St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk

Publisert under: Regjeringen Jagland

Utgiver: Miljøverndepartementet

Regional planlegging og arealpolitikk

Tilråding fra Miljøverndepartementet av 21. mars 1997, godkjent i statsråd samme dag.

Innhold

1 Innledning og sammendrag

2 Kommuneplanleggingen

3 Fylkesplanleggingen

4 Nasjonale rammer for regional planlegging

5 Arealpolitikken

6 Arealbruk og arealplanlegging i byer og tettsteder

7 Arealbruk og arealplanlegging utenfor byer og tettsteder

8 Sammenfatning av endringsbehov som kan kreve justering av plan og bygningsloven

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Regjeringen legger med dette frem en melding til Stortinget om den regionale planleggingen og arealpolitikken. Hensikten med meldingen er å drøfte erfaringer med bruk av plan- og bygningsloven på bakgrunn av 10 års praksis og foreslå forbedringer i loven og i måten den praktiseres på. Den regionale planleggingen skal legge til rette for effektiv utvikling og utbygging innenfor de rammer som en bærekraftig utvikling setter. Innenfor disse rammene skal planleggingen også legge til rette for et samfunn som ivaretar viktige fellesverdier og ulike gruppers levekår. Plansystemet er utformet for å samordne den offentlige politikken på lokalt og regionalt nivå, gjennom effektive avveiningsprosesser som er åpne for bred deltakelse. Det legges vekt på at plan- og bygningsloven er et verktøy for politisk avveining mellom utbygging og vern, for samordning mellom sektorer og forvaltningsnivåer og for lokalpolitisk styring.

Planlegging handler om å tenke gjennom muligheter og konsekvenser før en handler. Planlegging er ikke et alternativ til handling, men en forutsetning for rasjonell handling. Jo mer komplekst et samfunn blir, jo viktigere blir planlegging. Planleggingen etter plan- og bygningsloven bygger på den faglige og politiske kompetansen i det lokale og regionale folkestyret. Regjering og Storting stiller opp de nasjonale målene, mens kommunene og fylkeskommunene utvikler helhetsløsningene ut fra stedlige forutsetninger og muligheter. På denne måten kan nasjonal politikk bli tilført en stedlig merverdi, samtidig med at statens virkemidler får økt treffsikkerhet.

I denne meldingen legges det særlig vekt på at praktiseringen av plan- og bygningsloven forbedres, og på tilpasning til ny kunnskap og nye behov. Dette innebærer bl.a at fokus settes på samhandlingen mellom de folkevalgte organene i kommuner og fylkeskommuner og de regionale statsetatene, for å sikre helhet og sammenheng i gjennomføringen av planleggingen, slik at en når målene på en mest mulig effektiv måte.

Den regionale planleggingen er både en bred samfunnsplanlegging og en planlegging som på en bindende måte bestemmer arealbruken i vårt land. I forrige stortingsmelding Om den regionale planleggingen og arealpolitikken (St.meld. nr.31 for 1992 - 93) ble det for første gang foretatt en samlet gjennomgang av arealpolitikken i Norge. Denne politikken ligger i hovedsak fast, men i denne meldingen drøftes visse politiske premisser som vil bli tillagt økt vekt i arealpolitikken fremover. I meldingen drøftes viktige nasjonale rammer for planlegging av arealer i ulike typer regioner. I denne meldingen er det først og fremst arealpolitikk og planlegging på land som omtales. Plan- og bygningsloven gjelder for landarealer og for sjøområder ut til grunnlinjen. Forslag som angår arealplanlegging i sjø er i hovedsak behandlet i kap. 7.4.

Ved Stortingets behandling av plan- og bygningsloven i 1985 (Ot.prp. nr. 56 1984 - 85) presiserte en samlet kommunal- og miljøvernkomite at det bør gis en melding til Stortinget en gang i løpet av hver stortingsperiode om de retningslinjer som er fastsatt og om planleggingsvirksomheten i medhold av loven. Forrige melding ble lagt frem våren 1993.

1.2 Sammendrag

Regjeringen legger til grunn at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten. De sterke sider ved lovsystemets vil bli ivareatt og videreutviklet. Lovens hovedstruktur vil ikke bli endret, men det legges opp til en samlet gjennomgang av lovverket med vekt på følgende hovedpunkter:

    • forenkle, effektivisere og sikre deltagelse i prosesser etter plan- og bygningsloven
    • fastsette og konkretisere nasjonale mål på noen prioriterte områder
    • ivareta ny kunnskap i planarbeidet
    • avklare endringsbehov i lys av morgendagens behov
  • Arbeidet med kommuneplanen som verktøy for strategisk utvikling av kommunene vil bli styrket. Det vil bli satt i gang et arbeid for å se på hvordan kommuneplanleggingen faktisk brukes i kommunene, med vekt på sammenhengen mellom de langsiktige strategiene (10 - 12 år), de 4-årige handlingsprogrammene og økonomiplanen, og den årlige budsjett-behandlingen. Som et ledd i arbeidet med å kvalitetssikre og å følge opp nasjonale mål i kommunens utviklingsarbeid, vil det bli startet et arbeid med resultatvurdering av planleggingen. Et slikt utviklingsarbeid vil bli foretatt i et samarbeid mellom ansvarlige departementer for kommunale plansystemer og Kommunenes Sentralforbund.
  • Som et ledd i arbeidet med å kvalitetssikre og å følge opp nasjonale mål i den regionale planleggingen, vil det bli stilt klarere krav til kommunene om å revidere kommunale planer i forhold til nasjonale mål, ny kunnskap, nye regionale føringer fra fylkesplaner og ikke minst i forhold til nye lokale behov. Dispensasjonspraksis kan føre til at arealplanleggingen gjennom kommunale planer undergraves og gi behov for revisjon av av plan. Dispensasjonspraksisen vil bli vurdert nærmere, og spesielt om det er behov for virkemidler for å skjerpe praksis.
  • Det vil bli lagt stor vekt på å bedre kunnskapsgrunnlaget for utforming og praktisering av plansystemet. Det vil bli utviklet en løpende dokumentasjon som grunnlag for veiledning og opplæring overfor kommuner, fylkeskommuner og statlige etater om bruk bl.a. av arealbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Siktemålet vil være at mindre ressurser skal brukes på behandling av innsigelser og på klager til planer, og at større innsats i stedet brukes til konstruktiv medvirkning og konfliktavklaring i planprosessen.
  • Regjeringen vil understreke at fylkeskommunene i dialog med kommunene må bruke fylkesplanleggingen aktivt for å fremme et ønsket utbyggingsmønster og en god regional infrastruktur, og at kommunene må tilpasse sine arealplaner til regionale retningslinjer gitt gjennom fylkesplanleggingen. Men også andre utfordringer i fylket, f.eks knyttet til næringsutvikling og lokaliseringspolitikk, kulturtiltak og helsefremmende tiltak stiller krav til regional planlegging og styring over kommunegrensene. Fylkeskommunen må ta et klarere ansvar for dette og legge de nødvendige føringer for regional utvikling og følge dette aktivt opp. Det er også viktig at fylkeskommunene legger mål og strategier i fylkesplanleggingen til grunn for sin deltagelse i EUs interregionale programmer.
  • Samarbeid om å gjennomføre og å følge opp fylkesplanen må styrkes gjennom forpliktende kopling av virkemidler fra flere statlige sektorer, fylkeskommunene og kommunene. Kommunenes bruk av og eierskap til fylkesplanleggingen må styrkes. Miljøverndepartementet har derfor i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund startet et utviklingsprosjekt om kommunene og fylkesplanleggingen. Departement og direktorater med underliggende etater i fylkene må på sine ansvarsområder legge til rette for at det kan skje gode tilpasninger av den nasjonale politikken gjennom fylkesplanleggingen.
  • Regjering og Storting skal formidle nasjonale mål og interesser i forkant av lokale planprosesser. Det er en utfordring å få god samordning og godt samspill mellom de nasjonale mål og interesser og de regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk. Utfordringen for nasjonale myndigheter vil være å gi føringer som er strenge nok til å virke styrende på de forhold som en ønsker å påvirke ut fra langsiktige helhetsvurderinger, samtidig som prinsipper og retningslinjer må være så fleksible at de muliggjør effektive regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk. Dette gjøres først og fremst ved rikspolitiske retningslinjer og ved rundskriv. I tillegg til eskisterende rikspolitiske retningslinjer vil regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å utarbeide slike retningslinjer for å ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet og store sammenhengende naturområder på land.
  • Det legges opp til en omfattende veiledning og opplæring av alle berørte parter om bestemmelsene om konsekvensutredninger. Det forutsettes at fylkeskommunene og fylkesmennene bistår kommunene. Miljøverndepartementet vil etablere et system for løpende evaluering av de nye bestemmelsene, slik at eventuelle påkrevde endringer kan tas i senere revisjoner. En ytterligere samordning av bestemmelsene om konsekvensutredninger og planbestemmelsene i plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven vil bli vurdert. Det arbeides spesielt med å utvikle miljøkonsekvensutredninger i den kommunale arealplanleggingen.
  • Regjeringen markerer i denne meldingen at følgende politiske premisser skal tillegges større vekt i den regionale planleggingen:
    • hensynet til biologisk mangfold
    • hensynet til utbyggingspolitikk og transport system
    • hensynet til jordvern
    • hensynet til estetikk og landskapsbilde
    • hensynet til funksjonshemmede
  • For å effektivisere planprosessene, forebygge konflikter og evaluere effekten av dagens arealplanlegging vil det bli lagt vekt på å styrke arealovervåking og dokumentasjon, med fokus på:
    • økt basiskartlegging og bedret arealdataforvaltning på alle nivå
    • løpende arealbruksdokumentasjon
    • arealkartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold
  • I byer og tettbygde områder skal det legges større vekt på å utvikle et miljøvennlig utbyggingsmønster og transportsystem, med sikring av grønne områder. Byutviklingen må legge til rette for at kollektivtransporten kan ta en større andel av transportarbeidet. Bysentrene og bygdenes tettsteder må styrkes. Det skal videreutvikles gode planmodeller og planleggingsverktøy både for byregioner, byer og små og mellomstore tettsteder. Det vil bli lagt økt vekt på å utvikle gode boforhold og levende lokalsamfunn i byområder og tettsteder. Boligbygging må i større grad finne sted innenfor allerede bebygde områder og kulturmiljøer. Kvalitet i bebyggelse, utemiljø og stedsforming må sikres og sammen med lokale tjenester og aktiviteter danne ramme for et godt hverdagsliv og oppvekstmiljø.
  • Arbeidet med Miljøbyprogrammet, herunder Miljøbyen Gamle Oslo, skal videreføres fram mot avslutningen i år 2000. I videreføringen legges det vekt på bedre samordning av virkemiddelbruken i forhold til byene, bl.a gjennom en handlingsplan for storbyutvikling slik Stortinget har bedt om ved behandling av St.meld. nr.14 for 1994 - 95 om levekår og boforhold i storbyer.
  • I tillegg til by- og tettstedsregioner drøftes nasjonale rammer for planlegging av arealbruk i følgende typer regioner:
    • regioner med store landbruksinteresser og kulturlandskapsverdier
    • store sammenhengende naturområder, spesielt i fjellområder og langs større vassdrag
    • regioner i kystsonen
  • I slike områder vil hovedutfordringen for den regionale planleggingen være å videreutvikle et naturressursbasert næringsliv og opprettholde bosettingen, samtidig som store verneinteresser må ivaretas. Utfordringene avgrenses sjelden til en kommune. Det betyr at fylkesplanleggingen blir stadig viktigere for planleggingen og styringen i slike regioner.
  • Ut fra vår knapphet på høyproduktive landbruksarealer, er det viktig at arealpolitikken i fremtiden legger større vekt på sikring av dyrkete og dyrkbare arealer. Regjeringen vil derfor understreke behovet for et sterkt jordvern. Ved praktiseringen av jordvernet vil kvaliteten og produksjonspotensiale ved dyrket og dyrkbar jord være et viktig grunnlag ved avveining i arealbrukskonflikter. I en slik avveining må også andre relevante hensyn trekkes inn i vurderingene, bl.a. behovet for utvikling av funksjonelle og levedyktige byer og tettsteder. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging gir retningslinjer for avveining mellom verne- og bruksinteresser ved forvaltningen av arealer.
  • I kulturlandskapet, spesielt i omlandet til byer og tettsteder der utbyggingspresset er sterkt, vil det bli lagt økt vekt på å sikre variasjonsrikdommen og det kulturhistoriske og økologiske perspektivet på kulturlandskapet. Mulighetene for naturopplevelser i ulike typer landskap, trivsel og friluftsliv må utvikles, og kulturarven i landskapet må trygges og forvaltes forsvarlig. Dette er også viktig som basis og støtte for næringsutvikling. Disse områder har samtidig ofte de beste arealer i landet for landbruksproduksjon, med sterke jordverninteresser. Dette gjør at arealplanleggingen i slike regioner krever spesiell oppmerksomhet.
  • De store sammenhengende naturområdene må forvaltes som en viktig del av vår nasjonale arv. Samtidig føler et presset primærnæringsliv at tradisjonell næringsvirksomhet og bosetting i enkelte tilfeller er truet av naturverninteresser. Åpne og demokratiske planprosesser som bygger på samråd og samarbeid lokalt er nøkkelen til å finne balansen mellom næringsaktivitet, vern og kompenserende tiltak, slik at en oppnår helhetlige samfunnsløsninger. Ikke minst er det viktig at statlige sektorer og etater tar aktivt del i denne planleggingen og spiller inn nasjonale mål tidlig i prosessen.
  • Miljøverndepartementet, Fiskeridepartementet og Administrasjonsdepartementet startet i 1996 et utviklingsprosjekt for regional kystsoneplanlegging innenfor rammene av fylkesplanleggingen. I prosjektet utprøves hvordan fylkeskommunene gjennom fylkesplanleggingen kan spille en mer aktiv rolle i kystsoneplanleggingen. Formålet med prosjektet er å utvikle gode eksempler på samordnede regionale retningslinjer og samarbeidsrutiner for planlegging og utvikling i kystsonen.

1.3 Forholdet til Langtids programmet og andre meldinger

Regjeringen staker i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 ut kursen for hvordan det norske samfunnet bør utvikle seg inn i neste århundre. "Det norske hus" har en grunnmur som består av den samlede verdiskapningen innenfor et økologisk bærekraftig samfunn. De fire veggene er:

  • Nærings- og arbeidslivspolitikken
  • Utdannings-, forsknings- og kulturpolitikken
  • Velferdspolitikken
  • Utenriks- og sikkerhetspolitikken

Dagens norske velferdssamfunn er et resultat av den arbeidsinnsats og de investeringer som er utført av generasjonene før oss. Hensikten med Det norske hus er, på basis av det som allerede er oppnådd, å sette mål for samfunnsutviklingen fremover som kan utløse engasjement og dialog i samfunnet. De retningslinjene som trekkes opp i Langtidsprogrammet skal danne utgangspunkt for det videre arbeidet med den mer konkrete politikkutformingen på ulike områder.

Denne meldingen om regional planlegging tar utgangspunkt i disse politiske føringene, og viser hvordan vi gjennom plansystemet kan bidra til å realisere deler av Regjeringens politikk, med regional planlegging i kommuner og fylkeskommuner som redskap. I Langtidsprogrammet understrekes behovet for økonomisk vekst innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Dette samsvarer godt med formålsparagrafen i plan- og bygningsloven, som i praksis er utformet for å fremme avveininger og beslutninger som sikrer en bærekraftig bruk av arealer og naturressurser.

I Kommunal- og arbeidsdepartementets melding om distrikts- og regionalpolitikken drøftes hvordan politikken på dette området bør legges opp, med særskilt vekt på de deler av landet som nærings- og sysselsettingsmessig er svakest utviklet, og hvor nyskapings- og omstillingsbehovet er størst. Kommunenes og fylkeskommunenes rolle som offentlige aktører for å legge til rette for næringsutvikling understrekes, og det legges stor vekt på å utvikle tettere kopling mellom regionale og lokale planer og virkemiddelbruk. Dette innebærer nye utfordringer for den regionale planleggingen.

Regjeringen legger senere denne våren frem en melding om miljøvernpolitikk for en økologisk bærekraftig utvikling, og vil i denne gå grundigere inn på en del områder som er behandlet kort i denne meldingen som nye utfordringer og som viktige hensyn for den regionale planleggingen og arealpolitikken. Den nasjonale handlingsplanen for oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold vil inngå i meldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig økologisk utvikling.

På transportområdet legges det frem fire meldinger (langtidsplaner) i 1997: Havner og kystforvaltning, Norsk luftfartsplan (NLP), Norsk jernbaneplan (NJP) og Norsk veg- og vegtrafikkplan (NVVP). Disse planene vil med utgangspunkt i den generelle politikken på området omtale flere problemstillinger med tilknytning til regional planlegging og arealpolitikk.

1.4 Morgendagens utfordringer for regional planlegging og arealpolitikk 

1.4.1 En bærekraftig utvikling - ramme og retning for regional planlegging

Bærekraftig utvikling er definert som en utvikling som tilfredsstiller behovene til dagens generasjon uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner får dekket sine behov. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling peker på at begrepet er sammensatt, og består av sosiale, økonomiske og økologiske aspekter.

Utviklingen har vist at det fremover er grunn til å fokusere enda tydeligere på det økologiske grunnlaget for livet på jorden. Drivhuseffekten og naturinngrep som truer det biologiske mangfoldet illustrerer at vi er i en fase i samfunnsutviklingen hvor det ikke er nok med bare helhetlig tenkning, men hvor det også kreves helhetlig handling. Miljøvernpolitikken må konsentrere seg mer om vårt levesett, vårt forbruk og produksjonsmønster, og de miljøproblemene det skaper, enn om store, forurensende punktutslipp. Mens forurensing fra store enkeltkilder kan håndteres ved hjelp av æn lov eller æn avgift, må de sammensatte samfunnsutfordringene løses ved en riktig kombinasjon av virkemidler, hvor planlegging etter plan- og bygningsloven kan gi et viktig bidrag.

Målet om en bærekraftig utvikling legger premisser for den økonomiske veksten. Bl.a blir det viktig å endre produksjons- og forbruksmønstrene. Dette betyr blant annet at vi må stille krav til den måten vi bygger ut samfunnet på. Samtidig som vi må sikre næringslivets interesser for en effektiv utbygging, må vi sørge for at rammevilkårene er slik at vi skaper gode utbyggingsmønstre i et langsiktig tidsperspektiv. Planleggingens horisont bør være mange tiår, av og til mer enn hundre år. Dette er viktig å ha i minne når f.eks. store infrastrukturtiltak skal planlegges. Det er ikke gitt at dagens mobilitet er forenlig med de krav en bærekraftig utvikling stiller.

Det er i stor grad den økonomiske aktiviteten som gir oss de godene som utgjør dagens velferdssamfunn. Også for fremtidige generasjoner vil omfanget av inntektene fra økonomiske aktiviteter, herunder næringsdrift, være viktige for velferdsnivået. Samtidig fører denne økonomiske aktiviteten ofte med seg miljøforringelse som et biprodukt. Denne avveiningen mellom økonomisk vekst og miljøhensyn oppfattes som et generelt og globalt utviklingstrekk, som ofte er vanskelig for enkeltpersoner og lokale myndigheter å forholde seg til. Ut fra slagordet om å tenke globalt og handle lokalt, bør man også på lokalt nivå stille seg spørsmålet om utviklingen går i riktig retning eller ikke. Det er en utfordring å bygge en felles plattform for forståelse av hvor viktig den enkeltes valg og handlinger er for å fremme en økologisk bærekraftig utvikling.

Planlegging og forvaltning av arealer må i økende grad ta hensyn til ressursgrunnlaget for biologisk produksjon og til det biologiske mangfoldet

I Norge er folketetthet pr. km•2 lav sammenlignet med andre land i Europa; bare vel 1 % av landet er bebygget. Det er imidlertid viktig å huske på at det kun er 4 % av landet som er dyrkbart, og at bosettingen i stor grad er konsentrert rundt disse 4 prosentene areal. På disse områdene vil det derfor naturlig oppstå konflikter om bruk av arealene. For å sikre arealer for fremtidig matproduksjon er det derfor viktig med en gjennomtenkt forvaltning av disse arealene, slik dette kommer til uttrykk i kap. 5.2.3.

Vi har begrenset areal i de klimasonene som er egnet for matproduksjon. De produksjoner som er mulige i et gunstig klima, kan ikke drives i de dårligere klimasonene, se boks 1.1. Fra 1945 til 1995 er deler av den jorda som er bra skikket til matkorndyring nedbygd, og det aller meste av dyrkingsreservene i klima sone1 er tatt i bruk. Følgene er at vi nesten ikke har arealer "i reserve" som er egnet til å produsere matkorn. Dersom ytterligere arealer blir nedbygd, kan vi ikke kompensere for dette med mer nydyrking. Ved avveininger av arealbruk til ulike formål står derfor arealenes egnethet for matproduksjon helt sentralt .

Globalt er tapet av biologisk mangfold urovekkende høyt, og en trussel mot en bærekraftig utvikling. Konvensjonen om biologisk mangfold, som Norge ratifiserte i 1993, har som mål å bevare det biologiske mangfoldet. Konvensjonen bygger på tre pilarer; vern av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av mangfoldet og en rettferdig fordeling av goder fra bruk av genetiske ressurser.

Den viktigste trusselen mot biologisk mangfold i Norge er summen av de mange inngrep som påvirker, reduserer og splitter opp arealene og dermed ødelegger og forstyrrer leveområdene til mange former for liv. Det er av avgjørende betydning å bremse slik oppstykking og ødeleggelse av leveområdene.

Kun en liten del av det biologiske mangfoldet i Norge vil kunne bevares gjennom rene verne- og beskyttelsestiltak. I Norge har vi vernet 6,4 % av vårt fastlandsareal gjennom vernelovgivning. Det resterende er i hovedsak disponert til landbruks-, natur- og friluftsformål. Når samtlige vedtatte verneplaner er gjennomført, vil ca. 13 % av Norges fastlandsareal være vernet. En rekke naturtyper som er viktige for det biologiske mangfoldet vil være representert i øvrige deler av landet. Det blir derfor helt sentralt å sikre det biologiske mangfoldet gjennom en langsiktig forvaltning av de deler av Norges areal som er utenfor verneområdene, og dette vil bl.a. måtte skje gjennom plan- og bygningsloven, særlig for landarealer.

Det biologiske mangfoldet representerer ikke bare store nytteverdier for samfunnet, men er også nødvendig for å opprettholde økosystemene på lengre sikt. Bevaring av mangfoldet er derved en av de grunnleggende forutsetningene for bærekraftig utvikling .

Med utgangspunkt i den verdi biologisk mangfold har for lek, rekreasjon, friluftsliv, opplæring mv. er det grunn til å se spesielt på grønnstrukturen i byer og tettsteder. Det er videre viktig å få bedre innsikt i de kulturhistoriske faktorer som forklarer dagens landskap og status for biologisk mangfold.

Boks 1.1 Jordressurser fordelt på klimasoner, spesifisert på dyrket jord og dyrkingsjord

Klimasoner   Dyrket jord Dyrkingsjord Sum

Sone 1 Godt egnet for matkorndyrking 1198 197 1395
Sone 2 Egnet for matkorndyrking 3367 1537 4903
Sone 3 Marginal for matkorndyrking 2418 1546 3965
Sone 4 Marginal for förkorndyrking 810 2229 3039
Sone 5 Egnet for grovfördyrking 800 1477 2278
Sone 6 Mindre egnet for grovfördyrking 269 1264 1533
Totalt antall km 2>   8863 8250 17113

Regional planlegging er et viktig verktøy for å redusere lokal luftforurensning og støy

Regionale og lokale myndigheter har et ansvar for å bidra til å redusere lokale luftforurensninger og støy. Dette gjelder både forebygging gjennom planlegging og avbøtende tiltak. Lokale myndigheters ansvar er særlig knyttet til miljøproblemer som skyldes lokale vedtak og forhold. Plan- og bygningsloven gir kommunene mulighet til å påvirke planleggingen av transportsystem og arealbruk. I mange tilfeller er kommunenivået for begrenset til å fremme effektive løsninger innenfor areal- og transportplanlegging. Det vil være nødvendig å se større regioner i sammenheng for å redusere transportomfanget og fremme kollektive løsninger gjennom samordnet areal- og transportplanlegging.

Kommunene har i forbindelse med MIK-reformen (Miljøvern i kommunene) fått økt mulighet til å ivareta lokale miljøhensyn, og dermed ta hensyn til lokale variasjoner i miljøbelastningene. Gjennom arbeidet med Lokal Agenda 21 (se kap. 2.2.3) og en aktiv miljørevisjon av kommuneplanene, kan kommunene sette fokus på lokal luftforurensning og støy.

Hensynet til størst mulig grad av likhet på et grunnleggende velferdsområde som helse, gjør at det er ønskelig å fastsette nasjonale minimumsnormer for lokal miljøkvalitet. Regjeringen har besluttet å gjøre forurensningsloven gjeldende for samferdsel. Det er fastsatt en forskrift til forurensningsloven med bindende grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. Forskriften vil bidra til å rydde opp i eksisterende miljøproblemer, og vil blant annet bygge på EUs direktiver for luftkvalitet som omfattes av EØS-avtalen.

Utvikling av miljøvennlige lokalsamfunn

Globale og internasjonale miljø- og ressursproblemer oppstår som resultat av utallige lokale enkelthandlinger. Konvensjoner og internasjonale avtaler må derfor følges opp av så vel staten, fylkeskommuner og kommuner, som av utbyggere og fagfolk, og ikke minst av hvert enkelt menneske i det lokalsamfunnet vi holder til. Dette er bakgrunnen for den avgjørende vekt som legges på lokal innsats og engasjement i konvensjonen fra FN-konferansen i Rio i 1992 om miljø og utvikling. Her oppfordres alle land til å utvikle handlingsplaner for miljø og utvikling i sine kommuner og lokalsamfunn, såkalte Lokal Agenda 21-planer.

Miljøvennlig praksis i lokalsamfunnet, er avhengig av den enkeltes verdigrunnlag og kunnskap. Men det er også avhengig av at forholdene legges til rette for slik praksis. De muligheter vi konkret ser i vårt nærmiljø til å prioritere det vi vet er miljøvennlig eller helsefremmende atferd påvirker vår motivasjon til å ta hensyn til helse og miljø i dagliglivet. Målsettingen om redusert forbruk, kildesortering av avfall og kompostering, miljøvennlig og redusert transport, forståelse for naturen osv, er avhengig av befolkningens egne erfaringer gjennom deltagelse. Kommunikasjon, læring, samhandling og trivsel gjennom samvær spiller en vesentlig rolle. Folk som trives og føler tilhørighet til stedet der de bor vil oppleve at lokalsamfunnet har betydning for dem og vil være innstilt på å bidra til å ta vare på og videreutvikle viktige fellesverdiene i samfunnet.

Boks 1.2 Verdien av biologisk mangfold

Biologisk mangfold utgjør ressurser som er avgjørende for menneskelig eksistens, livskvalitet, velferd og verdiskapning. Det brede spekteret av verdier kan inndeles i følgende grupper:

Bruksverdier

Direkte verdier

  • bruk/konsum av gener, arter, natur og samfunn eller biologiske prosesser; for å fylle grunnleggende og kulturelt betingede behov i samfunnet (mat, medisiner, klær, hus, brensel, transport)
  • ikke-konsumptiv bruk av biologisk mangfold (lek, rekreasjon, friluftsliv, turisme, opplæring, forskning)

Indirekte verdier

  • økosystemenes grunnleggende prosesser og tjenester, bl.a. stoffomsetning, dannelse av jordsmonn, resipientevne, produktivitet, vannhusholdning, lokalt klima, stabilitet og bufferevne
  • som er en nødvendig forutsetning for menneskelig eksistens og økonomisk aktivitet.

Opsjonsverdier

  • potensielle verdier som i dag ikke er utnyttet (opsjonsverdier), som f.eks. de genetiske ressurser som utgjør råvarene for genteknologien;

Passive verdier

  • verdier som bl.a. knytter seg til ønsket om å vite at f.eks. en art eksisterer (eksistensverdi) eller at andre skal kunne ha glede eller nytte av den.
  • religiøse, etiske og moralske verdier

Det bygde miljø gir regional og lokal identitet og tilhørighet ved at det omfatter bygninger, anlegg og infrastruktur som er utviklet over lang tid. Det gir et tidsbilde av en utvikling av menneskers bosetting og hvordan denne endres under skiftende politiske, sosiale, kulturelle og tekniske vilkår. Det bygde miljø utgjør viktige økonomiske og kunnskapsmessige ressurser som må anvendes og brukes kvaliteter det er viktig å bygge videre på i den videre samfunnsutvikling. Å ta hensyn kulturminner og kulturmiljøer er viktig for å utvikle miljøvennlige lokalsamfunn.

En viktig målsetting for utviklingen av lokalsamfunn er å bedre levekårene for beboerne, i bred forstand. Sosiale nettverk skal styrkes, folk skal føle seg trygge, omgivelsene skal være gode for lek, opphold og andre aktiviteter. Planlegging og tilrettelegging av de fysiske omgivelsene er bare ett av mange virkemidler for å skape gode lokalsamfunn. Likevel viser erfaringer at det er en nær sammenheng mellom de fysiske omgivelsene, de sosiale forhold og folks levekår. De fysiske omgivelsene legger rammene for folks hverdagsliv; for arbeid, opplevelse, identitet og tilhørighet til hjemstedet, og for trivsel, helse og trygghet. Gjennom planleggingen legges også rammene for folks valgmuligheter med hensyn til å organisere hverdagslivet sitt, hvilke forbruksmønstre og forbruksvaner som danner seg på viktige områder, og til syvende og sist påvirkes også praksis og holdninger og verdier. God lokalisering og fysisk tilrettelegging er viktig for hele befolkningen og særlig for barn, funksjonshemmede og det økende antallet eldre.

I stortingsmeldingen om økologisk bærekraftig utvikling som vil bli lagt frem i vår, vil miljøvernpolitikkens bidrag til bedre livskvalitet i lokalsamfunnene bli behandlet. Her vil områderettet planlegging for økt miljøkvalitet og miljøvennlig praksis i kommuner og lokalsamfunn tas opp som en del av arbeidet med Lokal Agenda 21. I denne meldingen om regional planlegging tas kun opp tilknytningspunkter mellom arbeidet med Lokal Agenda 21 og kommuneplanlegging.

1.4.2 Økonomisk og næringsmessig utvikling og effektivitet - regional planlegging som virkemiddel

Planlegging og arealpolitikk har de siste årene blitt understreket, både nasjonalt og internasjonalt. EU har i rapportene "Europa 2000" og "Europa 2000+" laget analyser av regional utvikling og regionale ulikheter i Europa, og hva planlegging kan bidra med i denne sammenheng. EU arbeider med felles europeiske retningslinjer for planpolitikken i det enkelte medlemsland. Disse er planlagt sluttbehandlet våren 1997. Flere EU-land har allerede utarbeidet nasjonale planer som retningslinjer for den regionale planleggingen i det enkelte land, i tråd med foreliggende utkast til felles retningslinjer. I flere av disse planene er det lagt vekt på koplingen mellom planlegging og økonomiske virkemidler, som f.eks. EUs strukturfondsmidler.

Et tydelig utviklingstrekk også i Norge er at regional planlegging på fylkes- og kommunenivå vil bli viktigere redskap for:

  • å fordele distrikts- og regionalpolitiske virkemidler, dvs. å koble virkemidler til planer
  • effektiv sektorsamordning ved arealbruk, men også for å få til samvirke mellom ulike virkemidler og tiltak for å ivareta sosiale, kulturelle og økonomiske mål
  • å samordne og stimulere regional utvikling over nasjonale grenser

Regjeringen vil legge økt vekt på overordnet samfunnsplanlegging, i samspill med, og som et viktig supplement til, markedsstyringen. Bakgrunnen er at regional planlegging kan ivareta viktige samfunnshensyn som markedet ikke automatisk ivaretar. Effektivitet i denne sammenhengen vil si å bruke en kombinasjon av virkemidler slik at en når et resultat som fremmer en samfunnsøkonomisk effektiv utvikling. I forhold til enkelte lokaliseringsspørsmål og i avveiningen mellom bruk og vern av arealer vil en kombinasjon av generelle økonomiske virkemidler og styring gjennom arealplanlegging gi best allokering av samfunnets ressurser. En aktiv bruk av planlegging vil være et viktig redskap i samfunnsutviklingen.

Regjeringen holder fast ved målet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å videreutviklinge livskraftige regioner i alle deler av landet. Flere næringer opplever behovet for omstilling og nyskapning de nærmeste årene. Behovet for en effektiv næringsutvikling er derfor stort. Fylkeskommunene har en sentral rolle i dette arbeidet gjennom å utarbeide strategiske føringer for de midlene fylkeskommunen selv disponerer, og deler av de midlene Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond på regionalt nivå disponerer. Det er en betydelig utfordring å få til en god samordning av den næringsrettede innsatsen som bidrar til å støtte opp om næringspolitiske og regionalpolitiske målsettinger om økt verdiskaping og konkurransedyktig næringsliv over hele landet.

Fylkesmannen forvalter hoveddelen av bygdeutviklingsmidlene som er et integrert landbrukspolitisk virkemiddel og en del av jordbruksavtalen. Gjennom disse midlene tas det sikte på å utvikle lønnsomme arbeidsplasser i et i tilknytning til landbruket. For å oppnå en effektiv næringsutvikling vil det være en styrke med god samhandling mellom fylkeskommune, fylkesmann og lokalt SND-kontor.

Et næringsliv med lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter er grunnlaget for velferdssamfunnet og sysselsettingen. Konkurransedyktige og lønnsomme bedrifter er derfor avgjørende elementer både i næringspolitikken og distrikts- og regionalpolitikken, og en forutsetning for å utvikle livskraftige regioner med et godt sysselsettings- og velferdstilbud.

Fylkeskommunene og kommunene forvalter betydelige deler av samfunnets ressurser og har omfattende virksomhet på mange områder av stor betydning for næringsliv og næringsutvikling. Dette dreier seg bl.a. om arealdisponering, infrastruktur og tjenester innen utdanning, samferdsel og kommunalteknikk. Det er en betydelig utfordring å innrette ressursbruken på disse områdene slik at den bidrar til å stimulere verdiskapningen og legger til rette for et konkurransedyktig næringsliv.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig verktøy i fylkenes og kommunenes ressursdisponering. Planlegging er et styringsredskap for å fremme ønsket utvikling bl.a. ved samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet på sentrale samfunnsområder. Foruten å være et viktig styringsredskap er kommunale planer og fylkesplaner et redskap for å fremme nasjonale interesser på ulike områder, bl.a for næringspolitikken.

Næringsvirksomhet på land er avhenig av at det finnes regulerte områder til prosjekter og at planbehandlingen i kommunene har nødvendig fremdrift. Næringsvirksomhet i sjø er også avhengig av tilgang på arealer og det er derfor viktig at det tas hensyn til dette i de tilfeller kommunene velger å la arealplanene omfatte sjøområder. Planleggingen må derfor fange opp endringstrekk i næringsutviklingen og integrere disse i strategien for den videre arealbruken. Det er viktig at kommunene og fylkeskommunene praktiserer plan- og bygningsloven slik at den fremmer næringsutvikling og er et verktøy for å gjennomføre regjeringens næringspolitiske mål.

Strategiske næringsplaner og andre regionale næringsstrategier synes i økende grad å legge føringer på innsatsen for næringsutvikling i fylkene og kommunene. Gjennom utarbeidelse av slike planer har myndighetene mulighet for en nær dialog med næringslivet om hvordan en kan legge til rette for et konkurransekraftig næringsliv. Det er viktig at slike strategier tar utgangspunkt i realistiske vurderinger av næringslivets utviklingsmuligheter, og at de er godt forankret i næringslivets utfordringer og i nasjonale næringspolitiske mål. For næringslivet er det avgjørende at slike prosesser legger opp til løsninger som gjenspeiler næringslivets faktiske behov. Dette innebærer at næringsplanleggingen må ta utgangspunkt i næringslivets reelle utfordringer.

Naturressurser som fisk, jord, skog, mineraler og vannkraft legger grunnlag for den langsiktige verdiskapningen som foregår her i landet. Viktige deler av industrien er bygget opp på energi- og mineralreserver som finnes i distriktene. For å sikre inntekter og gode levekår i et langsiktig perspektiv, må det satses på økt verdiskaping basert på lokale, fornybare ressurser. Regjeringen vil opprettholde et livskraftig og bærekraftig jordbruk over hele landet. Skogbruket spiller en viktig rolle i verdiskapningen og står for betydelige eksportinntekter for landet.

Jord- og skogbruk er den del av næringslivet som i mest direkte forstand baseres på lokale naturressurser. Ved vurdering av ressursgrunnlaget for landbruket, blir arealenes verdi som produksjonsfaktor helt sentral. Det aller meste av jordressursene i den beste klimasonen er allerede oppdyrket og det er svært lite jordressurser for nydyrking. Forvaltning av ressursgrunnlaget for jordbruks- og skogproduksjon må ha en sentral plass i arealpolitikken. En forvaltning av disse arealene, må ta utgangspunkt i at de nyttes til produksjon av varer som dekker grunnleggende menneskelige behov.

Samfunn og næringsliv står overfor viktige velferds- og sysselsettingsutfordringer i årene fremover. Våre fremtidige muligheter til å skape trygghet for arbeid og inntekt, bedre vår egen livskvalitet, og sikre et godt miljø gjør det derfor nødvendig å styrke verdiskapningen i fastlandsbasert næringsliv. Dette skal skje innenfor rammene av et økologisk bærekraftig samfunn. Skal vi få dette til, må vi ha en offensiv næringspolitikk som fremmer et vekstkraftig næringsliv med sterke og lønnsomme bedrifter. For det norske samfunn er det avgjørende at næringslivet får rammebetingelser som fremmer utviklingen av sterke, trygge nærmiljøer og lønnsomme investeringer i næringsutvikling i alle deler av landet.

Plan- og bygningsloven må videreutvikles som et virkemiddel i dette perspektivet. Regjeringen ser det derfor som viktig at kommunene og fylkeskommunene praktiserer loven slik at den bidrar til å fremme næringsutvikling og er ett av flere verktøy for å gjennomføre regjeringens næringspolitiske mål.

For å få regionale planer som best mulig gjenspeiler nasjonal næringspolitikk og bedriftenes utfordringer og utviklingsmuligheter, bør næringslivet stimuleres til å delta aktivt i planprosessene, både i kommuner og fylkeskommunene, spesielt ved utarbeidelse av strategiske næringsplaner og andre regionale næringsstrategier. Dette vil kunne bidra til tidlig problemavklaring og raskere fremdrift. Miljøverndepartementet mener det er viktig at det i tiden fremover legges vekt på å videreutvikle rasjonelle lokale planprosesser, som ivaretar næringslivets behov for medvirkning og nødvendig fremdrift.

Det har vært utført et omfattende arbeid med å effektivisere plansystemet både som verktøy og prosess, bl.a. påskyndet av Næringslovutvalgets rapport der det ble pekt på viktig forbedringpotensiale i planprosessene, se boks 2.6. Målet for plansystemet er rasjonelle og kvalitativt gode prosesser der alle beslutninger er kunnskapsmessig godt belyst, og der det er lagt til rette for bred deltagelse, åpenhet og innsyn. Det er helt sentralt at plansystemet fungerer slik at de beslutninger som fattes er forutsigbare , innenfor rammen av akseptabel tidsbruk og overordnet politikk. Gjennom å bedre beslutningsgrunnlaget ytterligere, kan en i de fleste saker korte ned behandlingstiden fordi viktige tilpasninger til nasjonale og regionale rammer er gjort tidlig i planprosessen. Miljøverndepartementet vil fortsatt legge vekt på effektiv saksbehandling, og arbeide for at tidsbruken ved behandlingen blir så kort som mulig.

1.4.3 Styrket demokrati og medvirkning gjennom regional planlegging

Langtidsprogrammet 1998 - 2001 holder frem verdiene likhet, frihet og solidaritet som de grunnleggende verdiene som regjeringen bygger sin politikk på. Det å realisere disse verdiene krever mobilisering og medvirkning fra befolkningen. Regjeringen legger vekt på at samråderetten må være grunnlaget for politisk styring og menneskelig aktivitet. Dette innebærer at alle tar sin del av ansvaret og samarbeider forpliktende med andre for å skape en trygg verden og et trygt samfunn. I vårt moderne og kompliserte samfunn er alle avhengige av hverandre. Vi oppnår mer ved å "bestemme sammen".

Planlegging etter plan- og bygningsloven bygger på disse verdiene og på prinsippene om dialog og deltakelse i planprosessene. Regjeringen legger derfor vekt på å stimulere til aktiv bruk av bestemmelsene om medvirkning i planleggingen. Dette gjelder spesielt planlegging i kommunene og i det lokalsamfunn folk bor, men bør så langt som det er praktisk mulig gjelde fylkesplanleggingen.

Gjennom hele etterkrigstiden har det offentlige hatt en sentral rolle i utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Statlige virkemidler som lover og regelverk, økonomisk styring og overføringer har bidratt til å sikre og forbedre velferdsgodene. Utvikling av tiltak bygget på solidaritetsprinsippet har vært bærebjelken og forutsetningen for det norske velferdssamfunnet.

Parallelt med fremveksten av offentlig sektor, som har sikret folks grunnleggende behov, har også fremmedgjøring og følelsen av avmakt økt. Profesjonalisering og sektortenkning i offentlig tjenesteyting og forvaltning har på mange områder gitt både innbyggere og folkevalgte følelsen av redusert samfunnsansvar. Dette kan være en av årsakene til at det de siste årene har vært en markant nedgang i valgdeltakelse. Denne tendensen er bekymringsfull og understreker behovet for å styrke lokaldemokratiet. I kommuner der barn og ungdom har deltatt i nærmiljø- og lokalsamfunnsarbeid, har interessen for deltagelse i lokaldemokratiet økt. Stigende oppslutning om de partipolitiske ungdomsorganisasjonene er et resultat, og ungdom f.eks. er valgt inn i kommunestyret.

Dagens planleggingssystem skal på samme tid :

  • bidra til en bedre fordeling av samfunnets ressurser
    Planleggingen skal korrigere for de tilfeller der "markedet" alene ikke realiserer den politisk sett ønskelige fordeling av goder, og ivareta interessene til grupper uten "kjøpekraft" og interesser uten "lønnsomhet".
  • sikre fellesinteressene i samfunnet
    Mange viktige goder er, og må være, fellesgoder, f.eks. ulike typer infrastruktur. Disse må sikres gjennom offentlig planlegging. Rikspolitiske retningslinjer for barn og plan og våre felles interesser av å sikre miljøgoder som ikke kan prises, er eksempler på dette.
  • bedre kunnskapen om langsiktige konsekvenser av det vi gjør og har tenkt å gjøre
    Dette betyr at planlegging kan virke forebyggende, den kan virke som læringsprosesser for de som deltar, og den kan gi bedre beslutninger der flere hensyn er avveid.
  • styre arealbruken i samfunnet
    Dette tilsier at planleggingen må baseres på beslutninger med bred folkelig medvirkning innenfor rammen av demokratiske prosesser. Planlegging kan i slike tilfeller ikke erstattes av generelle økonomiske eller juridiske virkemidler.

Det er en spesiell utfordring å mobilisere kvinner til å delta i planlegging på alle nivåer. En godt tilrettelagt prosess for medvirkning knyttet til kommunale planleggingsprosesser på tema som folk er engasjert i, kan være ett av mange viktige bidrag for å snu en negativ utvikling i et lokalsamfunn og en kommune. Gjennom aktiv deltakelse i utformingen av det fysiske og sosiale miljøet i eget lokalsamfunn legges grunnlaget for utvikling av tilhørighet til lokalsamfunnet. En viktig utfordring for kommunene blir å tilrettelegge for medvirkning både i planlegging og i gjennomføring av besluttede tiltak. Prinsipielt dreier det seg om hvordan medvirkning og deltakelse fra befolkningen kan bidra til å bedre dialogen mellom innbyggerne og de folkevalgte, og dermed til å styrke lokaldemokratiet. Deltakelse, involvering og lokalt engasjement gir også viktig læring, ikke minst når det gjelder å velge mer miljøriktige handlinger for den enkelte. Utfordringen ligger i å trekke ulike befolkningsgrupper aktivt inn i medvirkningsprosessen, og dermed ivareta helheten i interesser og behov.

Det er også viktig å dra nytte av mulighetene for kvalitetsbedring av kommunale tjenestetilbud gjennom deltakelse av brukerne i planprosessen. Brukerne er de nærmeste til å vite hvor skoen trykker, og medvirkning i tjenesteutforming kan også bidra til å utløse egenaktivitet og være en tilleggsressurs ved utforming og gjennomføring av tjenestetilbudet.

