6 Hvordan bør registreringsfunksjonen organiseres?

6.1 Bakgrunn

Grunnboken føres i dag av tingrettene. Ansvaret for registeret er med andre ord en offentlig oppgave. Det kan stilles spørsmål ved om det fortsatt bør være slik eller om hele eller deler av oppgaven kan privatiseres. Privatisering ble ikke vurdert i NOU 1999: 22 Domstolene i første instans. I 6.2 vurderes det om selve registreringsfunksjonen bør utføres av private. Andre deler som kan privatiseres, er veiledningstjenesten som i større grad kan overlates til banker og andre aktører, se 5.4. Innlevering av dokumenter kan foretas av private aktør som deretter oversender det til registeret.

I 6.3 påpekes visse utfordringer knyttet til overgangsperioden fra dagens organisering til ny struktur. I 6.4 og 6.5 omtales organiseringen av selve registreringsfunksjonen, dvs. føringen inn i registeret, og hvordan dette vil arte seg ved henholdsvis fylkesvis og sentral registerførerenhet.

6.2 Bør registreringsfunksjonen privatiseres?

NOU 2000: 19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?

Privatisering av offentlige oppgaver er vurdert på generelt grunnlag i NOU 2000: 19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? På side 51 annen spalte heter det:

«Utvalget vil understreke at effektiviseringspotensialet som oppnås gjennom deregulering og etablering av konkurransemarkeder, vil avhenge av flere forhold. Hvor veldrevet virksomheten var før dereguleringen, krav i konsesjonsvilkår, prisregulering og graden av politiske mål. Et eksempel på politiske mål kan være føringer knyttet til sysselsettings- og distriktshensyn. Alle disse forholdene er med på å påvirke hvor stort potensial det er for effektivisering.

Effektiviseringsgevinster som følge av dereguleringer forutsetter at det etableres virksom konkurranse. Erfaringene fra blant annet England viser at private monopoler som erstatter offentlige monopoler, ikke fører til effektivitets- og kvalitetsforbedringer.

Selv om konkurransemarkeder leder til effektivitets- og/eller kvalitetsforbedringer, kan det være næringspolitiske, distriktspolitiske, fordelingspolitiske, brukerpolitiske og miljøpolitiske mål som ikke ivaretas gjennom markedet. Tidligere kunne dette søkes ivaretatt gjennom eierstyringen.

Det som understrekes i de internasjonale erfaringene, er at selskapsledelsen må gis betingelser til å opptre forretningsmessig. Det advares mot å blande kommersielle og ikke-kommersielle hensyn i den offentlige eierstyringen av en virksomhet som er i en konkurransesituasjon. Utvalget vil påpeke at politiske føringer gjennom eierstyringen som påvirker de forretningsmessige beslutningene, vil kunne være en konkurranseulempe for selskapet.

Dette innebærer at eierstyringen av den statseide aktøren i størst mulig grad bør fokuseres omkring finansielle målsettinger for selskapet.»

På side 52 første spalte heter det videre:

«Utvalget vil understreke at ved vurdering av etablering av konkurransemarkeder bør konsekvensene for den samfunnsmessige styringen vurderes kritisk. En bør særlig vurdere om de samfunnsmessige målene lar seg ivareta gjennom de alternative styringsvirkemidlene, og om eierstyring nær kan bortfalle som styringsvirkemiddel.»

Effektiviseringsgevinst i form av konkurranse

Effektivisering er ett av flere elementer i en omorganisering. Som det fremgår over, er det antatt at privatisering i seg selv ikke innebærer en slik gevinst så fremt det ikke etableres konkurranse. Tinglysing foretas i dag 87 steder. Privatisering av disse enhetene innebærer imidlertid ikke i seg selv konkurranse idet hvert føringssted (tingrett) har monopol innenfor sitt geografiske område. Det må i så fall åpnes for at flere aktører kan etablere seg i samme distrikt.

