komme i ordinært arbeid».

Statistisk sentralbyrå (SSB) bemerker at «det bør vurderes om målsettingen om at 70 prosent av kursdeltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter avsluttet introduksjonskurs bør justeres noe ned» med dette forslaget, som følge av at «det er registrert lavere yrkesdeltaking i denne aldersgruppen sammenlignet med dem som er noe yngre (SSB 20153 [Statistisk sentralbyrå (18. juni 2015): Sysselsetting blant innvandrere, registerbasert, 2014, 4. kvartal])».

Amnesty mener «det må være rom for å utvise skjønn og fleksibilitet for å ivareta de grupper/individer som ikke vil være i stand til å oppfylle dette kravet på grunn av blant annet alvorlig sykdom eller handikap, eller fordi de er traumatiserte». Juss-Buss fremhever også «at det må være mulighet for å gi unntak fra plikt til opplæring, for eksempel på helsemessige grunnlag». NOAS har ingen innvendinger mot forslaget, men mener det er «viktig at det finnes unntakshjemler for de som ikke er i stand til å gjennomføre slik opplæring».

UDI mener at heving av alderskravet for plikt til opplæring i introduksjonsloven gir bedre sammenheng med reglene i statsborgerregelverket, og bemerker at det økte årlige antallet som vil falle inn under ordningen er lavt, mellom 300–400 personer i året.

IMDi «gjør oppmerksom på at introduksjonslovens hovedformål er rask overgang til arbeid og utdanning. I forarbeidene til norskbestemmelsene ble personkretsen 55–67 år unntatt fra plikten fordi gruppen ikke hadde de samme utsiktene til arbeid eller utdanning, blant annet på grunn av arbeidsmarkedsutfordringer som aldersdiskriminering og helseutfordringer. Flyktninger som er 51 år og eldre har lav sysselsettingsgrad etter endt introduksjonsprogram (Tidligere deltakere i introduksjonsordningen, 2014 (SSB 2015)). Det er en viss fare for at en slik lovendring kan virke direkte aldersdiskriminerende, da mange aldri vil klare å oppfylle kravene til permanent oppholdstillatelse, eller å få familien sin til Norge. Samtidig gjør vi oppmerksom på at det eksisterer store forskjeller i gruppen, der noen har større muligheter til yrkesdeltakelse enn andre. IMDis vurdering er at krav også for de i gruppen mellom 55 og 67 år vil kunne bidra til økt samfunnsdeltakelse og selvhjulpenhet.»

IMDi mener videre at konsekvensene «for kommunene med tanke på de tilskuddene de per i dag mottar» må utredes sammen med forslagene som eventuelt skal innføres.Også Kommunesektorens organisasjon (KS) «forutsetter at regelendringen følges opp med nødvendig finansiering i form av styrking av tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik at kommunene får mulighet til å gjennomføre tiltaket på en forsvarlig og god måte». Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (FFKF) mener også at forslaget forutsetter styrket finansiering, «da denne gruppen har kjente utfordringer i opplæringssituasjonen, og krever mer tilrettelagt opplæring».

8.8.5 Departementets vurdering

Departementet mener det er hensiktsmessig at også personer mellom 55 og 67 år skal få en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Bakgrunnen for forslaget er å sikre sammenheng i regelverket ved at det skal bli samsvar mellom hvem som har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og hvem som møtes med krav om gjennomført opplæring som vilkår for permanent oppholdstillatelse og ved senere søknad om norsk statsborgerskap.

Det er etter departementets oppfatning viktig at kravet om gjennomført opplæring, og kravet om opplæring som vilkår ved senere søknad om norsk statsborgerskap eller permanent oppholdstillatelse henger sammen. Det vil kunne sies å være lite forutberegnelighet dersom det i introduksjonsloven fremstår som om utlendinger mellom 55 og 67 år kun har rett til opplæring, når disse personene i realiteten blir møtt av et vilkår om å ha gjennomført slik opplæring for å få innvilget statsborgerskap. Følgelig vil forslaget medføre at det blir lik øvre aldersgrense for vilkår om gjennomført opplæring i statsborgerloven som for plikt til å delta i opplæring i introduksjonsloven. Aldersgrensen er også lik vilkåret for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 62.

Utvidelsen av gruppen som får plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil fremgå av introduksjonsloven § 17 første ledd.