Miljøverndepartementet vil legge vekt på å utvikle metoder som gjør at forholdene legges til rette for økt medvirkning fra berørte. Det er i denne sammenheng viktig at kommunene og fylkeskommunene legger vekt på åpne og rasjonelle planprosesser.

1.4.4 Regional planlegging skal styrke sektorsamarbeid og samhandling mellom forvaltningsnivåer

Regional planlegging som bred helhetlig samfunnsplanlegging forutsetter også samordning av den offentlige innsatsen mellom forvaltningsnivåer, sektorer og næringer. Her er det viktig å være bevisst det forhold at det på enkelte sektorer er slik at planansvaret og kostnadsansvaret er skilt. Dette kan gi seg utslag i urealistiske eller kostnadskrevende planer. Skal en helhetlig planlegging fungere, krever det nøkternhet og realisme i planleggingen.

Det er ikke mulig for planmyndighetene, særlig på kommunalt nivå, å ha den samme faglige kompetansen som statlige fagorgan har på sine områder. Kommunene og fylkeskommunene vil derfor ha behov for kunnskap fra sektormyndighetene når det gjelder å ivareta sektorenes interesser i planleggingen.

Sentrale myndigheter har et ansvar for å utvikle rammebetingelser innenfor den enkelte sektor som muliggjør gode helhetsløsninger. Når slike rammebetingelser er satt, er det kommunenes og fylkeskommunenes oppgave å forholde seg til sektorspørsmål med grunnlag i disse rammebetingelsene, med sikte på å ivareta dette i sin planlegging.

Behovet for sektorsamordnende regional planlegging er spesielt tydelig når det gjelder å behandle utfordringer og problemer i samfunnsutviklingen, hvor innsatsen og tiltakene mest effektivt bør settes inn innenfor en annen sektor enn den som vil ha størst nytte av tiltaket. F.eks. kan tiltak innen samferdselssektoren som forebygger skader i trafikken gi større samfunnseffekt enn tiltak i helsesektoren for å reparere skadene. Tilsvarende kan tiltak innenfor forsknings- og utdanningssektoren for bedring av arbeidskraftens kvalifikasjoner, gi større effekt for næringslivet enn økonomiske støtteordninger til utvalgte bedrifter.

Regjeringen vil understreke betydningen av at sektorene samhandler og forplikter seg til å realisere målene i en godkjent fylkesplan. De sektorer som gjennom sin virksomhetsplanlegging skal bidra til å gjennomføre planens handlingsprogram, må derfor gjennom aktiv samhandling i hele planprosessen føle eierskap til planen. Dette stiller krav til felles kunnskapsgrunnlag, god dialog og planleggingsprosess der alle kjenner sine roller og oppgaver.

Tilsvarende er det viktig at det skjer en god samhandling mellom kommunene, fylkeskommunene og den regionale og lokale stat om kommune- og fylkesplanleggingen. Dette gjelder ikke minst i forhold til gjennomføringen av de fellestiltak og -prosjekter som inngår i planene. For de som berøres av denne offentlige planleggingen - såvel den enkelte borger som den enkelte næringsvirksomhet - er det viktig at de så langt det er mulig føler at de møter çn myndighet.

 

2 Kommuneplanleggingen

2.1 Kommuneplanlegging som verktøy for samfunnsutvikling og arealforvaltning

2.1.1 Utvikling av kommunen som samfunn og som organisasjon

Viktige samfunnsutfordringer, knyttet til kravet om en bærekraftig utvikling, effektiv næringsutvikling, til demokrati, og bedre samordning av samfunnsstyringen, forsterker kravet til kommuneplanen som strategisk plan for utvikling av kommunen både som samfunn og som organisasjon. Dette gjelder såvel krav til hvilke tema planene skal ta opp, som til hvordan planleggings-prosessen drives.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om kommuneplanlegging beskriver en bred samfunnsplanlegging, med store samordningsambisjoner. Kommuneloven har tilsvarende bestemmelser om samordning. Samlet utgjør disse lovene redskap for planlegging og omstilling i kommunene, knyttet til lokal, folkevalgt styring. De ambisjonene kommunepolitikerne har for utvikling av kommunen som samfunn kan bearbeides i planprosesser etter plan- og bygningsloven og kommuneloven.

Kommunen skal i henhold til plan- og bygningslovens „ 20 • 1 utføre en løpende kommune-planlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. Kommunestyret, som lokal planmyndighet, vedtar kommuneplanen. Planen skal inneholde en kortsiktig og en langsiktig del. Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet, herunder om det er nødvendig å foreta endringer i den.

Kommuneplanleggingen skal:

  • være langsiktig og sektorovergripende
  • avveie bruk og vern av arealer og ressurser
  • involvere befolkningen og ulike interessegrupper
  • være handlingsrettet
  • foretas ut fra de økonomiske rammebetingelser som gjelder

 

Den kommunale virkeligheten og dermed de utfordringene kommunen står overfor vil variere over tid og fra sted til sted. Ytterpunktene kan illustreres med på den ene siden kommuner som opplever svikt i de tradisjonelle næringene og fraflytting, og på den andre siden kommuner med tilflytting, press på arealer og miljøproblemer. Kommuneplanlegging skal være et praktisk og fleksibelt redskap til å møte dette spennet i utfordringer i et konstruktivt samspill mellom myndigheter, næringsliv, organisasjoner, grupper og enkeltpersoner.

Kommuneplanens langsiktige del som gjerne har et tidsperspektiv på 10 - 12 år omfatter:

  • mål for utvikling av kommunen
  • retningslinjer for sektorenes planlegging
  • en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser

Gjennom den langsiktige delen drøftes og avklares sentrale utviklingstrekk, utfordringer og mål for utviklingen i kommunen. Samtidig fastlegges fremgangsmåter for å nå målene. Gjennom dette avklares politiske rammer for sektorenes virksomhet og for utviklingen i kommunen forøvrig. I denne prosessen må kommuneplanen ta opp i seg nasjonale og regionale mål og retningslinjer slik at en vedtatt plan gir uttrykk for lokale prioriteringer innenfor rammen av en nasjonal og regional politikk.

Den kortsiktige delen omfatter et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet og har et tidsperspektiv på 4 år. Denne skal følge opp de langsiktige strategiene, og vise hva kommuneforvaltningen vil gjøre i løpet av de nærmeste årene for å nå de langsiktige målene. Handlingsprogrammet er et styringsinstrument for kommunens løpende virksomhet gjennom angivelse av konkrete tiltak innen hver enkelt sektor, og gjennom prioritering mellom sektorene. Derved beskriver handlingsprogrammet også hvordan den kommunale organisasjonen bør omstilles og videreutvikles for å tjene de langsiktige målene. Handlingsprogrammet beskriver med andre ord i et fireårsperspektiv de tiltak som må gjennomføres for å realisere de langsiktige målene.

Det kan utarbeides delplaner for både arealdelen og handlingsprogrammet. Slike planer kan omfatte sektorer, geografiske delområder eller særskilte tema, og vil få samme formelle status som kommuneplanen gjennom samme saksbehandling. Dette gjør at en har et fleksibelt planleggingssystem, med hensyn til geografisk avgrensning, målestokk og tematisk innhold. Det er likevel kommuneplanen som, sammen med økonomiplanen etter kommuneloven, er kommunens helhetlige og overordnede styringsdokument, og bruken av delplaner bør vurderes nøye og forankres i hovedplanen.

Ambisjonsnivået i kommuneplanleggingen må tilpasses den kommunale økonomi og de muligheter som ligger i den kommunale organisasjon og virksomhet. Til dette formålet er økonomiplanen i henhold til kommunelovens „ 44 et egnet verktøy for å knytte de politiske målsettingene til det økonomiske styringsapparatet. Sammenhengen mellom økonomiplan og handlingsprogrammet vises bl.a ved at det er inntektssiden i økonomiplanen som bestemmer det mulige ambisjonsnivået i kommuneplanen.

I kommunelovens „ 5 nr.2 understrekes nettopp at kommuneplanleggingen skal skje med basis i realistiske inntektsforutsetninger slik de fremgår av økonomiplanen. Dette betyr at det løpende bør foretas samordning mellom kommuneplanens handlingsprogram og økonomiplanen. Økonomiplanen skal rulleres årlig. Det stilles krav om offentlig ettersyn av innstilling slik at bred medvirkning skal være mulig. Handlingsprogrammet av kommuneplanen bør også rulleres årlig. Ved en slik rullering vil økonomiplan og handlingsprogram kunne integreres i samme dokument. Årsmeldingene bør brukes som et redskap for kurskorrigering, læring og oppfølging i forhold til planlagt virksomhet.

Arbeidet med kommuneplanen som verktøy for strategisk utvikling av kommunene vil bli styrket. Det vil bli satt i gang et arbeid for å se på hvordan kommuneplanleggingen faktisk brukes i kommunene, med vekt på sammenhengen mellom de langsiktige strategiene (10 - 12 år), de 4-årige handlingsprogrammene og årsmeldingene etter plan- og bygningsloven og økonomiplanen og den årlige budsjett-behandlingen etter kommuneloven. Som et ledd i arbeidet med å kvalitetssikre og følge opp nasjonale mål i kommunens utviklingsarbeid, vil det bli startet et arbeid med resultatvurdering av denne samlede planleggingen, i et samarbeid mellom ansvarlige departementer for kommunale plansystemer og Kommunenes Sentralforbund.

Fylkeskommune, fylkesmann og andre regionale statsetater kan ha viktige oppgaver i forhold til de tema det kan være naturlig å behandle i av kommuneplanen. Samhandlingen med disse vil derfor være av stor betydning for kommunenes muligheter til å få gjennomslag for sine målsettinger og prioriteringer. For å sikre bred saksopplysning og reell interesseavveining, er det nødvendig at kommunen gjør bruk av bestemmelsen i plan- og bygningsloven om samarbeid og medvirkning i planleggingen for å utnytte den kompetanse som de ulike sektorer har. Særlig miljø-, samferdsels-, nærings-, utdannings-, sosial-, helse- og kulturspørsmål er viktige å integrere i kommuneplanen. Alternativet til slik integrering vil for sektorene ofte være egne sektorplaner, noe som svekker kommunenes samordnings- og helhetsgrep. Fylkeskommunens og fylkesmannens veiledningsrolle gir disse ansvar for å påse at sektorene deltar aktivt og konstruktivt i den kommunale planleggingen.

Plan- og bygningsloven forutsetter at kommuneplanene skal tas opp til revisjon minst en gang i løpet av den perioden kommunestyret er valgt for. Mange kommuner rullerer jevnlig sine kommuneplaner. Det er behovet som skal styre slike endringer. Men det er et krav at hvert kommunestyre skal vurdere om det foreligger et slikt behov. De endringer i kunnskapsgrunnlaget og av forutsetninger og retningslinjer for den kommunale planleggingen som har skjedd de siste årene tilsier at mange planer i dag er foreldet og bør revideres. Kommunene oppfordres til å foreta en gjennomgang av eldre reguleringsplaner med sikte på revisjon ut fra endrede forutsetninger og mål. Behovet for en slik fornyelse kan mest hensiktsmessig avklares i forbindelse med revisjonen av kommuneplanen.

Regjeringen vil skjerpe plikten til å rullere kommunale planer, jf omtalen i kap. 8. I forbindelse med større inngrep og utbygging bør det stilles krav om revisjon av reguleringsplanen dersom denne er mer enn fire år gammel. Det bør videre kunne stilles krav om revisjon av planer som bryter med retningslinjer og føringer nedfelt i siste godkjente fylkesplan.

2.1.2 Arealplanlegging i kommunen er bindende for arealbruken

I praktisk kommuneplanlegging vil det være et skille mellom arealregulerende planlegging (arealdel av kommuneplan og reguleringsplaner) med rettsvirkning i forhold til grunneierne, og kommuneplanen som strategisk og handlingsorientert plan for utvikling av kommunen som samfunn. Virkning og endringsbehov for de to delene vil dermed være forskjellig. Det bør vurderes om dette bør komme klarere til uttrykk i de prosesser det legges opp til i plan- og bygningsloven.

Det bør videre understrekes at kommuneplanens arealdel er en langsiktig plan for utvikling av kommunens arealbruk. Planen gir rettsvirkning overfor grunneiere og offentlige myndigheter og andre, og skal sikre at arealbruken ikke avviker fra de mål og interesser som er prioritert gjennom planvedtaket. Det betyr at arealplanleggingen må fange opp viktige arealbehov innenfor den enkelte sektor og i samfunnet forøvrig, herunder også for private, og sette rammer for disse arealbehovene.

Om en utbygging faktisk finner sted, bestemmes ikke gjennom plan- og bygningsloven, men er nærmere knyttet til organisatoriske og økonomiske forhold og sammenhenger og påvirkes gjennom mer kortsiktige virkemidler. Arealplanleggingen må derfor være samordnet med øvrige deler av kommuneplanleggingen og med bruken av de virkemidler kommunene samlet sett rår over.

Virkningen av kommuneplanens arealdel sikres gjennom at plankartet med utfyllende bestemmelser har rettsvirkning overfor myndigheter og grunneiere. Dette innebærer at bruk av grunn som avviker fra planvedtaket bare kan gjennomføres etter endret kommuneplan eller reguleringsplan, eller, i særlige tilfeller, etter dispensasjon. Miljøverndepartementet tar sikte på å øke bruken av informasjonsteknologi og digitale kart som en del av planprosessen for å øke tilgjengelighet til kunnskap, oversiktlighet når det gjelder planstaus og forståelighet hva konsekvensene av planene angår. Dette er nærmere omtalt i kap. 5.3.

Et hovedprinsipp i arealplansystemet er at overordnete retningslinjer og planer styrer mer detaljerte og utbyggingsorienterte vedtak. I prinsippet er det med andre ord en gjennomgående linje fra nasjonal politikk til det enkelte utbyggingsvedtak. Kommuneplanens arealdel er derfor også et meget viktig middel for gjennomføring av nasjonal arealpolitikk.

Miljøverndepartementet har de siste årene lagt vekt på å bedre kunnskapsgrunnlaget om utforming og praktisering av plansystemet, og spesielt på veiledning og opplæring overfor kommuner, fylkeskommuner og statlige etater om bruk av arealbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og vil prioritere dette arbeidet også fremover. Siktemålet har vært at mindre ressurser brukes på behandling av innsigelser og klager til planer, og at større innsats i stedet brukes til medvirkning og konfliktavklaring i planprosessen .

Miljøverndepartementet vil understreke at et slikt senter vil være en viktig støtte for kommuner, fylkeskommuner, regionale statsenheter og andre brukere av det regionale plansystemet. Departementet vil for egen del få en styrket basis for planbehandling og utviklingsarbeid. Det er også viktig at videregående og høyere utdanning har konkrete undervisningsopplegg innenfor feltet regional planlegging. Miljøverndepartementet samarbeider med Kommunenes Sentralforbund om et Forum for utdanning i samfunnsplanlegging og Forum for kommunale planleggere om utvikling av gode utdannings- og opplæringstiltak.

2.2 Utfordringer for kommuneplanleggingen fremover

2.2.1 Kommunal planlegging og miljø

Den strategiske og langsiktige delen av kommuneplanen må forholde seg til miljøutfordringene og utvikle satsningsområder som fanger opp disse. Svært mange kommuner har gjort dette. Spørsmålet er snarere om det følges opp i arealplanleggingen og i budsjettene. Mange miljøkvaliteter og miljøproblemer henger nøye sammen med måten vi disponerer våre arealer på. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er derfor et av de mest sentrale virkemidlene i miljøvernpolitikken.

Boks 2.1 Kompetansenettverk mellom FOU-miljø for kunnskap om planlegging etter plan- og bygningsloven

Gjennom en avtale med Miljøverndepartementet ble det i 1995 ved Norsk institutt for by- og regionforskning opprettet et "Senter for kompetanse- og nettverksbygging i tilknytning til plan- og bygningsloven". Senterets oppgave er å:

  • bidra til løpende, langsiktig dokumentasjon av kunnskap om planlegging etter plan- og bygningsloven
  • bidra til kontakt mellom fagmiljøer som arbeider med kunnskapsutvikling om disse spørsmålene nasjonalt og internasjonalt
  • drive formidling på feltet både overfor myndigheter og til et bredere publikum.

Det er spesielt to trekk ved dagens planleggingspraksis som representerer en arealpolitisk utfordring i forhold til miljøet:

Det ene er bit-for-bit utbyggingen , som oppstår når summen av mange små inngrep over tid gir uakseptable skader på miljøet. Dette er en fare spesielt for biologisk mangfold, kulturminner, grøntstruktur i byene, jordbruksareal rundt de store byene og for friluftsliv i tilknytning til strandsonen.

Det andre er effekten av store etableringer . Slike store utbygginger legger føringer for samfunnsutviklingen og transportløsninger i lang tid fremover, og må derfor undergis en grundig vurdering i en tidlig fase før planleggingen har kommet for langt og utbygging finner sted.

Vi vet at mange planer ikke blir gjennomført slik de en gang ble vedtatt. Vi vet også at det gis mange dispensasjoner fra planer. Dispensasjoner gis særlig i strandsonen og andre områder av interesse for naturvern og friluftsliv der også utbyggingspresset er stort. Dispensasjonspraksisen kan over tid føre til at det vedtatte utbyggingsmønsteret i en plan undergraves. Utvikler det seg slik, er det bedre å ta hele planen opp til revisjon.

Regjeringen vil se nærmere på dispensasjonspraksisen, og vurdere virkemidler for å skjerpe praksis .

Det er særlig innenfor områdene biologisk mangfold, lokal støy og luftforurensing, med vekt på forholdet mellom miljø og helse, at planlegging er et sentralt virkemiddel i miljøvernpolitikken.

Hensynet til ressursgrunnlaget for biologisk produksjon og det biologiske mangfoldet gir nye utfordringer for kommuneplanleggingen.

Den kommunale planleggingen er i særlig grad viktig i arbeidet med forvaltning av ressursgrunnlaget for biologisk produksjon og det biologiske mangfoldet på land.

Store utbygginger har ofte store konsekvenser, men det er summen av de små inngrep som over tid vil avgjøre om vi klarer å bevare grunnlaget for biologisk produksjon og det biologiske mangfoldet. Sammenhengen mellom kunnskap om naturforhold og arealdisponering vil derfor bli viktig i dette arbeidet. Likeledes vil det være nødvendig å se på forholdet mellom plan- og bygningsloven og lovgivning og virkemidler innen andre sektorer, spesielt innen landbruk.

Sikring av arealer for matproduksjon krever en langsiktig tidshorisont. I de tilfeller behovet for utbygging ikke kan ivaretas innenfor allerede bebygde områder, er det viktig at kommunene legger kvaliteten på jordbruksarealer til grunn i sine vurderinger. Også i et kortsiktig perspektiv er de mest produktive arealene verdifulle fordi en der kan produsere varer av høy kvalitet under de mest konkurransedyktige vilkår, slik landbrukspolitikken legger vekt på. I et langsiktig perspektiv må en legge større vekt på arealenes potensiale for biologisk produksjon og mangfold, enn på deres tilstand i dag. Dette tilsier at boniteter og jordkvalitet skal telle mer enn bestand og jordas nåværende bruk, når det skal gjøres avveininger mellom ulike bruksformål.

Arbeidet med å bevare det biologiske mangfoldet må, både av kostnads- og effektiviseringshensyn, primært innrettes slik at vi forebygger fremfor å være nødt til å reparere. Dette forutsetter at politikken er basert på klare og operative mål, langsiktig planlegging og et solid faglig beslutningsgrunnlag. De store faglige og metodiske problemene som er forbundet med å skaffe frem kunnskap om hvordan samfunnsutviklingen påvirker mangfoldet, tilsier dessuten at "føre var"-prinsippet må legges til grunn for arbeidet med å bevare det biologiske mangfoldet.

Den nære sammenhengen mellom bevaring av det biologiske mangfoldet på land og arealforvaltningen, innebærer at denne oppgaven først og fremst må ha sin basis i kommunene. Staten har et særlig ansvar for å tilrettelegge for dette arbeidet i kommunene, og for å påse at funksjonsfordeling og prosedyrer for samhandling mellom stat og kommune er hensiktsmessige. Staten må bidra til at lovverket, samordning mellom ulike lover og praktisering av lovverket er egnet som redskap for å drive helhetlig og samordnet ressursforvaltning. Opplegg for å etablere nødvendig kunnskapsgrunnlag og å få dette kartfestet med løpende oppdatering er tatt opp i kap. 5.3 i denne meldingen, og vil også omtales i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en økologisk bærekraftig utvikling. I denne sammenheng vil regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å utarbeide rikspolitiske retningslinjer for å ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet og store sammenhengende naturområder på land.

Boks 2.2 Kommunal miljørapportering

Som en oppfølging av MIK-reformen ble det i 1994 etablert et nasjonalt prøveprosjekt for kommunal miljørapportering i Buskerud fylke. Hensikten med dette utviklingsarbeidet er å bidra til økt lokalt miljøansvar og mer aktiv samhandling mellom kommunene og statlige miljømyndigheter. Dette skal skje gjennom utvikling av et effektivt opplegg for årlig miljørapportering mellom kommuner og statlige miljømyndigheter basert på prinsippene for mål- og resultatstyring.

Prosjektet har som mål å:

  • utvikle en modell for samhandling og dialog mellom staten og kommunenes ledelse i tilknytning til rapporteringen
  • utarbeide forslag til et sett med indikatorer som skal ligge til grunn for rapporteringen. Indikatorene skal blant annet angi hvordan kommunene bidrar til å oppfylle nasjonale miljømål, de skal være orientert mot ledelsens behov og skilles fra primærdata til statistikkformål
  • foreslå tiltak for forenkling og effektivisering av innhenting av miljøstatistikk fra kommunene, herunder tiltak for å gjøre offentlig miljøstatistikk og miljødata mest mulig anvendbar for den enkelte kommune i arbeidet med egne miljøstrategier og miljøindikatorer.

Forutsetninger for utforming av rapporteringsopplegget er at det skal:

  • balansere mellom statlig styring og lokalt selvstyre
  • være nyttig i kommunenes ordinære økonomi- og resultatstyring
  • baseres på stabilitet/forutsigbarhet i rutiner, mens innholdet i styringsdialogen vil endres over tid
  • understøtte samarbeid på regionalt nivå ## kartlegge aktuelle landbruksrelaterte miljøindikatorer
  • kunne bygge på datagrunnlag også fra andre kilder enn egen kommune

Arbeidsformen i prosjektet er preget av dialog og læring og er i den forstand i tråd med prinsippene i Agenda 21 om åpenhet og prosess. Dette gjelder både i forholdet mellom stat og kommune og ute i den enkelte kommune.

Luftforurensinger og støy, og helse og miljø, er store utfordringer for kommunal planlegging

Det fysiske utbyggingsmønsteret legger føringer på transportbehov og utslipp i lang tid fremover. Det vil være mulig å begrense utslipp av miljøskadelige gasser dersom det i arealplanleggingen tas hensyn til bebyggelsens form, tetthet, lokalisering av funksjoner, lokalklima og bebyggelsesmessige og bygningstekniske forhold. Samordnet areal- og transportplanlegging vil også redusere forbruket av areal til ulike formål, og kan gi grunnlag for reduserte lokale støy- og støvplager. Arealplanlegging har i denne sammenhengen også nære koplinger til de forebyggende sidene ved helse- og miljøarbeid.

De største kildene til lokale luftforurensninger er transport, olje- og vedfyring og industrivirksomhet. Vegtrafikken er den største enkeltkilden til lokale helseskadelige utslipp til luft. For å vurdere luftkvaliteten, benyttes anbefalte luftkvalitetskriterier som Statens institutt for folkehelse og Statens forurensningstilsyn har utarbeidet. Disse bygger på en studie der det ble forsøkt å finne grenseverdier for hvor lave forurensningsnivåene må være for at helseskader skal unngås.

Anslag viser at 660.000 personer er utsatt for overskridelser av anbefalt grenseverdi for NO•2 i bomiljøet. 700.000 personer er utsatt for overskridelser av anbefalt grenseverdi for partikler i bomiljøet. Veg-, bane- og flytrafikk er kilde til betydelige lokale støyproblemer. Anslagsvis 260.000 personer oppgir at de er sterkt plaget av vegtrafikkstøy i sitt bomiljø; antallet antas å ha vært tilnærmet konstant siden slutten av 80-årene. Tilsvarende tall er cirka 150.000 for flystøy og cirka 25.000 for jernbanestøy. Også industri, bygg og anlegg, skytebaner, motorsportbaner og diverse støyende fritidsprodukter som f.eks snøscootere og vannscootere er viktige støykilder, som forringer forholdene både i boligområder og friluftsområder.

I tillegg til å gi bidrag til de globale og regionale miljøproblemene, gir luftforurensningene også lokale skadevirkninger som påvirker menneskers helse og trivsel. Samtidig forringes livsbetingelsene for dyr og planter. Også bygninger, kulturminner m.v. skades. Ved å begrense luft- og støyforurensningen, og ved å legge til rette for allsidig lek, friluftsliv og idrett der folk bor, vil helsemessige forhold og livskvaliteten for den enkelte bedres. I tillegg til de allerede eksisterende retningslinjer til plan- og bygningsloven for hhv. vegtrafikkstøy og arealbruk i flystøysoner, tar regjeringen sikte på utarbeidelse av tilsvarende retningslinjer for banestøy og for luftkvalitet. Dette er en viktig del av miljøvernpolitikken, som bidrar til å øke forståelsen for miljøproblemene og motivasjonen for den enkelte til selv å delta aktivt.

For å forebygge lokal luftforurensning og støyproblemer som følge av vegtrafikk, bør overordnet transportinfrastruktur og arealbruk langs transportanleggene i størst mulig grad samordnes i helhetlige planer etter plan- og bygningsloven. I mange tilfeller er kommunenivået for begrenset til å fremme effektive løsninger innenfor areal- og transportplanlegging.

Regjeringen vil understreke at fylkeskommunen i dialog med kommunene må bruke fylkesplanleggingen aktivt for å fremme et ønsket utbyggingsmønster og en god regional infrastruktur. Kommunene må tilpasse sine arealplaner til de overordnende føringer for infrastruktur og utbyggingsmønster som er nedfelt i fylkesplaner og retningslinjer for arealplanlegging.

Kommunen har også et ansvar for å ha oversikt over lokaliteter i kommunen som er forurenset. Områder med forurenset grunn bør avmerkes i kommuneplanens arealdel som båndlagte områder med tanke på reguleringsplan hvor området kan reguleres som fareområde eller spesialområde, jf plan- og bygningslovens „ 20 nr.4.

Problemstillinger knyttet til forholdet mellom miljø, fysisk og psykisk helse og sikkerhet bør i langt større grad enn tilfellet er i dag inn i den kommunale planleggingen. Målet om at hele befolkning skal leve i sunne og helsefremmende miljøer bør inngå som en viktig premiss for arealpolitikken fremover. Det er særlig viktig å identifisere og aktivt søke å fremme de faktorene som bygger opp helsen, samtidig som en søker å redusere faktorer som påvirker helsen negativt .

I et helseperspektiv blir vern om natur for friluftsliv nær boliger en forebyggende strategi på linje med forurensningsbekjempelse. Sosiale nettverk, trygge forutsigbare omgivelser, gjør både lokalt engasjement i lag og foreninger, og forvaltning av kulturminneverdier relevant i helsesammenheng. Dersom flere kunne gå eller sykle til daglige gjøremål vil dette likeledes være et verdifullt bidrag til deres helse, som også ville bety reduksjon av lokal luftforurensning og støy. Det er viktig at befolkningens behov og følelse av trygghet og trivsel fanges opp og veier tungt i planprosessen. Det er viktig at helsemyndighetens fagkunnskap knyttet til helse og arealbruk kommer frem tidlig i prosessen, slik at helsemessig dårlige løsninger når det gjelder lokalisering av virksomheter, nedbygging av natur m.v. kan unngås.

Boks 2.3 Helsinkideklarasjonen om miljø og helse

Denne forplikter helse- og miljøvernmyndigheter til å utarbeide en felles nasjonal handlingsplan for å redusere miljøets bidrag til helseproblemer i befolkningen. Hensynet til helse og miljø skal bli bedre ivaretatt i alle sektorers virksomhet. Dagens befolkning skal få bedre helse uten at naturens bæreevne overskrides, slik at også fremtidige generasjoner kan sikres et fullverdig liv. Helsemyndigheter og miljøvernmyndigheter har en felles utfordring i å følge opp Helsinki-deklarasjonen.

Innenfor det helhetlige og forebyggende perspektivet hører også sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn med. Planleggingen må ha som siktemål å utforme trygge og robuste lokalsamfunn, som ikke utsetter mennesker, materiell eller miljø for unødige farer. Kommunene må derfor utarbeide oversikt over lokale risiko- og sårbarhetsforhold. Ved å integrere risiko- og sårbarhet i planleggingen kan kommunene forhindre at fareområder (flomområder, rasområder m.v.) blir regulert for eksempel til boligformål. Det er bare gjennom kartlegging av risikoforhold det er mulig å ta tilstrekkelig hensyn til slike forhold i planleggingsprosessen. I dette arbeidet bør kommunene mobilisere til et bredt tverrfaglig samarbeid, der også frivillige organisasjoner, næringslivet og lokalbefolkningen for øvrig trekkes med.

Nye miljøfordringer stiller krav til miljøkonsekvensvurderinger i den kommunale planleggingen

Ved behandling av Ot.prp. nr.75 (1988 • 89) Om konsekvensutredninger , pekte stortingskomiteen på at det foreslåtte opplegget for konsekvensutredninger helt eller delvis burde kunne anvendes også for mindre tiltak med virkninger av særlig betydning for den berørte kommune. Som varslet i St.meld. nr. 31 (1992 - 93) har departementet igangsatt et prosjekt som skal bidra til å utvikle og formidle erfaringene med miljøkonsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging. Formålet er å avdekke hvilke premisser som må være oppfylt for at miljøhensyn skal være integrert og synliggjort i arealplanleggingen. Prosjektet skal gi grunnlag for å vurdere behov for regelendring og skape arena for erfaringsutveksling mellom kommunene og andre viktige aktører i den kommunale arealplanleggingen. Prosjektet bygger på et samarbeid med kommunene Ringsaker, Ål, Sel og Halden. Arealplanleggingen blir fulgt opp og vurdert. Gjennom regionale og nasjonale seminarer drøftes resultater og utveksles erfaringer fra andre kommuner og utviklingsprosjekter.

Konklusjonene fra prosjektet er så langt at dagens planbehandling setter for lite fokus på miljøhensynene. Politikernes involvering vurderes som en kritisk faktor. For at miljøhensyn skal bli et premiss, må miljøhensynet konkretiseres i en tidlig fase av planleggingen. Erfaring fra kommunene som har etablert rutiner for miljøkonsekvensvurderinger og fra OL-94, viser at det er mulig å integrere miljøhensyn i en tidlig planfase og at tidlig vurdering av miljøhensyn reduserer total tidsbruk til planlegging. Erfaringene fra øvrige nordiske land bygger opp om ovenstående konklusjoner.

Boks 2.4 Landbrukets innspill i kommuneplanleggingen

Som en oppfølging av anbefalinger i St.prp. nr.8 (1992 - 93) Landbruk i utvikling er det lagt opp til at det skal utarbeides kommunevise, tiltaksrettede oversiktsplaner for landbruket. Landbruksdepartementet utarbeidet i 1993 veilederen "Oversiktsplanlegging i skogbruket" (M-0624), der det gis retningslinjer for planarbeidet. Det arbeides nå også med retningslinjer for oversiktsplanlegging for de mer jordbruksrelaterte delene av landbruket.

Målet for oversiktsplanleggingen i landbruket er å:

  • gi oversikt over ressurser og muligheter, og bevisstgjøre næringsutøvere og landbruksmyndigheter
  • skape grunnlag for å presentere og informere om landbrukets betydning i kommunen
  • skape grunnlag for en målrettet ressursforvaltning og næringsutvikling
  • være landbrukets bidrag i kommuneplanleggingen

Planlegging utgjør et viktig grunnlag for miljøarbeidet og næringsutviklingen i landbruket. En målrettet virkemiddelbruk kan best skje på grunnlag av stedfestet kunnskap om ressursgrunnlag, miljøverdier og arealtilstand. De ovennevnte oversiktsplanene for den enkelte kommune vil, sammen med miljø- og ressursplaner på det enkelte bruk, være en sentral plantype.

Miljøverndepartementet vil bidra til videreutvikling av miljøkonsekvensvurderinger i den kommunale arealplanleggingen og herunder vurdere behovet for regelendring i plan- og bygningsloven som:

  • tilrettelegger for drøfting av miljøspørsmål på et tidlig stadium i arealplanleggingen
  • klargjør krav til alternativvurdering og dokumentasjon av konsekvenser
  • bidrar til effektivisering og forenkling av planprosessen.

Miljøverndepartementet vil utvikle opplegg for revisjon av eksisterende arealplaner. Utviklingsarbeidet vil skje i nært samarbeid med kommunene, regional forvaltning og Kommunenes Sentralforbund. Arbeidet vil bli sett i sammenheng med arbeidet med å integrere miljøhensyn i fylkesplanleggingen. Dette vil også være en naturlig del av arbeidet med Lokal Agenda 21.

Prosjektet Kommunal miljørevisjon har forsøkt å gi kommunene et eget verktøy for å skaffe seg bedre innsikt i og styring med sin egen miljøinnsats. I rapporten fra prosjektet blir det gjort nærmere rede for de erfaringene åtte primærkommuner og en fylkeskommune har med intern miljørevisjon. Til hjelp for kommunene er det er laget en håndbok i kommunal miljørevisjon.

2.2.2 Kommunal planlegging og næringsutvikling

Kommunene har ansvar for gjennomføring av viktige sider av nærings- og distrikstpolitikken. Den tradisjonelle oppgaven for kommunene har vært fysisk tilrettelegging, særlig av næringsarealer. Dette gjelder såvel i de større byområdene som i distrikter med lite utbygd næringsliv. I sentrale strøk er det ofte knappheten på arealer og konflikter knyttet til arealbruken som gjør at næringslivet stiller krav til kommunal planlegging med sikte på å disponere disse arealressursene. I distriktene satses det ofte på å utarbeide brede nærings- eller utviklingsplaner for kommunene, gjerne utarbeidet i form av strategiske næringsplaner og som en del av kommuneplanleggingen. Her vil gjerne også primærnæringenes utviklingsbehov være behandlet. Kompetanseutvikling i bedriftene, langsiktig ressursforvaltning, stedsutvikling, nærmiljøengasjement mv. kan være viktige elementer i en slik næringslivsorientert kommuneplanlegging .

Erfaringer, blant annet fra OL -94, der planleggingen i hovedsak ble gjennomført etter plan- og bygningsloven, viser at systemet effektivt kan anvendes på omfattende og kompliserte prosesser, også der tidsmarginene er små. Også erfaringer fra kommunal næringsplanlegging, eksempelvis i Ullensaker kommune som av NHO er kåret til årets beste kommune for næringslivet 1996, viser kommuneplanleggingen som nyttig ramme rundt brede og åpne samarbeidsprosesser. I Ullensaker har kommunen gjennomført arbeidet med strategisk næringsplan i nært samarbeid med næringslivet, tett koblet til kommuneplanleggingen. Denne modellen vil også andre kommuner med fordel kunne tilpasse. Miljøverndeparementet vil understreke behovet for å knytte kommunale programmer for næringsutvikling nærmere til kommuneplanens strategiske del, og å sikre kobling mellom fylkesplaner og kommuneplaner .

Boks 2.5 OL på Lillehammer: Plan- og bygningsloven besto prøven

Lillehammer kommune ble tildelt Norsk Bolig- og Byplanpris 1996 for sin gjennomføring av OL-planleggingen. Da vedtaket om å legge de Olympiske Leker til Lillehammer ble fattet høsten 1988, hadde kommunen ikke utarbeidet noen kommuneplan. OL-anleggene skulle lokaliseres, planlegges og bygges i løpet av fem år. Lillehammer valgte å bruke overordnet fysisk planlegging i henhold til plan- og bygningsloven som styringsredskap. Juryen for Bolig- og Byplanprisen sier at kommunen gjennomførte utbyggingsprosessen på en forbilledlig måte. Kombinasjonen av et faglig godt overordnet planarbeid, klar sammenheng mellom de overordnede planene og de detaljerte reguleringsplanene, og en åpen planprosess som skapte bevissthet og engasjement rundt byens særpreg, skapte forutsetningene for det gode resultatet.

Regjeringen vil fremheve at effektiv samfunnsbygging og hensynet til fortsatt verdiskaping og forebyggende miljøvern er viktige føringer for den lokale og regionale planleggingen. For næringsutviklingen er det viktig at bedrifter ved lokalisering gis forutsigbare rammebetingelser og rask saksbehandling fra kommunale myndigheter. Den regionale planleggingen er ikke minst utformet for å avklare og avveie målkonflikter mellom hensynet til vern- og nye utbyggingstiltak i samfunnet. Dette er særlig aktuelt i forbindelse med næringsutvikling. Samtidig som det kan være knyttet klare verneinteresser til et område, kan det være knyttet store økonomiske interesser til at en bedriftsetablering eller et utbyggingstiltak kan gjennomføres raskt. Dette stiller krav om at kommunene har gode og oppdaterte planer som vurderings- og beslutningsgrunnlag, slik at en i størst mulig grad har avveid ulike interesser i forkant, og derfor kan sikre rask byggesaksbehandling.

Gjennom myndighetenes planlegging og tilrettelegging legges rammer og skapes muligheter for eksisterende og fremtidig næringsvirksomhet. For næringslivet er gode arealer som er hensiktemessig lokalisert en forutsetning og vesentlig rammebetingelse for etablering og utvikling av lokalt næringsliv. En langsiktig og god arealplanlegging vil være en sentral oppgave som må vektlegges av kommuner og fylker med sikte på å bidra til nye etableringer og utvikling av næringslivet.

Lokalisering av næringsvirksomhet avhenger av mange faktorer, slik som nærhet til marked, infrastruktur, naturressurser, kompetansemiljø etc. Næringslivet har ulike behov og krav og det vil mellom ulike typer virksomhet foreligge ulik grad av avhengighet til en bestemt lokalisering. For naturressursbaserte næringer vil f.eks. nærhet til ressursen være sentral, for handelsvirksomhet vil nærheten til kundegrunnlaget vektlegges. En god og helhetlig arealplanlegging som bidrar til effektiv næringsutvikling forutsetter både kunnskap om ressursene, næringslivet og dets tilretteleggingsbehov.

Så langt det er mulig bør det ved behandling av reguleringsplaner avtales et tidsløp for når saken kan forventes ferdigbehandlet av kommunen. En undersøkelse viser at behandlingstiden er vesentlig lenger i store kommuner enn i små. Det er derfor en utfordring å få ned saksbehandlingstiden, spesielt i de større byene. I forhold til næringslivet vil dette være en konkurransefaktor når bedrifter skal velge hvor de skal etablere seg.

For kommunene er det derfor viktig å ha tilstrekkelig kapasitet og faglig kompetanse til planlegging. Det er viktig at statlige sektormyndigheter på fylkesnivå trekkes inn i planleggingen på et tidligst mulig tidspunkt. Dette for å oppnå tidlig problemavklaring og for å legge til rette for en tidseffektiv planprosess. Det pågår nå et forskningsprosjekt som har som hovedformål å kartlegge regionale statlige og fylkeskommunale etaters medvirkning i kommunenes plan- og byggesaksbehandling, som grunnlag for å vurdere mulighetene for forbedringer. Prosjektet vil gjennomføres innen 1997.

Fra sentralt hold vil det drives et løpende arbeid med å bedre kunnskapsgrunnlaget, forbedre opplæringen i bruk av plansystemet, forbedre verktøyet bl.a gjennom forenklinger. Det blir viktig å skaffe bedre kunnskap om faktisk praktisering og tidsbruk og om hvilke effekter planlegging har i forhold til de mål som er satt og den tid som er lagt ned i planarbeidet. Det er fortsatt et mål å delegere og desentralisere beslutninger og oppgaver til regionalt og lokalt nivå, både ut fra prinsippet om nærhet, hensynet til demokrati og deltakelse og ut fra effektivitet og redusert tidsbruk.

Næringslovutvalget foreslo forenklinger i plan- og bygningsloven med sikte på mer effektiv og smidig saksbehandling samt større forutsigbarhet ved behandling av plan- og byggesaker. Viktige oppfølgingstiltak er listet opp i boks 2.6 .

Miljøverndepartementet vil understreke at arealplanleggingen skal ivareta mange kryssende hensyn og derfor nødvendigvis må ta noe tid. Denne tidsbruken i forkant av beslutninger vil likevel som regel være mindre enn den tiden som går med dersom det først har oppstått en konflikt i forbindelse med en beslutning.

Boks 2.6 Tiltak for effektivisering og forbedring av praksis

Rutiner for plan- og saksbehandling i Miljøverndepartementet

  • Saksbehandlingstiden i Miljøverndepartementet er redusert med ca. 50 %
  • Rutinehåndbok som sikrer lik og forutsigbar plansaksbehandling sentralt er utarbeidet
  • Innsigelsesbehandlingen er noe forenklet
  • Oppfølging av egengodkjente planer er sterkt forenklet
  • Det arbeides med opplegg for forenkling av fylkesplanbehandlingen
  • De saker om klager og båndlegginger som fortsatt har ligget i departementet er delegert til fylkesmannen fra 1.1 -97.

Dokumentasjon av lovtolkning/rettspraksis

  • Rettsavgjørelser, lover, forskrifter, departementspraksis, rundskriv og lovfortolkninger er tilgjengelig på CD-rom (Re„pons)
  • Foreldede rundskriv er opphevet, og nye rundskriv er utarbeidet på tema med sterkt behov for avklaring.

Evaluering og dokumentasjon av planpraksis

  • Kompetanse- og nettverksbygging for forskning om bruk av plan- og bygningsloven er etablert. Opplegg for løpende rapportering som bl.a inne- holder planstatus i kommunene og fylkene, bruk av innsigelsesinstituttet, dispensasjonspraksis og tidsbruk i planbehandling er under utvikling.

Skriftlig veiledningsmateriale

  • Veiledere om kommunal arealplanlegging er utarbeidet og spredt i et stort antall til kommuner og fylker, undervisnings- og reguleringsmiljøer og andre.
  • Veileder om planlegging i storbyer er laget i samarbeid med storbyene.

Opplæring og utdanning i bruk av plan- og bygningsloven

  • Det arrangeres opplæringsprogram for kommunene i alle fylker i 1996-97
  • Miljøverndepartementet arrangerer basis- og påbyggingskurs i plan- og bygningsloven for statsforvaltningen og regional miljøvernforvaltning
  • Det er utviklet moduler om plan- og bygningsloven i kurs- og opplæringstiltak initiert av andre. Miljøverndepartementet retter nå mer fokus på utdanning og etterutdanning som inneholder tema relatert til plan- og bygningsloven
  • Det arbeides kontinuerlig med bedre samordning av plan- og bygningsloven og sektorlover

Loven er fleksibel, og skal praktiseres fleksibelt. Dette gjelder ikke minst på kommunenivå. Fleksibiliteten ligger både innenfor den enkelte plantype • med mulighet for ulik detaljeringsgrad og utdyping gjennom bestemmelser- og mellom plantypene ved ulik grad av binding. Utfordringen synes å ligge i å finne det riktige plannivå og detaljeringsgrad, som i tilstrekkelig grad fastlegger de bindinger som er nødvendig i forhold til den konkrete planoppgave eller byggesak. En undersøkelse foretatt av NIBR (1995) viser at kommunedelplaner i de fleste tilfeller er lite detaljerte og at det er knyttet få bestemmelser til dem. Den bestemmelsen som er vanligst er krav om reguleringsplan/ bebyggelsesplan (i 70 - 80 % av planene). Det ser derfor ut til at det er få som benytter seg av den muligheten som ligger i å detaljere kommune(del)planene så langt at en kan hoppe over3/4 kravet om reguleringsplan, der det er mulig. Det er heller ikke mange som benytter seg av muligheten for å utarbeide kommuneplan og reguleringsplan samtidig dersom det foreligger utbyggingsplaner som forutsetter planavklaring i større sammenheng.