Selv om det stilles vilkår om at enhetene nytter datasystemer som kommuniserer med hverandre, er en slik organisasjonsmodell lite hensiktsmessig for brukerne. Eksempelvis kan det medføre at flere registerførere må kontaktes for å få kopi av dokumenter som gjelder en og samme eiendom. Dette forutsetter også at organet som har ansvaret for å samordne informasjonen i et landsomfattende register, har en viss instruksjonsmyndighet mht. endringer i systemene og andre forhold som er av betydning for at opplysningene skal være lett tilgjengelig.

Konkurransen vil dessuten neppe bli reell idet prisnivået mht. å få registrert et dokument i stor grad vil være regulert på samme måte som i dagens rettsgebyrlov. Arbeidsmengden tilsier heller ikke at det vil være rasjonelt med flere aktører i samme distrikt.

Etablering av en sentral føringsenhet vil organisasjonsmessig være enklere å overføre til en privat aktør. Ved en slik organisering oppnås det imidlertid ikke konkurranse i markedet idet enheten rent faktisk vil få monopol. Det må i så fall være andre hensyn enn konkurranse og effektivisering som er begrunnelse for privatiseringen.

Behov for politisk styring

Et annet moment som er poengtert i NOU 2000: 19 er i hvilken grad det er behov for politisk styring. Det er spesielt pekt på sysselsettings- og distriktshensyn. Dette er særlig aktuelt dersom det opprettholdes en desentralisert modell. Muligheten for politisk påvirkning mht. hvilke føringsenheter som skal prioriteres ved tildeling av ressurser, ved fordeling av nye oppgaver, endringer i antall føringssteder og eventuelt hvilke steder som skal nedlegges, vil bli redusert. Dette kan særlig få betydning i distrikter med lav dokumentmengde. Dette er i stor grad distrikter hvor det vil være vanskelig å finne alternative arbeidsplasser.

Organiseringen av veiledningstilbudet er et annet forhold hvor det kan være behov for politisk styring. Dette har to sider; tilgjengelighet og pris. Dette kan det legges politiske føringer for gjennom rammebrev og tildeling av økonomiske midler.

Visse politiske mål er det naturlig å innta i konsesjonsvilkårene. Dette kan være forhold knyttet til innkreving av dokumentavgiften som for 2000 utgjorde 2,3 milliarder og levering av statistisk materiale til Statistisk Sentralbyrå. Tilsvarende kan det settes begrensinger mht. i hvilken grad de opplysningene som er registrert kan knyttes til andre formål eksempelvis som adresselister for reklame. På den annen side innebærer omfattende konsesjonsvilkår begrensninger mht. den effektiviseringsgevinst som kan oppnås ved privatisering.

Nedenfor drøftes det i hvilken grad kriteriene som er inntatt i kapittel 5, oppnås ved privatisering.

Godt og tilgjengelig veiledningstilbud

Tilgjengelighet er ikke bare avhengig av antall steder det gis veiledning. Like viktig er at det settes av tilstrekkelige ressurser slik at responstiden og kvaliteten blir akseptabel. Det bør ikke være nødvendig å bestille time eller stå i lang kø. Ettersom veiledningen bør være gratis for bruker, kan ressurser til dette formålet lett bli nedprioritert. For det offentlige vil dessuten forvaltningslovens bestemmelser om veiledningsplikt gjelde.

En annen sak er om veiledningsfunksjonen kan privatiseres, mens registerføringen forblir en offentlig oppgave. Det vises i den forbindelse til 5.4.

Høy kvalitet og lav saksbehandlingstid

Et velfungerende tinglysingssystem med høy kvalitet er helt avgjørende for finansmarkedet. Brukerne skal kunne legge til grunn at opplysningene som er registrert er korrekte. For å underbygge dette, er staten erstatningsansvarlig for uforskyldt tap som oppstår som følge av at noen har stolt på en attest som inneholder en tinglysingsfeil. Ved privatisering er det ikke lenger naturlig at staten er erstatningsansvarlig for slike feil. Samtidig er dette feil som til dels oppdages mange år etter at feilen har oppstått, typisk når lån misligholdes og kreditor vil inndrive pantet. Det er derfor vesentlig å opprette ordninger som medfører at det ikke kan stilles spørsmålstegn ved muligheten for å få erstatning.