8.9 Endringer i statsborgerloven

8.9.1 Innledning og bakgrunn

Statsborgerskapet gir fulle rettigheter og plikter i Norge og er også et symbol på lojalitet og tilhørighet mellom borger og stat. For mange er den viktigste virkningen av norsk statsborgerskap ubetinget rett til opphold i Norge. En norsk borger kan ikke utvises fra Norge, jf. utlendingsloven § 69. En annen rettighet som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, jf. Grunnloven § 50. En viktig plikt som følger med statsborgerskapet er verneplikten, jf. lov om verneplikt (vernepliktsloven) av 17. juli 1953 nr. 29 § 3.

For å ha rett til norsk statsborgerskap må flere vilkår være oppfylt. Søkeren må som hovedregel ha klarlagt sin identitet, være over 12 år og ha til hensikt å forbli bosatt i Norge. Søkeren må fylle krav til deltakelse i norskopplæring, ikke være ilagt reaksjon for straffbart forhold, samt løse seg fra annet statsborgerskap hvis dette er mulig og rimelig å kreve. Dersom søkeren er ilagt reaksjon for straffbart forhold, vil vedkommende måtte utholde karenstid før statsborgerskap kan innvilges. Hovedvilkårene fremgår av § 7 i statsborgerloven.

Å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse er et av hovedvilkårene for statsborgerskap etter søknad, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. Bestemmelsen viser til utlendingsloven § 62. Kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse kommer i tillegg til kravet om syv års opphold i riket i løpet av de siste ti år med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. § 7 første ledd bokstav e. For noen grupper av søkere er det gjort unntak fra denne bestemmelsen, slik at botidskravet etter statsborgerloven er kortere enn syv år. Enkelte av disse gruppene kan få statsborgerskap etter kortere botid enn fem år. Det er i dag to grupper søkere som kan ha kortere botid enn fem år, men som ikke er unntatt fra kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Dette gjelder søkere som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger og statsløse søkere, jf. statsborgerloven §§ 12 og 16.

For søkere som er gift(mm) med en norsk statsborger og har felles bopel med ektefellen gjelder et krav om å ha minst tre års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. statsborgerloven § 12. Oppholdstiden i riket og tiden som gift med en norsk statsborger med felles bopel, må dessuten tilsammen utgjøre minst syv år. Oppholdstid og tid som gift med norsk statsborger kan opptjenes samtidig.

For søkere som er statsløse gjelder et krav om å ha oppholdt seg i riket de siste tre årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. For statsløse barn er det ikke krav til botid etter statsborgerloven. Vilkårene for norsk statsborgerskap vil som regel være oppfylt når vilkårene for permanent oppholdstillatelse er oppfylt.

Dersom kravet til botid for permanent oppholdstillatelse heves fra tre til fem år, jf. forslaget i punkt 8.5.1 ovenfor, medfører dette at det reelle hovedkravet til botid for søkere etter statsborgerloven § 12 (norskgifte) og § 16 (statsløse) blir fem år, selv om botiden som kreves etter statsborgerloven er kortere. Dette fordi det stilles krav om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse for å få norsk statsborgerskap. For å sikre sammenheng mellom utlendingsloven og statsborgerloven er det naturlig å gjøre endringer i statsborgerregelverket for disse to gruppene. Departementet foreslår endringer i statsborgerloven som gjør at botidskravet går direkte frem av statsborgerloven og ikke indirekte ved at søkeren må oppfylle botidskravet for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

8.9.2 Endringer i statsborgerloven § 12. Personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger

8.9.2.1 Gjeldende rett

Søker som på vedtakstidspunktet er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger er unntatt fra kravet om syv års botid (lovens § 7 første ledd bokstav e). Statsborgerloven § 12 fastsetter i stedet gunstigere regler for beregning av oppholdstid for denne gruppen. Det gjelder et krav om å ha minst tre års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Oppholdstiden i riket og tiden som gift med en norsk statsborger med felles bopel, må dessuten samlet utgjøre minst syv år. Oppholdstid og tid som gift med norsk statsborger kan opptjenes samtidig. Det er kun oppholdstid i tidsrommet søkerens ektefelle, registrerte partner eller samboer har vært norsk borger som regnes med. I kravet om at man må ha hatt felles bopel ligger det at man må ha hatt felles adresse og husholdning. Det er dermed ikke tilstrekkelig at partene er registrert på samme adresse i folkeregisteret, dersom de ikke bor sammen. Ved midlertidige atskillelser regnes partene likevel for å ha hatt felles bopel, så fremt årsaken til atskillelsen var utdannelse, arbeid eller andre særlige grunner. Eksempler på særlige grunner er blant annet atskillelse på grunn av sykehusopphold. For at en atskillelse skal regnes som midlertidig, og dermed medregnes som oppholdstid, er det nødvendig at partene hadde etablert felles bopel før atskillelsen. Ved atskillelser som skyldes den ene partens opphold i fengsel eller i annen institusjon som følge av idømt reaksjon for straffbart forhold, anses ikke partene for å ha hatt felles bopel.

Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 6. november 1997 artikkel 6 nr. 4 fastsetter at hver statspart skal lette adgangen for egne statsborgeres ektefeller til å erverve ektefellens statsborgerskap. Ifølge den forklarende rapporten til konvensjonen er det tilstrekkelig at en part har gunstigere vilkår for erverv for søkerne. Eksempelvis nevnes redusert krav til botid, mindre strenge språklige krav, enklere saksbehandling og lavere saksbehandlingsgebyrer. Ved innføring av ny statsborgerlov ble det forutsatt at det for Norges del ikke følger noen forpliktelse av Europarådskonvensjonen til å lovfeste gunstigere regler for ektefeller enn de som følger av de ordinære ervervsvilkårene. Det ble altså lagt til grunn at vi ikke er forpliktet til å ha regler om at ektefeller av norske borgere skal ha kortere botid enn syv år.

8.9.2.2 Bakgrunn

Statsborgerlovens regler for lettere adgang til statsborgerskap for ektefeller av nordmenn var en videreføring av en ordning som gjaldt tidligere, og som er en tradisjon i de nordiske land. Bakgrunnen for en regel om kortere botidskrav for ektefeller til norske statsborgere enn andre som søker norsk statsborgerskap, er at de norskgifte har en tilknytning til Norge som gjør det rimelig med forkortet botidskrav. I forarbeidene til loven var det imidlertid et viktig poeng at samlet ekteskapstid og oppholdstid i landet burde tilsvare det alminnelige kravet til oppholdstid, dvs. syv år, blant annet under henvisning til at regelverket var slik i både Danmark og Sverige.

Tidligere var minimumskravet til oppholdstid for ektefeller av norske borgere to år. I statsborgerloven av 2005 ble det imidlertid innført et krav om at man måtte fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse (tidligere kalt bosettingstillatelse). Et av vilkårene for permanent oppholdstillatelse var krav om tre års botid, og i forarbeidene til loven ble det understreket at dette i praksis medførte at søkeren måtte ha oppholdt seg i landet i minst tre år for å ha krav på statsborgerskap. Det var blant annet på denne bakgrunn at minimumskravet til oppholdstid for ektefeller av norske borgere økte fra to til tre år ved innføringen av ny statsborgerlov.

8.9.2.3 Høringsforslaget

Sammenhengen mellom utlendingsregelverket og statsborgerregelverket tilsier at statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne innvilges før søkeren fyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Departementet understreker derfor at det fortsatt skal gjelde krav om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven for å oppnå norsk statsborgerskap, selv om botiden for permanent oppholdstillatelse foreslås hevet til fem år. Hevet botidskrav for permanent oppholdstillatelse fører til at ektefeller av norske borgere i realiteten må oppholde seg i Norge i fem år for å kunne oppnå norsk statsborgerskap. Departementet foreslår derfor at det innføres et minimumskrav om fem års botid for søkere som omfattes av statsborgerloven § 12. Det foreslås imidlertid ikke endringer i at kravet til botid og tiden som gift med norsk borger til sammen må tilsvare syv år, som er det alminnelige kravet til botid etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Forslaget innebærer at norsk statsborgerskap for norskgifte tidligst kan innvilges etter fem års botid i Norge.

8.9.3 Endringer i statsborgerloven § 16. Statsløse

8.9.3.1 Gjeldende rett

Statsborgerloven § 16 fastsetter at statsløseunntas fra noen av hovedvilkårene for norsk statsborgerskap. De som omfattes av bestemmelsen er søkere som ikke er statsborger av noe land og som ikke ved egen handling eller unnlatelse har valgt å være statsløs eller på enkel måte kan bli statsborger i et annet land. Disse søkerne er unntatt fra vilkårene om å ha fylt 12 år, ha syv års oppholdstid og kravet om å løse seg fra annet statsborgerskap. For voksne statsløse er det i stedet krav om tre års botid. For statsløse barn stilles ikke eget krav om botid. Barna må imidlertid fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse og vil derfor som regel oppfylle kravene for statsborgerskap først etter tre års oppholdstid. Statsløse er ikke unntatt fra kravene knyttet til identitet, vandel, norskopplæring og permanent oppholdstillatelse.