2.2.3 Demokrati og medvirkning med vekt på Lokal Agenda 21

Åpenhet, innsyn, dialog og deltakelse er viktige ambisjoner for planleggingsprosessene etter plan- og bygningsloven. Det er viktig at kommunene legger til rette for, og sikrer aktiv deltakelse og tidlig medvirkning fra innbyggere, lokale organisasjoner og statlige fagmyndigheter, slik loven krever. Dette gir økt innsikt i de oppgaver, utfordringer og problemer kommunen står overfor. Slik innsikt gir grunnlag for bedre kommunikasjon mellom innbyggere og kommunen og bedre tilpasning mellom det kommunale tjeneste- og servicetilbudet og det reelle behovet for slike tjenester. I dialog og gjennom deltakelse med ulike grupper kan kommunen også med større effekt rette sine virkemidler inn mot forebyggende arbeid (barne- og ungdomsarbeid, kriminalitetsforebyggende arbeid, tilrettelegging for funksjonshemmede, langsiktig naturforvaltning osv.). En bevisst bruk av plansystemet som arena for medvirkning fra innbyggerne gir også en viktig mulighet for kunnskapsinnhenting og læring. Dette er også viktig for utvikling av den kommunale organisasjonen og for rekruttering til lokalpolitikken .

Det er flere årsaker til at medvirkning fra befolkningen foregår i større omfang og mer systematisk i forhold til kommunale arealplaner enn når det gjelder samfunnsdelen av kommuneplanen. Viktige momenter er at lovverket er klarere for medvirkning i arealplanleggingen, og at fysiske planer er mer konkrete og ofte berører den enkelte mer direkte.

Det er en utfordring for kommunene å legge til rette for aktiv medvirkning fra befolkningen i arbeidet med kommuneplanens langsiktige del og handlingsprogram. Dette er spesielt aktuelt når det gjelder å påvirke utviklingen i eget lokalsamfunn, når det gjelder utforming av kommunale tjenstetilbud osv. Velforeninger, beboerforeninger, foreldreutvalg ved skoler og barnehager er viktige aktører. Gjennom aktiv deltagelse i utformingen av det fysiske og sosiale miljøet i sitt eget lokalsamfunn legges grunnlaget for utvikling av identitet og tilhørighet. En viktig utfordring for kommunene blir å tilrettelegge for medvirkning både i planarbeidet og i gjennomføring av besluttede tiltak.

Miljøverndepartementet vil styrke veilednings- og opplæringstiltakene på dette feltet som ett av mange virkemidler for å videreutvikle lokaldemokratiet.

Nærmiljøarbeidet og SAM-forsøket gir nyttige erfaringer

Boks 2.7 Medvirkning i planleggingen

Norges Byggforskningsinstitutt har foretatt en landsomfattende kartlegging av hvordan kommunene arbeider med medvirkning i kommunal planlegging. Undersøkelsen viser bl.a. følgende:

  • De aller fleste kommunene har vedtatte arealplaner, og det er etablert opplegg og rutiner for medvirkning når det gjelder arealdelen av kommuneplanen.
  • Relativt få kommuner har tilrettelagt for bred medvirkning ved utvikling av kommuneplanens langsiktige del. Av de knapt 50 % som reviderer handlingsprogramdelen av kommuneplanen jevnlig, er det 25 % som legger aktivt til rette for medvirkning, dvs. 12 - 13 % av landets kommuner.
  • I ca 1/3 av kommunene er barn og unge trukket inn i en eller flere planprosesser de siste 2 - 3 årene. Et godt flertall av kommunene ønsker mer aktiv deltakelse fra grupper, organisasjoner, barn og unge.
  • Opp mot halvparten av kommunene angir at den viktigste hindringen for mer aktiv deltakelse er tidsaspektet, samt manglende kapasitet i kommunen. Ca. 1/3 av kommunene angir manglende interesse fra lokalbefolkningen. Svært få kommuner mener de har manglende kompetanse eller kunnskap om metoder.

Miljøverndepartementet har i mange år drevet et lokalt forsøks- og utviklingsarbeid for å utvikle gode nærmiljøer og lokalsamfunn. Det siste forsøksprogrammet er "Samvirke mellom lokale og kommunale ressurser" (SAM-programmet), som ble avluttet i 1996. Sekretariatatet for SAM-programmet har vært samlokalisert med FRISAM (Frivillighetens samarbeidsorgan) under Sosial- og helsedepartementet. FRISAM arbeider med et bredt nærmiljøperspektiv på det frivillige arbeidet, og erfaringer fra nærmiljøforsøkene vil bli videreført gjennom FRISAM .

Miljøverndepartementet vil videreføre erfaringene fra nærmiljøarbeidet og SAM-forsøket i arbeidet med å videreutvikle kommuneplanleggingen, både med hensyn til deltakelse og mobilisering og når det gjelder utvikling av en områderettet planlegging og drift i kommunen. Det bør rettes spesiell oppmerksomhet mot tiltak for å styrke kvinner, barn og unges deltakelse i dette arbeidet. Erfaringene vil også være sentrale i arbeidet med Lokal Agenda 21 som nå er under utvikling i landets kommuner.

Lokal Agenda 21 som inspirasjon for fornyelse av kommuneplanleggingen

Boks 2.8 SAM-programmet (Se også vedlegg 2)

Hensikten med programmet har vært å utvikle modeller for tverrsektoriell, områderettet planlegging og drift, og å utvikle nye samvirkeløsninger knyttet til områdene miljøvern/fysiske kvaliteter og oppvekst/omsorg. Kommunene som deltok var Nord-Fron, Ringsaker, Løten, Hurum, Svelvik, Sandefjord, Sund, Giske, Ørskog, Rana og Bodø. Fylkeskommunene som deltok var Østfold og Sogn og Fjordane.

Utfordringen har vært å få frem eksempler eller modeller der kommunenivået med alle sine sektorer handler på en helhetlig måte i forhold til lokalsamfunnene. I tillegg til å etablere denne arenaen ønsket en å utvikle en ny type kommunal planlegging der lokalsamfunnene var basis i planleggingen, og ikke de kommunale sektorene. Programmet var basert på tre hovedelementer:

  • mobilisering og medvirkning i lokalsamfunnene
  • oppbygging av områdebaserte lokale organisasjoner, f.eks. nærmiljøutvalg eller grendeutvalg
  • utvikling av en "kommunikasjonskultur" der administrasjonen er i aktiv dialog med lokale organisasjoner, individer og grupper som ønsker å delta

Evaluering av programmet pågår og fokus settes på tre aspekter:

  • Lokal mobilisering
  • Lokal organisering
  • Kommunal organisering og praksis

Kunnskap, holdninger og motivasjon er sentralt for å sikre oppslutning i befolkningen for nødvendige omlegginger i lokalsamfunnet og kommunen, for å mobilisere til praktisk innsats og utløse potensialet for mer miljøvennlige handlinger. Erfaringer fra lokale mobiliseringsforsøk i nærmiljøene, og spesielt erfaringer fra utviklingsprosjekter av nye samvirkeløsninger mellom kommunale og lokale ressurser, vil kunne gi verdifulle bidrag til kommunenes videre arbeid med å tilrettelegge for mobilisering og samarbeid. Fremover vil dette arbeidet fra sentralt hold bli kanalisert inn i arbeidet med Lokal Agenda 21 .

Lokal Agenda 21-arbeidet vil være en naturlig videreutvikling og utvidelse av det arbeidet som allerede er startet opp gjennom "Miljøvern i kommunene"-reformen. Lokal Agenda 21 har en bredere innfallsvinkel ved at det legges mer vekt på å se det lokale arbeidet i lys av de globale utfordringene, og ved at det fokuseres på de sosiale, økonomiske og kulturelle aspektene ved samfunnsutviklingen i tillegg til de økologiske.

Regjeringen legger opp til å stimulere kommunene til å innarbeide hensynene til helse- og miljøvennlige lokalsamfunn som en del av kommuneplanen og som utgangspunktet for kommunens videre arbeid med oppfølging av Agenda 21. Miljøverndepartementets arbeid med nærmiljøpolitikk vil bl.a bli videreført gjennom satsing på Lokal Agenda 21.

2.2.4 Områderettet planlegging i lokalsamfunnene stiller store krav til samarbeid

Kommuneplanen berører de fleste samfunnsinteresser. Foran er drøftet hvilke konsekvenser de nye miljøutfordringene og hensynet til effektiv næringsutvikling bør ha for kommuneplanleggingen fremover. Men også utbygging og dimensjonering av grunnleggende tjenstetilbud innenfor skole- og barnehage-, helse- og sosialsektoren vil naturlig måtte avklares innenfor rammen av kommuneplanleggingen.

Boks 2.9 Hva er Lokal Agenda 21

Agenda 21 er et av fem sluttdokumenter fra FNs konferanse for miljø og utvikling i Rio i Brasil 1992, og er en omfattende handlingsplan for det 21. århundre med bærekraftig økologisk utvikling som overordnet mål. Den er vedtatt av 171 nasjoner.

I kap. 28 i Agenda 21 oppfordres alle verdens kommuner til å gå i dialog og samhandle med sine innbyggere, organisasjoner og private foretak om å vedta en Lokal Agenda 21. Utgangspunktet er bl.a. at de globale miljøutfordringene kan ses på som summen av de handlinger som gjøres lokalt. Dette gjør det nødvendig å sikre at de handlinger som gjøres lokalt skjer innen forsvarlige rammer i forhold til å sikre en bærekraftig økologisk utvikling. Videre legges det vekt på kommunenes rolle som nærmeste styringsnivå i forhold til innbyggerne. Dette gir kommunene et særlig ansvar for å bidra til å mobilisere befolkningen i arbeidet for en bærekraftig utvikling, gjennom bl.a. informasjon, tilrettelegge for aktiv medvirkning i utvikling av lokalmiljøene m.v.

Arbeidet for et bedre samfunn, som kommuneplanleggingen tar sikte på, må baseres på erkjennelsen av at samfunnet består av ulike grupper med ulike behov. Planlegging og tilrettelegging for sosialt og kulturelt mangfold henger nøye sammen med helse og trivsel. Dette innebærer at en blant annet gjennom planleggingen ønsker å bidra til at levekårene blir best mulig for alle befolkningsgrupper, og at det samtidig skjer en utjevning av levekår, både geografisk og mellom befolkningsgrupper. Planleggingen har her en særlig rolle i å ivareta interessene til de grupper som ellers lett taper i konkurransen med andre. Dette kan gjelde barn, eldre, funksjonshemmede eller andre som av ulike årsaker har vanskelig for å fremme sine interesser, eller som har spesielle behov knyttet til planleggingen.

Utforming av omgivelsene er viktig for alle, både praktisk og estetisk. For funksjonshemmede er en god utforming av de lokale omgivelsene helt avgjørende for at regjeringens målsetting om full deltaking og likestilling skal kunne oppnås, slik dette er formulert i regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede. Regjeringen vil se spesielt på retningslinjer for planlegging og tilrettelegging av de fysiske omgivelsene slik at fysiske barrierer i omgivelsene i minst mulig grad blir et hinder for de funksjonshemmedes integrasjon i samfunnet. En planprosess og løsning som ivaretar funksjonshemmedes behov vil også imøtekomme behov som resten av befolkningen har, og ha stor forebyggende betydning.

Muligheten for naturopplevelse og mosjon, enten dette gjelder tilgang til park i nærområdet eller mer naturpregede arealer, er en sentral ressurs for befolkningen. Dette er spesielt viktig for barn og unge, som tilbringer store deler av oppveksten i de nærmeste tilgjengelig områdene. Sikring av nære områder for allsidig lek og opphold er derfor et prioritert område i planleggingen. Trafikksikker adkomst til skole er en viktig og nødvendig kvalitet, ikke minst på bakgrunn av seksårs reformen. Dette vil bli omtalt i NVVP 1997 - 2008. Aktivitetstilbud i nærmiljøene er med på å skape lokal identitet og tilhørighet . Med et lokalt utgangspunkt arbeider videregående skole med arealovervåking, bl. a. som en del av opplæring i hvordan skolen bør delta i planprosesser.

Det bygde miljøet utgjør viktige ressurser som må forvaltes og brukes i den videre utbygging og utvikling. Som del av det bygde miljøet spiller kulturminnene en viktig rolle. Det er til nå i planleggingen ikke kommet sterkt nok frem at kulturminnene skaper miljøkvaliteter også for samtiden, og at den nåværende generasjons følelse av å ha sin plass i en historisk prosess er en av mange faktorer som til sammen skaper livskvalitet. Et viktig perspektiv på dagens lokalsamfunnsplanlegging er at dagens byggverk blir fremtidens kulturminner. Kulturminnene er ikke- fornybare ressurser og trues i dag av inngrep og utbygging. Beregninger viser at ca. 1 % av våre arkeologiske kulturminner og den eldre bygningsmasse går tapt hvert år.

De fleste kulturmiljøer og kulturminner vil ikke være vernet etter særlovgivningen. Når kommunene ikke er gitt spesifikke forvaltningsoppgaver etter kulturminneloven, er det fordi kommunene har en hovedrolle på dette feltet gjennom sitt ansvar for arealplanleggingen og byggesaksbehandlingen. Kommunene har, i samarbeid med fylkeskommunen og andre vernemyndigheter, en rekke virkemidler for å sikre vern, skjøtsel, vedlikehold og bruk av sine kulturminner. Hovedpoenget er at disse fanges opp gjennom kommunenes primære ansvar for den fysiske miljøutformingen og bruken av arealene i kommunen. Vurdert samlet som både miljø- og ressursfaktorer vil kulturmiljøer og kulturminner ha en viktig plass i arbeidet med lokal oppfølging av Agenda 21.

Regjeringen har som ett av sine sentrale mål å forebygge kriminalitet og øke tryggheten for befolkningen. Gode levekår og god folkehelse vil bidra til dette. Ved utformingen av lokalsamfunn må det tas hensyn til hvordan folks følelse av trygghet kan påvirkes. For å øke trygghetsfølelsen er det viktig at de fysiske omgivelsene ikke inviterer til hærverk, ødeleggelse og forslumming. Det må velges løsninger som gir god visuell oversikt og som stimulerer til sosial kontakt og utøvelse av uformell sosial kontroll. Både ved planleggingen av nye lokale områder og utbedring av de eksisterende, må det tas hensyn til medvirkning både fra lokalbefolkningen og offentlige myndigheter. Det vil være sentralt bl.a. for å utvikle nabohjelpsordninger, natteravnsordninger, nabosamarbeid for å bry seg om fellesskapet og utvikle kollektive tiltak for felles trygghet.

Hva som bestemmer folks lokale tilhørighet er svært sammensatt og består av faktorer som geografisk avgrensing, historie, sosial- og bygningsmessig likhet, antall beboere, m.m. Derfor arbeider nå flere kommuner med å definere helhetlige lokalsamfunn som befolkningen føler seg knyttet til og som i neste omgang kan danne basis for områderettet planlegging. Her kan beboere, frivillige organisasjoner, næringsliv og kommunen gå sammen om planarbeidet. Planlegging av lokalsamfunn og/eller bydeler kan skje innenfor plan- og bygningsloven og ved bruk av kommunedelplaner som planredskap. Det vil alltid være et spenningsfelt mellom kommunens behov for rasjonell planlegging og beboernes behov for medvirkning og deltaking. Områdeforankret kommuneplanlegging på tvers av sektorer og med bred medvirkning er derfor ressurskrevende, men erfaring viser at den også utløser ressurser i form av frivillig innsats som øker livskvaliteten for innbyggerne og gir en mer effektiv bruk av kommunale ressurser.

2.3 Videre utvikling av kommuneplanleggingen

Regjeringen vil særlig legge vekt på følgende punkter for å styrke kommuneplanleggingen som verktøy for lokal samfunnsutvikling og arealforvaltning:

  • Arbeidet med kommuneplanleggingen som verktøy for strategisk utvikling av kommunene vil bli styrket. Det vil bli satt i gang et arbeid for å se på hvordan kommuneplanleggingen faktisk brukes i kommunene, med vekt på sammenhengen mellom de langsiktige strategiene (10 - 12 år), de 4-årige handlingsprogrammene og økonomiplanen, og den årlige budsjett-behandlingen. Som et ledd i arbeidet med å kvalitetssikre og å følge opp nasjonale mål i kommunens utviklingsarbeid, vil det bli startet et arbeid med resultatvurdering av planleggingen. Et slikt utviklingsarbeid vil bli foretatt som et samarbeid mellom ansvarlige departementer for kommunale plansystemer og Kommunenes Sentralforbund.
  • Det vil bli stilt klarere krav til kommunene om å revidere kommunale planer i forhold til nasjonale mål, ny kunnskap, nye regionale føringer fra fylkesplaner og ikke minst i forhold til nye lokale behov.
  • Det vil bli lagt økt vekt på å bedre kunnskapsgrunnlaget om praktisering av plansystemet. Det vil bli utviklet en løpende dokumentasjon som grunnlag for veiledning og opplæring overfor kommuner, fylkeskommuner og statlige etater om bruk av arealbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Siktemålet vil være at mindre ressurser skal brukes på behandling av innsigelser/klager til planer, og at større innsats i stedet brukes til medvirkning og konfliktavklaring tidlig i planprosessen.
  • For å øke tilgjengelighet, oversiktlighet og forståelighet av kommunale planer vil det bli lagt opp til å øke bruken av informasjonsteknologi og digitale kart . Informasjonsteknologi kan bidra til forenkling og effektivisering av selve planprosessen. I et system med mange aktører er formidling av beslutningsgrunnlaget sentralt. Gode rutiner for prosesser og dialog mellom ulike nivåer og sektorer gir muligheter for å finne gode løsninger.
  • Kommuneplanleggingen må stadig forholde seg til nye og endrede utfordringer i samfunnsutviklingen. Kommunene må aktivt trekke inn kvinners erfaringer og kunnskap i planleggingen. I de kommende årene vil bl.a. Lokal Agenda 21-arbeidet stille nye krav til kommuneplanleggingen, såvel når det gjelder det politiske innholdet i planleggingen som til planprosessen. Kommunene bør stimuleres til helhetlig områderettet planlegging i de enkelte lokalsamfunn med bred deltakelse fra befolkningen, basert på langsiktige hensyn til helse, miljø og god livskvalitet, og med tilrettelegging for miljøvennlig praksis. I dette arbeidet må lokalsamfunnene og lokale organisasjoner delta. Det vil bli lagt spesiell vekt på deltakelse fra barn og ungdom. Utfordringene i Lokal Agenda 21 vil innebære en politisk og faglig vitalisering av kommuneplanleggingen med vekt på samarbeid mellom sektorer, forvaltningsnivå og mellom offentlig forvaltning, næringsliv, lokale organisasjoner, individ og hushold.
  • Det er i dette kapittelet redegjort for behov for vurdering av en del endringer i loven. Dette er nærmere behandlet i kapittel 8.

3 Fylkesplanleggingen

3.1 Fylkesplanleggingen i et internasjonalt perspektiv

"Regionalisering" har vært et sentralt tema i debatten om samfunnsbygging i Europa de senere år. I dette ligger at den politiske oppmerksomheten er rettet mot den fysiske, sosiale, kulturelle og økonomiske utviklingen i større geografiske områder sett i sammenheng, enten innenfor eller på tvers av landegrenser. Denne regionaliseringen har i EU og det enkelte land en viktig demokratibegrunnelse, knyttet til ønsket om å bygge ut det lokale og regionale folkestyret (nærhetsprinsippet i EU). Kultur og regional identitet er også en viktig dimensjon i denne debatten. Men viktigst har det likevel vært at de store samfunnsutfordringene knyttet til miljøet, nærings- og sysselsettingsutviklingen m.v. mest effektivt kan løses gjennom innsats i større regioner, og ved at en større del av ansvaret for forvaltningen av virkemidlene delegeres til regionalt nivå.

Boks 3.1 Felles europeisk planperspektiv

Et viktig innslag i regionaliseringsdebatten i Europa de siste årene har vært rapportene Europa 2000 og Europa 2000+ som EU-kommisjonen utarbeidet. I rapportene vektlegges den regionale planleggingen som et viktig redskap for å sikre balansert regional utvikling innenfor rammen av en bærekraftig økologisk utvikling.

Som en oppfølging av Europa 2000-rapportene holder medlemslandene i EU på å utforme et felles europeisk planperspektiv . Dette er ment som et rammeverk for å koordinere nasjonal og regional planpolitikk med de av EU sine politikkområder som har særlig betydning for arealbruken i medlemslandene. EUs planperspektiv er en visjon, eller en politisk referanseramme, for den regionale planlegging og utbygging i det enkelte EU-land, og er ikke juridisk bindende.

Dette planperspektivet har som overordnet mål å bidra til bærekraftig utvikling og økonomisk og sosial utjevning. De tre hovedinnsatsområdene er byutvikling, infrastrukturutvikling og fornuftig forvaltning av natur- og kulturlandskap.

EUs medlemsland har begynt å konkretisere dette planperspektivet i sin nasjonale planlegging. Danskene har i sin siste landsplanredegjørelse brukt utkastet til EUs planperspektiv som inspirasjonskilde. Redegjørelsen har vært på høring i alle naboland, Norge inkludert, og vil legges til grunn for regional og lokal planlegging i Danmark og for danske innspill til videreutvikling av EUs planperspektiv. Sverige og Finland har også gjort tilsvarende nasjonale planpolitiske analyser.

Dette har ført til at regional planlegging ("spatial planning") har fått en ny og sterk oppmerksomhet i de senere år, både i EU, i de enkelte medlemsland og også i Europa for øvrig. Denne planleggingen gjelder først og fremst de fysiske hovedstrukturene i samfunnsutviklingen, og gir grunnlag for forvaltning av store økonomiske virkemidler i nærmere definerte regioner (EUs strukturfondsmidler). Norske fylkeskommuner tar bl.a del i EUs interregionale samarbeidsprogrammer (INTEREG II C) i norske nærområder .

EU-landenes arbeid med et felles europeisk planperspektiv (se boks 3.1) gir et interessant nytt perspektiv på samfunnsplanleggingen i Norge, spesielt på fylkes- og landsdelsnivå, og inspirerer også til planlegging og utviklingsarbeid på tvers av nasjonsgrenser. Regjeringen vil vurdere om vi også i Norge bør gjennomføre en tilsvarende planpolitisk analyse som våre naboland har gjennomført, hvor byutvikling, infrastrukturutvikling og forvaltning av natur- og kulturlandskap sees i sammenheng i et bredt regionalt utviklingsperspektiv.

Boks 3.2 Nordsjøsamarbeidet

Norge, ved Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet, har i 1996 inngått samarbeid om regional planlegging og regional utvikling med fem land rundt Nordsjøen. På regionalt nivå er fylkeskommunene langs kysten fra Sør-Trøndelag til Østfold trukket inn. Samarbeidet organiseres og finansieres i samsvar med EUs regelverk for Intrereg II C, som er en del av Strukturfondenes fellesskapsinitiativ. Gjennomføringen vil skje fram til utløpet av 1999.

Interreg II C gjelder transnasjonalt samarbeid om regional utvikling og planlegging (Transnational cooperation on spatial planning). Intrerreg II C skal dekke store sammenhengende områder, og det skal fokuseres på utvikling av en strategisk visjon for regional utvikling og planlegging i det aktuelle området. Tiltak skal skje innenfor rammen av en bærekraftig utvikling.

I denne sammenheng er det positivt at fylkeskommunene videreutvikler landsdelssamarbeid om regional utviklingsplanlegging gjennom organisasjoner som Østlandssamarbeidet, Samarbeidsrådet for Vestlandet og Sørlandet, og Landsdelsutvalget for Nord-Norge, og at disse samarbeidsorganisasjoner tar aktiv del i EU-forankret samarbeid om regionalpolitikk og planlegging, som Nordsjøsamarbeidet, Østersjøsamarbeidet og Barentssamarbeidet. Det er viktig at fylkeskommunene legger mål og strategier i fylkesplanleggingen til grunn for sitt engasjement over nasjonale grenser .

3.2 Status i utviklingen av fylkesplanleggingen

Fylkesplanleggingen skal, i henhold til „ 19 i plan- og bygningsloven, samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. Ansvaret for at det utføres en løpende fylkesplanlegging er lagt til fylkeskommunen.

Fylkesplanen består av mål og retningslinjer for den langsiktige utviklingen i fylket, og et samordnet handlingsprogram for de statlige og fylkeskommunale sektorers virksomhet som angir hvordan målene skal oppfylles. Handlingsprogrammet skal også omfatte de kommunale sektorer i spørsmål som er av vesentlig betydning for større deler av fylket. Fylkesplanen skal videre fastlegge retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket, i spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som må ses i sammenheng for flere kommuner.

Det betyr at fylkesplanleggingen skal være en arena for å utvikle en helhetlig, regionalt forankret samfunnspolitikk som også skal ta opp i seg de viktigste nasjonale prioriteringene. Det er ikke gitt at sektormålene staten peker på, er like viktige i alle fylker. I samråd med kommunene og staten må fylkeskommunen velge de mål som er strategisk viktigst i eget fylke. Fylkesplanprosessen er tjenlig for å avklare slike valg.

Når den er vedtatt av fylkestinget, skal fylkesplanen legges frem for regjeringen til godkjenning. Regjeringen kan da foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser. Regjeringen vil understreke at godkjent fylkesplan er et omforent politisk rammeverk mellom forvaltningsnivåene:

  • som gir føringer for sektorplanleggingen i stat og fylkeskommune
  • som gir føringer for hovedtrekkene i kommuneplanleggingen og sikrer nødvendig interkommunal samordning
  • som samordner bruken av økonomiske og andre virkemidler innen fylket

Dette betyr at fylkesplanleggingen skal anvise hvilke virkemidler som er nødvendig og hvordan gjennomføringen bør organiseres for å realisere planens mål. Planen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og utvikling i fylket.

Siden fylkesplanleggingen også skal omfatte virksomhet som fylkeskommunen ikke har direkte styringsrett over, er fylkesplanleggingen en spesielt krevende planform som bl.a stiller store krav til politisk legitimitet. Det kan lett oppstå et gap mellom ambisjoner og resultater av planarbeidet. Dette var situasjonen i 1990, da fylkeskommunene, Kommunenes Sentralforbund og Miljøverndepartementet startet et utviklingsprogram for fylkesplanleggingen med siktemål å styrke fylkeskommunen som regionalpolitisk myndighet, og å styrke fylkesplanleggingen som styringsredskap for politikerne. Programmet ble sluttført i 1994 og rapportert året etter.

Dette utviklingsarbeidet har vært viktig for den politiske og faglige vitaliseringen av fylkesplanleggingen som har funnet sted i 90-årene. Etter forslag fra Kommunenes Sentralforbund fulgte regjeringen opp med en utredning som behandlet departementenes bruk av, og bidrag til fylkesplanleggingen ("Staten og fylkesplanleggingen"). En hovedkonklusjon i dette arbeidet var at samarbeidet mellom fylkeskommune og stat om fylkesplanleggingen først og fremst burde styrkes på fylkesnivået.

Miljøverndepartementet nedsatte derfor i 1995 en arbeidsgruppe med deltakelse fra fylkeskommuner, fylkesmenn, Kommunenes Sentralforbund, Administrasjonsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet. Mandatet var å gi anbefalinger om hvordan samarbeidet i fylkene mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og regionale statlige etater om fylkesplanleggingen kan forbedres. Rapporten ("Sammen om fylkesplanleggingen") ble lagt frem i 1996. Arbeidsgruppens konklusjoner og anbefalinger, og høringsinstansenes vurdering av disse, gir et godt utgangspunkt for det videre forsøks- og utviklingsarbeidet om fylkesplanleggingen.

Erfaringene fra siste fylkesplanrunde, dvs fylkesplanene 1996 • 99, og de siste års erfaringer med utarbeiding av fylkesdelplaner er også viktig å dra nytte av. Til tross for positive utviklingstrekk de senere år, viser NIBRs evaluering av fylkesplanene 1996 - 99 at det fortsatt er betydelig rom for forbedringer av fylkesplanleggingen før den i alle landets fylker har den politiske posisjon og den faglige kvalitet som er nødvendig. Status i fylkesplanleggingen og i utviklingsarbeidet er dokumentert og drøftet i vedlegg 4.

3.3 Utfordringer for fylkesplanleggingen fremover

3.3.1 Fylkesplanlegging og miljøforankret arealforvaltning

Summen av de små bidrag og de små inngrep er nøkkelen til forståelsen av globale miljøutfordringer som drivhuseffekten og klimaendringene og av trusselen mot det biologiske mangfoldet. Dette er en viktig miljøpolitisk begrunnelse for at det bør gis nasjonale og regionale retningslinjer for arealplanleggingen, som den enkelte kommune må forholde seg til i sitt planarbeid.

I følge plan- og bygningsloven skal det i fylkesplanen fastlegges "retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område". Fylkeskommunen har ansvar for å gjøre dette, i nært samarbeid med kommuner og regionale statlige etater.

Erfaringene har vist at de fleste kommuner gjør et seriøst planarbeid på arealsiden. Summen av kommunenes politikk gir likevel ikke et resultat som samlet sett er slik fellesskapet ønsker det. Den bit-for-bit utbygging i sårbare områder som har funnet sted i mange kommuner de senere årene, er eksempel på en praksis som ikke behøver å være problematisk i en kommune, men som samlet sett skaper et lite hensiktsmessig utbyggingsmønster og splitter opp sammenhengende natur- og kulturlandskap. Dette kan bl.a gå ut over størrelsen, tilgjengeligheten og kvaliteten på sammenhengende bynære turområder som dekker flere kommuner. Det kan også være en tendens til at kommunen vektlegger kortsiktige hensyn på bekostning av langsiktige behov knyttet til å ivareta det biologisk mangfoldet. Et fylkeskommunalt engasjement vil således være viktig for å løse enkelte problemstillinger, slik mange fylkeskommuner allerede har gjort f.eks for å sikre viktige villreinstammer.

For den enkelte kommune alene er det også vanskelig å gjennomføre nødvendige og riktige areal- og transportpolitiske tiltak. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging må legges til grunn og tilpasses regionale forskjeller i ulike deler av landet. Fylkesplanleggingen bør klarlegge hvilken konkret betydning retningslinjene bør få i vedkommende fylke, og skape en felles plattform for hvordan de skal forstås og praktiseres av kommunene, fylkeskommunen og statsetatene.

Landbruksdepartementet vil spesielt peke på jordlovens bestemmelser om at en ved forvaltning av jordressursene skal verne om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta hensyn til framtidige generasjoner sine behov. Videre er det viktig at en ved planlegging i pressområder ser større regioner under ett og legger langsiktige vurderinger til grunn for valg av retning og omfang på utbygginger, slik at de styres mot områder med marginal verdi for landbruksproduksjon.

Regjeringen legger derfor vekt på aktiv bruk av fylkesdelplaner og regionale retningslinjer som virkemiddel for å samordne og styre bruken av arealer og naturressurser over kommunegrensene. På bakgrunn av erfaringene med fylkesdelplaner de senere år vil Miljøverndepartementet i samråd med berørte departementer foreta en evaluering av ordningen. Siktemålet vil være å se på hvordan fylkesdelplanarbeidet har fungert og se på muligheten for forbedringer.

Fylkesplanleggingen må fremme langsiktig ressursforvaltning og verdiskapning. Kommunenes arealplanlegging har som mål å finne den rette balanse i arealbruken mellom ulike formål knyttet til bosetting, verdiskapning, ressursbevaring og miljøvern, innenfor rammene av nasjonal politikk. I områdene rundt de store byene og tettstedene vil forvaltning av jordressurser av høy verdi best kunne skje ved en samordnet planlegging for flere kommuner, i form av en fylkesdelplan. Ferdselsmuligheten er en særskilt miljøkvalitet i jordbrukslandskapet, og bør vurderes og ses i sammenheng med grønnstruktur inne i bebyggelsen og tilgjengelighet til utmarksområder.

3.3.2 Fylkesplanlegging og næringsutvikling

Fylkesplanleggingen er regional utviklingsplanlegging som må være forankret i kravene til bærekraftig utvikling. Nærings- og sysselsettingsspørsmål har alltid vært sentrale i fylkesplanleggingen, og spesielt i de fylkene som disponerer særskilte distrikts- eller regionalpolitiske virkemidler for næringsutvikling. Etter hvert som ulike landsdekkende næringspolitiske virkemidler er etablert og den næringsrettede regionalpolitikken ikke lenger avgrenses til distrikts-Norge, vil fylkesplanleggingen i alle landets fylker behandle næringsutvikling som et sentralt tema. Mange fylkeskommuner har utarbeidet strategiske næringsplaner, ofte formalisert som fylkesdelplaner.

En god næringsutvikling forutsetter samordnet innsats mellom stat, fylkeskommune og kommune, og ikke minst med næringslivet. Denne innsatsen vil involvere en rekke sektorer utover de ulike næringers egeninnsats. Kompetanseutvikling forutsetter f.eks. innsats innen utdannings- og forskningssektoren, arbeidsmarkedssektoren m.v. Fysisk tilrettelegging og infrastruktur forutsetter innsats innenfor samferdsel, arealplanlegging osv.

Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet har i fellesskap tatt initiativ til et utredningsprosjekt som har til formål å bidra til økt kunnskap om regional planlegging. Prosjektet skal gi konkrete innspill om mulighetene for forbedringer i den regionale planleggingen, med sikte på best mulig måte å møte næringslivets reelle utfordringer og utviklingsmuligheter. Det gjøres ved bl.a. å drøfte både sterke og svake sider vedrørende dagens næringsplanlegging. Det legges vekt på å få frem forslag som kan styrke næringslivets deltakelse i planleggingen. Forbedringspotensialer i næringsplanleggingen skal illustreres med gode eksempler.

De fylkeskommunene som inngår avtaler med Statens nærings- og distrikstutviklingsfond (SND) om opprettelse av lokale SND-kontorer vil få et strategisk ansvar for virkemiddelbruken på fylkesnivå. Det ser ut til at de fleste fylkeskommunene inngår slike avtaler. For å kunne se de ulike virkemidlene i sammenheng og styrke koplingen mellom plan og virkemiddelbruk vil det bli satset på regionale utviklingsprogram, jf stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken. Dette plan- og programarbeidet har et operativt sikte, dvs. at det må avklare viktige prioriteringer for ressursbruken, slik at beslutningstakerne får hjelp til å kanalisere ressursene. Det er viktig at en ser ressursene hos såvel næringsliv, statlige sektorer, fylkeskommunale og kommunale organer i sammenheng. Fylkesplanleggingen vil være en god formell ramme for dette plan- og programarbeidet. De regionale utviklingsprogrammene forutsettes å bygge på fylkesplanen og være integrert i fylkesplanarbeidet.

På fylkesnivå har fylkesmannen omfattende oppgaver innen miljø, landbruk og næringsutvikling. Hovedvekten av de landbrukspolitiske ordningene forvaltes i henhold til nasjonale prioriteringer. Deler av midlene forvaltes av fylkene. Det må derfor legges vekt på samhandling mellom fylkesmannen og de øvrige aktørene på fylkesnivå i planprosessen fordi landbruk er en viktig sektor, som særlig har betydning for å oppnå den distriktspolitiske målsetting om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Regjeringen legger vekt på å utvikle en slik nærmere kopling mellom fylkesplanleggingen og forvaltningen av statlige økonomiske virkemidler for å legge til rette for næringsutvikling i kommunene, og også for direkte støtte til den enkelte bedrift gjennom bl.a. Statens nærings- og distriksutviklingsfond. Dette bør skje gjennom forpliktende samhandling mellom kommuner, fylkeskommune, statlig myndigheter og nærings- og organisasjonsliv. Erfaringene fra frifylkeforsøkene bl.a i Aust-Agder og Nordland, og tilsvarende fra partnerskapsplanlegging i EU som Norge har vært med i og fortsatt er engasjert i, vil være verdifulle å bygge videre på.

I de senere år har naturressurs- og miljøbasert næringsutvikling fått en mer sentral plass i fylkeskommunale næringsstrategier, med vekt på kompetanseutvikling og fornyelse innenfor tradisjonelle næringer og bransjer. For viktigere deler av denne næringsvirksomheten vil det være mulig å forene privatøkonomiske interesser hos grunneier og rettighetshaver, lokalpolitiske velferdsmål og nasjonale målsettinger m.h.t. miljø, landbruk, bosetting, kultur og helse på en måte som aktivt støtter opp under lokal bosetting. Dette gjør slik næringsutvikling spesielt interessant i regionalt utviklingsperspektiv. For de av landbrukets virkemidler som er rettet mot næringsutvikling og miljø, er det forutsetningen at forvaltningen er i tråd med føringer som er gitt bl.a. gjennom godkjent fylkesplan. Ordningene blir således samordnet med andre offentlige virkemidler på fylkesnivå, gjennom nær samhandling mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og SND^s regionale kontor.

Det vises også til rundskriv M-10/95 fra Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet om miljøbasert næringsutvikling. Dette defineres som næringsutvikling innen og tilknyttet landbruket/bygdene som er rettet mot å ta vare på, utvikle og bruke naturen, kulturen og miljøet på en helhetlig og balansert måte. I rundskrivet redegjøres det for de virkemidler som landbruks- og miljømyndighetene har til henholdsvis nærings- /bygdeutvikling og miljøtiltak. Det er viktig med et godt samarbeid mellom disse myndighetene og fylkeskommunen om miljøbasert næringsutvikling, bl.a. gjennom fylkesplanleggingen.

3.3.3 Fylkesplanlegging og demokrati

Fylkeskommunen har et overordnet ansvar for å bidra til en god utvikling for fylket gjennom en politisk styrt fylkesplanlegging basert på regionale forutsetninger,

  • til beste for fylkets egen befolkning, og
  • i samsvar med nasjonale mål for samfunnsutviklingen.

Fylkesplanleggingen er forankret i det representative demokratiet, og formell medvirkning er sikret gjennom bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Fylkesplanleggingen behandler miljø-, sysselsettings- og levekårsspørsmål av stor betydning for den enkelte innbyggers velferd. Dette er bakgrunnen for at flere fylkeskommuner har gjennomført ulike tiltak for å fange opp og definere behov og ønsker i befolkningen som kan ivaretas gjennom denne planleggingen. I forkant av selve planarbeidet kan det være ønskelig å gjennomføre bruker- og befolkningsundersøkelser, med sikte på å klarlegge behov eller innsatsområder som ønskes prioritert. Under planarbeidet er det viktig å etablere kontaktfora eller kommunikasjonskanaler med interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner innen nærings- og kulturliv, med tilsvarende formål. Endelig kan det i sluttfasen av planarbeidet arrangeres åpne møter eller høringer, eller på andre måter åpnes for tilbakemelding fra publikum om offentlige planer og tiltak.

Regjeringen vil at samråderett skal gi et viktig bidrag til styringen av nasjonen. I forhold til den regionale utviklingen i et fylke innebærer dette at ikke bare stat, fylkeskommunen og kommuner, men også næringslivet, organisasjoner og folk flest enkeltvis eller i grupper må ta sin del av ansvaret. Fylkesplanleggingen er i prinsippet en viktig møteplass for bredt samråd i fylket, som i varierende grad er tatt i bruk. Det vil være en utfordring for fylkeskommunen gjennom forsøk og utviklingsprosjekter å prøve ut modeller som kan øke befolkningens medvirkning i planleggingen.

Kommunenes Sentralforbund og Miljøverndepartementet har i samarbeid startet et prosjekt om kommunenes interesser og medvirkning i fylkesplanleggingen. Som et ledd i dette prosjektet tar man sikte på å:

  • trekke innbyggerne aktivt med i planarbeidet og utviklingen av tjenestetilbudet, gjennom høringer, lokale folkeavstemninger og annen brukermedvirkning
  • skape oppmerksomhet om lokale prioriteringer ved å fokusere politiske verdivalg og synliggjøre løsningene som velges
  • medvirke til at de politiske partiene utvikler arbeidsformer som styrker partienes rolle som bindeledd mellom velgerne og de valgte

3.3.4 Fylkesplanlegging og samordning

Fylkesplanleggingen er utformet for å ivareta samordning av tiltak og innsats mellom sektorer og mellom forvaltningsnivåer. Den forutsettes å ha sin styrke i å behandle samfunnsutfordringer og problemer der det er mest effektivt at innsatsen og tiltakene settes inn innenfor en annen sektor enn den som vil ha størst nytte av tiltaket. Fylkesplanleggingen er på mange måter av tilretteleggende karakter (i forhold til næringsutvikling og sysselsetting) eller forebyggende karakter (i forhold til miljø- eller helseskader), og den skal klargjøre hvordan sektorer må samhandle og hva den enkelte sektor må bidra med for å nå målene for utvikling av fylket. En god integrering av kvinneperspektivet i planleggingen er et eksempel som tydeliggjør behovet for samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Dette er viktig i alle regioner, men særlig viktig i regioner som har befolkningsnedgang og kvinneunderskudd.

Vi vet at store tjenesteytende sektorer gjennom sine tjenestetilbud og ved sin sysselsetting, er blant de viktigste virkemidlene fylkeskommunen rår over for å fremme en ønsket regional utvikling i fylket. Derfor er det viktig at staten i fylkesplansammenheng gir rom for å drøfte og avklare overordnede politiske premissene for større organisasjonsendringer, utbygging eller nedbygging m.v. for bl.a helsesektoren og videregående utdanning.

Miljø- og arealsiden av fylkesplanleggingen forutsetter samarbeid mellom de sektorer som er mest aktive arealbrukere. Dette er drøftet grundigere i kap. 6 og 7. Nærings- og sysselsettingssiden av fylkesplanleggingen forutsetter særlig samarbeid og samordning mellom næringssektorene, men også til sektorer som fremmer kompetanseutviklingen i næringslivet. Levekårssiden av fylkesplanleggingen forutsetter samordning først og fremst mellom de offentlige sektorene. Dette gjelder på den ene siden samordning av offentlig tjenesteproduksjon (utdanning, helse, m.v.), men ikke minst samordning for å ivareta et bredt forebyggende levekårsperspektiv. Miljøverndepartementet vil i denne sammenhengen peke på betydningen av at fylker og kommuner aktivt ivaretar friluftslovens intensjon om å verne naturgrunnlag og sikre ferdselsrett med tanke på styrking av det helsefremmende, trivselsskapende og miljøvennlig friluftslivet.

Sosial- og helsedepartementets økende engasjement i fylkesplanarbeidet er særlig knyttet til det forebyggende helsefremmende arbeidet som departementet har ansvaret for (jf. St.meld. nr.37 for 1992-93). Dette kommer bl.a. frem i den norske oppfølgingen av Helsinkideklarasjonen, om miljø- og helserelaterte problemstillinger. Flere fylkeskommuner har valgt forebyggende helsepolitikk som et hovedtema i sin fylkesplanlegging, og departementet har engasjert seg spesielt i fylkesplanarbeidet i Østfold, med en plan som bærer navnet "Det sunne Østfold".

Kulturdepartementet er opptatt av å bruke fylkesplanleggingen mer aktivt for å ivareta brede kulturpolitiske målsettinger, og for generelt å bidra til en fylkesplanlegging som ivaretar og drar nytte av regional kultur. Forholdet mellom regional identitet og egenart (verdier, tenkemåte, mentalitet) og næringsutvikling, er f.eks. et spennende tema for fylkesplanleggingen. Kulturdepartementet mener det er ønskelig både å styrke kulturområdets plass i den samordnede planleggingen og å fremme kultursektorens plass i planprosesser og plandokumenter.

Utviklingen av kulturlivet er en viktig del av samfunnsutviklingen. Offentlige og private kulturinstitusjoner og arenaer for kulturell aktivitet må settes inn i en overordnet sammenheng og økt kulturinnsats bør prioriteres. Fylkesplanene bør gi føringer til kommunene på kulturområdet med sikte på en helhetlig utviklingsplan for kulturlivet i hele fylket.

Økt vektlegging av kulturpolitikk i fylkesplanarbeidet vil kunne styrke dialogen mellom staten, fylkene og kommunene på kulturområdet. Regional planlegging gjennom plan-og bygningsloven vil være et viktig redskap for å avklare interesser på tvers av kommunegrensene i spørsmål om bl.a. lokalisering av større kulturtiltak, nasjonale og regionale institusjoner og idrettsanlegg og friluftsliv.

Planhierarkiet med overordnet fylkesplan, fylkesdelplaner og sektorplaner bør gjennomgåes med sikte på en entydig oppbygging innenfor sektorene. Det er f.eks. naturlig at det i en overordnet fylkesplan ligger føringer til en fylkesdelplan for kultur, og at det som en oppfølging av fylkesdelplan for kultur kan utarbeides sektorplaner innen ulike kulturområder.

Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet mener det er nødvendig å formidle nasjonale mål og prioriteringer så tidlig som mulig i planprosessen. Det er viktig at statens utdanningskontorer tar aktivt del i fylkesplanleggingen ved behandling av de politiske temaer hvor videregående utdanning står sentralt, og for å drøfte en mulig regional profil på utformingen av aktuelle utdanningstilbud i fylket.