Privatisering av registreringsfunksjonen innebære at kontroll av offentlig reguleringslovgivning overlates til private og dermed er utenfor det offentliges kontroll. For det offentlige er det viktig at denne kontrollen opprettholdes. Reduksjon av kontrollinnsatsen vil være kostnadseffektivt for registerfører. Samtidig vil mangelfull kontroll knyttet til offentlig reguleringslovgivning som hovedregel ikke medføre negative reaksjoner fra brukerne. Dette vil imidlertid forringe grunnbokens kvalitet og medføre ulemper for offentlig planlegging.

Kort saksbehandlingstid vil også kunne oppnås ved privatisering.

Kostnadseffektivt for brukere og det offentlige

For brukerne er særlig prispolitikken viktig. I dag er veiledning gratis, mens gebyret for å registrere et dokument er fastsatt i rettsgebyrloven. Selv om det ikke foreligger tinglysingsplikt, er det i samfunnets interesse at tinglysing finner sted. Det er derfor viktig at ikke prisnivået er til hinder for dette. Det antas derfor at prisnivået mht. å få registrert et dokument i stor grad vil være regulert på samme måte som i dagens rettsgebyrlov. Privatisering burde derfor ikke være fordyrende for bruker. På den annen side kan det heller ikke forventes reduksjon i prisnivået idet det ikke blir etablert konkurranse.

Enkelte statlige aksjeselskap har en formålsbestemmelse i vedtektene hvor det fremgår at selskapet også skal ivareta samfunnsmessige interesser. Dette gjelder også for Norsk Eiendomsinformasjon as hvor det i vedtektene heter at selskapet skal utføre oppgaver av samfunnsmessig betydning for å sikre drift, vedlikehold og systemutvikling av grunnboken. Tilsvarende kan det være oppgaver og investeringer knyttet til føringsenhetens virksomhet hvor det vil være ønskelig at det ikke bare foretas bedriftsøkonomiske, men også samfunnsmessige vurderinger. Det må også for fremtiden kunne foretas investeringer som følge av endringer i eiendomsmarkedet hvor det eksempelvis kan bli innført nye panteobjekter som gassrør, optiske fiberkabler og lignende selv om det ikke er grunnlag for å fastslå om slike investeringer er økonomisk regningssvarende.

Tilbud om samordnet eiendomsinformasjon

Som det fremgår under 5.2, vil samordnet eiendomsinformasjon bli stadig mer sentralt. Organisasjonen må derfor legge til rette for å få samlet tilgang til eiendomsinformasjon. Dette gjelder så vel systemtekniske grensesnitt som prising av informasjon.

Rask og oversiktlig tilgang til opplysningene

Avgivelse foretas i dag til dels fra registerfører, dels gjennom et statlig aksjeselskap. Selskapet betaler ikke vederlag for sin bruk av grunnboksopplysninger og har monopol på kommersiell distribusjon av opplysningene. Det er en forutsetning at disse rammebetingelsene opprettholdes. Dersom ansvaret for føringen overlates til andre enn det offentlige, er det viktig at det stilles vilkår om prising av den informasjonen som skal være offentlig tilgjengelig.

Privatisering av registerfunksjonen antas ikke å påvirke dette punktet.

Effektiv utnyttelse av IKT

I denne type virksomhet er det særlig to forhold som er av økonomisk verdi; datasystemene og de dataene som er registrert. Det er viktig at det ikke oppstår tvil om eierrettighetene til disse. Dette er aktiva med stor verdi samtidig som det er i samfunnets interesse at de ikke stilles som sikkerhet for lån eller at det ved en eventuell konkursbehandling eller nedleggelse av andre grunner stilles spørsmål om hvem som kan beføye over opplysningene. Det kan her settes begrensinger i konsesjonsvilkårene samtidig som det igjen begrenser virksomhetens private karakter.