Ifølge statsborgerloven § 3 går overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig foran lovens bestemmelser, ved motstrid. Dersom tolkning av statsborgerloven og tolkning av en konvensjon Norge er bundet til gir ulikt resultat, skal konvensjonen gå foran.

FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av 1961 gjelder statsløse som er født på konvensjonspartens territorium. Konvensjonsstatene har en forpliktelse til å gi statsborgerskap til barn som ellers ville være statsløse. Konvensjonen inneholder en uttømmende liste over vilkår som kan stilles. Dette gjelder krav om botid (habitual residence) på inntil fem år direkte forut for søknaden eller inntil ti år totalt, krav til vandel og krav til at personen alltid har vært statsløs. Det kan stilles vilkår om at søknaden må innleveres i en viss periode som må starte når søkeren er 18 år eller yngre og som må vare til søkeren er 21 år eller eldre. UNHCR (Høykommissæren for flyktninger) har utarbeidet retningslinjer til konvensjonen om begrensning av statsløshet, Guidelines on statelessness no. 4, 21 December 2012. Ifølge retningslinjene må konvensjonen tolkes i lys av bestemmelsene i barnekonvensjonen.

Barnekonvensjonen artikkel 7 nr. 1 fastsetter at barn skal ha rett til å erverve et statsborgerskap umiddelbart etter fødselen. Artikkel 7 nr. 2 slår fast at partene skal sikre gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter på dette området, særlig når barnet ellers ville blitt statsløs. Ved utarbeidelse av artikkel 7 ble det lagt vekt på den klare forbindelsen til FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av 1961. Ifølge retningslinjene krever artikkel 3 og 7 i barnekonvensjonen at statene innvilger statsborgerskap til barn født på deres territorium og som ellers ville være statsløse, enten automatisk ved fødselen eller etter søknad kort tid etter fødselen. Det står at statene ikke kan innføre de vilkårene som tillates etter konvensjonen om begrensning av statsløshet dersom de fører til at barn forblir statsløse over en lengre periode. Da Sverige ratifiserte barnekonvensjonen gjorde FNs Barnekomité en vurdering av rettsstillingen for statsløse barn. Barnekomiteen skrev at barn ikke har rett til svensk statsborgerskap fra fødselen av, men at det burde innføres en bestemmelse om at barn kan søke statsborgerskap etter noen års opphold i Sverige (SOU 1999:34 kap. 8.3).

Gjennom Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 er vi forpliktet til å lette adgangen for statsløse til å erverve norsk statsborgerskap. Når det gjelder statsløse barn født på statspartenes territorium, fastsetter Europarådskonvensjonen at statspartene skal innvilge dem statsborgerskap, enten automatisk ved fødselen eller etter søknad. Det kan stilles krav om lovlig og vanlig (fast) bosted på partens territorium inntil fem år umiddelbart før søknad inngis. Dersom disse betingelsene er oppfylt, skal statsborgerskap innvilges (forklarende rapport til Europarådets konvensjon om statsborgerskap).

8.9.3.2 Andre lands rett

I Sverigekan statsløse barn som er født i Sverige og som alltid har vært statsløse få svensk statsborgerskap ved melding (erklæring) (Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap). Barnet må ha vært bosatt i Sverige i to år og ha permanent oppholdstillatelse. Permanent oppholdstillatelse kan fås etter to års opphold jf. Utlänningslag (2005:716) § 16. Meldingen må sendes før barnet er 18 år. Danmarkhar tolket barnekonvensjonen slik at statsløse barn født i Danmark skal innvilges dansk statsborgerskap så fremt de «aktuelt har bopæl» i Danmark. Tolkningen omtales i Justitsministeriets notat om Danmarks internationale forpligtelser på det udlændige- og statsborgerretsområdet, 9. marts 2012, side 38. Med «aktuelt har bopæl» menes lovlig, fast opphold, jf. Redegørelse til statsministeren om Integrationministeriets behandling af ansøgninger om indfødsret fra statsløse personer født i Danmark, 7. marts 2011, side 26. For øvrig stilles ingen vilkår, altså gjelder det ikke noe botidskrav for statsløse barn født i landet (Cirkulærbeskrivelse om naturalisation § 17).

8.9.3.3 Høringsforslaget

Departementet foreslår at det stilles krav om permanent oppholdstillatelse og fem års botid for statsløse søkere, både voksne og barn, etter statsborgerloven § 16.