Regjeringen legger stor vekt på samordning og helhet i politikken, jf byggingen av Det norske Hus, med samråderett som arbeidsform. Plan- og bygningsloven er et viktig redskap i en slik samordning på tvers av sektorer og nivåer. Fylkeskommunen må øke sitt engasjement og ambisjonsnivå på samordning, med vekt på samspill med den regionale stat og sektordepartementene. Samarbeidet med fylkesmannen er avgjørende for å lykkes, og det er derfor en forutsetning med aktiv deltakelse fra fylkesmannen. For at en slik økt ambisjon om samordning skal lykkes, er det også avgjørende at det utvikles godt samarbeid mellom fylkeskommunene og kommunene. Miljøverndepartementet og Kommunenes Sentralforbund vil som nevnt sette i gang et arbeid som fokuserer på kommunenes interesser og medvirkning i fylkesplanleggingen. Endelig er det viktig å styrke interesseorganisasjonene og de frivillige organisasjonenes rolle og engasjement i fylkesplanleggingen, slik at de fire viktigste aktørene, fylkeskommunen, den regionale stat, kommunene og organisasjonene, alle kan gi sitt bidrag til det felles resultat.

Status i dag er at samarbeid og samordning i fylkesplanleggingen er svakest utviklet i gjennomførings- og oppfølgingsfasen.

Miljøverndepartementet vil rette et særlig fokus mot dette i det videre oppfølgingsarbeidet.

3.4 Videre utvikling av fylkesplanleggingen

Regjeringen vil særlig legge vekt på følgende punkter for å styrke fylkesplanleggingen som redskap for å ivareta fylkeskommunens regionalpolitiske rolle, i nært samarbeid med regionale statlige myndigheter og kommunene i fylket:

  • Samarbeid om gjennomføring og oppfølging av fylkesplanen må styrkes gjennom forpliktende kopling av virkemidler fra flere sektorer og fra staten, fylkeskommune og kommunene, bygd på en felles forståelse av nytten av slik planlegging. Fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statsetater bør prøve utviklingskontrakter, partnerskapsmodeller o.l. i forbindelse med oppfølging av fylkesplaner, jf. også Kommunal- og arbeidsdepartementets opplegg for bruk av regionale utviklingsprogram for fordeling av regionalpolitiske virkemidler. Det bør stimuleres til forsøks- og utviklingsprosjekter i fylkene på dette feltet. En sterkere og mer forpliktende medvirkning fra statlige etater, basert på nytte av planarbeidet for egen sektor vil styrke og effektivisere den regionale samordningen. Det vil også styrke statens eierskap til fylkesplanleggingen og dermed styrke fylkesplanleggingen samlet sett. Planleggings- og samordningsdepartementet vil sammen med Miljøverndepartementet spille en viktig rolle i dette arbeidet.
  • Kommunenes bruk av, og eierskap til, fylkesplanleggingen må styrkes. Miljøverndepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund startet et utviklingsprosjekt om kommunene og fylkesplanleggingen. Hensikten med prosjektet er å få frem eksempler, metoder og organisatoriske modeller for hvordan kommunene og fylkeskommunene bl.a. kan:
    • prioritere felles innsatsområder, og skape sammenheng i kommune- og fylkesplanleggingen
    • synliggjøre samlet politisk ansvar for fylkets befolkning, næringsliv, natur og miljø, og klargjøre hvordan statens virksomhet regionalt og sentralt blir berørt
    • forhandle om gjennomføring og bruk av ulike typer virkemidler og nedfelle avtaler i et samhandlingsprogram som grunnlag for videre sektorplanlegging, virksomhetsplanlegging og virkemiddelbruk.
  • Departement og direktorater med underliggende etater i fylkene må på sine ansvarsområder legge til rette for at det kan skje gode regionale tilpasninger av den nasjonale politikken gjennom fylkesplanleggingen. Miljøverndepartementet bør i samarbeid med Planleggings- og samordningsdepartementet bidra til at det enkelte departement på sine områder gjennom opplegg for virksomhetsplanlegging for sektoren, tildelingsbrev til underliggende etater m.v., gir rom for regionale tilpasninger når det gjelder utforming og gjennomføring av sektorpolitikken. Det bør klargjøres hvilke spørsmål som bør sees i sammenheng med andre tema og eventuelt underlegges politisk prioritering fra fylkestinget. Dette er avgjørende for at samarbeidet mellom fylkeskommune, regionale statlige etater og kommunene i fylkesplanleggingen skal kunne lykkes.
  • Fylkesplanleggingen skal i følge plan- og bygningsloven fastsette retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket i spørsmål som går over grensene for en kommune. Det understrekes at fylkeskommunene i dialog med kommunene må bruke fylkesplanleggingen aktivt for å fremme et ønsket utbyggingsmønster og en god regional infrastruktur, og at kommunene må tilpasse sine arealplaner til regionale retningslinjer gitt gjennom fylkesplanleggingen. Men også andre utfordringer i fylket, f.eks knyttet til næringsutvikling og lokaliseringspolitikk, bevaring av verdifulle jordbruksarealer, kulturtiltak og helsefremmende tiltak stiller krav til regional planlegging og styring over kommunegrensene. Fylkeskommunen må ta et klarere ansvar for dette, legge de nødvendige føringer for regional utvikling og følge dette aktivt opp.
  • Den sentrale behandlingen av fylkesplaner og fylkesdelplaner bør legges om. En større del av sentrale myndigheters innsats bør nyttes til avklaring av nasjonale mål og interesser i forkant av planprosessen, og til dialog og forhandlinger underveis. Etterfølgende godkjenningsbehandling bør konsentreres om:
    • å ta stilling til mål og prioriteringer i fylkespolitikken, og spesielt om nasjonale mål og interesser er tilfredsstillende ivaretatt
    • å ta stilling til fordeling av oppfølgingsansvar mellom fylkeskommunen, berørte statsorganer og kommunene i gjennomføringen av fylkesplaner
    • å ta stilling til prinsipper og rammer for bruken av statens virkemidler.

4 Nasjonale rammer for regional planlegging

4.1 Nasjonale mål og interesser skal også ivaretas

Den regionale planleggingen er et viktig styringsredskap for kommuner og fylkeskommuner for å sikre ønsket samfunnsutvikling og arealbruk innen eget geografisk område. Denne planleggingen skal også ivareta nasjonale mål og interesser utformet av regjering og Storting. Stortinget har bl.a. også vedtatt verneplan for vassdrag, Samlet plan for vassdrag, og Landsplan for nasjonalparker. I plan- og bygningsloven av 1985 er innført bestemmelser om planlegging på riksnivå. Her heter det innledningsvis i „ 17 - 1:

"Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov."

Det å formidle nasjonal politikk i forkant av lokale planprosesser etter plan- og bygningsloven, ble av regjering og Storting sett på som en forutsetning for den omfattende desentralisering og demokratisering som loven innebærer. Den lokale tilpasningen av disse nasjonale føringer vil være fylkeskommunens og kommunens ansvar. Staten medvirker også i arealplanleggingen gjennom særlovgivningen.

Regjeringen vil understreke at regional planlegging under lokal folkevalgt ledelse har sin styrke i å behandle politiske utfordringer på tvers av sektorer, samtidig som den stiller krav til lokalkunnskap og lokalt politisk skjønn. Det betyr at det er viktig at kommuner og fylkeskommuner står mest mulig fritt til å vurdere konkrete løsninger. Dette er et viktig utgangspunkt ved vurdering av på hvilke politiske tema det bør markeres nasjonale mål og interesser, og hvordan dette i tilfelle mest hensiktsmessig bør gjøres. Utfordringen for nasjonale myndigheter vil være å gi føringer som er strenge nok til å virke styrende på de forhold som en ønsker å påvirke ut fra langsiktige helhetsvurderinger, samtidig som prinsipper og retningslinjer må være så fleksible at de muliggjør effektive regionale og lokale tilpasninger til nasjonal politikk.

4.2 Rundskriv om nasjonale rammer for kommune- og fylkesplanleggingen

Denne stortingsmeldingen gir viktige politiske rammer for den regionale planleggingen i landets kommuner og fylker. Men også regjeringens langtidsprogram og flere sektormeldinger gir viktige politiske føringer. Det vil være lite hensiktsmessig om den enkelte kommune og fylkeskommune hver for seg måtte forholde seg til de nasjonale føringer for kommune- og fylkesplanleggingen som finnes i den enkelte stortingsmelding. Etter Stortingets behandling av disse meldinger vil Miljøverndepartementet i nært samarbeid med andre berørte departementer utarbeide et eget rundskriv med siktemål å klargjøre hvilke nasjonale mål og interesser som det er særlig viktig at den regionale planleggingen ivaretar i årene fremover.

Regjeringen vil understreke at rundskrivet særlig bør stimulere kommunene og fylkene til å gi lokale og regionale bidrag til byggingen av Det norske hus med vekt på:

  • en bærekraftig utvikling
  • nærings- og arbeidslivspolitikk
  • velferdspolitikk
  • kultur, forsknings- og utdanningspolitikk
  • utenriks- og sikkerhetspolitikk

Miljøverndepartementet mener at det i tillegg vil være hensiktsmessig å utarbeide et eget rundskriv om arbeidsopplegget for fylkesplanleggingen kommende fireårsperiode. For å få en slik komplisert samfunnsplanlegging til å fungere i praksis, er det av avgjørende betydning at alle samhandlingspartnere har felles kunnskap om, og forståelse for, aktuelle planleggingsprosesser, behandlingsprosedyrer m.v. Et rundskriv vil således også kunne være en hensiktsmessig måte å klargjøre og formidle gode planleggingsopplegg på.

Dette er i samsvar med forslag fra den arbeidsgruppen som nylig utredet samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og regionale statlige etater om fylkesplanleggingen jf. rapporten "Sammen om fylkesplanleggingen". Gruppen foreslo at det utarbeides et eget rundskriv om fylkesmannens særskilte ansvar og regionale statlige etaters ansvar for å delta i utarbeiding og gjennomføring av fylkesplanleggingen. Departementet mener at et slikt rundskriv også bør behandle fylkeskommuners egen rolle og forholdet til kommunene i fylkesplanleggingen. Det vil spesielt være viktig å få frem hvilke regionale føringer fylkesplanleggingen bør legge på arealplanleggingen i den enkelte kommune.

Regjeringen vil peke på at en aktiv bruk av rundskriv for formidling av nasjonal politikk i forkant av fylkes- og kommuneplanleggingen, og for å klargjøre arbeidsopplegg og samarbeidslinjer i fylkesplanleggingen, vil kunne gjøre regjeringens godkjenningsbehandling av fylkesplanene mer målrettet og effektiv. Tilsvarende vil dette kunne redusere behovet for at statlige og fylkeskommunale myndigheter retter innsigelser mot arealplaner i kommunene.

4.3 Bruk av rikspolitiske retningslinjer

Rikspolitiske retningslinjer (RPR) er en lovfestet måte å formidle nasjonal politikk på i forhold til kommune- og fylkesplanleggingen, jf. „ 17 - 1 i plan- og bygningsloven.

Rikspolitiske retningslinjer formidler nasjonal politikk, som premisser for planleggingen i kommuner og fylkeskommuner. Slike retningslinjer er ikke direkte rettslig bindende for private, men vil f.eks overfor underordnet planmyndighet være å anse som bindende instrukser. I juridisk forstand er RPR et alternativ til andre og mer tradisjonelle måter å formidle og fremme nasjonal politikk på gjennom stortingsmeldinger direkte, ved rundskriv m.v. Det er den politiske tyngden som legges i retningslinjene ved utformingen og oppfølgingen av den kongelige resolusjonen, som i praksis bestemmer hvor sterke nasjonale føringer den enkelte RPR gir.

Regjeringen besluttet i 1994 at det skulle nedsettes en interdepartemental arbeidsgruppe for å gjennomføre en evaluering av rikspolitiske retningslinjer sett ut fra hensynet med lovformuleringen. I evalueringen er alle gjeldende rikspolitiske retningslinjer vurdert:

  • RPR for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen
  • RPR for samordnet areal- og transportplanlegging
  • RPR for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden
  • RPR for planlegging i forbindelse med ny hovedflyplass på Gardermoen
  • RPR for vernede vassdrag

Arbeidsgruppen ga i 1996 råd om når rikspolitiske retningslinjer bør brukes og hvordan de bør utformes. I tråd med denne tilrådingen vil Miljøverndepartementet understreke:

  1. Staten må vurdere hvilke krav den ønsker å sette med hensyn til effektiv styring og kostnadseffektivitet, som grunnlag for valg av virkemidler for å formidle og fremme nasjonale mål i planleggingen. På denne bakgrunnen må bruk av RPR vurderes opp mot bruk av andre administrative og økonomiske virkemidler. RPR kan være et hensiktsmessig virkemiddel i visse situasjoner. RPR har imidlertid begrenset effektivitet som virkemiddel. RPR kan være best egnet ved konkrete, saklige og/eller geografisk avgrensede problemstillinger, men nettopp i slike tilfeller vil alternative og mer presise virkemidler ofte være tilgjengelige. Det bør derfor fortsatt utvises stor varsomhet i bruken av RPR. I formålsparagrafen til plan- og bygningsloven heter det at planlegging etter loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Det er i en slik sammenheng, med klare nasjonale interesser og store krav til politisk samordning og avveining av sammensatte problemstillinger i planleggingen, at RPR er forutsatt brukt.
  2. RPR-ene bør være mest mulig konkrete, operasjonelle og etterprøvbare for å sikre en god oppfølging i kommuner, fylkeskommunene og statlige etater. De må være konkrete nok til å gjøre kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter kjent med de hensyn som må tas i planleggingen, men ikke mer detaljerte enn at det er rom for effektiv lokal tilpasning. Dette taler for en større vekt på konkretisering av krav til beslutningsgrunnlag, og mindre på detaljerte løsninger. RPR bør derfor angi nasjonale mål og rammer og hvilke hensyn som bør tillegges vekt ved avveining i valg av planløsning, og presisere krav til begrunnelse som skal gis dersom retningslinjene fravikes.
  3. Innholdet i RPR bør ta utgangspunkt i avveininger som er gjort i stortingsdokumenter.

Miljøverndepartementet vil generelt peke på det positive i å utrede alternativer og systematisk belyse konsekvenser av disse i det kommunale planarbeidet, jf bl.a den praksis som er utviklet i planleggingen av riks- og fylkesvegtrasçer. Ved at alternativene også legges ut til offentlig ettersyn vil berørte myndigheter, organisasjoner, grunneiere etc. få et bredere grunnlag for sine vurderinger, og uttalelser til planene. Ved planer som tar opp spørsmål som berøres av rikspolitiske retningslinjer, er det på samme måte vesentlig at konsekvenser i forhold til disse retningslinjene blir belyst, og at det også utredes alternativer i samsvar med retningslinjene dersom planmyndighetene går inn for løsninger der retningslinjene fravikes.

4.4 Bruk av innsigelser overfor forslag til arealplaner i kommunene

Det vil i første rekke være kommunens egne målsettinger som danner utgangspunktet og kommer til uttrykk i kommuneplanleggingen, nasjonale mål og interesser må bringes inn i prosessen av de respektive organer på fylkesnivået gjennom tidlige innspill i oppstartsfasen, gjennom høring og medvirkning, og eventuelt gjennom innsigelse dersom kommunen ikke har fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Innsigelsesbestemmelsen gir mulighet til å endre et kommunalt planvedtak dersom dette er i strid med nasjonale mål og interesser, slik disse kommer frem i rundskriv, rikspolitiske retningslinjer, stortingsmeldinger m.v. Det vises ellers til Rundskriv T-4/96.

Etter loven har fylkeskommunen, nabokommuner og berørte statlige fagmyndigheter kompetanse til å fremme innsigelser mot planforslag til arealplaner. Dersom planmyndighetene foreslår løsninger som ikke er forenlig med nasjonale interesser, slik disse kommer til uttrykk i rikspolitiske retningslinjer, og andre overordnede statlige føringer, må planmyndighetene ta dette opp med sektormyndighetene. Dersom en ikke blir enig gjennom mekling på regionalt nivå, må det kommunale planforslaget til Miljøverndepartementet til behandling og endelig avgjørelse. Det er iverksatt et omfattende opplæringsprogram for å få frem en felles forståelse for bruken av innsigelsene. Hvordan bruken av innsigelser praktiseres blir også fulgt løpende opp gjennom evalueringer.

Plan- og bygningsloven har også bestemmelser som gir departementet myndighet til på visse vilkår å gripe inn og endre et planvedtak, selv om det ikke har foreligget innsigelser. Vedtatte planer skal alltid sendes departementet. Departementet kan også kalle inn en plan. Dette er ment som sikkerhetsbestemmelser, og brukes svært sjelden.

4.5 Bruk av statlig arealplan

Plan- og bygningsloven „ 18 første ledd lyder:

"Når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan, eller selv gjøre det."

Bestemmelsen er en unntaksregel som er brukt svært sjelden. Det er til nå vedtatt et begrenset antall statlige planer. (Småsetran på Røros, Nedre Foss i Oslo, ny hovedflyplass på Gardermoen og Rikshospitalet i Oslo, noen av parsellene på Gardermobanen, Oslofjordforbindelsen, kraftlinje på Askøy) Statlig plan er i første rekke et virkemiddel for viktige nasjonale infrastrukturtiltak, som stamnettet på veg, jernbane, og kraftforsyningen, og kystverkets havne- og farledstiltak.

Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet har hatt en arbeidsgruppe for å se på hvordan plan- og bygningsloven kan brukes på en mer effektiv måte på veg- og jernbanesektoren. Arbeidsgruppen har bl.a. sett på kriterier for bruk av statlig plan og eventuelt fylkesplan / fylkesdelplan på veg- og jernbanesektoren. De to departementene er bl.a. enige om følgende:

Statlig plan er i første rekke aktuell for stamvegene og de viktigste delene av de øvrige riksvegene. I utgangspunktet vil bruk av „ 18 bare være aktuelt for å sikre gjennomføringen av større vegtiltak som nye vegforbindelser, vegomlegginger og utbedringer til en vesentlig bedre vegstandard. Statlig plan for fylkesveg vil normalt ikke være aktuelt.

For jernbaneanlegg vil kriteriene for bruk av „ 18 som hovedregel være tilsvarende de som er aktuelle for veganlegg. Jernbanens kjøreveg er å sammenlikne med stamvegnettet på vegsiden. Etter dette omfatter muligheten for bruk av statlig plan alle jernbaneanlegg som har betydning for alminnelig tilgjengelig transport. Arbeidsgruppen foreslår at „ 9-4 som i dag bare gjelder for veganlegg også bør gjelde for jernbaneanlegg. Miljøverndepartementet vil fremme forslag om dette (se omtale i kap. 8).

Vedtak om bruk av statlig plan kan treffes på alle stadier i planprosessen. Statens bruk av „ 18 vil alltid bero på en konkret vurdering. Dersom det før oppstart av planarbeidet synes å være klare motsetninger mellom viktige statlige eller regionale interesser og kommunale interesser, kan bruk av statlig plan vedtas allerede tidlig i planprosessen.

I planprosessen kan bruk av statlig plan være aktuell:

  1. Når kommunen ikke ser seg tjent med å vedta plan for viktige statlige eller fylkeskommunale transporttiltak.
  2. Når kommunen ikke vil sluttbehandle eller vedta det alternativ staten ut fra nasjonale interesser kan akseptere.
  3. Når kommunen har vedtatt en planløsning som er vesentlig i strid med viktige statlige eller regionale interesser, og det ikke har vært mulig å fremme formell innsigelse mot den vedtatte planløsningen.

I tilfellene a) og b) kan staten gjøre planvedtak etter „ 18 dersom gjennomføringen av tiltaket ellers ville ha blitt vesentlig og uakseptabelt forsinket sett fra statens side. En situasjon etter pkt c) kan oppstå ved at det i den politiske sluttbehandlingen blir foreslått planløsninger som ikke - eller i utilstrekkelig grad - er utredet i den forutgående planprosessen, og hvor Statens vegvesen/Jernbaneverket derfor ikke har hatt noen foranledning til å varsle innsigelse før vedtak i kommunestyret.

Ethvert avvik i forhold til den administrative vedtaksinnstillingen vil ikke kunne være grunnlag for statlig planvedtak. For avvikende planvedtak som ikke i vesentlig grad er i strid med statlige eller regionale interesser, bør Statens vegvesen/Jernbaneverket eventuelt bruke retten til å påklage reguleringsvedtak, eller henstille til departementet (fylkesmannen) om å oppheve vedtaket under henvisning til at det innholdsmessig er ulovlig eller har blitt til på ulovlig måte.

I det varslede arbeidet med justering av plan- og bygningsloven, kfr kap. 8, presiseres det at det kan være aktuelt å gi andre sektorer enn veg og jernbane myndighet til å utarbeide statlige arealplaner etter „ 9-4 i plan- og bygningsloven. Dette kan f.eks gjelde NVE, når det gjelder kraftforsyningsanlegg.

Bruk av fylkesdelplan for vegprosjekt er omtalt i retningslinjer T-1057 fra Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet. Detaljeringsgraden for fylkesdelplaner må bestemmes av behovet for planavklaring. Dette vil kunne variere, men det er ingenting til hinder for at fylkesdelplanen kan ha samme detaljeringsgrad som en kommunedelplan, og gi grunnlag for valg av veg- og jernbanetrasæ. Dersom kommunen ikke fatter de nødvendige planvedtak for gjennomføring av en vedtatt fylkesplan, og tiltaket for øvrig tilfredsstiller kriteriene for bruk av statlig planvedtak, vil det statlige planvedtaket i slike tilfeller også kunne begrunnes i gjennomføringen av et fylkestingsvedtak.

4.6 Konsekvensutredninger for store utbyggingstiltak

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger (KU) med tilhørende forskrifter trådte i kraft 1.august 1990. Formålet med konsekvensutredninger etter bestemmelsene er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. Bestemmelsene gjelder for større offentlige og private utbyggingstiltak, som er nærmere bestemt i forskriftens tiltaksliste. Bestemmelsene legger opp til at bare tiltak med omfattende eller usikre virkninger skal konsekvensutredes. KU-bestemmelsene er utrednings- og saksbehandlingsbestemmelser, og gir ikke hjemmel til beslutninger om enkeltvedtak. Konsekvensutredningen skal ligge til grunn for de beslutninger som tas i saken etter plan- og bygningsloven eller etter særlov. Bestemmelsene gir berørte myndigheter og allmennheten utvidede muligheter til deltagelse i planleggingsprosessen gjennom høring av melding om tiltaket og av konsekvensutredningen og et offentlig møte i forbindelse med konsekvensutredningen.

Siden ikrafttredelsen har 220 tiltak blitt behandlet etter bestemmelsene eller er under behandling. Hovedandelen av tiltakene er innen kategoriene massetak, samferdsel og bygg og anlegg. For 40 % av tiltakene er det stilt krav om konsekvensutredning.

10 % av konsekvensutredningene er ferdigbehandlet, men få av tiltakene er ferdig bygd. Erfaring og evaluering så langt viser imidlertid at KU-bestemmelsene bidrar til at miljøhensyn blir premiss ved planleggingen og utløser vurderinger av alternative løsninger, f.eks. satsing på utvikling av kollektivtrafikken i stedet for vegutbygging. KU har medført tilpasninger av tiltaket og utsortering av dårlige alternativ, ikke minst internt hos tiltakshaverne. I noen tilfeller til er tiltaket blitt skrinlagt. Ingen tiltak er imidlertid nektet gjennomføring som følge av resultatene av konsekvensutredningen.

KU har bidratt til en økt offentlige debatt på et tidligere stadium i planleggingen. KU har bidratt til større miljøbevissthet både hos myndighetene og tiltakshavere. KU bidrar til tidlig kunnskap om miljøkonsekvenser og dermed større forutsigbarhet for både myndigheter og tiltakshavere, men erfaringen fra de første årene avdekket behov for en sterkere formell samordning mellom KU- prosessen og beslutningsprosessen.

Som en følge av EØS-avtalen ble Norge forpliktet til å tilpasse regelverket til EFs direktiv om miljøutredninger (EF Rådsdirektiv 85/337). Stortinget vedtok våren 1995 endringer i bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven, og ny forskrift ble fastsatt i desember 1996. Bestemmelsene ble iverksatt fra 1.1.97 for forskriftens Vedlegg I. Forskriftens Vedlegg II trer i kraft fra 1.7.97.

I samsvar med EF-direktivet inneholder bestemmelsene nå to lister av tiltak innen ulike kategorier (forskriftens Vedlegg I og Vedlegg II). Vedlegg I er liste over tiltak som alltid skal meldes og konsekvensutredes. Vedlegg I omfatter alle tiltak på den tilsvarende listen i EF-direktivet, og de fleste tiltakene som ble omfattet av de tidligere bestemmelsene. Vedlegg II er liste over tiltak som skal meldes og konsekvensutredes dersom tiltaket faller inn under ett eller flere av kriterier fastsatt i forskriftens „ 4. Vedlegg II omfatter tilsvarende liste i EF-direktivet og noen særnorske tiltak. I samsvar med St. meld. nr.31 (1992 • 93) er oppfangingskriteriene for massetak hevet, slik at grensen er på nivå med øvrige tiltak. Bestemmelsene er ved revisjonen også gjort gjeldene for nasjonalparker og større vernetiltak, slik det ble forutsatt ved behandling av Ot.prp. nr 75 (1988 - 89) om konsekvensutredninger.

På bakgrunn av erfaringstall er antall tiltak som omfattes av Vedlegg II anslått til 170 pr år. Av disse er det antatt at ca 20 vil falle inn under kriteriene i „ 4. Antall meldinger og konsekvensutredninger er anslått til ca 30 på Vedlegg I og ca 20 på Vedlegg II. Bestemmelsene vil medføre endrede oppgaver og roller for forvaltningen og tiltakshaverne. Totale kostnader er beregnet til 8,3 mill kr pr år.

I samsvar med EF-direktivet fokuserer kriteriene i „ 4 på miljø. Med sikte på ny revisjon vil det bli igangsatt et arbeid for å utvikle kriteriene i forhold til naturressurser og samfunn bl.a i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Landbruksdepartementet. En tar sikte på å innarbeide kriterier for jordvern innen ett år.

Videre er det fastsatt at det ikke kan vedtas plan for tiltaket etter plan- og bygningsloven eller gis tillatelse etter særlov før utredningsplikten er oppfylt. I samsvar med EF-direktivet er det fastsatt at myndigheten skal offentliggjøre hvordan konsekvensutredningen og høringsuttalelsene er tatt i betraktning ved vedtak om gjennomføring og fastsetting av avbøtende tiltak.

I samsvar med EF-direktivet er krav til innhold i utredningene endret. Videre er det innarbeidet krav til at det i beslutningen må gjøres rede for hvordan KU og resultatet av høringen er vurdert ved behandlingen av saken. Ved revisjonen har departementet utbedret uklarheter og mangler i dagens regelverk, på bakgrunn av de erfaringer som er gjort til nå. Endringene vil bidra til at utredningen blir et reelt grunnlag for saksbehandlingen og en effektivisering av planleggingen.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger er blitt formelt samordnet med bestemmelsene om planlegging etter plan- og bygningsloven. Avgjørelsen av om et tiltak skal konsekvensutredes er blitt mer forutsigbar. Meldingen etter det nye regelverket vil bli mindre omfattende enn etter dagens regelverk og sette fokus på utredningsprogrammet. Regelverket legger opp til at konsekvensutredningene skal bli mer beslutningsrelevante. I samsvar med forutsetninger lagt av Stortinget ved behandling av loven, er ansvarlig myndighet for fastsetting av utredningsprogram og konsekvensutredning nå i større grad lagt til den myndighet som skal fatte en beslutning om tiltaket (konsesjons- eller planmyndigheter). Unntaket er tiltak av nasjonal karakter, hvor departement eller direktorat som tiltaket administrativt hører inn under fortsatt er ansvarlig myndighet. Ansvarlig myndighet har fått et større ansvar ved at Miljøverndepartementet kun skal forelegges utredningsprogrammet og ikke både utredningsprogrammet og konsekvensutredningen som tidligere.

Miljøverndepartementet legger vekt på at brukerne av bestemmelsene skal bidra med aktiv deltakelse og medvirkning i utarbeidelsen av utredningsprogram og høring av konsekvensutredningen. Det legges opp til en omfattende veiledning og opplæring av alle berørte myndigheter, tiltakshavere og interesseorganisasjoner. Departementet vil legge til rette for at veiledningsansvarlig hos fylkeskommunene og fylkesmennene kan bistå kommunene i form av opplæring og oppfølging. Departementet vil etablere et system for løpende evaluering av de nye bestemmelsene, slik at eventuelle påkrevde endringer kan tas i senere revisjoner. En ytterligere samordning av bestemmelsene om konsekvensutredninger med planbestemmelsene og særlovgivning, bl.a i forhold til bestemmelsene i kommunehelsetjensteloven, vil bli fulgt opp.

I EU er man nå i sluttfasen med å vedta endringer i EF rådsdirektiv 85/337. Endringene er motivert ut fra en undersøkelse i medlemsstatene av om direktivet virket etter hensikten. Endringene tar derfor i første rekke sikte på å gi grunnlag for en mer ensartet praksis i medlemsstatene. I tillegg er listene over tiltak som skal konsekvensutredes utvidet. Det er også gitt nye regler om konsekvensutredninger av tiltak med grenseoverskridende virkninger. Medlemsstatene vil sannsynligvis bli gitt en frist på 1 - 2 år på å iverksette endringene.

I de lov- og forskriftsendringer som nå nettopp er iverksatt er det tatt hensyn til Kommisjonens opprinnelige forslag til endringer i direktivet. De endringene som ble vedtatt i den politiske beslutningsprosess i EU er det imidlertid ikke tatt hensyn til. Når endringene blir formelt endelig vedtatt, vil det derfor være et behov for å vurdere eventuelle tilpasninger i norske lover eller forskrifter innenfor rammen av EØS-avtalen. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Europakommisjonen la i desember 1996 frem et forslag til et nytt direktiv om konsekvensutredninger av arealplaner og programmer som inngår i beslutningsprosesser for arealdisponering. Direktivet er ment å gi nærmere regler om i hvilke tilfelle og hvordan slike utredninger skal gjennomføres. Dersom Europarådet vedtar et direktiv på dette området, må en også i Norge ta stilling til om det skal implementeres i norsk lovgivning.

I EU legges det stadig sterkere vekt på dels å sammenkoble konsekvensutredningene med arealplanleggingen, dels å løfte miljøvurderingene opp på et mer strategisk nivå. Dette er i tråd med den utvikling som også skjer nasjonalt, bl.a. når det gjelder miljøkonsekvensvurderinger i den kommunale arealplanleggingen, jf. kapittel 2.1.1, og som departementet ser som riktig. De regler som er gitt i regjeringens utredningsinstruks om utredninger av miljøkonsekvensene av ulike saker (offentlige utredninger, forskrifter, forslag til reformer og tiltak samt meldinger og proposisjoner til Stortinget) er et skritt i samme retning.

Departementet vil derfor følge nøye med i utviklingen innenfor EU på dette området, og gjennom forsknings- og utredningstiltakene og nordisk samarbeid legge grunnlaget for en eventuell senere formell tilpasning til nye direktiver.

Som et ledd i den generelle internasjonaliseringen legges det større vekt på at også de grenseoverskridende virkninger av tiltak skal konsekvensutredes. I den senere tid er militære skyte- og øvingsfelt, fiskeoppdrettsanlegg, åpning av sokkelområder for olje- og gassleting og havneutbygging eksempler på tiltak der de grenseoverskridende konsekvenser har vært i fokus.

Norge ratifiserte i 1993 som et av de første landene en FN-konvensjon om dette tema. (UN/ECE: "Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context", Espoo,(Finland) 1990). Konvensjonen ventes å bli ratifisert av et tilstrekkelig antall parter (16) til å tre i kraft i løpet av 1997. Norge har påtatt seg å arrangere det første partsmøtet under konvensjonen, trolig høsten 1997. Konvensjonen utfyller Den nordiske miljøvernkonvensjonen av 1974 på en god måte, men det er behov for å arbeide videre med samordningen av konvensjonene. Departementet vil derfor i tiden fremover legge økt vekt på å utarbeide og inngå bilaterale avtaler med våre naboland Sverige, Finland og Russland, slik at den praktiske etterleving av konvensjonenes krav blir enklere, og konfliktpotensialet i forhold til nabolandene reduseres.

 

5 Arealpolitikken

5.1 Hovedlinjene står fast

Arealbruken er resultat av mange små og store enkeltavgjørelser som daglig fattes i norske kommuner. Gjennom arealpolitikken legger myndighetene rammer for utviklingen av arealbruken slik at den i størst mulig grad fremmer samfunnets samlede interesser, gjennom å definere mål og virkemidler og gjennomføre tiltak for å fremme en ønsket forvaltning av arealene til såvel vern som bruk.

Arealer er en begrenset ressurs og må forvaltes ut fra dette. Arealer som tas i bruk til utbyggingsformål vil vanskelig kunne bringes tilbake til naturtilstanden, noe som betyr at inngrepet i praksis ikke lar seg reversere. Selv om vi samlet har mye areal i Norge i forhold folketallet, er det kun ca. 4 % av landarealet som er dyrkbart. Nettopp på disse arealer er bosettingen konsentrert, og det er naturlig at det her vil kunne oppstå konflikter ut fra ulike ønsker om utnytting. Vurdert ut fra knappheten på denne typen areal er dette en ressurs som må forvaltes nøye ut fra mål som arealøkonomisering, flerbruk og gjenbruk av arealer.

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken, ble det for første gang fremmet forslag til Stortinget om utforming av en helhetlig arealpolitikk hvor ulike samfunnsinteresser for bruk og vern av arealer ble vurdert i sammenheng og mål og virkemidler m.v. ble drøftet.

Viktige samfunnsinteresser i forhold til arealbruk ble i forrige melding bl.a. presisert til å være:

  • sikre samfunnet arealer til ulike utbyggingsformål
  • legge til rette for løsninger som sikrer kostnadseffektiv samfunnsutbygging
  • sikre at arealplanleggingen ivaretar hensyn til helse, trivsel og gode levekår
  • sikre at planlegging og arealbruk skjer med tanke på en økologisk bærekraftig utvikling
  • ivareta biologisk mangfold som et premiss i planleggingen
  • redusere behovet for bilbruk til daglige gjøremål
  • integrere estetiske hensyn, landskaps- og kulturminneverdier i planleggingen
  • legge til rette for rekreasjon og friluftsliv, spesielt for barn og unge
  • ivareta behovene til grupper med spesielle arealkrav

Alle disse bruks- og verneinteressene stiller krav til forvaltning av arealer, enten til eksklusive bruks- eller verneformål, eller til kombinasjon av slike formål gjennom flerbruk av arealer. Spesielt krever samfunnets ulike behov for utbygging en løpende vurdering av bruk av arealer til ulike formål. Samtidig som det er et mål at slik utbygging skjer raskt og effektivt, er det arealplanleggingens oppgave å veie og vektlegge ulike bruksmuligheter og arealløsninger mot hverandre. Hensikten med slik avveining er å komme frem til en løsning som er effektiv, eller "best", for samfunnet som helhet. I dette ligger at utbyggingsbehov og behovet for økonomisk vekst må veies mot sosiale og velferdsmessige behov og mot de rammer en økologisk bærekraftig utvikling setter.

Det fremste redskapet til gjennomføring av arealpolitikken er arealplanleggingen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Statens rolle i arealpolitikken er først og fremst å legge mål og rammer for den lokale og regionale planlegging av arealbruken. Fylkesplanen er retningsgivende for kommunenes planlegging, mens kommuneplanen er rettslig bindende når det gjelder arealbruk.

Gjennom stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger, rundskriv, rikspolitiske retningslinjer, fylkesplaner m.v. defineres nasjonale og regionale føringer som kommunene må ta hensyn i sin arealplanlegging. Bakgrunnen for dette er bl.a de hensyn som må ivaretas når tiltak i en kommune har virkninger ut over eget geografisk område, men de er ikke minst forankret i det felles ansvar som kommunene og nasjonalt nivå har i forhold til å sikre viktige verdier for befolkningen.

Behovet for samfunnsmessig styring gjør at det på viktige områder er legitimt å legge begrensninger på den private råderett over areal. Slike begrensninger er i „ 17 - 2 i plan- og bygningsloven lagt til 100-meters beltet langs sjøen. Arealpolitikken må søke en balanse mellom privat råderett, allmennhetens interesser og næringslivets behov.

5.2 Politiske premisser som vil bli tillagt økt vekt i arealpolitikken

 

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken, ble det lagt vekt på å drøfte nasjonale rammer for henholdsvis arealdisponering og utbygging i byregioner og for bruk og vern av arealressurser utenfor byene og de større tettstedene.

Regjeringen vil i denne meldingen markere at følgende politiske premisser skal tillegges større vekt i arealpolitikken og den regionale planleggingen:

  • hensynet til biologisk mangfold
  • hensynet til utbyggingspolitikk og transportsystem
  • hensynet til jordvern
  • hensynet til estetikk og landskapsbilde
  • hensynet til funksjonshemmede

 

I det følgende (kap. 6 og 7) vil disse politiske premissene og hensynene bli drøftet, som utgangspunkt for å konkretisere de nasjonale rammene for arealpolitikken og arealplanleggingen som er gitt tidligere.

5.2.1 Ivareta hensynet til det biologiske mangfoldet

Områdeforvaltning etter naturvernloven og arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er viktige arbeidslinjer for forvaltningen av det biologiske mangfoldet i vårt land. Det gjør at kommunene har en nøkkelrolle i dette arbeidet gjennom sitt ansvar for arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Det er viktig at avgjørelser blir fattet ut fra kunnskap om lokale verdier av mangfoldet samt at regionale og nasjonale hensyn blir tillagt tilbørlig vekt.

Regjeringen ønsker derfor å effektivisere planprosessen ved en spesiell satsing for å styrke beslutningsunderlaget for kommunenes arealplanlegging når det gjelder biologisk mangfold.

Norges tilslutning til konvensjonen om biologisk mangfold medfører et nasjonalt ansvar for å (i) verne biologisk mangfold, (ii) sikre en bærekraftig bruk av mangfoldet og (iii) arbeide for en rettferdig fordeling av goder fra bruk av genetiske ressurser. Det overordnete målet for regjeringens politikk for bevaring av det biologiske mangfoldet er å sikre at de naturtyper, arter og bestander som naturlig hører hjemme i Norges natur- og kulturlandskap opprettholdes og utvikles på lang sikt. Dette innebærer at variasjonen av økosystemer, arter og bestander må opprettholdes på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det presiseres for øvrig at områdetyper og forekomster som nasjonalt sett ikke er spesielt prioritert, kan ha stor regional eller lokal verdi. Dette forhold utgjør også en del av begrunnelsen for at det legges stor vekt på at variasjonsrikdommen må fanges opp på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Plan- og bygningsloven har likvel begrenset relevans for å ivareta biologisk mangfold isjø, og det tas ikke sikte på å regulere høsting av levende marine ressurser ved bruk av plan- og bygningsloven.

Regjeringen legger stor vekt på at den enkelte sektor og kommune så langt som mulig må unngå ytterligere inngrep i følgende naturområder og økosystemer, som vil være særlig verdifulle om de:

  1. er store sammenhengende naturområder som er tilnærmet uberørt av tekniske inngrep,
  2. er sjeldne eller unike og/eller har særlig verdi sett i nordisk eller internasjonal sammenheng eller er særlig representative for det biologiske mangfold i Norge
  3. har spesielle økologiske eller biologiske funksjoner, bl.a områder som er viktige for reproduksjon, vandringer og vannhushold
  4. er leveområder eller på annen måte av særlig betydning for truede, sårbare, sjeldne eller økonomisk viktige arter og bestander.

Det er også viktig å bevare områder som er av særlig samfunnsmessig betydning, bl.a. fordi de er viktige for forskning, kultur og rekreasjon. Grønt- og friluftlivsområder i og nær byer og tettsteder vil bli viet nasjonal oppmerksomhet, da flora og fauna i slike områder er viktig for store deler av landets befolkning.

En arealplanlegging som både skal ta hensyn til en samfunnsøkonomisk og økologisk holdbar utvikling forutsetter et solid kunnskapsnivå.

Regjeringen vil derfor gjennomføre og bidra til et statlig-kommunalt utviklingsarbeid som vil omfatte følgende elementer:

  1. nasjonal kartlegging og verdiklassifisering av naturtyper og leveområder
  2. kartlegging og verdiklassifisering av det biologiske mangfoldet i kommunene og regionene

Spørsmålet om et eget overvåkningsprogram for biologisk mangfold vil bli vurdert i en stortingsmelding om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Satsingen vil innebærer en kunnskapsøkning på alle forvaltningsnivåer, samt overvåkning for å vedlikeholde kunnskapsgrunnlaget og for å være i stand til å registrere endringer i miljøtilstanden. Satsingen vil også bidra til en revisjon og oppdatering av eksisterende datasystemer som inneholder stedfestet informasjon om biologisk mangfold.

Det foreslåtte arbeidet skal gjennomføres etter følgende hovedprinsipper:

  • Informasjonsbehovet for å styrke forvaltningen på ulike nivåer settes i fokus
  • Eksisterende informasjon skal utnyttes optimalt
  • Informasjonen skal gjøres tilgjengelig for brukerne etterhvert som den foreligger
  • Informasjonen skal kunne utnyttes i flere former. Spesielt viktig i forhold til arealplanlegging er digital informasjon til bruk i geografiske informasjonssystemer og mulighet for spesielle temakart og statistiske oversikter
  • Utvikling av nye datasystemer og videreutvikling av eksisterende skal bygge på prinsippene om brukerbehov og tilgjengelighet og må derfor være "åpne" for spredning og aggregering av informasjon

Første element i en satsing for å bedre beslutningsgrunnlaget vil være av nasjonal karakter for å sikre at den relevante informasjonen som finnes blir utnyttet, for å sikre at ny datainnsamling blir utført etter prinsipper som sikrer best mulig utnyttelse av informasjonen og for å sikre at informasjonsbehovet på regionalt og nasjonalt nivå blir ivaretatt. Arbeidet vil bygge på Miljøverndepartementets arbeid med samordning av miljødata, program for arealdokumentasjon og internasjonale rapporteringskrav og ønsker.

Satsingen vil fokusere på nødvendig informasjon for bedre forvaltning av det biologiske mangfoldet, dvs opplysninger om naturtyper og leveområder for utvalgte arter. Behovet for forvaltningsrettet informasjon vil variere fra lokalt via regionalt til nasjonalt nivå. Generelt vil detaljeringen i informasjonsbehovet øke nedover i systemet pga. nærheten til biotopen/leveområdet.

På nasjonalt nivå er det et generelt behov for å følge utviklingen i arealbruk, for bl.a. å sikre at ulike naturtyper blir opprettholdt i alle regioner. Det er også av nasjonal interesse å følge utviklingen i leveområder til utvalgte arter, spesielt de truede og sårbare artene som er på den norske "rødlisten" og andre nøkkelarter som vi har et ansvar for. Norge er via EØS-avtalen medlem av Det Europeiske Miljøbyrået (EEA) som bl.a. har til oppgave å arbeide for å få frem sammenlignbar og objektiv miljøinformasjon fra de 18 medlemslandene. Generelt har EU landene et mer utviklet og samordnet datagrunnlag for arealkartlegging og biotopregistrering. Et bedret kunnskapsgrunnlag vil også bidra til at vi kan rapportere mer fullstendig til EEA.

Effektiv bruk av innsamlet miljøinformasjon har vært et tema i miljøforvaltningen i mange år, drevet frem under fellesbegrepet samordning av miljøinformasjon. Direktoratet for naturforvaltning er temasenter for natur/biologisk mangfold, og er forvalter av flere databaser med biologisk informasjon. Utnytting av denne eksisterende informasjonen står sentralt i den videre satsingen.

Nedenfor følger en oppsummering av rolle- og arbeidsfordeling mellom forvaltningsnivåene i arbeidet med å bedre kunnskapsgrunnlaget om biologisk mangfold:

Miljøverndepartementet vil ha samlet ledelse og dermed ansvar for fremdrift og koordinering av arbei det, forhold til andre relevante prosjekter innen miljøforvaltningen, samt for å trekke inn sektorinteresser i både behovsavklaring og gjennomføring.

Direktoratet for naturforvaltning vil ha ledelse av delprogram og være spesielt ansvar for kartlegging av de nasjonale verdiene biomangfoldet representerer, og å gjøre tilgjengelig eksisterende databaser/informasjon til regionalt og lokalt nivå, samt å sikre bruk av ny informasjon i forhold til nasjonale miljømål.

Regionalt nivå (miljøvernavdeling og fylkeskartkontor) vil ha et regionalt ansvar både i forhold til kommunenes gjennomføring av den lokale kartlegging og verdiklassifisering og for regional bruk av resultatene fra den lokale kartleggingen. Miljøvernavdelingene har en viktig rolle i kvalitetssikringen av resultatene.