Justisdepartementets anbefaling

Om et dokument skal tinglyses eller ikke, er en privatsak. Dette er imidlertid også i det offentliges interesse. Dette representerer betydelige økonomiske verdier. Markedet stiller stadig høyere krav til saksbehandlingstid, kvalitet og veiledning. Dette kan til en viss grad imøtekommes ved at det settes konsesjonsvilkår.

Justisdepartementet mener imidlertid at føring av grunnboken i Norge fortsatt skal være et offentlig ansvar. Det er i den forbindelse særlig lagt vekt på at det ved en eventuell privatisering vil måtte settes så vidt mange skranker så vel mht. prising som utøvelse av funksjonen at privatisering i seg selv ikke vil innebære økt effektivitet. Det er også lagt vekt på at dette er et område hvor finansmarkedet har behov for stor grad av sikkerhet og stabilitet mht. virksomhetens drift. Dette tilsier at det bør være mulig å foreta politiske prioriteringer.

I NOU 1999: 22 Domstolene i første instans ble muligheten for å la Norsk Eiendomsinformasjon as få ansvaret for sentral forvaltning av grunnboken, påpekt. Selskapet er et heleiet aksjeselskap under Justisdepartementet, og har bl.a. til oppgave å ivareta en markedsmessig, kommersiell utvikling av informasjonsprodukter fra grunnboken. Selskapet har tinglysingsfaglig kompetanse, men organisasjonen er liten og vil endre karakter dersom den skal overta tinglysingsvirksomheten. Det synes videre unaturlig å legge en forvaltningsmessig myndighetsoppgave til et aksjeselskap, selv om dette er heleiet av Justisdepartementet. Det er imidlertid viktig å benytte selskapets kompetanse innenfor tinglysing og avgivelse av eiendomsinformasjon fra både grunnboken og GAB i det videre arbeid med å etablere en fremtidsrettet organisering av tinglysingsoppgavene.

6.3 Overgangsperiode med lav risiko

6.3.1 Bakgrunn

Tinglysing foretas i dag ved domstolene i første instans. Oppgaven skal overføres til en annen organisasjon. Også i den perioden hvor overføringen rent faktisk skal finne sted, vil det komme inn dokumenter til registrering hver dag. Disse føres fortløpende samme eller påfølgende dag. Dette innebærer at når tingretten fører siste dokument på fredag, må den nye enheten være klar til å føre de dokumentene som kommer på mandag. Dette innebærer klare utfordringer mht. valg av organisasjonsstruktur og gjennomføringen av strukturendringene. For brukerne er det særlig tre forhold som er vesentlig i overgangsperioden; saksbehandlingstid, kvalitet og avgivelse av informasjon. For at overgangen skal gjennomføres med lavest mulig risiko, er det viktig at det etableres tiltak særlig rettet mot disse faktorene.

6.3.2 Hvilke brukerkrav må innfris i overgangsperioden

Saksbehandlingstid

Tinglysing er av stor samfunnsmessig betydning og selv mindre endringer i saksbehandlingstid kan få virkninger for finansmarkedet. Et dokument skal føres inn senest dagen etter det er kommet inn. Vanligvis tar det 1,2 dag. Selv mindre endringer vil få konsekvenser for bruker.

På utskriftene fra grunnboken fremkommer alle registrerte dokumenter. De som ikke er etterkontrollert (konferert), er særskilt anmerket. Registrering er derfor tilstrekkelig for at tredjemann skal få kjennskap til opplysningen.

Et dokument kan nektes tinglyst inntil det er konferert. Det er derfor først ved dette tidspunktet at innsender kan forholde seg i samsvar med det som er tinglyst. Lav saksbehandlingstid helt til dokumentet er konferert er derfor viktig. En økning kan lett pådra brukere økte kostnader i form av mellomfinansiering av lån.