Når det gjelder statsløse barn født i Norge, mener departementet at det på bakgrunn av Norges internasjonale forpliktelser bør gjøres flere unntak fra de ordinære vilkårene for statsborgerskap. Statsløse søkere er i dag unntatt fra vilkårene om å ha fylt 12 år, ha syv års oppholdstid og kravet om løsing fra annet statsborgerskap. Identitetskravet og kravet til norskopplæring er barn født i Norge i realiteten allerede unntatt fra (jf. 18-årsgrense for krav om norskopplæring og unntak fra ID-krav i statsborgerforskriften § 1-3 første ledd for denne gruppen).

Departementet foreslår at det også gjøres unntak fra kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse, vandelskravet og kravet om å forbli bosatt i Norge. Departementet foreslår i stedet at det innføres krav om at barnet må være bosatt i riket og ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet forut for søknad om statsborgerskap.

Som alternativ til botidskravet foreslår departementet at statsløse barn født i Norge skal kunne få statsborgerskap dersom en av foreldrene senest på vedtakstidspunktet innvilges permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap. Bakgrunnen for dette forslaget er at statsborgerskap skal kunne fås på et tidligere tidspunkt der det er avklart at familien har etablert seg og skal fortsette sitt liv i Norge.

Forslaget innebærer at statsløse barn født i Norge unntas fra kravene i statsborgerloven § 7 første ledd. I stedet må barnet være bosatt i riket og ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet forut for søknad om statsborgerskap. Barn oppfyller dessuten kravene for statsborgerskap på det tidspunktet en av foreldrene innvilges permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap. Barn som omfattes av bestemmelsen får dermed minimum null års botid og maksimum 5 års botid.

For øvrige statsløse søkere medfører forslaget at botidskravet etter statsborgerloven § 16 øker fra tre til fem år.

8.9.3.4 Høringsinstansenes syn

UNHCR uttrykker bekymring for at botiden foreslås økt for statsløse, særlig statsløse barn. UNHCR peker på at Norge er bundet til FN-konvensjonen om statsløse personers stilling av 1954 og Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997. Ifølge konvensjonene skal statspartene ha regler som forenkler statsløses tilgang til statsborgerskap. Å forlenge veien til statsborgerskap er ifølge UNHCR ikke forenelig med artikkel 32 i 1954-konvensjonen, og heller ikke med formålene bak de to konvensjonene.

Videre skriver UNHCR at den foreslåtte endringen ikke er forenelig med FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av 1961 og at forslaget må vurderes i lys av Barnekonvensjonen artikkel 7 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 24 som fastsetter at barn må erverve statsborgerskap ved fødsel eller så raskt som mulig etter fødsel. UNHCR understreker at lovlig opphold ikke kan kreves i henhold til 1961-konvensjonen selv om dette kan kreves i henhold til Europarådskonvensjonen av 1997.

NOAS skriver at det å kreve lovlig opphold for barn strider direkte mot 1961-konvensjonen artikkel 1. De viser til at det som kan kreves i henhold til konvensjonen er «habitual residence». NOAS mener videre at heving av botidskravet fra tre til fem år samsvarer dårlig med barnekonvensjonen artikkel 7 og artikkel 3. De skriver at det er svært uheldig at ikke departementet har sett hen til barnets beste i vurderingen av hvorfor treårskravet skulle anses som utilstrekkelig.

NOAS foreslår at det innføres et system for automatisk innvilgelse av norsk statsborgerskap ved fødselen for barn som ellers ville bli statsløse. De viser til at sytten land i Europa, inkludert Finland, allerede har innført et slikt system. Det vises også til at Danmark har tolket barnekonvensjonen slik at statsløse barn født i Danmark skal innvilges dansk statsborgerskap så fremt de «aktuelt har bopæl» i Danmark. Det gjelder altså ikke noe botidskrav for statsløse barn født i Danmark.

Antirasistisk senter støtter ikke forslaget om økt botid. De støtter NOAS’ uttalelse.

Redd barna støtter ikke forslaget om hevet krav til botid for statsløse barn. De skriver i tillegg at det er svært uheldig at departementet ikke har vurdert forslaget opp mot hensynet til barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Videre viser de til NOAS’ høringsuttalelse og støtter deres innspill.

Juss-Buss er kritiske til endringene som foreslås, spesielt kravet til økt oppholdstid for statsløse barn. De skriver at det ikke er tilstrekkelig at Norge søker ytterpunktet av våre internasjonale forpliktelser, og at regelverket vårt bør gjenspeile de formålene som ligger bak konvensjonene.

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Salten politidistrikt støtter forslagene i høringsbrevet.