Kommunene vil ha ansvar for gjennomføring av den lokale kartleggingen og verdiklassifiseringen.

5.2.2 Ivareta hensynet til samfunnsutbygging og transportsystem

 

I St.meld. nr.31 for 1992 - 93 Den regionale planleggingen og arealpolitikken ble følgende hovedprinsipper lansert for planlegging av gode utbyggingsmønstre, sett i et bærekraftig perspektiv:

  • Arealøkonomisering
  • Samlokalisering
  • Samle og minimalisere naturinngrep
  • Flerbruk av områder
  • Tilpassing og omstrukturering av transportsystemet
  • Tilpassing av ny bebyggelse til omgivelsene

Meldingen ledet bl.a. frem til fastsettelsen av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging som ble gitt ved Kgl. res. av 20.august 1993. Retningslinjene skal ivareta en rekke overordnede areal- og transportpolitiske mål, og skal legges til grunn for planlegging og utøvelse av myndighet etter plan- og bygningsloven. Statlige myndigheter bør også bruke retningslinjene i sin øvrige forvaltningsvirksomhet.

En overordnet målsetting i retningslinjene er at arealbruk og transportsystem bør utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling.

Retningslinjene klargjør for øvrig en del viktige prinsipper for hva som skal tillegges vekt i areal- og transportplanleggingen og hvordan avveiningen mellom ulike hensyn bør skje, f.eks. mellom utbyggingshensyn og vern i gitte situasjoner, jf boks 5.1. Retningslinjene tydeliggjør dessuten samarbeidsbehov og ansvar i gjennomføringen .

Boks 5.1 Rikspolitiske retningslinjer

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging angir blant annet følgende planleggingsprinsipper:

  • Det skal legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport og slik at transportbehovet kan begrenses.
  • Det skal legges vekt på løsninger som kan gi korte avstander i forhold til daglige gjøremål og effektiv samordning mellom ulike transportmåter.
  • Det bør tilstrebes klare grenser mellom bebygde områder og landbruks-, natur- og friluftsområder og en bør søke å samle naturinngrepene mest mulig.
  • Det skal legges vekt på å utnytte mulighetene for økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene i by- og tettstedsområder. Utformingen av utbyggingen bør bidra til å bevare grøntstruktur, biologisk mangfold og de estetiske kvalitetene i bebygde områder
  • Hensynet til effektiv transport må avveies i forhold til vern av jordbruks- og naturområder. Beslutninger om utbyggingsmønster med transportsystem må baseres på brede vurderinger av konsekvenser, med særlig vekt på samfunnsøkonomiske kostnader, virkninger for langsiktige mål i landbruket og hensynet til å ta vare på natur- og kulturmiljøet.
  • Utbyggingsmønster og transportsystem bør utformes slik at en unngår omdisponering av store sammenhengende arealer med dyrket eller dyrkbar mark av høy kvalitet. Innenfor gangavstand fra stasjoner/holdeplasser på hovedårene for kollektivtrafikknettet, kan utbyggingshensyn tillegges større vekt enn vern, under forutsetning av at det planlegges en konsentrert utbygging og tas hensyn til kulturmiljøer og grøntstruktur.
  • Ved utforming av boligområder og trafikksystem skal det tas hensyn til statlige normer og retningslinjer for miljøkvalitet
  • I regioner eller områder der befolkningstettheten kan gi grunnlag for kollektivbetjening som et miljøvennlig og effektivt transportalternativ, skal det legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer. Når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår, skal andre alternativer enn økt vegkapasitet vurderes på lik linje, f.eks. regulering av trafikk, forbedring av kollektivtransporttilbudet.
  • Regionale publikumsrettede offentlige eller private servicetilbud skal lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter.
  • Kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige myndigheter bør organisere planleggingen slik at det kan skje en samordning av arealbruken og transportsystemet i tråd med disse retningslinjene. Fylkeskommunen bør ha en sentral rolle som initiativtaker og pådriver i denne samordningen.
  • Prinsipper for utbyggingsstruktur med bl.a. avgrensning av by- og tettstedsområdene, senter-/servicestruktur, grøntstruktur og de ulike typer hovedtransportsystemer bør avklares og nedfelles i en fylkesdelplan og følges opp i kommuneplanene.
  • Planarbeidet bør legges opp slik at vedtak kan fattes på grunnlag av utredninger av alternative løsninger for utbyggingsmønster og transportsystem. Mulighetene for et effektivt transporttilbud skal avklares. Konsekvensene av de ulike løsningene for miljø, naturressurser og samfunn bør beskrives, herunder beregne de samfunnsøkonomiske konsekvensene av alternativene.
  • Vedtatte arealplaner i tråd med disse retningslinjene skal legges til grunn for statlige tilskudd og lån til utbygging av større utbyggingsområder og samferdselstiltak, samt etableringstillatelser, innenfor de retningslinjer som gjelder for disse ordningene eller tiltakene.

Retningslinjene har sin begrunnelse i de nære sammenhenger som gjelder for arealbruken og transportsystemet. Arealbruksutviklingen har virkninger for utviklingen av transportsystemet og motsatt vil endringer i transportsystemet ha virkninger for arealbruken.

Et tettere utbyggingsmønster vil kunne bidra til å begrense transportomfanget, og energiforbruket. Tilsvarende vil arealbruken og lokaliseringen av ulike funksjoner i forhold til tilgjengeligheten med kollektive transportmidler kunne ha stor betydning for fordelingen på transportmiddel. Lokalisering av virksomheter til perifere områder innebærer som regel lav kollektivandel og høy bilandel som samlet gir mer persontransportarbeid enn ved lokalisering til sentrale områder innenfor byen eller i regionale sentra.

Boks 5.2 NIBRs evaluering av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har bl.a. undersøkt i hvilken grad rikspolitiske retningslinjer har påvirket planer og planprosesser i kommuner og fylker. Evalueringen tar for seg fylkesplanene for Rogaland, Akershus og Vestfold samt to kommuneplaner innen hvert av disse fylkene. Når det gjelder den lokale oppfølgingen av RPR for samordnet areal- og transportplanlegging kan bl.a. følgende konstateres:

Fylkesplanene for Vestfold, Rogaland og Akershus:

  • RPR har hatt forholdsvis stor gjennomslagskraft på formulerte målsettinger og strategier.
  • Samtlige fylkesplaner er mer konkrete i sine målsettinger enn det som fremgår av ordlyden i retningslinjene.

Kommuneplanene:

  • Hovedinntrykket er at RPR ser ut til å ha hatt forholdsvis stor innflytelse på utformingen av målsettinger.
  • I likhet med fylkesplanene er flere av kommuneplanene mer konkrete enn innholdet i RPR skulle tilsi.
  • Den faktiske arealplanleggingen dreier samlet sett i en retning som er mer i samsvar med RPR, men i ulik grad avhengig av kommune.

Selv om endringer i utbyggingsmønsteret først fremtrer i et langsiktig perspektiv, betyr ikke det at arealbruken er mindre viktig på kort sikt. Arealbruken formes gjennom mange, løpende og ofte små beslutninger, og omfatter ikke bare etablering av nye utbyggingsområder og nye transportanlegg, men også i stor grad omdisponeringer, bruksendringer, saneringer, enkeltlokaliseringer og flyttinger. Eksempelvis flytter en stor del av bedrifter og organisasjoner i løpet av et år, eller de nedlegges eller gjenopprettes. Dette setter krav til langsiktighet i forhold til enkeltbeslutningene.

Arealbruken er også avhengig av den transportpolitikken som blir valgt, fordi transportmulighetene og transportkostnadene innvirker på næringslivets og husholdningens lokaliseringspreferanser. Eksempelvis vil endringer i transporttilbudet kunne endre tilgjengeligheten innenfor den eksisterende by- og tettstedsstrukturen. Prioritering av de samlede ressurser til utbygging og drift av transportsystemet og lokalisering av nye veg- og banetrasæer vil i denne sammenheng være viktig. Dette understreker betydningen av å se sammenhengene i areal- og transportpolitikken. Transportpolitikken og de virkninger denne har for arealbruk og miljø omtales nærmere i Norsk veg- og vegtrafikkplan.

En tettere arealbruk og et utbyggingsmønster som bygger opp under kollektivtransporten vil være mer robust i forhold til endrede rammebetingelser innen miljø- og transportområdet. Med en slik arealbruk vil det videre være lettere å gjennomføre tiltak som begrenser bilbruken i byområdene uten at dette går utover næringslivets transporter og befolkningens reisebehov.

Boks 5.3 ECONs evaluering av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging

ECON peker i sin evaluering på at RPR er gjennomgående vage i formuleringene og bærer preg av at de skal favne hele landet, både tettbygde og spredtbygde strøk og mange ulike problemstillinger. Disse elementene gir ifølge ECON betydelig rom for skjønnsmessige vurderinger av målformuleringene. ECON peker på at målformuleringen er lite egnet for operativ oppfølging i kommunene og at også selve retninglinjene er gjennomgående vanskelig å forholde seg til, med mange uklare formuleringer som gir stort tolkningsrom.

ECON mener at de sidene som går på saksbehandlingsprosedyrene er noe sterkere. Der pekes blant annet fylkeskommunen ut som inititativtaker og pådriver i samordningen mellom kommuner. De krav som settes til forhold som bør utredes i planleggingen, er også mer operasjonelle.

En mer effektiv arealutnyttelse innenfor og i tilknytning til etablert infrastruktur vil ofte innebære en samfunnsøkonomisk gunstig løsning, bl.a. i form av bedre utnyttelse av transportsystemene (veg, bane) samt bedre utnyttelse av infrastrukturen for vannforsyning, ledningsnett, rense- og avløpsanlegg, skoler m.v. Tilsvarende gir spredte og tilfeldige utbyggingsløsninger basert på sektorhensyn eller isolerte lokale vurderinger ofte dyrere løsninger for samfunnet. En samfunnsøkonomisk effektiv areal- og transportplanlegging innebærer at det nødvendige transportarbeidet, spesielt næringslivets transporter, vil kunne avvikles mer effektivt. Vedlikehold og utvikling av transportsystemet og telekommunikasjoner er en forutsetning for å videreutvikle næringslivet i hele landet.

Ofte vil det være sammenfall mellom effektive arealbruks- og transportmønstre og hensynet til vern av verdifulle arealer og andre hensyn, men det vil også være konflikter mellom disse hensynene. Slike konflikter må avklares under planleggingen i samsvar med retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging.

Selv om det er relativt kort tid siden retningslinjene trådte i kraft, foretar Miljøverndepartementet sammen med berørte departementer en løpende vurdering av hvorvidt retningslinjene virker etter hensikten. I evalueringene som er foretatt i regi av NIBR og ECON, jf kap. 4.3, ble også retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging vurdert. Resultater som er spesielt relevant i forhold til disse retningslinjene, fremgår av boks 5.2 og 5.3.

Miljøverndepartementet har i perioden 1994 - 96 mottatt færre enn 10 planer der statlige fagmyndigheter eller fylkeskommunen har fremmet innsigelser til kommunale planer med utgangspunkt i de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Departementet har tatt innsigelsene til følge i disse sakene.

Det er Miljøverndepartementets hovedinntrykk at RPR for samordnet areal- og transportkostnader er godt kjent og brukes i den lokale planleggingen, men det er betydelige geografiske variasjoner. Retningslinjene oppfattes først og fremst å gjelde byområdene. Som evalueringen tyder på skjer det en aktiv oppfølging innenfor den kommunale arealplanleggingen. Det synes noe tyngre å få fulgt opp retningslinjenes anbefalinger om utvikling av kollektivtransporten og regional vurdering av viktige lokaliseringsspørsmål. For de større tiltak som meldes etter bestemmelsene om konsekvensutredninger, har retningslinjene gitt grunnlag for å sette krav til utredninger av alternative løsninger

I forbindelse med NVVP 1998-2007 har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet bl.a. vurdere eventuelle forslag til framgangsmåter i planprosessene som vil gjøre det enklere å følge opp intensjonene i retningslinjene. Ut fra de erfaringer Statens vegvesen har gjort er det ikke innholdet i den faglige samordningen, men retningslinjene for samarbeid, beslutningsgrunnlag og ansvar for gjennomføring som har vært det vanskeligste punktet i oppfølgingen. For nærmere omtale av Samferdselsdepartementets vurdering og oppfølging av dette vises til NVVP 1998-2007.

Regjeringen ser behov for at det legges ytterligere vekt på oppfølgingen av de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. I dette arbeidet vil det blant annet bli lagt vekt på:

  • Utvikling av nye planleggingsformer og verktøy, særlig med sikte på å styrke samordningen mellom arealbruken og transportsystemet samt utvikling av metoder for beregning av samfunnsøkonomiske virkninger.
  • Samarbeid med aktuelle kommuner og fylkeskommuner om utarbeidelse av lokale areal- og transportplaner, særlig rettet inn mot strategisk planlegging i byområder og transportkorridorer, jf kap 6.2.1.
  • Utvikling av opplegg for miljørevisjon av arealplaner, jf kap. 2.2.1.
  • Videreføring av forskningsprogrammet om lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA).
  • Formidling av gode eksempler og nasjonale og internasjonale erfaringer.

I by- og tettstedsområder vil det dessuten være nødvendig med en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og av lokaliseringen av større private og offentlige tiltak med regional betydning, jf kap 6.2.1. Regjeringen vil derfor stimulere til økt bruk av fylkesdelplaner som verktøy for regional samordning og styring av arealbruk og transportsystem.

Behovet for revisjon av retningslinjene vil bli vurdert, bl.a. i lys av evalueringene og erfaringer fra en rekke planprosesser som pågår der RPR for samordnet areal- og transportplanlegging utgjør en viktig del av plangrunnlaget. Det kan være særlig aktuelt å styrke og konkretisere RPR på følgende punkter:

  • Fokusere sterkere på byperspektivet
  • Klargjøre ansvarsforhold for de ulike myndighetene
  • Bedre kopling mellom plan og gjennomføring
  • Tydeligere krav til beslutningsgrunnlaget, herunder krav om alternativer
  • Tydeliggjøre jordvernets rolle i retningslinjene

5.2.3 Ivareta hensynet til jordvernet

Det er viktig å sikre areal som grunnlag for landbruksbasert produksjon, slik dette er slått fast i St.prp.nr.1 (1996 - 97).

I St. meld. nr 31 (1992 - 93) om den regionale planleggingen og arealpolitikken ble det gitt en bred drøfting av sammenhengene mellom arealpolitikk og landbrukspolitikk. Det ble bl.a. lagt vekt på avveininger mellom vern og utbygging, og hvilke premisser som må inn i slike avveininger.

Meldingen framhevet at arealene rundt de største byene har stor verdi for matkornproduksjon og landets matvaresikkerhet, og at det skulle legges særlig vekt på vern av arealer egnet til matkornproduksjon.

Meldingen pekte videre på at jordvernet kunne praktiseres mindre strengt i enkelte plansituasjoner, slik som for arealer innenfor gangavstand til stasjoner og knutepunkter i kollektivnettet og for relativt små jordbruksarealer inneklemt i bebyggelsen. Justeringer kan også foretas på jordbruksarealer dersom dette gir en bedre arrondering eller klarere grense mellom bebyggelse og jordbruk.

Disse prinsippene ligger til grunn for de rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Det framgår av disse retningslinjene at beslutninger om utbyggingsmønster med transportsystem må baseres på brede vurderinger av konsekvenser, med særlig vekt på samfunnsmessige kostnader, virkninger for langsiktige mål i landbruket og hensynet til å ta vare på natur- og kulturmiljøet.

Arealplanleggingen er i ferd med å dreie i retning av et areal- og transportbesparende utbyggingsmønster med en mer effektiv arealbruk innenfor og i tilknytning til eksisterende by- og tettsteder, jf kap 5.2.2 og til vedlegg 7.

Med økt endringstakt og sentralisering i samfunnet, kan vi konstatere at tilflyttingen i pressområdene rundt de største byene har økt og forbruket av tettstedsareal pr innbygger har økt kraftig. I 50-årsperioden 1945 • 95 er det bygd ned i størrelsesorden 3/4 mill dekar dyrka og dyrkbar jord i de beste matkornsonene, spesielt fram til 1975 da jordloven ble skjerpet. Nedbygging av dyrka og dyrkbar jord i samme takt i de kommende 50 år, vil få alvorlige konsekvenser for landets samlede evne til produksjon av matkorn, frukt og grønnsaker.

Regjeringen vil på denne bakgrunn understreke behovet for et sterkt jordvern. Ved praktisering av jordvernet vil kvaliteten og produksjonspotensialet ved dyrka og dyrkbar jord være et viktig grunnlag ved avveining i arealbrukskonflikter. I en slik avveining må også andre relevante hensyn trekkes inn i vurderingene, bl.a. behovet for utvikling av funksjonelle og levedyktige byer og tettsteder. I konkrete plansituasjoner med interessemotsetninger bør flere alternativer konsekvensutredes.

Ut fra vår knapphet på høyproduktive landbruksarealer, er det viktig at arealpolitikken i fremtiden legger større vekt på sikring av dyrka og dyrkbare arealer. Landbruket forsyner oss med basale nødvendighetsgoder, og en best mulig selvforsyning av mat vil i fremtiden kunne få økt betydning • både utfra nasjonale beredskapsmessige hensyn og utfra globale fordelingspolitiske vurderinger. Føre vêr-prinsippet tilsier en arealpolitikk som vil kunne møte fremtidige svingninger i den globale matvaresituasjonen.

Ved avveining mellom jordvernhensyn og utbyggingsbehov, vil vekten av jordvernhensynet bestemmes av det aktuelle arealets produksjonspotensiale. Fastsetting av arealenes verdi for landbruksproduksjon baseres på tre forhold: klimasone, jordkvalitet og arrondering (jf boks 1.1 i kap 1.4.1). Arealenes biologiske produksjonspotensiale blir derfor viktigere enn deres tilstand. Følgelig er det viktig at det legges langsiktige vurderinger til grunn ved valg av utbyggingsmønster.

Verdifastsetting av arealer er gjort gjennom arbeidet med "Jordpolitisk Arealvurdering", i bl.a. Akershus fylke. Dette gir et grunnlag for å beskrive verdien av ulike arealer for landbruksproduksjon og få kartfestet hvilke arealer som er mest verdifulle, og hvilke som har lavere produksjonsevne. Lignende arealvurderinger er foretatt i andre fylker, og systemet vil bli videreutviklet slik at man i fremtiden har et oppdatert og relevant instrument som vil være et viktig dokumentasjonsgrunnlag ved arbeid med fylkesplaner og kommuneplaner.

Ved praktiseringen av jordvernet i arealbrukskonflikter, bør følgende prinsipper legges til grunn:

  • Det må legges opp til samlede utbyggingsstrategier med klare og langsiktige grenser mellom bebyggelse og landbruks-, natur- og friluftsområdene. Spesielt må sammenhengende arealer i de beste klimasonene og med den beste jordkvalitet i størst mulig grad vernes mot nedbygging og fragmentering.
  • Jordvernhensyn skal tillegges stor vekt ved valg av langsiktig utbyggingsmønster, slik at retning på utbygging styres mot de minst verdifulle arealene og slik at ny utbygging kan betjenes effektivt med et kollektivtransportsystem.
  • Det må stilles krav om fortetting innenfor eksisterende byggesoner før en kan ta landbruksarealer og natur- og friluftsområder i bruk til ny bebyggelse.
  • Ved eventuell omdisponering av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder skal det legges opp til en høy utnyttingsgrad.

Et sterkere jordvern tilsier altså ikke at all dyrka og dyrkbar mark skal sikres mot omdisponering, men at en skal vurdere arealenes verdi ut fra deres egnethet for matproduksjon. Regjeringen vil legge til grunn en praktisering som tar utgangspunkt i landbruksarealenes produksjonspotensiale veid opp mot den samfunnsnytte arealene kan ha til alternativ bruk i et langsiktig perspektiv. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging gir retningslinjer for avveining mellom verne- og bruksinteresser ved forvaltningen av arealer, jf kap 5.2.2.

5.2.4 Ivareta hensynet til estetikk og landskapsbilde

Estetisk kvalitet knytter seg både til historie, naturgrunnlag og menneskers bruk og opplevelse av omgivelser. De senere år har betydningen av estetisk kvalitet i omgivelsene blitt tillagt større vekt, bl.a gjennom St.meld. nr.61 (1991 - 92) Kultur i tiden. Det erkjennes at kvaliteter i de fysiske omgivelsene gir viktige forutsetninger for enkeltmenneskets oppvekstvilkår og livskvalitet. Begrepet "fysiske omgivelser" dekker alle typer områder fra urbane bygde omgivelser til landskap med forskjellige typer naturgrunnlag.

Det ble i mai 1995 vedtatt endringer i plan- og bygningsloven som tydeliggjør at estetiske hensyn skal vektlegges i all planlegging og byggesaksbehandling. Endringene skal tre i kraft 1.7.97, og vil bety en klar styrking av kommunenes muligheter for å sikre estetiske kvaliteter gjennom planlegging og byggesaksbehandling. Dette gir en økt forpliktelse til reell og realistisk oppfølging både fra statens og kommunenes side.

Sammen med Kommunal- og arbeidsdepartementet, og i nært samråd med Kulturdepartementet, er det utarbeidet rundskriv om hva endringene innebærer og hvilke krav som må stilles til saksforberedelse m.m. når det gjelder estetikk. Som oppfølging av dette er det også under utarbeidelse en veileder, en håndbok som gjennom eksempler tar sikte på å fungere som et hjelpemiddel for kommunene ved praktiseringen av de nye bestemmelsene både i forhold til plan- og byggesaksdel. . Det vil være et klart behov for videre informasjon og veiledning omkring dette, og for videre samordning, utviklingsarbeid, informasjon og veiledning i årene fremover. De tre departementene følger opp dette i samarbeid med Riksantikvaren, Direktoratet for naturforvaltning, Statens Byggeskikkutvalg og Norsk Form.

Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet samarbeider om å utvikle et program for overvåking av kulturlandskapet med oppstart i 1997. Dette programmet skal også innebære overvåking av biologisk mangfold.

Bærende politiske mål for planlegging og forvaltning av kulturlandskapet på de ulike forvaltningsnivå er tidligere forankret i stortingsmeldinger og lovverk:

  • Frede eller bevare et representativt utvalg av kulturlandskap og kulturmiljø etter kulturminneloven og gjennom arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.
  • Sikre arts- og variasjonsrikdommen, det kulturhistoriske og det økologiske perspektiv i kulturlandskapet, samt forbedre mulighetene for å oppleve ulike landskapstyper, og dermed fremme trivsel og friluftsliv.

Flere natur- og landskapstyper er i ferd med å forsvinne eller reduseres kraftig. Av elveoslandskap er det f.eks. i Møre og Romsdal 35 gjenværende av 178 registrerte, og av de gamle kulturmarkstypene er slåtteng og kystlynghei i ferd med å bli borte. Endringer i landskapet og reduksjon av landskapstyper skyldes hovedsakelig store inngrep (veg, massetak, bolig- og næringsbygging) og endrete driftsmåter i landbruket. Endringene skjer i bykjernen, i de tettstedsnære boligområdene og i natur- og kulturlandskapet.

Regjeringen vil peke på følgende mål for planlegging og forvaltning av kulturmiljø, landskap og landskapsbilde:

  • Forvalte landskapet med sikte på å fremme helse og trivsel hos befolkningen
  • Sikre representative og sjeldne nasjonallandskap
  • Opprettholde kontinuitet i utviklingen av kulturlandskapet
  • Verne og pleie stedskarakter og identitet
  • Ikke forringe rikdommen og mangfoldet av landskapstyper i Europa
  • Sikre estetiske hensyn i landskapet på alle nivå i forvaltningen
  • Ta hånd om ressurser i landskapet med tanke på utvikling av et bærekraftig reiseliv

De mål som er skissert ovenfor, krever både analyse av landskapet på naturfaglig og kulturhistorisk grunnlag, og et helhetsinntrykk av landskapet. Det er en nødvendig forutsetning for å forstå landskapets funksjoner, bæreevne og produktivitet og for å kunne ta forsvarlige avgjørelser om fremtidig bruk og forvaltning av arealer.

For å nå disse målene tar regjeringen innen år 2005 sikte på:

  • å kartlegge de mest representative og sjeldne landskapstyper i landet
  • å kartlegge særlig verdifulle og verneverdige by- og tettstedsmiljøer
  • å kartlegge betydningen av urørte landskap, kulturmiljøkvaliteter og estetikk i bygde omgivelser for folks helse
  • å fremme dokumentasjon på den betydningen urørte landskap, kulturmiljøkvaliteter og estetikk i bygde omgivelser har for utvikling av lokalt næringsliv

5.2.5 Ivareta hensynet til funksjonshemmede

Ca. 18 % av befolkningen er varig funksjonshemmet på grunn av allergi, redusert bevegelighet, syn, hørsel eller redusert evne til å oppfatte informasjon i omgivelsene. Levekårsundersøkelser viser at funksjonshemmede kommer dårligere ut enn gjennomsnittet av befolkningen. Dette gjelder blant annet levekårsfaktorer som inntekt, yrkesaktivitet, boforhold, utdanning, tilgang til fritidsaktiviteter og sosial kontakt. Relativt mange funksjonshemmede og eldre bor i bydeler hvor boliger og utearealer er minst tilrettelagt.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for å bedre forholdene for disse gruppene. Regjeringen mener dette virkemiddelet kan brukes i større grad, og vil legge vekt på at det blir foretatt en gjennomgang av plansystemets muligheter når det gjelder tilrettelegging for funksjonshemmede i samfunnsplanleggingen. En er kommet ganske langt når det gjelder detaljerte forskrifter om utforming av omgivelsene (Byggeforskriften), mens disse hensynene i liten grad blir ivaretatt gjennom mer overordnet og strategisk planlegging. Det er for eksempel få kommuner som har klare målsettinger i kommuneplanene på dette området, og har tatt i bruk virkemidler og tiltak for å bedre forholdene.

På mange områder vil en økt satsing på dette området være sammenfallende med andre av regjeringens satsingsområder i denne meldingen og i langtidsprogrammet. En økt tilrettelegging av arbeidsplasser og arbeidsreisemuligheter er for eksempel avgjørende for å kunne gjennomføre arbeidslinjen , som er et sentralt element i regjeringens velferdspolitikk. Større fokus på samordnet areal- og transportplanleggingen et viktig element i miljøvernpolitikken. Virkningen av en slik politikk vil også være økt utjevning og bedre forhold for de befolkningsgrupper som har lavest mobilitet. En fortsatt spredning av funksjoner og økt bilavhengighet vil , i tillegg til å være uheldig miljømessig, også skape større ulikheter mellom befolkningsgrupper, med de med lavest mobilitet som taperne.

En politikk for å redusere luftforurensningen er ikke bare viktig for å redusere et generelt helseproblem og globalt miljøproblem, for allergikere er luftforurensningsnivået helt avgjørende for å kunne opprettholde en tilfredsstillende livssituasjon. Det at luftforurensningen rammer ulikt bidrar derfor til økte levekårsforskjeller.

En storbypolitikk som har utjevning av levekårsforskjellene i storbyene som et viktig element, vil fange opp mange funksjonshemmede, siden funksjonshemmede og eldre er over-representert i bydelene hvor levekårsproblemene er størst. Tiltak for funksjonshemmede vil derfor være et viktig element i regjeringens handlingsplan for storbyuvikling.

5.3 Behov for styrket arealovervåking og dokumentasjon

For å kunne videreutvikle arealpolitikken er det nødvendig å ha kunnskap om arealbruksutviklingen, og å vite i hvilken grad nasjonale mål og retningslinjer følges opp i praksis i planleggingen i kommunene. Gjennom slik kunnskap kan nye tiltak og virkemidler vurderes, dersom utviklingen ikke går i ønsket retning. Det må altså fremskaffes aggregert kunnskap om de arealinngrep som har foregått.

I noen arealkategorier har arealbruksendringer de siste årene skjedd svært raskt, og her er det spesielt viktig å følge utviklingen nøye. Disse arealkategoriene gjenspeiler også fokus i arealpolitikken:

  • Strandsonen, især i Oslofjord-området
  • Arealbruksutviklingen i byer og tettsteder
  • Sammenhengende naturområder
  • Områder som har stor verdi ut fra landskapsbilde
  • Områder som ikke bør røres av hensyn til det biologiske mangfold
  • Områder som har stor verdi for matproduksjon

De fleste arealinngrep er isolert sett små og skjer bit for bit både i tid og rom, og det er vanskelig å skaffe seg et helhetlig bilde av omfanget på endringene uten å ty til dokumentasjon. GIS- Rygge prosjektet (se vedlegg 6.2) viste bl.a. at byggeforbudet i 100-metersbeltet som ble innført i 1965, hadde svært liten virkning på byggeaktiviteten i strandsonen; det ble fortsatt bygget som før. Dokumentasjon viser også at andelen inngrepsfrie naturområder er halvert i løpet av dette århundre.

De ulike forvaltningsnivåene har alle behov for kunnskap om arealbruk og arealverdier. Når det gjelder type dokumentasjon, varierer de ulike forvaltningsnivåenes behov. Miljøverndepartementet og andre sentrale myndigheter har størst behov for dokumentasjon om hvordan arealbruken har endret seg over tid på de områder der det er en nasjonal arealpolitikk. For de som skal treffe beslutninger om arealbruk rundt i kommunene er det viktigere å ha kunnskap om hvilke verdier de ulike arealer representerer, før planleggingen starter opp. Mange arealrelaterte tema kan med fordel presenteres på en lettfattelig måte på kart, og bidra til at kommunene bedre kan planlegge i tråd med nasjonale mål og retningslinjer.

Kommunen skal sikre en arealdisponering som fremmer en bærekraftig utvikling innen sitt område. Samtidig skal det legges opp til en arealbruk som fremmer sammfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø. Etter hvert som kommunene får delegert mer ansvar for miljøvernet, øker behovet for god informasjon om arealene. Kommunen har behov for informasjon om arealenes verdier i forhold til avveining mellom vern og bruk i planprosessen. Slik "forkantdokumentasjon" vil kunne føre til bedre dialog mellom sektorene og mindre arealkonflikter. I denne sammenhengen vil sektormyndighetenes kompetanse spille en viktig rolle.

Fylkesnivået har en koordinerings- og kvalitetssikringsrolle i forhold til den planlegging og arealforvaltning som foregår i kommunene. Fylkesnivået har behov både for overordnede myndigheters "etterprøvingsdokumentasjon", og "forkantdokumentasjonen", om arealenes kvaliteter og verdier.

Sektormyndighetene har også behov for dokumentasjon om arealenes kvaliteter og verdier, og behov for å vite noe om miljøvernmyndighetenes prioritering av arealer. Sektorene er pålagt å ta miljøhensyn, og miljøvernmyndighetene må gå inn med en sterkere innsats for å gjøre areal- og naturressursdata tilgjengelig for sektorene. Et godt beslutningsgrunnlag, som viser miljøverninteresser og prioriteringer, vil være et viktig grunnlag for samarbeid med og påvirkning av sektorene. I forbindelse med store plansaker bygger sektorene gjennom konsekvensutredninger eller miljøutredninger ofte selv opp ny kunnskap om areal- og miljøressurser. Dette er verdifulle data som i størst mulig grad bør integreres i regionale arealdokumentasjonssystemer.

5.3.1 Program for arealdokumentasjon

Miljøverndepartementet setter nå i gang et program for å bedre dokumentasjonen av arealbruken i Norge. Programmet skal gå over 4 år, og det er satt av 26 mill.kr. over Miljøverndepartementets budsjett til gjennomføring av programmet. Programmet starter opp i 1997. Formålet med satsingen er tosidig: Det skal iverksettes tiltak for å følge arealbruksutviklingen i sårbare og viktige områder, og det skal iverksettes tiltak som skal bedre dokumentasjon av viktige arealverdier, i en form som er egnet til bruk i kommunenes arealplanlegging. Arealovervåkingen bør gi både statusbeskrivelser og oppdaterte endringsdata. Satsingens innhold innebærer at den i prinsippet bør være på varig basis. Det vil imidlertid være naturlig med en evaluering av tiltakene etter de 4 første årene før en eventuell videreføring fastsettes.

Noen av de viktigste tiltakene som inngår i satsingen er:

  • Arealovervåking i Oslofjorden . Det er utviklet et konsept for et arealovervåkingssystem som skal brukes innenfor RPR-sonen. MD ønsker å vite i hvilken grad det bygges i denne sonen, og de foreslåtte indikatorer vil gi oss årlig statistikk på dette. Systemet benytter seg av kartdata, elektroniske registre (GAB) og plandata. Systemet har vært til utprøving i Østfold i 1996, og foreslås videreført til andre fylker i 97/98.
  • Arealstatistikk for byer og tettsteder . Statistisk sentralbyrå og Transportøkonomisk institutt har utviklet en metode for å fremskaffe arealstatistikk for byer og tettsteder basert på bruk av registre, hovedsakelig GAB og folkeregisteret. Metoden har vært til utprøving i noen tettsteder, og SSB skal videreføre dette arbeidet i -97.
  • Biologisk mangfold på kartsystemer . Gjennom arealprogrammet skal vi bidra til å få utviklet en metode for å dokumentere biologisk mangfold på kart i informasjonssystemer, i en form som kommunene kan nyttiggjøre seg i sin planlegging.
  • Landsdekkende arealdokumentasjon - satellittdata . Miljøverndepartementet ser at det i mange sammenhenger kan være behov for landsdekkende arealdokumentasjon, med jevnlige oppdateringer. I denne forbindelse er satellittdata interessant og vil bli nærmere vurdert.
  • Forvaltning av plandata. Fra flere hold er det ytret ønske om en mer samlet og oversiktlig forvaltning av plandata. Miljøverndepartementet vil foreta en gjennomgang av status i dag, og eventuelt foreslå nye rutiner for slik forvaltning.
  • Fylkesvise informasjonssystemer for arealforvaltning . Miljøverndepartementet vil starte etablering av slike systemer i noen fylker. Se kap. 5.3.3.

Noen av tiltakene består i etablering av arealovervåkingssystemer som er prøvet ut og skal gjennomføres i større skala. Innføring av "Arealovervåkingssystem for Oslofjordområdet" er eksempel på dette. De fleste tiltakene er fremdeles på metodeutviklingsstadiet. Både tiltakene "Biologisk mangfold på kart" og "Fylkesvise informasjonssystemer for arealforvaltning" er forberedelser til større satsinger, og Arealprogrammet vil bare dekke utprøving og oppstart enkelte steder.

5.3.2 Bruk av geografisk informasjon og informasjonsteknologi i dokumentasjonsarbeidet

I utviklingen av operative systemer for arealovervåking er bruk av geografisk informasjonsteknologi en forutsetning. Fordelen med digitale verktøy er at det er lettere å endre og oppdatere data, og lettere å lage flere utkast og alternativer. Digitale data vil derfor også være et viktig grunnlag for bredere folkelig medvirkning i planprosessene. Planene kan fremstilles fra ulike ståsted, med ulik symbol- og fargebruk for å fremheve enkelte elementer, og dersom høydedata finnes • også fra ulike innsynsvinkler. Mulighetene for visualisering av konsekvensene av en plan, et inngrep eller en utbygging er til stede på en helt annen, virkelighetsnær måte enn tidligere.

Geografiske informasjonssystemer (GIS) er blitt, og kan i enda større grad bli et, nyttig redskap i areal- og planforvaltning. Mange kommuner gjør seg allerede i dag nytte av GIS i fremstilling av kommune- og reguleringsplaner og i byggessaksbehandling. Få utnytter imidlertid til fulle det potensiale som ligger i et GIS. Gjennom et geografisk informasjonssystem kan data av ulik form (statistikk, kartdata etc) og fra flere sektorer og forvaltningsnivå kobles sammen og legges inn. Data som før aldri har vært brukt felles kan sammenstilles, og det kan gjøres analyser på dataene. På denne måten kan også ulike sektorers data tilgjengeliggjøres for andre brukere.

I kjølvannet av bedre mulighet for sammenstilling av data i felles informasjonssystemer, blir nå arbeidet med standardisering og retningslinjer for innsamling, bearbeiding og distribusjon av geografiske data svært viktig. Det gjenstår i dag mye arbeid før samfunnet kan trekke nytteverdien og rasjonaliseringsgevinstene ut av de sett av arealdata som foreligger. Det er gjennom en årrekke samlet inn store mengder flatedekkende arealdata, men registreringene og kunnskapsoppbygging som er gjort er spredt på mange forvaltere, og når ikke alltid lett frem til andre brukere. En viktig oppgave de nærmeste årene blir å skape en enhetlig og stadardisert basis av geografiske data og et lagrings- og distribusjonssystem for disse, slik at tilgjengeligheten til geografiske data blir bedre for brukerne. En forutsetning for å kunne dra nytte av et geografisk informasjonssystem er at det finnes digitale data å putte inn i systemet, og det blir derfor også en viktig oppgave å fremskaffe manglende grunnleggende grunnkartdata, samt å etablere rutiner for ajourføring av data for å fange opp endringer over tid.

De senere år har utviklingen av landsdekkende elektroniske administrative registre gått raskt. GAB (Grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret) vil bli et viktig redskap i etableringen av arealovervåkingssystemer. GAB gir oppdaterte eiendoms- og arealopplysninger, og kobling mot andre registre gir videre tilgang til andre nyttige data. For at GAB skal kunne anvendes til arealovervåkingsformål er det av stor betydning at kvaliteten på GAB-data høynes og vedlikeholdes.

Satellittdata kan gi et viktig bidrag til arealovervåking og dokumentasjon. Gjennom miljøforvaltningens Referansegruppe for satellittovervåking av miljøforhold er satellittdata prøvd ut til ulike formål. Konklusjonene er at satellittdata gir mulighet for effektiv arealovervåking og kartlegging på et oversiktlig nivå, og at satellittdata også er mulig å bruke i arealplanlegging, grøntstrukturstudier, viltkartlegging, kulturlandskapsplanlegging og kartlegging av biologisk mangfold. Satellittdata er et nyttig visualiserende hjelpemiddel i planprosessene, og kan bidra til at planer og deres konsekvenser blir tydeligere og mer forståelige for folk. Ved gjentatte opptak gir satellittdata mulighet for jevnlig arealstatistikk for større områder. Som regel må flere av disse datakildene benyttes i kombinasjon for å gi god arealovervåking og dokumentasjon.

Ofte er det nyttig å sammenholde arealdata med plandata. Plandata etterspørres i stadig større grad både av sektormyndigheter, utbyggere og offentlige etater. I dag er plandata vanskelig tilgjengelige, dataene er analoge eller digitale, og det er ingen samlet oversikt over hvilke planer som finnes. Miljøverndepartementet vil ta et initiativ for å få en systematisert oversikt over planstatus i kommuner og fylker. Det bør i hvert fylke være en etat som til enhver tid har oppdaterte planer for hele fylket.

En hovedutfordring fremover vil bli å legge til rette alle data på nasjonalt nivå slik at de kan danne grunnlag for utforming, gjennomføring og etterprøving av en nasjonal politikk, og nasjonale retningslinjer for arealforvaltning på regionalt og kommunalt nivå.

5.3.3 Økt basiskartlegging og arealdataforvaltning

Miljøverndepartementet vil sammen med andre departement legge opp et program for etablering av felles kartdata (N5) og et opplegg for ajourføring av disse data.

Programmet foreslås bygd opp på to hovedelementer:

  • Et grunnlag av felles geografisk basisinformasjon (digitalt kartverk) med viktige data for alle brukere. Digitale grunnkartdata er en forutsetning for alle kartbaserte informasjonssystemer. I løpet av de senere år har etableringen av digitale dataserier med innhold som tilsvarer tradisjonelle kart startet opp. Dataene skal ha et detaljeringsnivå som gjør dem egnet til planlegging og beslutningsstøtte på kommunenivå. Den foreslåtte satsningen vil bidra til at de nødvendige basisdata vil være tilgjengelige, slik at informasjonssystemer for arealforvaltning kan etableres i alle fylker.
  • En organisert felles dataforvaltning i hvert fylke. Det foreslås etablert informasjonssystemer forarealforvaltning i alle fylker. Hensikten er å tilrettelegge et beslutningsgrunnlag for arealforvaltningen gjennom å samle arealdata innenfor flere sektorer, natur, landbruk, rekreasjon osv. En felles dataforvaltning skal ha ansvar for å vedlikeholde informasjonssystemet gjennom ajourføring av dataseriene, og ha ansvar for å formidle dataene til brukerne. De enkelte sektorene vil fremdeles være ansvarlig for sin sektorinformasjon. Infrastrukturen vil fylle to roller: Dels vil den bli en kilde for basisinformasjon som mange har bruk for, og dels vil den bli en katalysator for flerbruk av sektorinformasjon. Et slikt sentralt arbeid vil forhindre at kommuner og fylker tar i bruk hver sine løsninger, og vil føre til koordinerte og kostnadseffektive løsninger.

Gjennomføringen vil bli basert på erfaringer fra utviklingen av et felles geografisk arealinformasjons-system i Vestfold. Her har kommuner, fylke og flere sektorer samarbeidet om utforming og etablering av et informasjonssystem for naturressurs- og arealdata. Hensikten har vært å tilrettelegge et beslutningsgrunnlag for arealplanleggingen gjennom registrering og arealvurdering innenfor flere sektorer, natur, kultur, landbruk, rekreasjon og biologisk mangfold. Det felles beslutningsgrunnlaget som datasettene i systemet utgjør, har ført til bedre tilgang til arealdata, bedre kommunikasjon mellom sektorer, færre innsigelser og mindre arealkonflikter som samtidig blir løst raskere.

 

6 Arealbruk og arealplanlegging i byer og tettsteder

6.1 En bærekraftig by- og tettstedsutvikling

I St.meld. nr 31(1992 • 93) om den regionale planleggingen og arealpolitikken , ble det trukket opp nasjonale mål og retningslinjer av betydning for arealbruken og byenes og tettstedenes utvikling. Det ble lagt særlig vekt på prinsipper for planlegging av utbyggingsmønsteret i byer og byområder bl.a. ut fra hensynet til å begrense transportbehovet og å verne verdifulle arealer, kulturmiljøer og landskapskvaliteter. Meldingen omhandlet videre mål og strategier knyttet til den fysiske utformingen av våre byer og tettsteder, hvor hensynet til estetiske, økologiske og funksjonelle hensyn ble understreket.

Stortingsmeldingen er fulgt opp bl.a. gjennom regjeringens fastsettelse av rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene gjelder hele landet, men har særlig relevans i byområder og andre tettbygde områder. Erfaringene med bruk av retningslinjene er omtalt og vurdert i kap 5.2.2. Departementet har også satt i gang utredninger og prosjekter for å styrke kunnskapsgrunnlaget og det praktiske verktøyet for planleggingen på dette området, jf vedlegg 7.

Departementet har arbeidet med å utvikle eksempler og veiledere for stedsanalyser og fortetting og har styrket arbeidet med stedsforming i nært samarbeid med fylkene. Det er også under utarbeidelse veiledningsmateriale om bruk av plan- og bygningsloven for vektlegging av estetiske hensyn.

I meldingen ble det videre gitt en omtale av miljøbyprogrammet, som er et bredt anlagt samarbeid mellom Fredrikstad, Kristiansand, Bergen, Tromsø og Miljøbyen Gamle Oslo, flere departementer, direktorater og regionale myndigheter. Målet er å få fram modeller for en miljøvennlig byutvikling. Miljøverndepartementet har hovedansvaret for programmet, som avsluttes i 2000. I vedlegg 7.1 er det gitt eksempler fra arbeidet i den enkelte miljøby.

6.1.1 Erfaringer fra miljøbyarbeidet

Arbeidet i de fem miljøbyene har synliggjort en del generelle problemstillinger i byutviklingen som kan gi retning for videre politikkutforming og innsats. En har fått større forståelse for "hvor skoen trykker", hvilke prinsipper som lar seg gjennomføre i praksis og hvor det er behov for nye virkemidler og større innsats for at målene skal nås. De viktigste erfaringene kan oppsummeres på følgende måte:

  1. Miljøbyene vektlegger redusert arealforbruk og fortetting i byggesonen, men erfarer at dette er langt mer komplisert enn feltutbygging, som har vært den dominerende utbyggingsformen og planoppgaven fram til nå. Kompliserte eiendomsforhold, eksisterende bygningsmasse og bymiljø og til dels sterk trafikkbelastning stiller store krav til planleggingen. "Grå arealer" som bl.a. nedlagte industriområder og tidligere trafikkarealer, ønskes benyttet framfor grønne lunger. Det er en stor oppgave å oppnå tilfredsstillende utearealer og andre bokvaliteter i indre byområder. Utvikling av gode, sentrumsnære byboliger og nærmiljøer står derfor som en viktig utfordring. Byene ønsker å styrke sentrum og levende lokalsamfunn gjennom planer og strategier for gjennomføring.
  2. Miljøbyene har laget "Grønne plakater" som beskriver og varsler om viktige grøntområder i kommunen. Erfaringene er at grønne områder utsettes for et sterkt byggepress ofte uten at helhetsvurderinger er foretatt. Utfordringen er å sikre offentlig tilgjengelighet til grøntområder gjennom forpliktende plandokumenter, avtaler og erverv, først og fremst innenfor byggesonen der arealkonfliktene er størst. Arbeidet med grønnstrukturen bør også integreres i den områderettede lokalsamfunnsplanleggingen der befolkningen trekkes med i beslutningsprosessen.
  3. Ønsket om en mer konsentrert by og miljøvennlig bystruktur er bl.a. begrunnet med behovet for å bygge opp om kollektivtransporten. Miljøbyene styrer arealbruken i en slik retning, men har foreløpig ikke maktet å styrke kollektivtransporten av betydning. De gir uttrykk for at dagens oppdelte organisering og forvaltning av de ulike transportformene gjør dette vanskelig. De ser behov for å kunne vurdere større deler av transportsystemet i byområdet i sammenheng. Dette gjelder både på investeringssiden og med hensyn til drift av de ulike transportformene. Erfaringene fra tidligere transportplanarbeid (TP-10) har gjort miljøbyene usikre på om det er mulig å følge opp planer om satsing på kollektiv-transporten. De er derfor avventende til videre planlegging. Samtidig har fylkeskommunene begrensete ressurser og kapasitet til å drive en aktiv kollektivplanlegging i byene.
  4. Miljøbyene gir uttrykk for at kjøpesentrene utenfor byene legger sterke og til dels utilsiktede premisser for den framtidige byutviklingen og møter denne utfordringen med tre hovedstrategier:
    • Ikke tillate nyetableringer og utvidelser av eksterne kjøpesentre.
    • Søke å inkorporere allerede etablerte kjøpesentre i eksisterende bystruktur med ny boligbygging og styrking av kollektivtransporttilbudet.
    • Styrke det historiske sentrum med et variert service- og tjenestetilbud.
    Det er behov for å avklare senterstrukturen både regionalt og lokalt i byene. Miljøbyene arbeider med planer og tiltak for sentrum og de lokale tjenestetilbudene, slik at disse blir attraktive i konkurranse med de eksterne kjøpesentrene. Det legges stor vekt på å etablere nye samarbeidsformer mellom næringslivet, grunneiere og kommunen.
  5. Miljøbyene arbeider aktivt for å definere lokalsamfunn som grunnlag for områderettet og tverrsektoriell planlegging. Erfaringene viser at skolekretser ofte er hensiktsmessige områder for slik planlegging. Det gjennomføres konkrete forbedringstiltak som sikring av skoleveger, opparbeidelse av utearealer, vern av kulturmiljøer, lokale tjenester og aktiviteter o.l. Slik områdeutvikling stiller store krav til tverrsektoriell tenkning både på lokalt, kommunalt og statlig hold. Virkemidler innen arealplanlegging, bolig- og miljøfornyelse, helse- og sosial, skole og kultur må ses i sammenheng lokalt. Erfaringene er at tverrsektorielt arbeid er tungt å trekke i gang, men gir kommunene muligheter til å fremme nye former for deltaking i planlegging og utløsning av lokale ressurser. Utfordringen framover blir å etablere samarbeidsformer både lokalt og i kommunene som kan bidra til at den lokale, helhetlige planleggingen som er i gang, utvikler seg til en integrert del av den kommunale forvaltning. Utfordringen for miljøbyene er å videreutvikle samarbeidet med befolkningen, frivillige organisasjoner og næringslivet om planlegging og tiltak som kan bidra til å styrke miljøvennlig praksis som ledd i arbeidet med Lokal Agenda 21.

6.1.2 Internasjonale erfaringer og anbefalinger

FN, OECD, EU og andre internasjonale organisasjoner har satt bærekraftig by- og tettstedsutvikling på dagsordenen. Det er gitt anbefalinger til regjeringer og myndigheter på ulike nivåer om hvordan politikken bør utvikles. Det vises til omtale nedenfor og i boks 6.1 og 6.2. En rekke land og byer i europeiske land samarbeider om å finne gode grep og praktiske løsninger på miljøproblemene. Eksempler på slike nettverk er den europeiske

kampanjen for bærekraftige byer og tettsteder som ble startet i Aalborg i 1994 som en oppfølging av Agenda 21. Mer enn 230 byer deltar i kampanjen, hvorav Stavanger og de fem miljøbyene (Tromsø, Bergen, Kristiansand, Fredrikstad og Miljøbyen Gamle Oslo) er med. I Dordrecht ble det i 1993 etablert et tilsvarende nettverk for fortetting og grønnstruktur mellom 8 europeiske land.

Et av de internasjonale tiltakene har vært OECDs utredningsprosjekt om "Den økologiske byen" som ble avsluttet i 1996. Utredningsarbeidet og analysene var basert på nasjonale rapporter og praktiske eksempler fra de enkelte medlemsland. Ifølge rapporten kjennetegnes en økologisk by av at det blir tatt miljøhensyn i alle beslutninger, både i offentlig og privat sektor. I en økologisk by er alle innbyggerne bevisste sitt lokale og globale ansvar for miljøet, det arbeides stadig med å løse miljøproblemer, og forebyggende miljøhensyn integreres i alle sektorer.

Boks 6.1 "Transport i by og bærekraftig utvikling"

OECD og ECMT (Europarådets transportministerkonferanse) gjennomførte en studie av 132 byer i 20 land med sikte på å skaffe en oversikt over trafikksituasjonen i disse byene og de problemer den skapte som grunnlag for anbefalinger om framtidig politikk og virkemiddelbruk.

I rapporten, som ble lagt fram i 1995, ble det påpekt at den sterke veksten i biltrafikken i byene med påfølgende køer og forurensninger, i økende grad blir sett på som uakseptabel av regjeringene. Storstilte veginvesteringer blir ikke lenger oppfattet som en løsning; det er behov for å redusere bilbruken og bilavhengigheten i byene. En slik endring er nødvendig, og nytten - både økonomisk, miljømessig og sosialt - vil langt mer enn oppveie kostnadene.

Bilavhengigheten i byene kan bare bli redusert gjennom en kombinasjon av virkemidler. Gjennomføringen av politikken må være konsekvent og langsiktig. Myndighetene blir anbefalt å gjennomføre en integrert politikk med følgende hovedstrategier:

  • overføre og ta i bruk den beste teknikken og erfaringene som er høstet i andre byer mht areal- og transportplanlegging, trafikkregulering, forbedring av kollektivtransporten m.v.
  • styrking av arealplanlegging og virkemidler for å få en lokalisering av arbeidsplasser og boliger som kan redusere bilavhengigheten og åpne for andre typer transport, ta i bruk vegprising, fartsbegrensninger, prioriterte kollektivtrasæer, parkeringsregulering, innfartsparkering m.v.
  • betydelig økning av drivstoffprisene vil over flere år gi mer energieffektive motorer, kortere og færre bilturer, færre matpakkekjørere og en større andel reisende med miljøvennlige transportmidler.

Rapporten slår fast at globale miljøproblemer ikke kan løses uten at det skjer miljøforbedringer i byene. Sterke lokale myndigheter er avgjørende både for å gjennomføre nødvendige tiltak og for å kunne ha en effektiv dialog med sentrale myndigheter. Samtidig understrekes miljøproblemenes overgripende karakter som krever integrerte strategier på tvers av tradisjonell sektorpolitikk. Med dette utgangspunkt blir det gitt en rekke anbefalinger til regjeringer og til regionale og lokale myndigheter:

  • Etterspørselen etter transport og energi må reduseres. Dette kan skje ved fysisk planlegging, holdningsendring og mer miljøvennlig praksis og ved bruk av økonomiske virkemidler, herunder
    • beskatning av biler i forhold til utslipp og støy
    • innføring av vegprising og avgifter på bruk av bil.
    Inntektene bør tillates brukt av kommunale og regionale myndigheter til utvikling av transportsystem som gir en bedre oppfyllelse av miljømål, f.eks. forbedring av kollektivtransporten og tilrettelegging for gang- og sykkeltrafikk.
  • For arealplanleggingen anbefales tre strategier som må ses i sammenheng:
    • fornyelse av bebygde områder, særlig områder i forfall
    • forbedring av forsteder og drabantbyområder
    • utvikling av nye utbyggingsområder der bærekraftaspektet innpasses fra starten
  • Det må settes grenser for hvor mye ubebygd areal som får utnyttes samtidig som det utvikles virkemidler som fremmer fornyelse og gjenbruk av forlatte eller dårlig utnyttede arealer i byene.
  • Etableringer må styres til områder som har en kombinasjon av ulike transporttilbud slik at det blir minst mulig behov for bruk av bil. Det må stimuleres til blanding av funksjoner og formål.
  • Det må føres en politikk for de bynære områdene for å kontrollere utviklingen av bebyggelsen, verne vassdrag og stimulere til jordbruksproduksjon nær byene .

Boks 6.2 HABITAT

Habitat II-konferansen i Istanbul i 1996 var en oppfølging av FN's første bosettingskonferanse i Vancouver i 1976 og Rio-konferansen i 1992. Konferansen dekket de to temaene bolig for alle og bærekraftig by- og tettstedsutvikling . På konferansen ble Habitat-agendaen vedtatt, en handlingsplan som de deltakende land forplikter seg til å sette i verk.

I Habitat-II-agendaen er det bl.a. anbefalt følgende strategier:

  • Arealbruk og utbyggingsmønster i urbane områder må planlegges og forvaltes slik at transport og energibruk reduseres og at sårbare områder, grønne arealer, biologisk mangfold og grunnvannsreserver tas vare på.
  • Bosettingene må være miljøvennlige, sunne og fremme livskvalitet. Forurensning av luft og vann og helsefarlig avfall og stoffer skal unngås, og estetiske og funksjonelle kvaliteter skal vektlegges i de bygde omgivelsene.
  • Bærekraftig energiproduksjon og forbruk må oppnås gjennom prispolitikk, alternative kilder til energi, økt effektivitet, informasjon m.v.
  • Reise- og transportbehov må reduseres gjennom endret arealbruk og effektive transportsystemer, andre reisemåter enn bil, alternativ energibruk, prising og reguleringer m.v.
  • Historiske og kulturelle fortidsminner skal bevares og rehabiliteres. Kulturelt betinget gjenbruk og integrasjon av bevaringsmålsettinger i videre utvikling er i overensstemmelse med bærekraftig bruk av naturgitte og bygde ressurser.
  • Byene må ha effektive kommunikasjons- og informasjonssystemer og balanserte utviklingsmønstre både økonomisk og geografisk for å fremme økonomisk omlegging og utvikling. Rehabilitering, vedlikehold og oppgradering av infrastrukturen, bygningsmassen m.v. kan gi økt økonomisk aktivitet og flere arbeids- og inntektsmuligheter.
  • Balansert regional utvikling med oppgradering av infrastruktur, tjenester og arbeidsmuligheter i spredtbygde områder er nødvendig for å oppnå en bærekraftig bosetting.

 

6.1.3 Mål og prinsipper for en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling

Anbefalingene fra det internasjonale arbeidet bekrefter erfaringer og utfordringer i utviklingsarbeidet i norske byer. Hovedansvaret for utviklingen av byer og tettsteder ligger hos kommunene og regionale myndigheter, men sentrale myndigheter fastsetter viktige rammebetingelser for det lokale arbeidet.

Regjeringen ønsker derfor å videreføre og styrke arbeidet med bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Det er viktig at byene får høyere miljøkvalitet, bidrar til næringsutvikling og gir gode rammer om bybefolkningens liv uavhengig av sosial, geografisk og etnisk tilhørighet. Det vises for øvrig til St.meld. nr 14 (1994 - 95) Om levekår og boforhold i storbyene og til

Stortingets behandling av meldingen.

Målene for en bærekraftig by- og stedsutvikling kan formuleres i følgende hovedpunkter:

  • Den økonomiske utviklingen må skje innenfor de rammer som naturgrunnlaget setter og miljøbelastningen må begrenses.
    Med dette menes en mer effektiv arealbruk og økt vektlegging av gjenbruk og vitalisering av eksisterende kulturmiljø og bygningsressurser. Det må satses på redusert forbruk av energi og andre ressurser og mindre forurensning av luft, jord og vann slik at miljøbelastningen begrenses. Innenfor disse rammene må næringslivet sikres gode utviklingsmuligheter.
  • Rammer for gode levekår, helse og trivsel må sikres for byens befolkning.
    Dette betyr å sikre grønne områder til rekreasjon og friluftsliv og redusere fysiske miljøbelastninger som kan påføre befolkningen helseproblemer. Gode boforhold må sikres gjennom utvikling av gode boligområder og nærmiljøer. Det må tas vare på historiske og kulturelle verdier som grunnlag for stedstilhørighet og identitet og det må skapes trivelige og vakre omgivelser og bygningsmiljøer. Fysiske strukturer som gir befolkningen lett tilgjengelighet til daglige funksjoner må utvikles. Likeså må det legges til rette for miljøvennlig praksis og reell folkelig deltaking og innflytelse i planleggingen.

Bruk av virkemidler for å nå disse målene kan komme i konflikt med tilvante produksjons- og forbruksmønstre, men de kan også på en del områder falle sammen med næringslivets og folks preferanser. Det er en utfordring å utforme en politikk for byutvikling som spiller sammen med øvrige drivkrefter i retning av en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling. Samtidig er det viktig å kompensere for drivkrefter som motvirker en slik utvikling. Ulike tiltak og virkemidler må ses i sammenheng, og det kan være nødvendig å utvikle nye virkemidler for å nå målene.

Regjeringen vil tydeliggjøre følgende prinsipper i arbeidet for en bærekraftig byutvikling:

1. Byutviklingen må være areal- og transportbesparende og legge til rette for miljøvennlig transport og begrenset bilbruk.

Samordning av areal- og transportpolitikken vil som påpekt i kap 5.2.2 bidra til mer effektiv ressursbruk og vil i de fleste tilfeller gi samfunnsøkonomiske og miljømessige gevinster, bl.a. i form av bedre utnyttelse av transportsystemene (veg og bane) samt bedre utnyttelse av infrastrukturen for vannforsyning, ledningsnett, rense- og avløpsanlegg, skoler m.v.

Boks 6.3 Energibesparende planleggingsprinsipper

Undersøkelser som NIBR har foretatt i Norge og andre nordiske land, tyder på at følgende planleggingsprinsipper er gunstige med hensyn til å redusere energibruken pr. innbygger til transport:

  • Høy befolkningstetthet for byen som helhet
  • Høy tetthet innenfor hvert enkelt bolig- eller arbeidsplassområde
  • Sentral lokalisering av arbeidsplasser
  • Lokalisering av arbeidsplasser i knutepunkter for kollektivtransporten.
  • Sentralisert bosettingsmønster innenfor tettstedsarealet.
  • Desentralisert konsentrasjon på regionalt nivå

En areal- og transportbesparende by- og tettstedsutvikling vil også være gunstig når det gjelder å ivareta langsiktige mål for landbruket, f.eks. med hensyn til jordvernet, jf kap. 5.2.3.

For å nå målsettinger om en miljøvennlig byutvikling er det behov for å begrense bilbruken i byområdene, samtidig som kollektiv-, gang- og sykkeltransporten må ta en større del av persontransporten. I denne sammenheng er det viktig å tilstrebe et mer konsentert utbyggingsmønster og en arealbruk som bygger opp om hovedstrukturen i kollektivtransportsystemet. På denne måten vil en redusere transportbehovet og forbedre det markedsmessige grunnlaget for kollektivtrafikken. For at befolkningens transportbehov kan dekkes uten å måtte være avhengig av bil, vil det også være viktig å legge til rette for at en større del av de daglige reisemål kan nås til fots .

Utbyggingsmønster og utbyggingsform innvirker også på forbruket av stasjonær energi og hvilke energikilder som kan tas i bruk. Eksempelvis varierer oppvarmingsbehovet (pr. m2) i boliger betydelig med boligtyper, utbyggingstetthet og beliggenhet. Lokale energikilder som spillvarme fra industrien, bioenergi, deponigass, varme hentet fra sjø, vann, kloakk mv, vil dessuten kunne få økende aktualitet også i Norge. For å oppnå lønnsomhet i bruken av disse energikildene, vil en ofte være avhengig av egnede lokaliserings- og arealbruksløsninger.

2. Byens naturlige sentrum og den regionale senterstrukturen må styrkes.

Byer og byregioner består av ulike type sentre. Byens sentrum skal betjene hele byen og regionen den ligger i med spesialiserte tjenester og tilbud. Sekundærsentre tjener deler av byen eller byområdet og har et service- og arbeidsplasstilbud som forutsetter et større kundegrunnlag enn et lokalsamfunn. Lokalsentrene skal betjene boligområdene med privat og offentlig nærservice, fortrinnsvis innenfor gangavstand.

Det må sørges for god tilgjengelighet for alle grupper av befolkningen mht arbeid, kulturtilbud og for dekning av det daglige behov for handel og tjenester. Arbeidsplasser, forretninger og ulike typer service bør som hovedregel lokaliseres slik at folk ikke blir avhengig av bil for å kunne nå dem, dvs i sentrum, i de enkelte lokalsentrene og i knutepunkter på kollektivnettet. Større publikumsrettet virksomhet bør ligge i tilknytning til hovedstrukturen i kollektivtransportsystemet, mens lagerfunksjoner og lignende som er avhengig av veitransport, bør lokaliseres med god tilgjengelighet til hovedvegsystemet.

Sentrum har store økonomiske, kulturelle og miljømessige ressurser som må utnyttes effektivt. Kombinasjonen av mange funksjoner innen handel, annen næring, service, kultur og boliger er viktige kvaliteter ved byen som bør bevares og videreutvikles. Sentrums kulturelle identitet må styrkes gjennom sikring av kulturmiljøet, kvalitetsmessig forbedring av offentlige rom og møteplasser og bevisst estetisk og miljømessig utforming av nye tiltak.

3. Levende lokalsamfunn og godt bomiljø må sikres

Et lokalsamfunn med godt utbygd servicetilbud, møteplasser, identitetsskapende faktorer og fritidsaktiviteter kan begrense transportbehovet, energibruken og forurensninger da folk i mindre grad trenger å reise ut av lokalmiljøet for å dekke sine behov. Det sosiale livet i lokalsamfunnet vil også bli styrket.

Utbygging og fornyelse av boliger må ses i nær sammenheng med service for beboerne, kommunal infrastruktur, transportbehov, lokalisering av kulturbygg, anlegg for idrett og tilgang til natur og friluftsområder. Ved å styre og påvirke boligstrukturen og bomiljøet kan kommunen påvirke balansen mellom aldersgrupper, husholdningstyper og sosiale grupper i lokalsamfunnet. En allsidig sammensetning av befolkning og boligtyper fører erfaringsmessig til økt stabilitet i bomiljøet bl.a. ved at husholdene over tid kan tilpasse sin boligstandard ved flytting innenfor lokalsamfunnet.

Gode miljømessige og sosiale forhold i boligområdene er en vesentlig forutsetning for folks helse. Solforhold og luftkvalitet bør være akseptable i alle boligområder. Forurensing, støy og andre stresskapende faktorer bør være på et lavest mulig nivå. Tilrettelegging i boligområdene av tilgjengelighet for funksjonshemmede, barn og eldre må tillegges stor vekt. Trafikksikker gangadkomst fra bolig til barneskole bør være et viktig planpremiss for kommunene.

4. Utbygging av boliger og arbeidsplasser bør i hovedsak skje innenfor eksisterende byggesoner.

Videre utbygging bør i stor grad finne sted innenfor eksisterende byggesone, som ofte er lavt utnyttet, og på en måte som styrker sentrum og lokalsamfunn. Dette kan imidlertid komme i konflikt med verdifulle grøntområder og andre hensyn. Det er en forutsetning at grønnstrukturen i byområdene er sikret som et grunnlag for planmessig fortetting. Andre forutsetninger for fortetting er at miljøvennlige transportformer er tilrettelagt og at kommunen har et bevisst opplegg for stedsforming. Utbygging og fortetting kan ellers forstyrre eller ødelegge kulturhistoriske elementer og landskapstrekk. Ny utbygging i byggesonen må f.eks. kombineres med tiltak for å redusere biltrafikken, verne og skjøtte grønnstrukturen der belastningen øker. Dessuten bør lokalsamfunnene styrkes innenfor byene ved å forbedre fysiske forhold i områder som helhet, utvikle service og bygge sosiale nettverk.

5. Grønnstrukturen og arealer for lek, ferdsel og opphold må prioriteres

Grønnstrukturen i en by omfatter alle grønne arealer fra de store sjø- og markaområdene og jordbruks- og skogbruksområdene i og rundt byen, til parkene, lekeplassene og de private hagene inne i byen. Grønnstrukturen gir mulighet til friluftsliv og rekreasjon, den utgjør et viktig landskaps- og byplanelement, har betydning for lokalklima og luftkvalitet og gir rike opplevelser med et mangfoldig plante- og dyreliv.

Det er viktig å ivareta grønnstrukturen særlig av hensyn til beboernes helse og trivsel, og det grunnlaget den gir for gode oppvekstvilkår og gode lekeområder. For at barn og eldre skal kunne nå de grønne områdene, bør de ikke ligge for langt fra boligen. Dette tilsier at grøntområder av en viss standard og størrelse bør ligge mindre enn 500 meter fra boligområder. Det er et mål å sikre en mest mulig sammenhengende grønnstruktur i byer og tettsteder. Dersom grønne arealer skal bebygges, må man være spesielt varsom mot "punktering" av grønnstrukturen. Sammenhengende grøntdrag fungerer også som årer for gang- og sykkeltransport og som korridorer til viktige og større natur- og strandområder. Slike sammenhenger må bevares og reetableres der dette er nødvendig. Kvalitetene og betydningen av grøntområdene må analyseres nøye, slik at framtidige inngrep og forbedringstiltak kan vurderes i en helhetlig plan.

Lokalisering av anlegg for idrett og fritidsaktiviteter i tilknytning til grønnstrukturen kan berike områdene og bruken av dem.

6. Stedsforming, estetikk, kulturminner og bygningsvern må vektlegges

Byer og steder formes i stor grad av landskap og grønnstruktur, de tunge infrastrukturene og utbyggingsmønsteret. Det er et mål at byer og steder skal preges av en bevisst stedsforming som ses i sammenheng med stedets kulturminner og historie, nåværende situasjon og framtidsmuligheter. Dette innebærer vern og utvikling av bygningsmiljø, kulturminner, kultur- og naturlandskap i tråd med stedets egenart. Videre betyr det at nye bygg og anlegg må gis en utforming som vektlegger estetiske og funksjonelle krav og som tar hensyn til omgivelsenes karakter og samtidig avspeiler vår tids uttrykk. Både infrastrukturen, anlegg og bygninger, rommene i mellom og landskapet omkring må vedlikeholdes og utvikles med omtanke.

Verdifulle bygningsmiljø, kultur- og naturmiljø må sikres både ved at gamle bygninger og miljøer settes i stand og tas i bruk, og ved at ny bebyggelse og nye bystrukturer tar hensyn til det eksisterende miljøet når det gjelder bygningsstruktur, målestokk, materialer og fargebruk.

God estetisk utforming er i stor grad et spørsmål om god planlegging, faglig kunnskap og forståelse for stedets historie og identitet. Ved innføring av skjerpede bestemmelser om estetikk i plan- og bygningsloven har kommunene fått et bedre redskap for å styre dette området.

6.2 Satsingsområder og virkemidler

Miljøverndepartementet er særlig opptatt av at det utvikles miljøvennlige bystrukturer på overordnet nivå og at sentrumsområder og lokalsamfunn innenfor byene utvikles i samsvar med de ovennevnte mål og prinsipper.

6.2.1 Utvikling av miljøvennlige utbyggingsmønstre og transportsystem

Helhetlig areal- og transportplanlegging

Miljøverndepartementet legger i dag rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging til grunn ved vurdering av fylkes(del)planer og kommunale planer det får til behandling etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Retningslinjene er også en del av planleggingsgrunnlaget for arbeidet med nasjonale samferdselsplaner som Norsk veg- og vegtrafikkplan og Norsk Jernbaneplan.

Med bakgrunn i erfaringer vil Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet legge vekt på å utvikle en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging i byområdene, dvs. å vektlegge planleggingen på et overordnet nivå før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkeltprosjekter innen transportsektoren fattes. Samlet vil dette kunne bidra til økt kvalitet og effektivitet i planprosessene, bl.a. ved at en på et tidlig tidspunkt får belyst alternative areal- og transportstrategier som grunnlag for politisk avveining og vedtak. Videre utvikling av fylkesdelplanene vil stå sentralt i en slik strategisk planprosess. De to departementene vil i samarbeid med aktuelle fylkeskommuner og bykommuner legge opp til utprøving av mulige løsninger for slik planlegging.

I byområdene kan dagens ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune medføre begrensninger i å vurdere arealbruk og transportsystem i sammenheng. For arealbruken har det vært spesielt vanskelig å få nedfelt forpliktende regionale løsninger på tvers av kommunegrensene, mens det innen transportsektoren har vært vanskelig å få til reelle avveininger mellom ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet som helhet. Regjeringen vil derfor, i samarbeid med lokale myndigheter, vurdere hvordan samordningen av areal- og transportpolitikken kan forbedres. Når det gjelder samordning av tiltak innen transportsektoren, vises til Norsk veg- og vegtrafikkplan 1997 - 2008.

I arbeidet for en miljøvennlig byutvikling vil utbygging og styrking av kollektivtransporten stå sentralt. Det er spesielt i byområdene at kollektivtransporten kan være et effektivt, miljømessig og samfunnsøkonomisk gunstig transportalternativ. I Innst. S. nr.21 (1996 • 97), jf St.meld. nr 32 for 1995 - 96, viser flertallet i samferdselskomiteen til at en styrking av kollektivtransporten, særlig i byområdene, må kombineres med tiltak for å redusere bruken av privatbil. Slike tiltak vil f.eks. være lokal vegprising, etablering av bilfrie områder i sentrum og restriksjoner på parkering, såvel på gateplan og i parkeringshus som i tilknytning til arbeidsplasser. Arbeidet med samordning av areal- og transportpolitikken skal styrkes og videreutvikles ut fra de spesielle utfordringer som gjelder for byområdene. Konkret legges det vekt på å få til en mer samordnet bruk av de aktuelle virkemidlene på området.

Tilgang på parkering vil ha stor betydning for omfang av bilbruk til ulike reisemål i byområdene. I byområder med god kollektivdekning, f.eks. i sentrum og ved kollektivknutepunkter, bør det være lavere krav til parkeringsdekning enn i byen for øvrig. I større byområder er det viktig å utvikle en parkeringspolitikk som i størst mulig grad hindrer konkurransevridninger mellom kommunene. Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet vil vurdere økt bruk av parkeringsreguleringer som et virkemiddel i arbeidet med å begrense bilbruken i byområdene. Det vil bl.a. være behov for å se nærmere på hvordan bestemmelser i plan- og bygningsloven kan utformes for at de kommunale og regionale planmyndigheter mer effektivt kan regulere parkering, jf også Norsk veg- og vegtrafikkplan 1997 - 2008.

Det er også behov for å se nærmere på hvilke tiltak som kan bidra til å styrke gang- og sykkeltransporten i byområdene. Dette er den mest miljøvennlige transportformen. 28 % av alle bilturene er under 2 km og 16 % er 1km eller kortere (Reisevaneundersøkelsen 1992, tall for hele landet). Samlet sett gir omfanget av korte bilturer et stort potensiale for økt gang- og sykkelbruk på korte reiser. Det er i de siste årene blitt satset betydelig på utbygging av sykkelvegnettet, spesielt i tilknytning til riksvegnettet og i enkelte byer. Det gjenstår imidlertid fortsatt et stort behov for utbygging av et godt sammenhengende sykkelvegnett i de fleste byområdene, spesielt i sentrale bystrøk.

Sterkere regional samordning og styring av lokaliseringer

Regjeringen mener at det i by- og tettstedsområder er nødvendig med en sterkere regional samordning og styring av hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og av lokaliseringen av større private og offentlige tiltak med regional betydning. Fylkeskommunen bør i samarbeid med næringslivet, kommuner og andre offentlige myndigheter utarbeide fylkesdelplaner med prinsipper og retningslinjer for en regional lokaliseringspolitikk og den regionale by- og tettstedsstrukturen. Den framtidige senterstrukturen må ses i nær sammenheng med utviklingen av transportsystemet. Det er spesielt viktig å knytte senterutviklingen opp mot muligheten av å få effektive kollektivtrafikkløsninger. Slike rammer er viktige for rasjonell og effektiv utbygging, og det er nødvendig å styrke fylkesplanleggingen som regionalt arealdisponeringsredskap for å håndtere dette, jf. kap 3.2.

Miljøverndepartementet arbeider med å utvikle kunnskap og bedre grunnlag for vurdering av lokaliseringsspørsmål i plansammenheng. Det er bl.a. igangsatt arbeid med å utvikle kriterier og planleggingsverktøy til hjelp ved lokalisering av bedrifter og servicevirksomhet. Hovedsiktemålet er å få til en lokalisering som imøtekommer bedriftenes transportbehov på en effektiv måte samtidig som tilgjengeligheten for de ansatte og publikum er så god som mulig, med spesiell vekt på kollektiv transport. Denne type lokaliseringsstyring er utprøvd bl.a. i Nederland. I vedlegg 7 er dette nærmere beskrevet. Departementet vil i samarbeid med andre departementer, forskningsinstitusjoner, kommuner og fylker arbeide videre med å utvikle kunnskapsgrunnlag og verktøy for praktisk anvendelse i kommune- og fylkesplanleggingen.

Betydelig konkurranse kommunene imellom om arbeidsplasser og skatteinntekter, gjør det vanskelig å få til en lokalisering av næringsvirksomhet og handels- og servicetilbud i samsvar med de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging, jf kap 5.2.2. Spesielt har framveksten av større kjøpesentra langs innfartsveiene til våre byer og tettsteder vist seg vanskelig å styre. Slike eksterne kjøpesentra baserer seg på kunder fra et stort omland, og etableringen får ofte betydelige og utilsiktede konsekvenser for service- og senterstrukturen innenfor et større område. Bl.a. svekkes grunnlaget for opprettholdelse av varehandelstilbudet og andre tjenestetilbud i eksisterende bysentra og lokalsentra. Dette kan føre til økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet til slike tilbud for dem som ikke disponerer bil.

Flere europeiske land har vedtatt statlige retningslinjer for å begrense etableringer av eksterne kjøpesentra, først og fremst av hensyn til å opprettholde de historiske bysentra og lokale senterfunksjoner.

Med den betydelige investeringsviljen som nå er til stede innenfor varehandelen, mener Regjeringen at det er behov for en sterkere regional samordning og styring av etablering og utvidelse av større kjøpesentra. Plan- og bygningsloven har virkemidler som gir de regionale myndigheter gode muligheter for en slik styring. Miljøverndepartementet har derfor høsten 1996 sendt et brev til kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige etater som oppfordrer lokale og regionale planmyndigheter til å ta disse virkemidlene aktivt i bruk. Kommunene er oppfordret til gjennom sin arealplanlegging å være restriktiv mht å tillate etableringer utenfor tettstedene og heller legge til rette for en styrking av kommune- og lokalsentrene.

Miljøverndepartementet vil følge utviklingen av kjøpesenterlokaliseringene nøye og følge opp de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging ved innsigelsessaker som kommer til sentral behandling og avgjørelse.

Dersom det viser seg å være behov for bedre styring og samordning av større kjøpesenteretableringer, vil Regjeringen vurdere å ta i bruk bestemmelser i plan- og bygningsloven („ 17 - 1) om å nedlegge forbud mot særskilt angitte bygge- og anleggstiltak i nærmere avgrensede geografiske områder. Nedleggelse av forbud må skje etter samråd med berørte kommuner og fylkeskommuner. Før vedtak må forslaget legges ut til offentlig ettersyn hvor alle berørte parter kan bli hørt. Et forbud vil i utgangspunktet gjelde for et tidsrom på inntil 10 år og kan forlenges med inntil 5 år av gangen, eller fram til det foreligger nærmere avklaringer gjennom overordnet planlegging eller kommuneplaner.

Forbudet vil innebære at nærmere angitte tiltak ikke kan igangsettes uten etter samtykke fra Miljøverndepartementet eller det kan f.eks. bestemmes at slike tiltak bare kan gjrnnomføres i samsvar med arealplaner som bygger på fylkesplanens retningslinjer for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner. Dette forutsetter at det blir utarbeidet tilstrekkelig detaljerte fylkesdelplaner for de geografiske områder som forbudet vil omfatte.

Tilsvarende bestemmelser er foreslått innarbeidet i den danske planleggingsloven, vedtatt av regjeringen og skal behandles i Folketinget, jf omtale av lovforslaget i vedlegg 7.

Etter bestemmelsene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven, har utbyggerne plikt til å utrede virkninger av større planlagte tiltak. Med endringene i bestemmelsene skal også mindre tiltak som ventes å få betydelige konsekvenser for miljø og regional utvikling, konsekvensutredes. Dette gjelder bl.a. kjøpesentre som hittil bare i liten utstrekning er fanget opp av konsekvensutredningsbestemmelsene. Slike utredninger vil gi beslutningstakerne et bedre grunnlag for å avgjøre lokaliseringsspørsmål.

6.2.2 Regional senterstruktur

Styrking av sentrum i byer og tettsteder

Etter at sentrumsområdene gjennom lang tid har mistet funksjoner, merkes det nå økt interesse for å investere i næringsvirksomhet og boliger i sentrum. Det er en utfordring å styrke denne utviklingen og sikre en balanse som ivaretar sentrums egenart og et godt fysisk miljø.

For mindre kommuner er bevisst tettstedsutvikling nødvendig blant annet for å hindre at spredte og lite gjennomtenkte etableringer reduserer stedets attraktivitet både for bedrifter, tilreisende og stedets egen befolkning.

For å opprettholde og styrke tettstedene og byenes sentrum som det viktigste møtested for befolkning, handel og kulturaktiviteter, er det påkrevet med en kombinasjon av tiltak , som er beskrevet i boks 6.4.

Kommunen har som lokal planmyndighet nødvendig legitimitet og mulighet til å samle de mange offentlige og private interessene i sentrum til en felles strategi. Kommunedelplan er i ferd med å bli tatt i bruk i flere byer og tettsteder som et redskap i sentrumsutvikling. Erfaringene viser at det er en kompleks oppgave å gjennomføre en planleggingsprosess i disse områdene, som stiller store krav til kommunenes faglige kompetanse og planleggingskapasitet. Det er behov for å utvikle et nært samarbeid mellom kommunen, eiendomsbesittere, næringslivet og andre som har innflytelse og interesser i sentrum.

Miljøverndepartementet har tatt initiativ til faglig utviklingsarbeid på området og gir støtte til sentrumsplanlegging bl.a. i miljøbyene for å kunne høste erfaringer som kan komme andre til gode. Sammen med utenlandske erfaringer blir dette sammenfattet som veiledningsmateriale. Det er også etablert et samarbeid mellom storbyene om mer effektiv bruk av kommunedelplan som redskap, blant annet i sentrumsutvikling.

Den største utfordringen for å få det nødvendige løftet på sentrums- og tettstedsutviklingen, er knyttet til gjennomføringen av planene. For å oppnå gode resultater, er det viktig med samarbeid og samordning av virkemidler innen ulike felter og på ulike nivåer. Både kommune, grunneiere og gårdeiere bør samarbeide om opprusting av gater og byrom, og handelsnæringen bør gå sammen om aktiviteter og markedsføring. Fylkeskommunens oppfølging av sitt ansvar for kollektivtrafikken og statens ansvar for jernbane og riksveger legger også viktige føringer for sentrumsutviklingen. Dette gjelder både ved utviklingen av tettsteder og sentrale byområder, jf vedlegg 7.2. Staten eier dessuten ofte store arealer og eiendommer i sentrum, og det krever samarbeid med lokale myndigheter for å få en utnyttelse av disse som gavner byen eller tettstedet. Samarbeidsfora mellom de ulike offentlige interessene kan bidra til å forene kreftene for sentrumsutvikling.

Også på statlig hold er samordning viktig. Spesielt Kommunal- og arbeidsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og Kulturdepartementet har virkemidler som brukes i byer og tettsteder og som ved samordning trolig kan utnyttes bedre. Det skal utvikles et nærmere samarbeid mellom departementene for å vurdere den mest effektive bruken av ulike typer virkemidler.

Gode boforhold og levende lokalsamfunn

Gode miljømessige forhold i boligområder og levende lokalsamfunn er en forutsetning for folks helse og trivsel. Tilgang på nære friområder og rekreasjonsmuligheter, trafikksikkerhet og helsemessig tilfredsstillende luftkvalitet og støyforhold er viktige faktorer i denne sammenheng. Dette stiller krav til kommunen når det gjelder lokalisering av boligområder, valg av områder som skal fortettes og fornyes og styring av hvordan bolig og annen virksomhet kan blandes i et område. Ved tette utbyggingsformer for å spare areal og begrense transportbehovet, er det viktig at bomiljøkvaliteter blir et overordnet hensyn.

Boks 6.4 Tiltak for sentrumsutvikling

  • Det må føres en lokaliseringspolitikk og utvikles planer som legger til rette for virksomhet i tettsteder og bysentre. Det er viktig å ta i bruk sentrale arealer som f.eks. gamle havnearealer, industritomter, jernbaneområder og veganlegg som ikke lenger er i aktiv bruk.
  • Det må legges opp til et stort mangfold i funksjoner som gir rikdom og variasjon i aktiviteter gjennom døgnet, uka og året. Det må stimuleres til flerbruk av arealer og bygninger slik at det kan skje en blanding av funksjoner som kan støtte opp om hverandre.
  • Tilfredsstillende tilgjengelighet til forretninger og andre aktiviteter må sikres samtidig som de som bor og ferdes i sentrum skjermes mot forurensning, støy og fare fra trafikken. Kortidsparkeringsplasser for besøkende og P-hus bør lokaliseres i utkanten av sentrum og nær gågater.
  • En velutviklet kollektivtransport styrker sentrum og øker mulighetene for utvikling av et levende bymiljø med fotgjengersoner og begrenset biltrafikk. Tilrettelegging for bruk av sykkel er også med på å øke sentrums tilgjengelighet for flere grupper.
  • Sentrumsområdene må gjøres vakre, trygge og trivelige for å tiltrekke folk og investorer. Det offentlige rom må sikres høy bruksmessig og miljømessig kvalitet. Gater, plasser, parker o.l. vedlikeholdes og forbedres og bygningsfasader pusses opp. Enkeltelementer, skilting og reklame innordnes i gate- og bygningsmiljø. Tilgjengelighet til polititjenester styrkes.
  • De historiske verdier skal tas vare på og sikres. Nye bygg og anlegg må gis en god estetisk utforming og ta hensyn til omgivelsens karakter og samtidig gi uttrykk for vår tid. Gamle, velholdte bygninger og gaterom er noen av sentrums største aktiva og synliggjør stedets historiske spor.
  • Det bør opparbeides gode, sentrumsnære boligområder. Sentrumsbeboerne er viktige for å sikre liv i sentrum til ulike tider. De har også en stor interesse av og engasjement for å høyne kvaliteten på omgivelsene og representerer en viktig ressurs i sentrumsutvikling. Å opprettholde og styrke bosettingen i sentrale bydeler er også gunstig med tanke på å redusere bruken av bil til daglige gjøremål.

For å bidra til en ønsket sosial utvikling og utjevning av levekår mellom geografiske områder i byene, må kommunene utnytte virkemidlene i plan- og bygningsloven slik at boligtilbudet i de fleste strøk av byen blir sammensatt og egnet for folk i ulike sosiale situasjoner. Planbestemmelsene må suppleres med økonomiske tiltak fra kommunene og avtaler med utbyggere samt de ulike virkemidlene som tilbys gjennom Husbanken.

Gjennom arealplanleggingen kan kommunen påvirke lokalisering, fordelingsmønster og utforming av boliger. Endringer av boligstrukturen kan skje ved bygging av nye boliger etter riving, ved fortetting eller ved forandring av eksisterende boliger ved påbygging og sammenslåing av leiligheter. Planer og tiltak som legger til rette for byfornyelse er viktige ledd i en slik innsats. Klare forutsetninger fra kommunenes side for private og offentlige prosjekter, gjør prosjektering og gjennomføring lettere for utbyggere.

Utbygging og fornyelse av boliger bør ses i nær sammenheng med kommunal infrastruktur, transportbehov og utviklingen av skole- og barnehagetilbud og andre servicetilbud innenfor et naturlig avgrenset lokalsamfunn. God tilgjengelighet for funksjonshemmede, barn og eldre til boliger og andre funksjoner er et mål i planleggingen. Integrering av omsorgsboliger og andre boliger egnet for eldre og uføre i boligområdene, er en stadig viktigere oppgave og kan også redusere behovet for spesialboliger og institusjonsplasser.

Kommunene bør drive en løpende boligplanlegging både innenfor boligsektoren og som ledd i kommune- og lokalsamfunnsplanleggingen. I dette arbeidet bør det legges til rette for aktiv deltaking fra befolkningen. Det vil være viktig å analysere befolkningens og kommunens behov og mål, ressurser og forutsetninger for å skape tilfredsstillende boforhold og levende lokalsamfunn. Dette gjelder både for den alminnelige boligdekningen og for befolkningsgrupper som har behov for særlig tilrettelegging. Kommunene bør vurdere i hvor stor grad dette kan skje gjennom det ordinære marked og i hvilken grad kommunen må sikre arealer for spesielle prosjekter eller ta i bruk virkemidler for å ivareta særlige hensyn i andre boligprosjekter. Med økt vekt på fortetting og innpassing av boliger innenfor byggesonen i byer og tettsteder, må kommunene være spesielt aktive for å sikre tilfredsstillende boforhold for vanskeligstilte boligsøkere.

Husbankens virkemidler ble lagt om i 1996 for å sikre en større målretting i boligpolitikken. En planmessig kommunal boligpolitikk, særlig innenfor områder som bolig- og byfornyelse, fortetting og bomiljø, er en forutsetning for at det nye opplegget for Husbanken skal være virkningsfullt. Husbankens ordninger vil bli evaluert og videreutviklet i lys av erfaringene som blir høstet.

Fortetting med kvalitet

Omforming av arealer innenfor by- og tettstedsgrensene vil være en hovedoppgave innenfor arealforvaltningen i årene framover. Det er viktig at dette arbeidet styres av kommunen og skjer etter samlede planer for større områder.

Dagens planverktøy er i større grad utformet for tradisjonell feltutbygging enn for de komplekse forholdene som finnes i byområder. Miljøverndepartementet har laget en veileder for fortetting som først og fremst behandler kvalitet i det fysiske resultatet på oversikts- og reguleringsplannivå. (T-1136: "Fortetting med kvalitet. Bebyggelse og grønnstruktur" 1996.) I vedlegg 7.3 er det gitt eksempler på fortetting i byene. Miljøverndepartementet vil sammen med Kommunal- og arbeidsdepartementet styrke innsatsen for å sikre at kommunene har hensiktsmessige planverktøy og egnede virkemidler for gjennomføring av samordnet planlegging av forbedring og fortetting av byområdene.

Enkelte land har utviklet særskilte virkemidler for fortetting. Sverige har f.eks. en lov som sikrer at fortettingsområder avsettes i en overordnet plan, og at grunneierne i området går sammen om utarbeidelse av en detaljplan før området kan bygges ut. Detaljplanen kan lages uavhengig av eiendomsgrensene, og gevinsten ved utbyggingen fordeles etter hvor mye areal hver enkelt bidrar med. På denne måten kan en oppnå høyere kvalitet, bedre arealutnyttelse og mer rettferdig fordeling av goder og byrder i et fortettingsområde.

Miljøverndepartementet samarbeider med Landbruksdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet om tilsvarende problemstillinger. Gjennom forsøksprosjekt tas det bl.a. sikte på å prøve ut hvorvidt jordskifteverket kan være aktuelt å bruke i sammenheng med fortetting i by- og tettstedsområder. I forsøks- og utviklingsprosjektene vil det tas særlig hensyn til kritiske faktorer som tidsbruk, forutsigbarhet og forpliktende oppfølging.