Romerike politidistrikt støtter forslagene. Etter deres vurdering er det ingen sterke grunner for at ektefeller/samboere/registrerte partnere til norsk statsborger skal stilles i en særstilling fremfor andre søkere. De mener derfor at botidskravet for denne gruppen kan settes til syv år uten at dette anses som en uforholdsmessig endring. De viser til at de det gjelder uansett vil ha opphold og at hensynet til å kunne utvise personer som begår kriminalitet bør tillegges større vekt enn retten til tidlig statsborgerskap. Politidistriktet ber om at det vurderes hvorvidt ektefeller/registrerte partnere skal komme inn i lovens normalordning med botid på syv år.

Sunnmøre politidistrikt støtter forslagene. De mener at botid bør være syv år også for ektefeller/samboere/registrerte partnere til norsk statsborger.

Asker og Bærum politidistrikt skriver at endringsforslagene tiltredes og oppfattes som en naturlig følge av endringene i utlendingsloven.

Mira-senteret og Visjon forum Norge er mot innstramninger i statsborgerloven.

UNE viser til at krav om å være bosatt for statsløse barn går frem av forslaget til nytt annet ledd i statsborgerloven § 16 bokstav a, og ikke av bokstav b. De spør derfor om det skal være et krav at statsløse barn er bosatt i Norge, også etter denne bestemmelsen. Videre påpeker de at det er foreslått at opphold «de siste fem år» skal regnes fra søknadstidspunktet, i nytt annet ledd bokstav a, mens tilsvarende ordlyd etter første ledd regnes fra vedtakstidspunktet. De skriver at samme ordlyd ikke bør gis ulikt innhold. Til slutt skriver UNE at de oppfatter at perioder uten tillatelser/utenlandsopphold ikke tillates i løpet av «de siste fem årene». De gjør oppmerksom på at eventuelle glipper eller utenlandsopphold vil føre til at botiden må opparbeides på nytt og antyder at dette må vurderes i lys av internasjonale konvensjoner.

UDI påpeker at mens oppholdstiden for statsborgerskap som hovedregel regnes fra søknadstidspunktet, regnes oppholdstiden for permanent oppholdstillatelse fra tidspunktet da søkeren fikk innvilget tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. UDI mener at tidspunktet for beregning av oppholdstid bør samordnes. De ser at statsløse søkere i realiteten må ha lenger opphold enn fem år, som følge av vilkåret om permanent oppholdstillatelse. Tidspunktet de oppfyller vilkårene for permanent oppholdstillatelse vil avhenge av hvor lang tid som ble brukt på å behandle førstegangssøknaden om asyl. Videre påpekes at kravet om å være bosatt i Norge går frem av bokstav a i forslag til nytt annet ledd i § 16, mens det ikke går frem av bokstav b. De skriver at kravet om å være bosatt gjelder alle andre bestemmelser i kapittel 3, og at det heller ikke er åpnet for å kunne søke fra utlandet. UDI foreslår at det skal gjelde et krav om å være bosatt også i bokstav b.

Grenseløs kjærlighet er motstandere av at botidskravet øker til fem år for personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger. De konstaterer at forslaget fra departementet er langt strengere enn tilsvarende regler i Sverige og Danmark, uten at departementet har presentert en tolkning av barnekonvensjonen som tilsier at forslaget er i tråd med denne. Grenseløs kjærlighet støtter den danske ordningen fordi den er ubyråkratisk, enkel og på best måte sikrer barns rettigheter. De skriver at det hadde vært ønskelig med en utredning av hvor mange barn det er tale om.

Jussformidlingen er positiv til at statsborgerloven endres for å samsvare bedre med utlendingsloven, og mener dette ivaretar rettssikkerhet. De er imidlertid negative til at botiden heves for de som er gift eller samboer med norsk borger. De mener at ektefeller så raskt som mulig bør få samme rettigheter. Jussformidlingen er positive til at statsløse barn sikres statsborgerskap og unntas fra kravene i statsborgerloven § 7 første ledd.

NTNU er opptatt av at utenlandsopphold i forskningsøyemed ikke går til fratrekk ved beregning av oppholdstid. De skriver at eventuelle unntak for utenlandsopphold for å kunne søke permanent oppholdstillatelse også bør gjelde for å kunne søke norsk statsborgerskap.

Advokatforeningen ser nødvendigheten av å endre botidskravet i statsborgerloven som en følge av den foreslåtte endringen i utlendingsloven. Når det gjelder forslag til endring i vilkårene for statsløse barn, er Advokatforeningen positiv til forslaget om å unnta fra kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse for å kunne få innvilget norsk statsborgerskap. Advokatforeningen er imidlertid kritisk til at det foreslås å stille krav om fem års opphold i riket. I dag vil statsløse barn kunne få innvilget norsk statsborgerskap etter tre års opphold i riket, og forslaget innebærer således en betydelig skjerping av vilkårene for å få norsk statsborgerskap for denne gruppen. Slik Advokatforeningen ser det er statsløse barn en spesielt sårbar gruppe, og det vil være en stor belastning for disse å måtte vente fem år på å få statsborgerskap. Regelen om fem års botid er også betydelig strengere enn tilsvarende regler i Sverige og Danmark.

8.9.4 Departementets vurdering

8.9.4.1 Endringer i statsborgerloven § 16. Statsløse

Uttalelsene til UNHCR, Redd Barna, NOAS, Advokatforeningen, Juss-Buss, Antirasistisk senter og Grenseløs kjærlighet dreier seg særlig om statsløse barn. Høringsinstansene påpeker at Norge er bundet av konvensjoner med formål om å redusere statsløshet, og at Norge er pålagt å ha regler som gjør det så enkelt som mulig å bli norsk statsborger for statsløse. Det vises videre til barnekonvensjonens bestemmelser om rett til statsborgerskap for barn, som særlig gjelder statsløse barn, og hensynet til barnets beste. Enkelte instanser uttrykker skepsis mot at Norge vil innføre lengre botid når både Danmark og Sverige har gjort det motsatte. UNHCR og NOAS skriver at det ikke kan kreves lovlig opphold for statsløse barn etter 1961-konvensjonen om begrensning av statsløshet.

Departementet er enig med UNHCR og NOAS i at det ikke kan kreves lovlig opphold for statsløse som omfattes av 1961-konvensjonen om begrensning av statsløshet. Ordlyden i artikkel 1 nr. 2 bokstav a, «has habitually resided» er oversatt med «har vært fast bosatt» i norsk oversettelse av konvensjonen, jf. St.prp. nr. 93. (1970–71) Om samtykke til tiltredelse av Konvensjon av 30. august 1961 om begrensning av statsløshet. Det følger også av UNHCRs retningslinjer til konvensjonen at det med «habitual residence» siktes til faktisk opphold og ikke lovlig eller formelt opphold. Søkere som omfattes av konvensjonen skal kunne søke statsborgerskap på de vilkårene som fremgår der over en periode hvor de er myndige. Søknadsperioden kan senest starte når søkeren fyller 18 år og må minst vare frem til søkeren fyller 21 år. Vilkårene som kan stilles går frem av den uttømmende oppramsingen i artikkel 1 nr. 2 i konvensjonen. Departementet vil derfor fastsette en unntaksbestemmelse for denne gruppen søkere i statsborgerforskriften.

Ifølge Europarådskonvensjonen artikkel 6 nr. 2 bokstav b kan det stilles krav om lovlig og fast bosted over et tidsrom på inntil fem år før søknad fremmes for statsløse barn som er født på statspartens territorium. Departementet mener dette er innenfor de forpliktelsene Norge har etter barnekonvensjonen artikkel 7 om rett til statsborgerskap og artikkel 3 om barnets beste. Det antas at Europarådskonvensjonens bestemmelser er i tråd med disse bestemmelsene. Selv om det fremgår av barnekonvensjonen artikkel 7 nr. 1 at barn har rett til statsborgerskap fra fødselen av, er dette forstått som en generell rett til statsborgerskap, ikke i et bestemt land. Retten til statsborgerskap og forpliktelsen til å unngå statsløshet er inntatt i Europarådskonvensjonen artikkel 4 bokstav a og b. I den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen står det at selv om retten til statsborgerskap anerkjennes, bestemmes retten til et bestemt statsborgerskap av hver statsparts regler om statsborgerskap, i samsvar med konvensjonens artikkel 3 som bestemmer at statene skal avgjøre hvem som er deres statsborgere. Da Sverige ratifiserte barnekonvensjonen gjorde FNs barnekomité en vurdering av rettsstillingen for statsløse barn. Barnekomitéen skrev at barn ikke har rett til svensk statsborgerskap fra fødselen av, men at det burde innføres en bestemmelse om at barn kan søke statsborgerskap etter noen års opphold i Sverige (SOU 1999:34 kap. 8.3.). Departementet vurderer barnekonvensjonen slik at det for å få norsk statsborgerskap kan stilles krav om fem års opphold med oppholdstillatelser for statsløse barn.