Planlegging og sikring av grønnstruktur og kulturmiljø

Grønnstrukturene i byer og tettsteder skal primært sikres gjennom kommunenes planlegging og forvaltning av naturverdiene. For å følge opp nasjonale mål og forventninger, vil Miljøverndepartementet arbeide videre med å konkretisere og gi eksempler på hva som kjennetegner en god lokal ivaretakelse av natur-, landskaps- og friluftslivsverdiene i byer og tettsteder. Dette vil bla skje som oppfølging av "Revidert Handlingsplan for friluftsliv mot år 2000". Fortetting og sikring av grønnstrukturen innbefatter også utvikling og foredling av stedets karakter og identitet. Et viktig ledd i arbeidet med fortetting og sikring av grønnstrukturen, vil derfor være å inkludere hensynet til kulturminner og kulturmiljøer i utformingen av byer og tettsteder, som f.eks. historiske parker, hageanlegg, kirkegårder, dammer og kanaler.

Kommunene bør utarbeide "Grønn plakat", stedsanalyser og oversikter over kulturmiljøer som grunnlag for planleggingen. Dette er egnete redskaper for å sikre at fortetting ikke går på bekostning av viktige verdier i kulturmiljøet og grønnstrukturen. Miljøverndepartementets veiledningsmateriale om stedsanalyser har styrket den faglige og politiske bevisstheten om dette planleggingsgrunnlaget, og bruken av stedsanalyser i kommunene har økt, jf vedlegg 7.2 .

Gjennom rikspolitiske retningslinjer (1989) og rundskriv (1995) for å styrke barns og unges interesser i planleggingen, er det bl.a satt krav til sikring av lekeareal i nærmiljøet. Arealer for uteaktiviteter vil også skape sosiale møteplasser på tvers av generasjoner. Kommunene må sørge for at slike arealer sikres og tilrettelegges. Som ledd i dette arbeidet anbefaler Miljøverndepartementet at kommunene utarbeider normer og vedtekter for felles utearealer, jf anbefalingene fra Direktoratet for naturforvaltning og Husbanken.

Boks 6.5 Grønn plakat

Mange byer har utarbeidet en "Grønn plakat" som viser grønstrukturens mange funksjoner. "Grønn plakat" er ment å være et "vær-varsom"-signal til alle som har med arealforvaltning å gjøre. Den gir på en enkel måte dokumentasjon på hvilke natur-, rekreasjons- og landskapsverdier som er knyttet til grønnstrukturen. Det er viktig at "Grønn plakat" følges opp både i kommuneplanens arealdel og i kommunedelplaner og kobles opp til kommunenes langtidsbudsjett og virksomhetsplaner. Kommunene bør i tillegg til "Grønn plakat" og grønnplaner lage registreringer av "gråareal" som enten kan benyttes til utbygging eller gjøres grønne.

Miljøverndepartementet ser det som viktig å sikre sentrale sammenhenger i grønnstrukturen i byer og tettsteder, slik som grøntkorridorer fra kyst til hei eller markaområder, og arealer langs sentrale vassdrag i byer og tettsteder. Departementet vil igangsette et arbeid for å avklare sentrale sammenhenger i grønnstrukturen i de største byområdene, og utvikle veiledende kvalitetskriterier som sikrer barn, unge og voksne tilgang på grøntområder. Departementet vil utrede behovet for endringer i plan- og bygningsloven for å sikre grønnstrukturen i byer og tettsteder.

Miljøverndepartementets midler til sikring av areal for friluftsliv har vært et effektivt virkemiddel for gjennomføring av planer som ledd i en målrettet grønnpolitikk. Det vil fortsatt være behov for ordninger som gjør det mulig for det offentlige å erverve arealer av betydning for sammenhenger og ferdselsmuligheter i grønnstrukturen. Det er også behov for et bredere samarbeid mellom flere departementer i dette arbeidet. Miljøverndepartementet vil ta initiativet til et slikt samarbeid for å styrke innsatsen på dette feltet.

6.3 Utviklingsprogrammer

6.3.1 Videreføring av Miljøbyprogrammet

Samlet strategi i byene fram mot år 2000

Miljøbyprogrammet er nå kommet halvveis, og byene har utformet handlingsplaner for arbeidet fram mot år 2000. Handlingsplanene trekker opp strategiene for byenes innsats som kan sammenfattes i tre hovedpunkter:

  1. Miljøvennlig bystruktur med god kollektivtrafikkdekning og sikring av grønnstruktur og kulturmiljøverdier.
  2. Områdeutvikling av det historiske sentrum, lokalsentra og lokalsamfunn med bl.a. gode byboliger.
  3. Deltaking fra befolkningen, miljøvennlig praksis og videreutvikling av Lokal Agenda 21.

Miljøverndepartementet vil sammen med berørte departementer og direktorater utvikle samarbeidet med byene og regionale myndigheter om disse utfordringene. Miljøbyprogrammet blir evaluert i 1996 - 1997. Siktemålet med midtveisevalueringen er å få fram erfaringer som kan gi grunnlag for eventuelle justeringer av innsatsen for resten av programperioden og formidling til andre byområder.

Miljøbyen Gamle Oslo

Miljøbyen Gamle Oslo står i en særstilling i forhold til de øvrige miljøbyene ved at prosjektet bare omfatter en bydel. Innsatsen har vært to-delt: For det første å trekke opp planvisjoner og langsiktige mål som innspill til etatenes arbeid med store tiltak som infrastruktur og byfornyelse. For det andre å være pådriver og gjennomføre miljøforbedringer og mindre tiltak som bedrer levekårene for befolkningen. Dette skjer i samarbeid med kommunale og statlige etater, bydelsutvalget og frivillige organisasjoner.

Utfordringene i det videre arbeidet i Miljøbyen Gamle Oslo knytter seg til:

  • Utvikle Middelalderbyen
  • Utvikle et overordnet miljøtilpasset transportsystem
  • Engasjement for et bedre skole- og utdanningstilbud
  • Arbeid med byfornyelse gjennom idç- og prosjektutredning for bolig- og nærmiljø.

Bjørvika som byutviklingsområde

Staten og Oslo kommune har innledet et nærmere samarbeid om avklaring av et program for utvikling av Bjørvika/Bispevika-området - et sentralt byutviklingsområde av regional og nasjonal betydning. Områdets sentrale beliggenhet mellom Oslo S og sjøen utgjør verdifulle arealer som det er viktig å utnytte på en best mulig måte. Dagens trasæ for E 18 legger beslag på store arealer og hindrer kontakt mellom byen og fjorden og mellom sentrum og Gamlebyen. En omlegging av E 18 (Bjørvikatunnelen) vil endre dette og skape helt nye muligheter for utviklingen av en sammenhengende bystruktur i området. Oslo kommune vil som planmyndighet ha ansvaret for å utarbeide en reguleringsplan for området, i samarbeid med blant annet statlige etater, der særlig Statens vegvesen og NSB BA og Jernbaneverket vil stå sentralt.

Miljøverndepartementet har etter samråd med berørte departementer opprettet et interdepartementalt utvalg som skal bidra til samordning av de statlige interessene i Bjørvikaområdet. Utvalget vil være en rådgivende instans uten beslutningsmyndighet.

6.3.2 Handlingsplan for storbyutvikling

Bakgrunn og mål

Ved behandlingen av St.meld. nr.14 (1994 - 95) om levekår og boforhold i storbyene , ble det fattet følgende vedtak, jfr. Innst. S. nr.208 (1994 - 95):

"Stortinget henstiller til Regjeringen om å utarbeide en melding med handlingsplan for storbyutvikling, herunder hvilke strategier og virkemidler som kan ivareta de historiske verdier inkludert bygningsmasse og bidra til å utvikle stedsidentitet."

Regjeringen vil i de kommende årene arbeide med en systematisk gjennomgang av utfordringer og virkemidler på området storbyutvikling slik dette er omtalt i de ovennevnte dokumentene.

Målet er en helhetlig og bærekraftig byutvikling. Hovedutfordringene er å legge til rette for utvikling av levende og mangfoldige byer som har høyere miljøkvalitet, bidrar til næringsutvikling og gir gode rammer for bybefolkningens liv og at dette skjer innenfor de rammer som naturgrunnlag og miljø setter. En handlingsplan for storbyutvikling skal synliggjøre og målrette arbeidet i byene og byregionene mot en slik helhetlig og bærekraftig byutvikling der bedring av levekår, grunnlag for verdiskaping og kulturell utvikling og styrking av stedsidentitet vil være sentrale elementer.

Ansvar, oppgaver og oppfølging

Arbeidet med storbyutvikling vil skje i samspill mellom flere departementer og de store byene.

Kommunaldepartementet har samordningsansvar når det gjelder levekår og boforhold. Fordi handlingsplanen for storbyutvikling vil ha nær tilknytning til kommunenes fysiske planlegging, vil Miljøverndepartementet, ut fra ansvaret for planlegging etter plan- og bygningsloven og ledelsen av miljøbyprogrammet, ta ansvar for oppfølgingen i nært samarbeid med andre departementer.

Arbeidet vil fokusere på problemstillingene i de fire største byene og miljøbyene, men utfordringer, virkemidler og løsninger vil også kunne gjelde andre byer. Disse kan trekkes inn i arbeidet gjennom nettverk for diskusjon og formidling av erfaringer og kunnskap på ulike fagfelt. Samtidig er regionalt samarbeid og overordnet planlegging en utfordring i byregionene. Fylkeskommunen har her en viktig rolle. Staten har behov for å utvikle gode samarbeidsformer og dialog med de store byene og byregionene. I tillegg er det behov for at staten opptrer koordinert overfor byene. En handlingsplan for storbyutvikling bør kunne gi nye rammer for dette samarbeidet.

Handlingsplanen vil ta utgangspunkt i byenes konkrete behov, og den kan rettes strategisk mot løpende planutfordringer og planprosesser i byene og byregionene. Det sentrale nivå kan bistå med kunnskaps- og erfaringsutveksling og avklaring og utvikling av virkemidler. Handlingsplanen vil konsentreres om prioriterte oppgaver og avklare ansvar for videre gjennomføring, særlig i forholdet mellom staten, fylkesnivået og kommunene.

En viktig oppgave vil være å samordne og utvikle statlig politikk og virksomhet mot en bærekraftig byutvikling, det kan gjelde lover og forskrifter, ordinære investeringer og ulike tilskudd. I dette ligger også klargjøring av nasjonale mål for arealutviklingen gjennom formidling av og videreføring av politikk mot fylkene.

Handlingsplanen vil gi innspill til politikk, virkemidler og arbeidsformer for en bedre koordinering av statens oppgaver overfor byene. Siste fase av miljøbyprogrammet vil bli en integrert del av handlingsplanen. Evaluering og rapportering av arbeidet med handlingsplanen vil skje i forbindelse med neste stortingsmelding om regional planlegging og arealpolitikken.

 

7 Arealbruk og arealplanlegging utenfor byer og tettsteder

7.1 Utfordringer

Naturressurser som fisk, jord, skog, mineraler og vannkraft legger grunnlag for mye av verdiskapingen i vårt land. Viktige deler av industrien bygger på energi og mineralreserver som finnes i distriktene. Salg av produkter fra næringer som bruker de ulike naturressursene utgjør en stor del av eksportinntektene. Gjennom landbruk og fiske skal ressursene forvaltes på en økologisk riktig måte, jorda holdes i hevd og kulturlandskapet opprettholdes. Selv om landbruk og fiske ikke lenger er de viktigste sysselsettingsskapende næringene i distriktene, utgjør de en viktig basis for utvikling av ulike tjenesteytende næringer i både offentlig og privat sektor.

Samspillet mellom natur, bosetting, kulturminner og næringsvirksomhet gir enestående muligheter til reiseliv og rekreasjon i landet vårt. Norsk reiseliv er allerede en viktig næring som har stor betydning for jobbtilbud og bosetting i distriktene, og denne næringen har fortsatt et vekstpotensiale. Den videre utviklingen bør skje i nært samarbeid med andre berørte næringer, som landbruk, reindrift og fiskeri.

Knyttet til de tradisjonelle næringene er det vokst frem kystkultur og bygdekultur, som uttrykker til dels store forskjeller i levemåte mellom ulike regioner, og mellom distriktene og bygdene. Dette kulturelle mangfoldet er av stor verdi og må tas vare på. Distriktene må også i fremtiden spille en avgjørende rolle i forvaltningen av landets natur- og kulturarv og for næringsutviklingen.

Den regionale planleggingen i distriktene og utkantområdene vil ha et naturlig fokus på mulighetene for å styrke bosetting, sysselsetting og levekår. Det lokale og regionale behovet for arealplanlegging på land vil ofte være avgrenset til å ta vare på det ressursbaserte produksjonsgrunnlaget og å tilrettelegge for det utviklingspotensialet som måtte foreligge når det gjelder næringsutvikling, serviceutbygging og boligbygging. Miljøverndepartementet vil understreke betydningen av at denne arealplanleggingen kan gjennomføres så effektivt og enkelt som mulig, jf. kap. 2.

I distrikts- og regionalpolitikken legges det vekt på sammenhengen mellom by og land, som gjensidig utfyller hverandre. I distriktene - så vel i byer og tettsteder som i spredtbygde områder - legges det i særskilt vekt på fornyelse og kompetanseutvikling av det ressursbaserte næringslivet. Dette vil ha direkte føringer for arealbruk og planlegging i disse områder.

Men samtidig utgjør presset på naturområder og kulturlandskap, bl.a. gjennom oppsplitting av arealene, en trussel mot det biologiske mangfoldet og landskapsøkologien i vårt land. Det er i Norge som i Europa for øvrig knyttet store verne- og forvaltningsinteresser til store sammenhengende naturområder og kulturlandskap, og ikke minst til hvordan bruk og vern kan ivaretas samtidig gjennom flerbruk av arealer.

En annen hovedutfordring i arealforvaltningen er knyttet til at bosettingen i Norge ligger i tilknytning til de beste jordbruksarealene og langs kysten. Jordbruksarealene, elvedeltaer og strandflaten er de arealer som har vært lettes å bygge på. Sett i en slik sammenheng kan arealknapphet i mange områder av landet være et problem på linje med de en finner i tett befolkede land på kontinentet.

Om områder som til nå ikke er dominert av utbygging skal vernes eller utnyttes, må vurderes nøye i hvert enkelt tilfelle. Det er viktig å finne frem til fornuftig flerbruk av arealer og avklare grunnlaget for uttak av ikke-fornybare ressurser. Nasjonale og regionale verneplaner etter naturvernloven er viktige, men gir ikke tilstrekkelige bidrag til å nå miljøpolitiske mål om å ta vare på bærekraftige økosystemer og biologisk produksjon og mangfold. Utenfor de områder der det biologiske mangfoldet blir ivaretatt gjennom særlovgivningen, er plan- og bygningsloven den viktigste generelle loven for å ivareta verneinteresser i arealforvaltningen.

I denne situasjonen er det ikke minst viktig å få klarlagt de nasjonale verneinteresser som bør ivaretas gjennom den regionale planleggingen i landets fylker og kommuner. Hensikten vil både være at disse verneinteressene skal bli best mulig ivaretatt, men også å legge til rette for en rask og effektiv planlegging av arealer som skal nyttes til utbyggingsformål. Særskilt oppmerksomhet i arealplanleggingen i disse deler av landet bør rettes mot muligheten for kombinert utnytting av arealer til bruks- og verneformål.

For å nå målsetningene om å minske presset på natur- og kulturmiljøet, ivareta biologisk mangfold og bevare de naturgitte og menneskeskapte ressursene, må oppmerksomheten rettes særskilt mot områder med stor økologisk verdi og naturskjønnhet, og en rikholdig kulturell og arkitektonisk arv. Det er derfor satt i gang et arbeid for å skaffe frem kart, arealinformasjon og -statistikk for å synliggjøre utviklingen for ulike areal- og landskapstyper. Denne dokumentasjonen vil kunne bidra til å klargjøre konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn før beslutninger om utbygging eller andre arealinngrep blir tatt. Kunnskapsgrunnlaget før valg mellom alternative løsninger vil dermed bedres.

Miljøverndepartementet vil legge økt vekt på at registrering og kartlegging av natur- og kulturlandskap, med siktemål at kvalitet og mangfold i det norske landskapet blir ivaretatt. Til grunn for arbeidet bør legges at det norske natur- og kulturlandskapet rommer en helhet av natur- og kulturminneverdier, i tillegg til rent estetiske og historiske verdier. Den helheten representerer store økonomiske og bruksmessige verdier, samt store kunnskaps- og opplevelsesverdier knyttet til det biologiske og kulturelle mangfold. Miljøverndepartementet mener at en slik bred forståelse av landskapets verdi må legges til grunn ved behandling av plan- og inngrepssaker. Vektleggingen vil variere for forskjellige saks- og områdetyper. Samordningen mellom sektorenes virkemiddelbruk og godkjente arealplaner etter plan- og bygningsloven bør styrkes.

Arealplanlegging i sjø reiser andre problemstillinger enn planlegging på land. For det første gjelder plan- og bygningsloven bare sjøområdene ut til grunnlinjen. Kommunene har ikke plikt til å ta sjøarealene med i kommuneplanene. I sjø blir utfordringen i større grad å vurdere hvordan arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven på en god måte kan utfylle viktige sektorlover som styrer og forvalter virksomhet i sjø. En viktig utfordring er å finne en god balanse mellom bruks- og verneinteresser. Bruk av plan- og bygningsloven som verktøy i forhold til ressursforvaltning og beskyttelse av det biologiske mangfoldet har mindre relevans i forhold til sjøområder. For nærmere omtale av dette vises til kap. 7.4.

I dette kapittelet vil vi drøfte hvilke nasjonale mål og interesser innenfor arealpolitikken som særlig bør ivaretas i den regionale planleggingen i ulike typer regioner i landet. Det er kommunestyret og fylkestinget som har ansvar for at disse mål og interesser blir ivaretatt gjennom henholdsvis kommune- og fylkesplanleggingen, på en måte som er tilpasset forholdene i ulike deler av landet, og veid opp mot lokale og regionale mål og interesser. Regionale statlige myndigheter, spesielt fylkesmannen utfra sine samordnings- og kontrolloppgaver, vil ha et særlig ansvar for at nasjonale mål og interesser blir ivaretatt i denne planleggingen.

I tillegg til byregioner som er drøftet tidligere (kap. 6) vil arealplanlegging i følgende regiontyper drøftes:

  • Landbruksområder
  • Sammenhengende naturområder, spesielt i fjellheimen og langs større vassdrag
  • Kystsonen

7.2 Arealplanlegging i landbruksområder

7.2.1 Verdien av arealer for biologisk produksjon

I randsonen eller omlandet til de største byene og tettstedene er ikke bare utbyggingspresset størst og kulturlandskapsverdiene mest utsatt. Dette er gjerne også de mest produktive arealene i landet, der en kan produsere varer av høy kvalitet under de mest konkurransedyktige vilkår, slik landbrukspolitikken legger vekt på. I et langsiktig perspektiv må en legge større vekt på arealenes potensiale for biologisk produksjon og mangfold, enn på deres tilstand i dag. Dette tilsier at boniteter og jordkvalitet skal telle mer enn bestand og jordas nåværende bruk, når det skal gjøres avveininger mellom ulike bruksformål.

Det er nettopp landbruksarealer i disse regioner, i de beste klimasoner og med de beste boniteter, som er blitt sterkt nedbygget i etterkrigstiden, og som i dag er en knapphetsressurs. I en situasjon der perspektivene for den globale matforsyningen er preget av sterk usikkerhet, vil det være nødvendig å utvikle en beredskap i det enkelte land som kan møte nasjonale og globale trusler mot produksjonsgrunnlaget for mat. I de landbrukspolitiske dokument som er fremmet for Stortinget de senere år legges det stor vekt på landbrukets betydning for den langsiktige matvaresikkerheten og de positive miljøgodene. Landbruket forvalter arealer som gir grunnlag for matproduksjon, skogproduksjon og miljøgoder i vår tid og for kommende generasjoner, jf. St.prp. nr.8 (1992 - 93). I 1996 ble det i WTO vedtatt en deklarasjon om matvaresikkerhet som Norge har sluttet seg til, der det bl.a. er lagt til grunn at matvareproduksjonen bør økes.

Produksjonsgrunnlaget har ut over dette betydning for sysselsetting, bosetting og produksjon av miljøgoder, herunder biologisk mangfold. Det bidrar til en kunnskapsbase om biologiske produksjoner, og har betydning for landbrukets mulighet for å ta hånd om organisk avfall og kloakkslam som krever større arealer for å unngå forurensning. Skog og arealer med vegetasjon har dessuten betydning for å hindre drivhuseffekt og endringer av klima.

Som omtalt nærmere i kapittel 2 (boks 2.4) er det lagt opp til at det skal utarbeides tiltaksrettede oversiktsplaner for landbruket i kommunene. Oversiktsplanene skal bidra til en målrettet virkemiddelbruk basert på stedfestede kunnskaper om ressursgrunnlag, miljøverdier og arealtilstand. I skogbruket er de ovennevnte oversiktsplanene for den enkelte kommune en sentral plantype, sammen med skogbruksplaner for den enkelte eiendom. Skogbrukets oversiktsplaner tar utgangspunkt i arealvurderinger, vegvurderinger, utfordringer knyttet til næringsutvikling, sysselsetting, miljøvern m.m., slik at de blir operasjonelle dokument for å nå de overordnede skogpolitiske mål, samt de mål kommunestyret har satt for utvikling i kommunen.

Landbrukets viktigste miljøutfordringer er bl.a. forsvarlig forvaltning av arealressursene, bevaring av økologiske funksjoner, truede arter og økosystemer og ivaretakelse av kulturminner og friluftslivsverdier. Det er også tatt initiativ til at det i enkelte forsøkskommuner utvikles strategier for bevaring av biologisk mangfold i skog, som et ledd i oversiktsplanleggingen for skogbruket. Erfaringene fra dette arbeidet kan gi verdifulle innspill til hvordan kommunene bør arbeide med disse spørsmålene.

Kommunene har et spesielt ansvar i egenskap av utøvende planmyndighet. Etter omorganiseringen av landbruksetatene er kommunene dessuten tillagt en rekke forvaltningsoppgaver knyttet til håndhevelse av lover og regelverk og tildeling av statlige tilskuddsmidler knyttet til landbruk. Kommunene må gjennom sin virkemiddelbruk følge opp de nasjonale landbrukspolitiske målene, og etterprøve resultatene gjennom systemer for aktivitets- og resultatkontroll. Det er av stor betydning for gjennomføringen av landbrukspolitikken, og oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold, at kommunene bevisst vektlegger bevaring av landbrukets arealressurser i sin planvirksomhet.

7.2.2 Kulturlandskapsverdiene

I alle regiontyper i vårt land, så vel i byregioner (se kap. 6) som i regioner som i mindre grad er preget av utbygging, finnes viktige kulturlandskapsverdier som må ivaretas gjennom arealplanleggingen i landets kommuner og fylker. I denne planleggingen må hensyn til kulturlandskapet veies opp mot, og vurderes i sammenheng med, andre samfunnsinteresser.

Kulturlandskapsverdiene er vanligvis mest truet i områder hvor utbyggingspresset er stort. Dette vil være tilfelle i byregionene og spesielt i randsonen eller i omlandet til byer og større tettsteder. Slike områder utgjør hverdagslandskapet og rekreasjonsområdet for svært mange mennesker. Samtidig er det ofte de beste produksjonsområdene for jordbruket.

Utenfor de tettbygde områdene er det tre hovedtrekk ved arealbruken som i økende grad har preget landskapsutviklingen. Det er for det første utbyggingen av teknisk infrastruktur som private og offentlige veger, vann- og kloakkutbygging til hyttefelt, vassdragsregulering og kraftlinjer, dernest fraflyttingen av utkantstrøk og endelig det voksende fritidsmarkedet som i takt med økt velstand og krav til komfort fører til store endringer i landskapet.

Kulturlandskap avspeiler naturvilkår, samfunnsforhold, teknologi og kulturhistorie. Kulturmiljøer og kulturlandskap omfatter naturgitte og menneskeskapte verdier i landskapet, fra beite- og seterlandskapet i fjellet til jordbrukets intensive produksjonslandskap og til byens tettbebyggelse. I jordbrukets kulturlandskap har ulike driftsformer gitt livsbetingelser for flora og fauna og skapt et mangfold av kulturmarker og kulturminner. Det er særlig to utviklingstrekk som kan forringe de økologiske og kulturhistoriske verdiene i dette landskapet, og som landbruksforvaltningen arbeider aktivt for å motvirke:

  • nedbygging og opphør av drift som truer natur- og kulturminneverdier som er avhengig av aktiv bruk og vedlikehold
  • intensivering av jordbruksdrift, ved bl.a. nydyrking, økt bruk av kunstgjødsel og plantevernmidler på permanente grasarealer, i utmark og kantsoner.

Hovedmålene for forvaltningen av og planleggingen i kulturlandskapet er å:

  • frede eller bevare et representativt utvalg av kulturlandskap og kulturmiljø etter kulturminneloven og gjennom arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.
  • sikre variasjonsrikdommen, det kulturhistoriske og økologiske perspektivet og kontinuiteten i kulturlandskapet, samt forbedre mulighetene for å oppleve ulike typer landskap, trivsel og friluftsliv.
  • trygge kulturarven i landskapet som basis og støtte for en bærekraftig næringsutvikling.

Kulturlandskapet omfatter mange brukerinteresser, og utviklingen styres gjennom et nettverk av juridiske, økonomiske og administrative virkemidler. Både landbruks- og miljøvernmyndighetene forvalter lovverk som er av stor betydning for utviklingen av kulturlandskapet. Miljøvernmyndighetene forvalter plan- og bygningsloven, naturvernloven, kulturminneloven, friluftsloven og viltloven. I tillegg vil forurensningsloven gjennom sine forskrifter, bl.a. når det gjelder spredning av husdyrgjødsel og bakkeplanering, påvirke utviklingen. På landbrukssiden er det i første rekke jordloven og skogbruksloven som er sentrale, men også jordskifteloven er viktig i sammenheng med forvaltning av kulturlandskapet.

Et godt samarbeid med grunneiere og mellom ulike etater og forvaltningsnivåer er viktig for å finne frem til gode forvaltningsmodeller for kulturlandskapet. I denne forbindelse står utarbeidelse av tiltaksrettede oversiktsplaner for landbruket sentralt. Slike planer bør innarbeides i kommuneplanen. Disse planene er ment å skulle bidra til et mer miljøriktig landbruk og bedre ressursforvaltning, bedre samordning av veiledning, virkemiddelbruk og ulike planer for gårdsdriften, og øke bøndenes kompetanse når det gjelder miljøspørsmål. Det er viktig at det etableres saksbehandlingsrutiner på både kommune- og fylkesnivå som sikrer medvirkning fra landbruks-, miljø- og planmyndighetene.

Miljøverndepartementet vil understreke at plan- og bygningsloven skal ivareta natur- og kulturminnevernhensyn sammen med andre arealbruksformål. Loven er et godt redskap til dette dersom kommunen selv har vilje til å bruke den. Sammenliknet med særlov vil plan- og bygningsloven, hvor kommunene selv er planmyndighet, gi kommunen større innflytelse og dermed trolig bedre motivasjon for en fremtidig god forvaltning av kulturlandskapet.

7.3 Arealplanlegging i sammenhengende naturområder

7.3.1 Planlegging i natur- og fjellområder

Inngrepsfrie naturområder - og spesielt områder med villmarkspreg - må forvaltes som en viktig del av vår nasjonale arv. Villmarkspregede områder er en ressurs som Norge er nesten alene om i et tett befolket og urbanisert Europa. Siden gjenværende inngrepsfrie områder gir et godt bilde av hvordan Norge ivaretar sitt ansvar i forhold til forvaltningen av det biologisk mangfoldet, vil forvaltningen av slike områder by på store utfordringer.

I store sammenhengende naturområder står planleggingen derfor overfor store utfordringer. Dette gjelder såvel langs kysten som i innlandsområder. Et presset primærnæringsliv, bl.a. sauebønder og reineiere, føler at visse naturverninteresser truer tradisjonell næringsvirksomhet og bosetting. Åpne og demokratiske planprosesser som bygger på samråd og samarbeid lokalt er nøkkelen til å finne balansen mellom næringsaktivitet og vern i slike områder. Slike avveininger er vanskelige, og det må legges stor vekt på fleksibilitet, sambruksløsninger og kompenserende tiltak. Ikke minst er det viktig at statlige sektorer og etater tar aktivt del i denne planleggingen.

Store ubebygde områder og en variert natur gir mulighet til rekreasjon og friluftsliv. Det er viktig at lokale og regionale myndigheter innarbeider hensynet til nasjonale miljømål og biologisk mangfold i sin planlegging, slik at Norge også i fremtiden kan beholde større urørte natur- og fjellområder. Aktuelle målkonflikter i disse områdene er bl.a. veg- og reiselivsutbygging og ressursutnyttelse i forhold til natur- og artsvern.

Boks 7.1 Villmarkspregete naturområder

12 prosent av Norges fastlandsareal kunne pr. 1.januar 1994 betegnes som villmarkspreget, det vil si at det er mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep. Rundt århundreskiftet var det tilsvarende tallet 48 prosent. De største villmarkspregede naturområdene ligger i dag som "restområder" i fjell- og viddetrakter, og i nordlige deler av landet. I Sør-Norge er bare 5 prosent av arealet villmarkspreget. Det er i alt 271 kommuner (60 prosent av kommunene) som har mindre enn æn km 2> villmarkspreget areal. Utviklingen har gått spesielt fort de siste 30 - 40 årene. Skogsbilveger, traktorveger og vannkraftutbygging (magasiner og kraftoverføring) er de inngrepene som i størst grad splitter opp inngrepsfrie områder. Villmarkspregede områder er en ressurs som Norge er nesten alene om i et tett befolket og sterkt urbanisert Europa. Derfor må villmarkspregete områder sees som en nasjonal arv som ingen enkeltgenerasjon har rett til å ødelegge eller forbruke.

Oppsplitting av norsk natur ser ikke ut til å stoppe opp, selv om bevaring av større sammenhengende naturområder er omtalt som mål i en rekke stortingsdokumenter. En medvirkende årsak til dette er at samfunnssektorene i stor grad bare planlegger ut fra egen sektors målsetting. Miljøforvaltningen har i tillegg hatt dårlig dokumentasjon å vise til, og dermed mindre påvirkningsmuligheter overfor utbyggerne. Samarbeid om arealplanlegging over kommune- og fylkesgrenser har dessuten vært manglende og tilfeldig. Dokumentasjon ved hjelp av løpende arealovervåking og statistikk vil bidra vesentlig til å styrke beslutningsgrunnlaget for en mer bærekraftig arealforvaltning. Ved hjelp av nye tidsserier over inngrepssituasjonen for periodene 1988 - 1994 og 1994 - 1998, vil en også være i stand til å peke ut hvilke samfunnssektorer som står for de største naturinngrepene, og få oversikt over utviklingen vedrørende tap av inngrepsfrie og villmarkspregede områder.

Naturen er en attraksjon og et utgangspunkt for produksjon av aktiviteter, opplevelser og varer og tjenester som tilbys i reiselivet. For at de fortrinn Norge har i form av gode naturkvaliteter skal kunne utnyttes i reiselivsvirksomhet, er prioriteringene i arealbrukssammenheng av vesentlig betydning. For reiselivsvirksomhet er det viktig å sikre verdifulle naturkvaliteter som grunnlag for fremtidig reiseliv, samt sikre allmenheten og næringslivet adgang til naturområdene.

En gruppe med representanter fra reiselivet, fylkeskommunene, Miljøverndepartementet og Nærings- og energidepartementet fremla i 1996 en utredning om natur- og miljørelaterte problemstillinger i reiselivsutviklingen og kom med forslag til oppfølging. Gruppen peker i sin innstilling på at bevisst tilrettelegging for naturbruk og ferdsel samt styrking av kunnskapen om naturbruk er viktig for en langsiktig, forsvarlig og lønnsom utvikling av reiselivet. Gruppen understreker planleggingens rolle spesielt når det gjelder naturbruk og foreslår at dialog og samarbeid mellom reiselivet og forvaltningen utvikles slik at kompetanse om naturbruk utvikles og formidles i reiselivet. Gode kunnskaper om naturattraksjoners betydning for ulike grupper, herunder reiselivet, vil være viktige for at prioriteringene av arealbruken blir helhetlig og god. Gruppen foreslår at fylkene utarbeider strategier for bruk og vern av naturområder og attraksjonene og peker på hvordan de kan tilrettelegges og brukes i reiselivssammenheng.

Det er de siste årene etablert plansamarbeid for flere store fjellområder i Sør-Norge: I Rondane, Dovrefjellområdet, Setesdal/Vesthei - Ryfylkeheiene og Hardangervidda øst. I flere av disse planene er det lagt opp til samordnet arealforvaltning etter plan- og bygningsloven.Det er brukt fylkesdelplaner i naturområdenes randsoner, med verneplaner etter naturvernloven i kjerneområdene. Det er viktig at kommuner og fylkeskommuner gjennom sin arealplanlegging sørger for at verneverdiene i de områder som er til behandling etter naturvernloven ikke blir ødelagt av inngrep eller tiltak i planleggingsperioden.

Et mangeårig arbeid med flerbruksplan i Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiene har nå ført frem til vedtatte fylkesdelplaner i de 3 aktuelle fylkene (Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland). I planene står hensynet til villreinens interesser sentralt. Fylkesdelplanene er oversendt sentrale myndigheter for endelig godkjenning. Samtidig pågår det en omfattende verneplanprosess for det samme området i regi av statlige miljøvernmyndigheter. Miljøverndepartementet vil legge vekt på at godkjente fylkesdelplaner og verneplaner harmoniseres.

Planlegging i villreinens biotopområde i Rondane og Dovrefjell er andre eksempler på arealplanlegging på regionalt nivå gjennom fylkesdelplaner for arealbruk. Dette er eksempler på planer med en funksjonell avgrensning, som tar hensyn til at tiltak innenfor tiltakets influensområde, men utenfor planens kjerneområde, kan være uheldig for det biologiske mangfoldet. Planområdets avgrensning er definert så vidt at det rommer de prosesser og mønstre som er relevante for det formål det planlegges for.

Miljøverndepartementet mener fylkesplanlegging av denne type er eksempler på at fylkeskommunen håndterer avveiing mellom bruk og vern på en fleksibel og god måte .

7.3.2 Planlegging langs vassdrag

Det norske naturlandskapet henger sammen med vår geologiske historie og vårt klima. Blant annet har den siste istiden i Norge for ca 10 • 20.000 år siden og landhevingen som har skjedd etter denne tid, i betydelig grad påvirket landskapet slik vi opplever det i dag. Vannets veier i denne varierte geologien har skapt det storslåtte norske vassdragslandskapet, med fosser, elver, innsjøer og fjorder. Vassdragene representerer således et vesentlig innslag i norsk natur.

Samtidig er vassdragene viktig for mange brukerinteresser, som drikkevannsforsyning, landbruk, fiskeoppdrett, ferdsel og vassdragsutbygging, og avveining mellom bruk og vern skjer også etter sektorlover som naturvernloven og vassdragsloven. Vannkrafutbygging har spilt en stor rolle for landets økonomi. Ressursenes beliggenhet har hatt en særlig betydning for vekst i distriktene gjennom lokal sysselsetting, økonomisk kompensasjon og utbygging av infrastruktur. Stortinget har fattet vedtak om bruk og vern gjennom verneplan for og Samlet plan for vassdrag, på grunnlag av en omfattende kartlegging av verneverdier og kraftpotensiale. Dette er et viktig grunnlag for arealplanleggingen i kommunene.

Norge har et spesielt ansvar for å ta vare på vassdragsnatur som er bevaringsverdig i internasjonal sammenheng. I Europa er urørte vassdrag og intakt vassdragsnatur nå etterhvert nesten begrenset til de rester som ennå finnes i Norden og i Nord-Russland. Det er imidlertid Norge som har det største spekteret både i mangfold, variasjon og størrelse på vassdragssystemene.

Regjeringen vedtok i 1994 rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Retningslinjene konkretiserer de nasjonale målene for forvaltning av disse vassdragene og skal legges til grunn for kommunenes, fylkeskommunenes og statlige sektormyndigheters planlegging etter plan- og bygningsloven. De samme myndigheter bør også bruke retningslinjene i forvaltningsarbeidet ellers, innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir. En spørreundersøkelse ved vegkontorene viser at flertallet av de spurte mente at prinsippene i retningslinjene er blitt sterkere vektlagt i vegplanleggingen etter innføringen av retningslinjene.

Elveoslandskapet ved mange elvers munningsområder er særlig utsatt for å bli omdisponert til utbygging. Opp i mot 90 % av landarealet rundt elvedeltaene i Midt- og Vest-Norge er i dag nedbygd eller nyttet til intensivt jordbruk. Disse områdene er blant de mest artsrike og bevaringsverdige med hensyn på landskapsøkologi og biologisk mangfold. Særlig for vadefugl, som bruker elvedeltaene til hekking og matsøk, er dette viktige leveområder på trekkruten langs kysten. Intakte deltaer er i dag meget sjeldne på Vestlandet, til tross for det store antall vassdrag.

Denne omfattende utbyggingen eller nedbyggingen av disse arealer til industrianlegg, havner, tettstedsutvikling, veger, masseuttak, utfylling, akvakultur, vassdragsregulering, oppdyrking og elveforbygging, illustrerer at disse områdene samtidig er kjerneområder for bosettingen i kyst- og fjordområdene i vårt land. Topografien i områdene gjør det samtidig vanskelig å finne frem til alternative utbyggingsområder. En aktiv bruk av plan- og bygningsloven for avveining av verne- og utbyggingsinteresser er særlig viktig og krevende i disse områdene.

Det er nødvendig med en best mulig samordning mellom bruk av plan- og bygningsloven, vassdragsloven og andre sektorlover som berører planlegging i vassdrag. Den nye vannressursloven vil her gi viktige avklaringer. Fordi vassdragene ofte krysser både kommune- og fylkesgrenser er det nødvendig med et sterkt statlig engasjement for å få til en god vassdragsforvaltning. Det er også nødvendig å sikre at lovgrunnlaget legger til rette for gjennomføring av tiltak som er av nasjonal betydning.

For kommunene og fylkeskommunene vil det være en viktig utfordring å ivareta nasjonale mål og interesser i vassdragsforvaltningen. Vannressursene med kantvegetasjon og tilgrensende arealer må forvaltes slik at de er til mest mulig glede og nytte for befolkningen, og slik at ressursene og det biologiske mangfoldet søkes ivaretatt. Vi viser her til f.eks. kommunedelplaner for Akerselva i Oslo og Guddalvassdraget i Fjaler i Sogn og Fjordane og fylkesdelplaner for Numedalslågen, Femund-/Trysilvassdraget og Glomma. Miljøverndepartementet ser på vannbruksplanlegging i kommune- og fylkesplanleggingen som et godt redskap for å avklare konflikter og samordne interesser i tilknytning til vassdraget.

I Direktoratet for Naturforvaltning og Norges vassdrags- og energiverk arbeides det med å sammenstille og distribuere informasjon om verneverdiene i vernede vassdrag, for å bedre grunnlaget for planleggingen i disse vassdragene. I Buskerud og Møre og Romsdal er informasjon om elvedelta lagt ut på Internet til bruk for planleggere og andre.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) og Statens Forurensingstilsyn (SFT) arbeider med veileder for kommunal fastsetting av miljømål for vannforekomster med tilhørende kvalitetsnormer. Miljømålet skal omfatte både vann- og naturkvaliteten, samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Fastsettingen av miljømål for vannforekomstene bør skje i tilknytning til planprosesser etter plan- og bygningsloven. Arbeidet med å fastsette miljømål er først og fremst rettet inn mot kommunene, men det forutsettes at fylkeskommuner som ønsker å utarbeide miljømål for aktuelle vannforekomster også vil legge disse retningslinjene og de gitte miljøkvalitetsnormer til grunn for sitt arbeid. For vannforekomster som berører flere kommuner må arbeidet med å fastsette miljømål skje i nær kontakt mellom de berørte kommuner.

7.4 Arealplanlegging i sjø

I denne meldingen er det først og fremst arealpolitikk og planlegging på land som omtales. Plan- og bygningsloven gjelder for landarealer og for sjøområder ut til grunnlinjen. Forslag som angår arealplanlegging i sjø er i hovedsak behandlet i dette kapittelet. Bruk av plan- og bygningsloven som verktøy i forhold til ressursforvaltning og beskyttelse av det biologiske mangfoldet har mindre relevans i forhold til sjøområder. Havbruksnæringen er nylig behandlet i en egen stortingsmelding, St.meld. nr 48 (1994 - 95) Om Havbruk . Meldingen om regional planlegging (denne meldingen) tar ikke opp forslag som endrer innholdet i havbruksmeldingen.

Forvaltning av kystsonen er en utfordring både i næringssammenheng og miljøsammenheng. Både sjø- og landsiden av kystsonen er svært viktige områder for store befolkningsgrupper, bl.a. som grunnlag for næringsvirksomhet. Selv om vi har en lang og unik kystlinje, er det i store deler av landet ofte konkurranse om bruken av de samme arealene i kystsonen. Dette stiller store krav til samordnede avveiinger mellom bruk og vern. Det er derfor viktig å få til samarbeid om planlegging og forvaltning av kystsonen som alle brukerne kan leve med, og der hensynet til bosteder, allmennhetens interesser, forurensningssituasjonen, biologisk mangfold, natur- og kulturminnevern, transport og ulike typer næringsinteresser er forsvarlig ivaretatt. Det er bl.a. et mål å sikre arealer til høsting av naturressurser og matproduksjon i sjø.

Det konkrete behovet for planlegging i sjø vil først og fremst gjelde de kystnære områder med bruksmåter og konflikter som må ses i sammenheng med det som skjer på land. En særlig utfordring i forhold til planlegging i sjø er å vurdere hvilken problemstillinger som egner seg for avklaring gjennom arealplan og hvilke problemstillinger som best kan løses gjennom forvaltning etter sektorlover som styrer og forvalter virksomhet i sjø. Forvaltning av levende marine ressurser og bevaring av biologisk mangfold i sjø er en oppgave som fortsatt bør løses ved forvaltning gjennom sektorlovverket.

Hele 100-metersbeltet langs sjøen er i utgangspunktet definert som et område av nasjonal interesse, der all utbygging konkret må vurderes opp mot vern (plan- og bygningsloven „ 17 - 2). Denne vurderingen skal primært skje gjennom det kommunale arealplanarbeidet, og bare unntaksvis ved dispensasjoner. Miljøverndepartementet vil understreke at kommunene må legge vekt på å redusere inngrepene i 100-metersbeltet langs sjøen. For å oppnå dette må en forbedre kunnskapen hos politikerne og administrasjon om de ulike verdiene og interessene tilknyttet strandsonen. Det vil være viktig at rutinene for saksbehandling i strandsoneforvaltningen skjerpes og harmoniseres, særlig når det gjelder vilkår for dispensasjon fra plan- og bygningsloven „ 17 • 2.

I kyst- og sjøområder er det ofte nødvendig å se flere kommuners arealer i sammenheng for få til en fornuftig planlegging og forvaltning. På regionalt nivå vil fylkesdelplaner som omhandler kystsonen i mange tilfeller kunne være et riktig grep, men det er foreløpig lite erfaringsmateriale på dette området. Slike fylkesdelplaner bør inneholde styringssignaler for den kommunale kystsoneplanleggingen som i sum gir en balansert arealdisponering, og som de regionale aktørene kan ha et felles eierforhold til. En slik plan bør også legge rammer for lokalisering av statlige investeringer, støtte- og utbyggingstiltak, og for statlig planlegging som f.eks. verneplanarbeidet etter natur- og kulturvernlovgivningen.

Forvaltningen av kystsonen skjer dels gjennom sektorlover og dels gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Viktige sektorlover som forvalter og styrer virksomhet i sjø er bl.a. saltvannsfiskeloven, oppdrettsloven og havne- og farvannsloven. Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet har nylig utgitt et felles rundskriv om "Lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystsonen" (T-4/96), som tar opp juridiske spørsmål i forholdet mellom kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven og forvaltning og virksomhet forankret i sektorlovene. Rundskrivet tar bl.a. opp spørsmål om medvirkning i den kommunale planprosessen og spesielle forhold knyttet til kommunal kystsoneplanlegging på land og i sjø. Gjennom informasjon og veiledning kan rundskrivet bedre grunnlaget for planleggingen i kommunene og dermed også for beslutninger om enkelttiltak.

Erfaringer fra et samarbeidsprosjekt mellom 18 kommuner på Helgelandskysten i Nordland, viser at et opplegg hvor kommunene samarbeider og får felles veiledning gjennom et prosjektsekretariat har resultert i at flere kommuner har utarbeidet kystsoneplaner. Samarbeidsprosjektet har bidratt til styrket motivasjon og kompetanseheving i kommunene. Gjennom dette er forutsetningene bedret for gode planprosesser i kommunene, flere vedtatte kommunedelplaner for kystsonen, og ikke minst for forpliktende oppfølging av planene i den enkelte kommune.

Miljøverndepartementet, Fiskeridepartementet og Administrasjonsdepartementet har i 1996 startet et utviklingsprosjekt for regional kystsoneplanlegging innenfor rammene av fylkesplanleggingen. Departementene mener at fylkeskommunene gjennom fylkesplanleggingen kan spille en mer aktiv rolle i kystsoneplanleggingen enn det vi har sett til nå, og at prosjektet om kystsoneplan kan være nyttig i denne sammenheng. Formålet med prosjektet er å utvikle gode eksempler på samordnede regionale retningslinjer og samarbeidsrutiner for planlegging og utvikling i kystsonen. Gjennom prosjektet legges det vekt på å øke kompetansen både lokalt og regionalt om forvaltning i kystsonen og om kystsoneplanlegging i kommune og fylke.

På denne bakgrunn er det satt i gang arbeid med å lage fylkesdelplan for kystsonen i interesserte fylker, med vekt på å få frem gode eksempler på planprosess, konkretisering i plandokument og oppfølgingsrutiner, inkludert interesse- og konfliktavklaring mellom sektorer. I prosjektet skal det bl.a. fokuseres på hvilken rolle de ulike aktørene som er med i planarbeidet bør ha, og hvordan de er representert og arbeider i de ulike fasene av planarbeidet. Hordaland, Sør-Trøndelag og Troms er etter søknad valgt ut som forsøksfylker, men også øvrige kystfylker deltar i et nettverkssamarbeid. I vurderingen av prosjektsøknadene ble det bl.a. lagt vekt på at det i planprosessen i fylkene legges til rette for et utstrakt samarbeid mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og fiskerisjefen og at det dessuten lå til rette for et aktivt samarbeid med kystkommunene i fylket.

Fordi det er stor konkurranse om arealene langs kysten, og så mange offentlige og private aktører står sentralt i utnyttingen av kystsonen vil erfaringene fra kystsoneplanprosjektet være særlig viktige. Departementene vil derfor følge prosjektet nøye, både for å lære, og for å ta opp problemer undervegs som kan kreve avklaring fra sentrale myndigheter. Prosjektet vil bli evaluert bl.a for å få frem sterke og svake sider ved fylkesdelplanlegging som verktøy for samarbeid om planlegging og avklaring av målkonflikter i kystsonen.

Næringsutøvere i kystsonen, som f.eks fiskere, oppdrettere og taretrålfiskere føler ofte at naturverninteressene truer næringsvirksomheten i kystsonen og dermed grunnlaget for sysselsetting og bosetting. I slike situasjoner kan åpne og demokratiske planprosesser som bygger på samråd og samarbeid være viktig for å finne en god balanse mellom næringsaktivitet og vern. En viktig forutsetning for at dette skal lykkes er at alle berørte interesser blir tatt med på råd. En annen viktig forutsetning er er at utarbeidelsen av verneplaner i medhold av naturvernloven blir sett i sammenheng med utarbeidelsen av arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Oslofjorden og Skagerakskysten

Konkurransen om arealene i kystsonen er generelt sett økende, men spesielt for Oslofjorden, fra svenskegrensen til og med Telemark. Innenfor en times reiseavstand fra denne delen av kysten bor nesten 40 % av landets befolkning. Samtidig er området det desidert mest brukte friluftsområdet i landet pga beliggenhet, godt klima og rike natur- og kulturverdier.

Attraktive arealer i strandsonen i Oslofjorden, som er tilgjengelige for allmennheten, er redusert med 75 - 80 % de siste 30 årene. Dette til tross for byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen i hele perioden. Tilgjengelighet til stranden er blitt dårligere både ved at arealene er redusert og adkomsten er blitt avskåret. Det er viktig fremover å ta vare på det som fortsatt ikke er nedbygget, ikke minst av hensynet til kommende generasjoner.

På denne bakgrunn har Miljøverndepartementet i flere år hatt en spesiell oppfølging av Oslofjorden, bl.a. gjennom rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjorden. Hensikten med retningslinjene er å ha et redskap for å kunne motvirke nedbyggingen av de kystnære arealene langs fjorden, og å bidra til å bevare natur, rekreasjons- og kulturminneverdiene i kystsonen. Men samtidig som en ønsker å hindre at de fleste ubebygde og verdifulle partiene av kysten blir avstengt for allmennheten for all fremtid, må regionen kunne videreutvikles som landets tyngdepunkt befolkningsmessig, næringsmessig og økonomisk.

Oppfølgingen av RPR for Oslofjorden skjer i et samarbeid mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter, med stor vekt på informasjon. Det er bl.a. viktig at RPR nedfelles i regionalpolitiske vedtak gjennom fylkesplanleggingen, og at både fylkeskommunen og regionale statlige myndigheter veileder og følger opp kommunene i praktisering av retningslinjene. Mye av kystsonen i Agderfylkene og rundt byene i Rogaland og Hordaland har for øvrig tilsvarende karaktertrekk, og det bør derfor også her planlegges etter de samme prinsipper som i RPR-regionen.

For oppfølgingen av RPR for Oslofjorden er arealplanleggingen gjennom kommuneplanene som bindende oversiktsplaner særlig viktig. Disse planene bør være førende for utforming av detaljplaner, og for behandling av den enkelte byggesak. Likeså er de viktige for sektorplaner og i forhold til vern og sikring av enkeltområder/kulturminner. Ledetråden er kanalisering av utbygging, for å kunne skjerme verdifulle arealer.

I særlige tilfeller kan kommunene dispensere fra lovens bestemmelser og vedtatte planer. Det er i stor grad gjennom disse unntakene byggingen i 100-metersbeltet har skjedd de siste 30 årene, og som på en slik dramatisk måte har redusert tilgjengelig strandlinje. Miljøverndepartementet legger derfor stor vekt på å endre denne praksisen.

Økt fritid og mobilitet har gjort Oslofjorden til en del av "et felles fritidshav" mellom Sørlandet, Bohuslen og Jylland. På grunn av sterkt utbyggingspress på andre lands kyster er Oslofjordens rekreasjonskvaliteter interessant i europeisk sammenheng. Å opprettholde fjordens kvaliteter kan derfor få stor betydning for videre utviklingen av Osloregionen. Det er i den sammenheng viktig å huske på at kystlandskapet er både verdifullt og sårbart.

Friområdene er et felleseie som alle bør kjenne ansvar for å forvalte på en best mulig måte. Statlige og kommunale myndigheter har lagt ned et betydelig og kostbart arbeid over lang tid for å gjøre friområdene tilgjengelige og trivelige for allmennheten. Gjennom et samordnet verneplanarbeid for hele Oslofjord-området arbeides det nå med å sikre områder for friluftsliv, verne viktige naturområder og bevare særskilte kulturmiljøer.

Miljøverndepartementet har lagt stor vekt på å tilrettelegge nasjonalt viktige områder for friluftsliv i Oslofjorden og på Skagerakskysten, gjennom bl.a. etableringen av skjærgårdsparkene. Kommuneplanene og egne kystsoneplaner (kommunedelplaner) er lagt til grunn. Arealsikring og naturvennlig forvaltning med bl.a. samordnet skjærgårdstjeneste utgjør viktige elementer i arbeidet.

 

8 Sammenfatning av endringsbehov som kan kreve justering av plan- og bygningsloven

Regjeringen legger til grunn at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten. Det er ikke grunnlag for å endre på lovens hovedstruktur eller bærende prinsipper i hovedtrekk. Det er imidlertid viktig å sikre at vi til enhver tid har et lovgrunnlag for planleggingen som kan ivareta de utfordringer som står sentralt.

Regjeringen har på denne bakgrunn redegjort for behovet for en del justeringer i plansystemet, og i måten det brukes på. Når samfunnet endres vil det være behov for tilpasninger i styringsverktøyet. I arbeidet med å sikre en bærekraftig økologisk utvikling, herunder det biologisk mangfoldet, og en bærekraftig byutvikling, har det vært reist spørsmål om lovverket er godt nok. Også behovet for effektivisering, forenkling og forbedring i lovstruktur, praktisering, og i lovinnhold, er viktige hensyn å vurdere i sammenheng med utformingen av regelverket.

Selv om planbestemmelsene i loven er utformet slik at de skal kunne fange opp nye utviklingstrekk og samfunnsspørsmål finner Regjeringen det riktig med en gjennomgang av lovverket, og vil derfor nedsette et bredt sammensatt utvalg for å foreta en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven og tilstøtende lover etter de retningslinjer som er trukket opp i meldingen her.

Boks 8.1 Plan- og bygningsloven og arealforvaltning

Hvis plan- og bygningsloven skal være egnet til å forvalte arealer og bli en av flere lover som forvalter arealtilknyttede ressurser må den ha følgende kjennetegn:

  • Lokale demokratiske myndigheter skal ha primæransvaret for arealforvaltningen innenfor rammene av nasjonal politikk
  • Loven skal ivareta lokal medvirkning, medvirkning fra organisasjoner og fra instanser som representerer statlige/regionale interesser
  • Loven skal gjennom samråds,- og informasjons- og godkjenningsprosedyrer ivareta avveining mellom overordnede hensyn til biologisk mangfold, føre-var-prinsippet, prinsippet om bærekraftig bruk og sektorbasert forvaltning og forbruk av ressurser
  • Loven skal sikre at myndighet til å fastlegge arealbruk er lagt til rett nivå i forhold til interessene og verdiene som vedtaket berører
  • Loven må være utformet og praktiseres for å ivareta den nødvendige samordning mellom ulike sektorers virksomhet
  • Loven skal sikre at arealplanlegging er basert på god kunnskap om naturforhold, spesielt områder, sammenhenger og forekomster av overordnet betydning for naturmiljøet og om lokale bruksforhold viktige for det biologiske mangfold
  • Det skal være hjemmel for å fastlegge formål og bestemmelser som regulerer forholdet mellom ulike verne- og brukerinteresser
  • Det skal gis grunnlag for å fastlegge arealbruk med lengre tids perspektiv
  • Loven skal sikre at lokal bruk kan foregå innenfor de rammer som hensyn til biologisk mangfold setter
  • Loven må sikre en høy nok terskel i forhold til kortsiktige avgjørelser av stor betydning for det biologiske mangfold
  • Loven må sikre balanse mellom konsistent plangjennomføring og behov for tilpasning gjennom dispensasjoner m.v.
  • Loven må sikre arealer for biologisk produksjon

Hovedprinsippene som plan- og bygningsloven bygger på med et helhetlig, demokratisk og desentralisert plansystem, hvor alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen, skal stå fast. Siktemålet med gjennomgangen skal være å bringe på det rene om loven gjennom endringer kan bli et enda bedre redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Perspektivet må her være inn i neste århundre. Det må være et mål at planleggingen etter loven skal kunne skje på en rask og smidig måte, samtidig som nye behov fanges opp, som f.eks ivaretakelse av biologisk mangfold. Som det fremgår av kap. 7 er utfordringene for planlegging i sjø ikke de samme som for planlegging på land. Det er for eksempel mindre aktuelt å vurdere endringer i plan- og bygningsloven ut fra hensynet til å ivareta marint biologisk mangfold. Som grunnlag for et lovutredningsarbeid som vil få konsekvenser for planlegging i sjø er det nødvendig å gjennomføre evalueringer og erfaringsinnhenting som gjelder de spesielle problemstillingene som reises i forbindelse med planlegging i sjø.

Utvalget vil bli bedt om å fremme forslag til eventuelle lovendringer.

I det følgende oppsummeres kort de mest sentrale endringsbehov som er diskutert i de foregående kapitlene. Oppsummeringen er ment som momenter til arbeid med et mandat for et eventuelt lovutvalg. Forslagene til endringsbehov bygger på:

  • evalueringsstudier og temastudier på en rekke områder i perioden siden siste stortingsmelding om arealpolitikken og den regionale planleggingen (Evalueringer av KU-bestemmelsene, RPR, bruken av innsigelser, praksis, dispensasjonspraksis, fylkesdelplaner, forsøk med transportplanlegging )
  • forsøks- og utviklingsarbeid
  • utredningsgrupper

Planlegging og arealforvaltning

En hovedutfordring når det gjelder planleggingens funksjon og virkemiddelutforming, er hvordan plan- og bygningsloven kan utvikles og nyttes for å ivareta en arealbruk som sikrer det biologiske mangfoldet, samtidig som bærekraftige byer, tettsteder og bygdesamfunn skal utvikles, jf. drøftinger foran.

For å få plan- og bygningsloven bedre innrettet mot å ivareta slike hensyn er det behov for å klargjøre hvordan mål og rammer fra riks- og fylkesnivå skal ivaretas gjennom planleggingen i kommunene.

Dette vil også bl.a. bli behandlet i Stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for økologisk bærekraftig utvikling.

Effektivisering, fleksibilitet og forenkling

Planleggingen tar tid og krever ressurser, og kan være vanskelig og krevende i mange tilfelle. Det er et mål å effektivisere og forenkle selve planleggingen og evt. planbestemmelsene, men uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet.

Lovsystemet må også ha en slik utforming at det fanger opp og håndterer utviklings- og endringstakten i samfunnet, og det må gi aktuelle og oppdaterte planer som blir reelle og ønskede beslutningsgrunnlag og styringsredskap for å nå de mål som trekkes opp. God samordning til kommunelovens bestemmelser om økonomiplanlegging er viktig. Plansystemet må ha fleksibilitet til både å møte utfordringene i samfunn under utbyggingspress og samfunn preget av uttynning.

Særlig viktig for effektiviteten er godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltakelse fra berørte private og offentlige aktører. Likeledes er klare rammebetingelser fra, og gode dialoger med overordnet nivå, sentralt for bedre forutsigbarhet og effektivitet. I arbeidet bør en også se på forholdet mellom kommunale planer og statlige planvedtak, som Samlet plan for vassdrag og verneplaner, og vurdere dette nærmere, herunder hvorvidt slike statlige planer bør være forpliktende for kommunene.

Lov- og virkemiddelsamordning

En enkel lovstruktur, og et forutsigbart system for arealbruksbeslutninger er i seg selv en forutsetning for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging eller vern. Det ble tatt viktige skritt i retning av lovsamordning gjennom vedtakelsen av plan- og bygningsloven i 1985, og endringer som ble gjort i 1989 på bakgrunn av Ot.prp. 51 1988 - 89 Om endringer i plan- og bygningsloven og visse andre lover om arealdisponering

Fortsatt er det mange lover som påvirker og kontrollerer arealdisponeringer. Dette kan i en del tilfelle forårsake samordningsproblemer, dobbeltbehandling og liten forutsigbarhet for private, liten oversikt og resultatsamordning, og ikke minst tunge ressurskrevende prosesser. Også samspillet mellom plan- og bygningsloven og verne- og forurensingslovgivningen kan vurderes med sikte på forbedringer. På denne bakgrunn går regjeringen inn for at arbeidet med samordning av sektorlovgivningen og plan- og bygningsloven videreføres. Som ledd i dette arbeidet bør det særlig legges vekt på å utrede alternativer til den såkalte samtykkemodellen, og å utrede konsekvensene av de ulike modellene. Regjeringen vil arbeide med å avklare forholdet mellom plansystemet og lover med betydning for arealbruk, med sikte på å oppnå en samfunnsmessig forsvarlig forvaltning av landets arealer.

Plan- og bygningsloven og forholdet til konsesjoner

En side av samordningsarbeidet som bør vurderes er om plan- og bygningsloven og deler av konsesjonslovgivningen kan samordnes bedre. Dette vil spesielt være i de tilfeller der konsesjoner er av lokal eller regional karakter. Dette kan f.eks. gjøres ved at vedtak etter plan- og bygningsloven i slike tilfelle også utvides til å virke som konsesjon, eller slik at det blir klarere kopling mellom konsesjoner og planer. For eksempel er slike spørsmål vurdert av Minerallovutvalgets flertall i forslag til ny minerallov NOU: 1996. En forutsetningen vil være at de hensyn sektorene ivaretar fortsatt vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og at sektorenes kunnskap benyttes slik at verdiskaping og andre hensyn ivaretas. I arbeidet med den nye vannressursloven tar man sikte på å avklare ansvarsforholdet mellom vassdragsmyndigheter og planmyndigheter.

Samordning med annen virkemiddelbruk

Også samordning i annen virkemiddelbruk bør vurderes som tema, f.eks. plan som grunnlag for tilskudd. Videre er det grunn til å vurdere innretningen på tilskudd til tiltak som er uheldige ut fra målsettinger om arealbruk, eller der det gis tilskudd for tiltak i strid med/løsrevet fra det som er fastlagt i plan.

Samordning i saksbehandling og prosess

Foruten samordning i lovstruktur og virkemiddelbruk er samordning i saksbehandlingen i hvert enkelt tilfelle helt avgjørende for kvaliteten på de enkelte beslutninger. Det er helt nødvendig at sektorene medvirker som forutsatt i planleggingen på en reell og forpliktende måte, jf. omtalen av ordningene om medvirkning og innsigelse. Samordnet og ensartet opptreden på sektorsiden sentralt og regionalt er et vesentlig forbedringspunkt, og det bør i denne sammenheng vurderes om loven kan klargjøres for å sikre bedre prosessamordningen mellom de forskjellige myndighetsorganer, jf. enkeltbestemmelsene om statlige organers medvirkning og saksbehandlingsbestemmelsene på plan, og i denne forbindelse Næringslovutvalgets forslag om tidlig deltakelsesplikt og frister m.v.

Dispensasjoner

Dispensasjoner fra arealplanen kan undergrave helheten i planen dersom antallet er av en viss størrelse eller at det gis store avvik fra vedtatt plan. Vi vet f.eks. at mange kommuner ikke har en god nok oppfølging og praktisering av plan- og bygningsloven når det gjelder byggesaks- og planbehandling av anlegg og utbygginger i naturområder. Dette kan bl.a. gjelde vegutbygging og massetak. Et stort omfang dispensasjoner i strid med kommuneplanens landbruks-, natur- og friluftsområder for utbygging av bl.a. boliger og hytter vil også være et problem. En slik praktisering av planredskapet kan bl.a. komme i strid med målet om bevaring av biologisk mangfold. Gjennom prinsipielle rettsavgjørelser, og gjennom uttalelser fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen i de senere år er det på mange punkter skjedd rettslig avklaring på hvilke forhold som kan gi grunnlag for dispensasjon, og når dispensasjon ikke kan benyttes. Det er viktig at disse avklaringene legges til grunn for praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen både av myndighetene på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Kvalitetssikring og styrkede krav til forhåndsvurdering av planforslag

Erfaringene viser at kvaliteten på planutredninger og planforslag varierer mye. Det er derfor grunn til å vurdere systemer for kvalitetssikring i planleggingen. Dette vil f.eks. kunne innebære at det settes klarere og mer forutsigbare krav til innholdet i planutredninger, og mer forutsigbare krav til planløsningene i forhold til fastsatte mål og kvalitetsstandarder. Slike systemer er innført over et stort spekter av andre virksomhetsområder og i annen planlegging, og vil kunne bidra til at utredningene og resultatsiden av planleggingen i større grad kan bli reelt kravsatt. I enkelte land er det vedtatt eller under utarbeidelse forslag til regelverk som setter slike standardkrav i lovs form. Dette må vurderes nøye i forhold til behov og fleksibilitet og lokal tilpasning.

Departementet har gjennomført en utredning for å vurdere hvordan f.eks. miljøhensyn kan ivaretas i planleggingen. Likeledes bør det for å ha en balansert praktisering av loven på andre viktige felt innen tradisjonell planlegging, f.eks. rammebetingelser for næringsliv, økonomisk verdiskapning, helse, kultur m.v., utvikles bedre kunnskaps- og vurderingsgrunnlag slik at planleggingen også kan brukes til å fremme og legge til rette for realiseringen av slike mål og verdier.

Slike systematiske opplegg fra dokumentasjon kan forbedre planprosess, politisk håndterbarhet og ikke minst planleggingens kvalitet, samtidig som planene kan bli mer aktuelle og målrettet. Det vil også kunne gi bedre grunnlag for evaluering, rullering og revisjon.

Samordning av bestemmelsene om konsekvensutredninger til saksbehandlingsbestemmelsene for planer

Det har ved utformingen av bestemmelsene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven hele tiden vært forutsatt at saksbehandlingen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kap. VII-a, der det er aktuelt, skal skje i sammenheng med behandlingen av eventuell arealplan for tiltaket. De nye KU-bestemmelsene legger et stykke på vei opp til at behandlingen av tiltak etter KU-bestemmelsene skal skje samordnet med behandlingen av tiltaket etter planbestemmelsene. Planbestemmelsene inneholder imidlertid ikke tilsvarende samordningsbestemmelser. Miljøverndepartementet vil vurdere å innarbeide slike bestemmelser i planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Videreutvikling av KU-bestemmelsene må i nødvendig grad bli sett i sammenheng med innføring av systemer for kvalitetssikring i planleggingen, og med forslag til nytt EU-direktiv om konsekvensutredninger av planer og programmer.

Siktemålet vil være regelverk som sikrer at konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn blir tilfredsstillende klargjort og dokumentert både ved overordnet arealplanlegging, og ved planlegging av tiltak. Samtidig må regelverket fungere mest mulig effektivt, forutsigbart og samordnet.

Klarere krav til planrullering

Som ledd i sikringen av aktuelle og realistiske planer er det også grunn til å vurdere om plikten til å rullere arealplanene skal fremheves/styrkes, og om det skal innføres mer eksplisitte krav til hvilke spørsmål og interesser som skal vurderes. Fylkesplanen eller delplaner må gi nødvendige føringer. God rullering, vil sammen med klarere kriterier for vurderingen av det kvalitative innholdet i planene kunne medføre bedre og mer oppdaterte planer, og derved mindre behov for unntak og ad hoc løsninger.

Nye arealbruksformål

Biologisk mangfold som tema i arealplaner aktualiserer behovet for bedre styring med arealbruken. Det er derfor behov for å vurdere om disse virkemidlene er så hensiktsmessig som ønskelig sett i lys av den betydningen de har for å ivareta denne overordnede målsettingen.

Behovet for å vurdere arealbrukskategoriene er aktuelt når næringsutviklingen går i retning av å ta landbrukseiendommer i bruk til nye formål og bruksformer. Dette betinger større behov for vurdering av arealbruk enn den tradisjonelle landbruksdriften som faller innenfor LNF-kategorien. Forsåvidt er gjeldene lov slik utformet at spredt utbygging til andre formål enn landbruk i LNF-områdene, og bruk av andre arealbrukskategorier, sammen med adgangen til å utarbeide reguleringsplan og til evt. å gjøre unntak ved dispensasjon, gir formelt fleksible muligheter for styring. Likevel har det i praksis visst seg behov og ønsker om mulighet for en større fleksibilitet og differensiering.

Regjeringen går på denne bakgrunn inn for å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene, og adgangen til å bruke bestemmelser, for å sikre verdiskaping og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur- og friluftsinteresser.

Fortetting

I kap. 6 er det angitt mål og rammer for en mer bærekraftig by- og tettstedsutvikling der arealomforming og gjenbruk av arealer/bygninger, samt fortetting og forbedring, er en viktig del av strategien for å oppnå denne målsettingen. Slik rasjonell bruk av arealene har også andre vesentlige fortrinn, f.eks. når det gjelder infrastruktur- og andre samfunnsmessige kostnader, hensynet til jordvern m.v. Plan- og bygningsloven er i stor grad utviklet som et verkøy for planlegging og nybygging på ubebygde arealer. Erfaringene viser at det er behov for å vurdere lovutforming og virkemidler for mer effektivt å kunne bruke planleggingen, i samvirke med andre virkemidler, som grunnlag for planlegging og gjennomføring av slik arealomforming. Det vil derfor være behov for å se nærmere på hvordan planverktøyet kan bli mer rasjonelt i forhold til arealutvikling innenfor eksisterende fysiske og sosiale strukturer i byer og tettsteder. Miljøverndepartementet samarbeider med Kommunal- og arbeidsdepartementet og Landbruksdepartementet i utvikling av metoder og prinsipper for hvordan slike virkemidler kan utformes og brukes i et samspill. I flere andre land er det, gjerne i tilknytning til plan- og bygningslovgivningen, etablert formelle og økonomiske virkemidler av denne typen som kan være et utgangspunkt for vurdering av tilsvarende ordninger her.

Departementenes videre arbeide med disse spørsmål vi bl.a måtte omhandle; det kvalitative resultatet i fortettingen, hvordan de formelle- økonomiske- og administrative rammeforutsetningene legges til rette, og til sist hvordan eierforhold og eiendomsstruktur ikke behøver å virke som begrensning for helhetlig fortettingsplanlegging og gjennomføring. Regjeringen

går inn for at det i arbeidet med lovutredningen vurderes hvordan plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging, utbygging og gjennomføring av tiltak, i samvirke med andre formelle, økonomiske- og administrative virkemidler, kan utvikles som et mer målrettet verktøy for bærekraftig byutvikling, fortettingsplanlegging og arealomforming.

Statlige myndigheters planlegging

Erfaringene viser at formen på, og innholdet i de statlige myndighetenes og fylkeskommunens deltakelse i de kommunale planprosessene, er en av nøkkelfaktorene for effektiviteten i planleggingen på lokalnivået. Ordinært ivaretas statlige interesser i den regionale og lokale planleggingen gjennom fastlegging av de sentrale målene for arealpolitikken og retningslinjene på overordnet nivå, og ved at disse formidles til, og ivaretas gjennom dialog og medvirkning i regional- og kommunal planlegging hos sektormyndighetene på fylkesnivået. I tilfelle den kommunale planleggingen ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til de statlige interesser som spilles inn, kan vedkommende sektormyndighet reise innsigelse slik at avgjørelsen av planspørsmålet løftes opp til sentralt nivå. Hvor staten selv i særskilte tilfelle finner grunnlag eller behov for det kan den etter plan- og bygningslovens „ 18 utarbeide statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan.

Det har vist seg at de alt overveiende planbeslutningene fattes på lokalt nivå på grunnlag av ordinær medvirkning fra sektorene, og at det bare rent unntaksvis er behov for å nytte statlig plan. Oppsummert er det grunnlag for å fastslå at systemet med statlig politikkformidling, sektormedvirkning og innsigelse rent systemmessig fungerer som forutsatt, men at det er behov for bedring av praktiseringen.

Da veiplanleggingen etter vegloven ble overført til plan- og bygningsloven i 1989, ble det i plan- og bygningslovens „ 9-4 etablert en særskilt adgang for de statlige vegmyndighetene til, i nært samarbeid med kommunen, å utarbeide og legge forslag til egne veiplaner ut til offentlig ettersyn før ferdigbehandling og planvedtak i kommunen. Denne rettigheten i medhold av „ 9-4 er grunnleggende for de statlige vegmyndigheters bruk av plan- og bygningsloven i vegplanleggingen.

Det har vært reist spørsmål om ikke tilsvarende ordning bør nyttes også på andre områder, f.eks. ved jernbaneplanlegging. Erfaringene fra vegplanleggingen kan tilsi at myndigheter med viktige utbyggingsoppgaver mer effektivt kan nytte plan- og bygningslovsystemet når de selv kan stå for en større del av den forberedende del av plansaksbehandlingen med de fortrinn dette gir med hensyn til fremdrift og faglig kvalitetssikring av planene. Dette vil bli sett i sammenheng med ansvarsdelingen i bestemmelsene on konsekvensutredninger. Tilsvarende vil kommunene ikke bli så tungt belastet med statlige planleggingsoppgaver fra statlige utbyggere, som selv har stor plankompetanse og kapasitet. Aktuelle sektorer i denne sammenheng kan f.eks. være myndigheter med oppgaver innenfor energiutbygging og energiforsyning, og visse andre myndigheter med store offentlige utbyggingsoppgaver, f.eks Kystverkets havne- og farledsarbeider, samt tiltak i trafikkhavner med stor regional eller nasjonal betydning.

Regjeringen er innstilt på å ta disse momentene opp som prinsipielle spørsmål i det varslede lovarbeidet.

Miljøverndepartementet vil inntil lovutredningsarbeidet er gjennomført, søke å finne en kortsiktig løsning med hensyn til jernbanemyndighetenes ønske om å kunne utarbeide og fremme forslag om planer slik vegmyndighetene kan, for bygging av nye aktuelle jernbanestrekninger.

Planlegging over administrative grenser, regional samordning

Både internasjonalt og nasjonalt er behovet for planlegging med sikte på regionale helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked transport og investeringer m.v. etterhvert kommet sterkt i fokus. Mye tyder på at ordningene i plan- og bygningsloven med fylkesplanlegging og interkommunalt samarbeid ikke i alle deler av landet har tilstrekkelig styrke til å sikre slike regionale planvurderinger på en god nok måte.

Enkelte regioner har således særlige samordningsbehov ut over de administrative grenser som gjelder for de geografiske planområdene på fylkes- og kommunenivå. Spørsmålene knyttet til planleggingen av Oslo- og Akershusregionen er et eksempel. Likeledes er de regionale implikasjonene knyttet til vurdering av kyst-/stamveiutbyggingen i Hordaland et eksempel.

Ved mangelfull regional helhetsvurdering vil den lokale planleggingen ofte bli belastet med spørsmål som har en slik overordnet karakter at den virker hemmende for planavklaringen lokalt. Regional helhetsplanlegging vil således også gjennom klargjøring av overordnede rammebetingelser kunne bidra til forenkling og effektivisering lokalt.

Også i andre sammenheng har det vært reist spørsmål om planleggingsverktøy som strekker seg over kommune- og/eller fylkesgrenser, f.eks. ved planlegging av lange linjefremføringer, eller ved kystsone- og vassdragsplanlegging. Regjeringen vil vurdere bestemmelser som fanger opp de regionale helhetsløsningene på en bedre måte, og går inn for at spørsmålet om bestemmelser for styrket regional planløsning utredes.

Erfaringene med fylkesplanleggingen tilsier at samarbeid mellom statlige etater, kommunene og fylkeskommunen om fylkesplanleggingen bør styrkes. Koplingen mellom fylkesplanlegging og bruk av økonomiske virkemidler bør bli tydeligere. Fylkesplanleggingen skal fastlegge retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket, og arealretningslinjene bør gis en styrket posisjon, og bli mer forpliktende for planleggingen lokalt. F.eks. kan det være aktuelt å vurdere om fylkesplanens retningslinjer for arealbruk skal ha mer bindende karakter, og om tiltak som er fastlagt i plan skal innarbeides i de lokale planene innen en angitt tid. Dette må vurderes i forhold til kommunenes forvaltningsoppgaver som arealmyndighet. I sammenheng med slike eventuelle endringer i fylkesplanbestemmelsene vil det også være behov for å vurdere om dagens saksbehandlingsbestemmelser er tilstrekkelig.

Arealbruksformål og bestemmelser m.m. i kommuneplan og reguleringsplan

Tilbakemeldingen fra brukerne gir uttrykk for at hovedmønsteret arealbrukskategorier og planformål, og adgangen til å knytte bestemmelser til både kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, med noen unntak funksjonerer tilfredsstillende for å ivareta de mest aktuelle behov. Erfaringer viser imidlertid at det kan råde usikkerhet særlig om hva som er formelt korrekt og hensiktsmessig bruk av visse av planformålene og bestemmelsene. Dette gjelder også i kommuneplanens arealdel.

Bestemmelsene om arealbrukskategorier og planformål bør derfor vurderes med sikte på klargjøring, harmonisering og oppdatering ut fra de erfaringer og tolkningsavklaringer som er gjort, og de behov som har vist seg, etter at plan- og bygningsloven trådte i kraft for 10 år siden.

Samtidig vil det på bakgrunn av de vurderinger og tilrådinger som fremgår foran være behov for å vurdere visse nye planformål og bestemmelser i forbindelse med lovgjennomgangen.

Dette kan, i tillegg til tiltakene som vurderes foran, for eksempel konkret være:

  • "sone" for sikring av biologisk mangfold (i kombinasjon med andre formål)
  • "sone" for fortetting og omforming i bebygde områder (i kombinasjon med andre formål)
  • Mer permanente verne- og bevaringsformål for visse forekomster. (f.eks. fastlegging av nedbørsfelt rundt drikkevannskilder o.l.)
  • Klarere angivelse av utviklingssoner- og områder, og områder hvor det ikke skal skje slik utvikling, i denne forbindelse også mekanismer i kommuneplanen for "grove" styringsgrep for å kunne styre fastere retningen på handels- og næringslokaliseringer og utbyggings- og etableringsmønster ut fra regionale hensyn. Mulighet for differensierte parkeringsbestemmelser i ulike områder kan komme inn her
  • Mer direkte fastlegging av styringen av mineralske ressurser.
  • Klarere skille mellom hva som legges ut av arealer til utbygging og utnytting, og hva som skal bli liggende uten inngrep
  • Særskilt hjemmel for å ivareta estetikk og stedsforming
  • Fastsette lokale miljøkvalitetsnormer for støy, luft og vann
  • Fastsette lokale miljøkvalitetsnormer for grøntområder ved boliger, skoler og barnehager, grønnstruktur i nye tettsteder

Samlet vurdering av saksbehandlingsbestemmelsene

Selv om det ikke er grunnlag for å endre hovedprinsippene for behandlingen av plansakene som innebærer:

  • kunngjøring av at planarbeidet igangsettes
  • informasjon og bred medvirkning fra private berørte og myndigheter
  • politisk behandling i forbindelse med offentlig ettersyn og endelig vedtak
  • klagerett på detaljplaner

er det grunn til å foreta en samlet vurdering av utformingen av disse bestemmelsene. Plan- og bygningsloven er i stor grad en prosedyrelov, og det er sentralt for lovens effektivitet og virkemåte at planarbeidet organiseres og drives best mulig. Foran er det pekt på bl.a. følgende forbedringspunkter:

  • klarere krav til fremdriften i planutarbeidingen
  • klarere krav til de forskjellige aktørenes deltakelse i planarbeidet
  • klarere krav til rullering og revisjon, og til det kvalitative innholdet
  • klarere og bedre formidling av nasjonale og regionale mål

I byggesaksdelen av plan- og bygningsloven er det med de endringer som ble vedtatt i 1995 nå innført prinsipper om typebestemt og trinnvis saksbehandling som tar sikte på å avpasse saksbehandlingen i den enkelte sak etter dens omfang og betydning. Også situasjonsvurderte og avtalebaserte frister er ledd i et slikt opplegg. Tilsvarende saksbehandlingsprinsipper bør også vurderes utviklet i planleggingen slik at saksbehandlingen og arbeids- og ressursinnsatsen i den enkelte plansak i større grad kan avpasses og graderes ut fra dens størrelse/betydning, kompleksitet, grad av konflikt o.s.v. Dette vil kunne bidra til en mest mulig rasjonell planprosess uten at det går på bekostning av viktige hensyn som skal ivaretas. Med slike prinsipper for saksbehandlingen vil det også bli et sterkere fokus på den tidlige fasen i den enkelte sak. Evalueringene viser at innsats i den tidlige fasen i planbehandlingen er et sentralt forbedringspunkt.

Med klarere og mer tilpassede saksbehandlingsregler og prosedyrer vil planene også legge til rette for klarere rammebetingelser for utbygging, d.v.s. et bedre grunnlag for enkel og rask byggesaksbehandling.

Forholdet mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan/bebyggelsesplan

På bakgrunn av erfaringene som er gjort med kommuneplanens arealdel som grunnlag for den videre reguleringsplanleggingen eller som grunnlag for gjennomføring av tiltak, kan det være grunn til å vurdere visse forbedringer. Også Næringslovutvalget har tatt opp spørsmålet om forholdet mellom oversiktsplanen og detaljplanen som grunnlag for utbygging.

Departementet legger til grunn at systemet med oversiktsplan og detaljplan videreføres, men at dette systemet kan strømlinjeformes og klargjøres på en rekke punkter. Et viktig utgangspunkt for vurderingen er at kommuneplanen skal være et effektivt verktøy for strategisk og rullerende samfunns- og arealplanlegging. I lovgjennomgangen vil det være naturlig å vurdere mulige harmoniserings- og forbedringspunkter i innholdet i, og samspillet mellom oversiktsplan og detaljplan vurdert ut fra de erfaringer og rettslige avklaringer som foreligger. Dette innebærer at både arealbruksformål, arealbruksbestemmelser og rettsvirkninger må vurderes og sammenholdes for å få et mest mulig hensiktsmessig og rasjonelt system. Samtidig må det vurderes hvilke forhold og bindinger som det er hensiktsmessig å fastlegge på oversiktsplannivået, og hvilke forhold som bl.a. ut fra kravene til forsvarlig saksbehandling, medvirkning og rettssikkerhet må fastlegges på detaljplannivå.

Øvrig lovteknisk forbedring og oppdatering

Plan- og bygningslovens utforming er i sum et resultat av tidligere og nyere lovarbeid gjennom mange tiår. Fra brukersiden påpekes det at loven bør forbedres når det gjelder lesbarhet og tilgjengelighet. Loven bør derfor gjennomgås med sikte på at det foretas en lovteknisk oppdatering til dagens norm for lovspråk og lovteknikk, slik at den blir mer rasjonelt og pedagogisk oppbygget og utformet.

Også forholdet til annen generell lovgivning om saksbehandling, f.eks. forvaltningsloven og offentlighetsloven, bør være et element i gjennomgangen med sikte på best mulig harmonisering.

For øvrig ble det i forbindelse med høringen av Kommunal- og arbeidsdepartementets arbeide med Ot.prp. 39 1993 • 94 om endringer i plan- og bygningsloven, tatt opp visse forslag om fylkeskommunens og statens ekspropriasjonsrett. Disse forslagene ble ikke fremmet siden de kom for sent inn i lovarbeidet. De kan derfor tas med i lovarbeidet som det nå tas sikte på.

I den nærmere konkretiseringen av mandatet for arbeidet i et lovutvalg kan det også være aktuelt å vurdere om det blir nødvendig å ta opp ytterligere tema og spørsmål for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

 

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

I denne meldingen om den regionale planleggingen og arealpolitikken er det redegjort for behovet for justeringer og forbedringer i praktiseringen av plan- og bygningsloven. Noen av disse forslagene vil kunne føre til en mer effektiv saksbehandling og til økt effekt av offentlige og private midler. På noen områder vil krav om samordning og kvalitet på planleggingen innebære en skjerpet ambisjon i forhold til dagens praksis. Regjeringen mener at de forslagene som er fremmet vil la seg gjennomføre uten vesentlige endringer av administrativ og økonomisk karakter. Hensikten er samlet sett å få til et mest mulig kostnadseffektivt plansystem samtidig som viktige politiske målsettinger og prinsipper blir ivaretatt.

Det er videre redegjort for behov for en samlet gjennomgang av plan- og bygningsloven i lys av erfaringene til nå, nye utfordringer og i forhold til annet lovverk. De økonomiske og administrative konsekvensene av en slik lovgjennomgang vil tas opp i forbindelse med det konkrete forslag til mandat for lovarbeid.

Økt basiskartlegging og arealdataforvaltning

Landbruksforvaltning, samferdselsforvaltning, miljøforvaltning, kulturminneforvaltning og næringsutvikling har en fellesnevner: Arealforvaltning. Forvaltningen trenger et godt informasjonsgrunnlag for å drives effektivt. De ulike deler av forvaltningen må ha utstrakt dialog med hverandre, og de trenger et felles informasjonsgrunnlag som basis for dialogen. Dessuten trenger de tilgang til de spesialdata som hver forvaltning selv etablerer.

Vi står i dag overfor store oppgaver før samfunnet kan trekke nytteverdien og rasjonaliseringsgevinstene ut av de sett av arealdata som foreligger. Registreringer og kunnskapsoppbygging som er gjort gjennom en årrekke er spredt på mange forvaltere, og når ikke lett frem til andre brukere.

  • Mangel på informasjon tidlig i planleggingsfasen kan lett føre til dårlige planer og uheldig bruk av naturressurser.
  • Samfunnsplanlegging forutsetter innsyn og medvirkning. Det er ikke lett å skaffe seg innsyn når beslutningsgrunnlaget er spredt i ulike arkiv og registre, og mellom ulike etater.

Det offentlige bruker store ressurser på å styre arealforvaltningen gjennom ulike virkemidler, tilskuddsordninger, reguleringer, ol.

  • Den løpende dokumentasjon av arealbruken, og derigjennom effektiv evalueringen av virkemiddelbruken, er imidlertid mindre utbygd.
  • En god del av den kartinformasjon og de registre vi har egner seg dårlig for moderne databehandling

Det foreslås etablert et program for etablering av felles kartdata basert på to hovedelementer:

  1. Et grunnlag av felles geografisk basisinformasjon (digitalt kartverk) med viktige data for alle brukere.
  2. En organisert felles dataforvaltning i hvert fylke.

Et slikt sentralt arbeid vil forhindre at kommuner og fylker tar i bruk hver sine løsninger, noe som vil forhindre koordinerte og kostnadseffektive løsninger.

Program for arealdokumentasjon

Det er avsatt til sammen 26 mill. kr over Miljøverndepartementets budsjett til gjennomføring av Program for arealdokumentasjon. Dette programmet er 4-årig, og er startet opp i 1997. Programmet er nærmere beskrevet i kap 5.3 og i vedlegg 6. Tiltakene i regi av programmet skal dels bidra til å bedre kunnskapen om arealbruksutviklingen i sårbare og viktige områder, dels bidra til tilrettelegging for fylkesvise systemer for arealinformasjon som kan bedre kommunale og regionale myndigheters beslutningsgrunnlag i forhold til arealbruk. De viktigste tiltakene som omfattes av programmet er:

  • Etablering av fylkesvise systemer for arealinformasjon
  • Utredning og utprøving av landsdekkende arealdokumentasjon
  • Arealovervåking i Oslofjorden/strandsonen
  • Arealstatistikk i byer og tettsteder
  • Biologisk mangfold på kart

For nærmere beskrivelse av tiltakene, se vedlegg 6. Innenfor programmet for arealdokumentasjon dekkes metodeutviklingen og noe utprøving. Tiltaket "biologisk mangfold på kart" innebærer utvikling av en metode for å kartfeste det biologiske mangfoldet i kommunene på digitale kart, i en form som kan benyttes som beslutningsgrunnlag for kommunene i deres planlegging.

Det viktigste tiltaket innen arealprogrammet 1997 - 2000 er oppstart, spesifisering av metode og forsøksvis etablering av fylkesvise informasjonssystemer for naturressurs- og arealdata. Det langsiktige målet er imidlertid å etablere et digitalt kartfestet beslutningsgrunnlag for arealplanleggingen i alle landets kommuner og fylker. Allerede eksisterende data som nå kan være utilgjengelige, skal struktureres i en felles database, som alle sektorene har tilgang til. Dette er avhengig av at det finnes temadata og gode digitale grunnlagsdata (grunnkart). Det finnes en god del planrelevante data i Norge i dag, men på enkelte felter mangler data totalt, slik som for biologisk mangfold. Det er også behov for å forbedre grunnlaget av basisdata i store deler av landet.

Arealkartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold

For at hensynet til biologisk mangfold skal kunne bli et premiss i arealplanleggingen er det nødvendig å utvikle et mer helhetlig og operasjonelt beslutningsgrunnlag for forvaltningen av mangfoldet. Som det går frem av kap. 5.2.1 vil Miljøverndepartementet gjennomføre et utviklingsprogram som vil omfatte følgende 3 elementer:

  1. Nasjonal kartlegging og verdiklassifisering av naturtyper og leveområder;
  2. kartlegging og verdiklassifisering av det biologiske mangfoldet i kommuner og regioner og

Spørsmålet om et eget overvåkningsprogram for biologisk mangfold vil bli vurdert i Stortingsmelding om miljøpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Programmet omfatter arbeid på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. I tillegg vil sektorer som bruker og påvirker det biologiske mangfoldet bli involvert.

Miljøverndepartementet vil understreke at dette utviklingsarbeidet vil føre til at beslutninger blir tatt på et mer forsvarlig grunnlag. Dette vil bidra bla til bedre og mer effektiv måloppnåelse, øket forutsigbarhet i planprosessene, og dermed kortere planleggingstid, bedre helhetsløsninger og mindre konflikter. Gjennom programmet vil det bli lagt til rette for et kostnadseffektivt vedlikehold av kunnskapen ved bruk av moderne informasjonsteknologi i det ordinære arbeidet på de ulike forvaltningsnivåene.

Miljøverndepartementet vil presisere at utviklingsprogrammet skal bygge på resultater og erfaringer fra andre prosjekter og innsatsområder. Det legges bla vekt på å etablere en sterk koordineringsfunksjon som skal sikre optimal utnyttelse av både gammel og ny informasjon, samt erfaringer.

Miljøverndepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Miljøverndepartementet av 21.mars 1997 om Regional planlegging og arealpolitikk blir sendt Stortinget.

Følg meldingen videre på www.stortinget.no