UNE og UDI viser til at krav om å være bosatt for statsløse barn går frem av nytt annet ledd i statsborgerloven § 16 bokstav a, og ikke av bokstav b. UNE påpeker at det er foreslått at opphold «de siste fem år» skal regnes fra søknadstidspunktet, i nytt annet ledd bokstav a, mens tilsvarende ordlyd etter første ledd regnes fra vedtakstidspunktet. De skriver at samme ordlyd ikke bør gis ulikt innhold. Til slutt skriver UNE at de oppfatter at perioder uten tillatelser/utenlandsopphold ikke tillates i løpet av «de siste fem årene». De gjør oppmerksom på at eventuelle glipper eller utenlandsopphold vil føre til at botiden må opparbeides på nytt og antyder at dette må vurderes i lys av internasjonale konvensjoner.

Når det gjelder tidspunkt for beregning av botid, mener departementet at botiden bør regnes bakover fra vedtakstidspunktet, slik at de som har tilstrekkelig botid på vedtakstidspunktet fyller vilkåret. Perioder uten tillatelser og utenlandsopphold skal vurderes slik det gjøres etter gjeldende rett (statsborgerforskriften §§ 3-3 og 3-4). Perioder uten tillatelse på til sammen to måneder har ikke betydning for krav om sammenhengende opphold med tillatelse. På samme måte anses utenlandsopphold som ikke overstiger to måneder som opphold i riket. Det foreslås videre at det stilles krav om å være bosatt på søknadstidspunktet både for statsløse barn som omfattes av forslaget til ny § 16 annet ledd bokstav a og bokstav b. Grunnen til at søknadstidspunktet skal være avgjørende er at dette fremgår tydelig av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 6 nr. 2 bokstav b.

8.9.4.2 Endring i statsborgerloven § 16 som ikke har vært på høring

Det fremgår i dag av § 16 at de som frivillig er statsløse ikke skal anses statsløse. Setningen foreslås endret fordi den fremstår som en definisjon på statsløshet. Dette har ikke vært hensikten, og endringen som foreslås er ment å rette opp i denne forståelsen. Definisjonen av statsløshet går frem av FNs konvensjon om statsløse personers stilling av 1954 artikkel 1: I denne konvensjon betyr «statsløs» en person som ikke er borger av noen stat etter denne stats lov. Konvensjonen er oversatt til norsk i St.prp. nr. 75 (1956) om innhentelse av Stortingets samtykke til å ratifisere konvensjonen om statsløses stilling av 28. september 1954. Formålet med setningen i § 16 var ikke å definere statsløshet, men å fastsette hvem som omfattes av bestemmelsen. Statsløse som frivillig er statsløse eller som enkelt kan få et statsborgerskap omfattes ikke av de gunstige ervervsvilkårene (Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)). Norge er forpliktet til å ha gunstigere ervervsvilkår for statsløse søkere (Europarådskonvensjonen artikkel 6 nr. 4 bokstav g og Konvensjonen om statsløse personers stilling artikkel 32 («så vidt mulig»)). Det fremgår av den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen at personer som selv har valgt å bli statsløse ikke har rett til å erverve statsborgerskap på forenklet måte. I UNHCRs handbook on protection of stateless persons står det også at de som frivillig er statsløse ikke har tilgang til alle rettighetene i konvensjonen om statsløse personers stilling av 1954.

Det foreslås at det innføres et nytt tredje ledd i § 16 der det går frem at søkere som ved egen handling eller unnlatelse har valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte kan bli statsborger av et annet land ikke omfattes av bestemmelsen. Dette er en rettelse som ikke vil ha praktisk betydning. Forslaget har ikke vært på offentlig høring, da det anses som åpenbart unødvendig.

Departementets forslag til endringer i § 16 fremgår av lovutkastet.

8.9.4.3 Endringer i statsborgerloven § 12. Personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger

Enkelte politidistrikt mener at søkere som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger ikke bør ha kortere botidskrav enn det hovedregelen tilsier (sju år).

Norge er forpliktet til å ha lempeligere vilkår for enkelte søkergrupper, herunder ektefeller til norske statsborgere. At botiden er noen år kortere for de som er gift, samboer eller registrert partner med en norsk statsborger, anses som en god måte å oppfylle dette kravet på. Å heve botiden til fem år for denne gruppen vurderes å være i tråd med internasjonale forpliktelser. Kravene for de som er gift, samboer eller registrert partner med en norsk statsborger vil fortsatt være lempeligere enn de alminnelige kravene for norsk statsborgerskap etter søknad.

Departementet foreslår at endringene i § 12 fastsettes slik det ble sendt på høring. Forslaget til endringer fremgår av lovutkastet.

Til toppen
Til dokumentets forside