Kvalitet

Kvalitetssikringen foretas dels når dokumentet leveres til tinglysing, dels i ettertid ved at det foretas manuelle rettinger på grunnlag av analyserapporter som viser feil og mangler. Kvalitetshevingstiltak av sistnevnte art kan stilles i bero i kortere perioder uten at dette forringer grunnbokens troverdighet. Derimot bør kvaliteten på kontrollen som foretas i forkant av at et dokument tinglyses, opprettholdes.

Avgivelse

Avgivelse av informasjon til det kommersielle markedet skjer i stor grad gjennom Eiendomsregisteret. Det er derfor vesentlig at overføringen til Eiendomsregisteret ikke påvirkes av omorganiseringsprosessen. Med den omsetningshastighet som er i markedet, kan forsinkelser eller redusert åpningstid få økonomiske konsekvenser.

6.3.3 Virkemidler i overgangsperioden

Saksbehandlingstid og kvalitet

Tinglysingen har tradisjonelt nytt godt av stabil arbeidskraft. Usikkerhet knyttet til omorganisering av oppgaven kan endre dette. Det kan ikke ses bort fra at ansatte på et tidlig stadium finner seg annen type arbeid. Dette kan medføre problemer i forhold til saksbehandlingstid og kvalitet allerede før oppgaven overføres fra tingrettene. Enhver omorganisering er dessuten en merbelastning som kan påvirke virksomhetens daglige drift.

Endringsprosessen vil ha flere faser. I motsetning til enkelte andre omorganiseringsprosesser i offentlige sektor, er det vesentlig at driften pågår uavbrutt uten noen form for nedtrapping på avgiverstedet. Tilsvarende utfordring vil også ny organisasjon ha inntil alle stillinger er bemannet med kvalifisert personell. Selv om det samtidig med omlegging foretas rasjonaliseringstiltak, vil det fortsatt være stort behov for kvalifisert personell. Dette skyldes blant annet at elektronisk kontroll har begrenset verdi ved tolking av skjønnsmessige bestemmelser og at publikum fortsatt vil ha behov for faglig veiledning. Det er derfor viktig at det settes inn virkemidler som avhjelper sårbarheten.

Det er ingen «tinglysingsskole» hvor ansatte kan rekrutteres fra. For å redusere risikoen er det derfor vesentlig at det legges vekt på å overføre den kompetanse som dagens saksbehandlere har. Dersom den nye organisasjonen ikke i sin helhet kan rekruttere sine ansatte fra tingrettene, er det viktig at det etableres virkemidler for å redusere risikoen ved omleggingen. Det kan være aktuelt å bygge opp en gruppe med særlig kvalifisert personell som kan ha støttefunksjoner i overgangsperioden. Det kan også være aktuelt å ansette personer i den nye virksomheten på et tidlig tidspunkt for å kunne gi intern opplæring. Hvilke virkemidler som er mest aktuelle, vil i noen utstrekning avhenge av hvilken organisasjonsmodell som velges. En modell som medfører at kun et lite mindretall av dagens ansatte kan overføres til den nye enheten, vil innebære særlige utfordringer.

Avgivelse

Dataverktøyene i tinglysingen er ikke standardvare, men utviklet særskilt til dette formålet. En målsetting for utvikling av nytt datasystem er i større grad å bygge på standardiserte modeller. Det vil likevel fortsatt være tilpasninger som innebærer at datamiljøet blir sårbart. For å oppnå stabil drift, er det derfor viktig at det også for fremtiden dras nytte av de miljøer som kjenner systemet. En ny organisasjonsstruktur som ikke tar hensyn til opprettholdelse av avgivelse gjennom Norsk Eiendomsinformasjon as, vil øke risikoen for problemer på avgiversiden.

Norsk Eiendomsinformasjon as har også et samarbeid med kommunene gjennom infoLAND som det med fordel kan bygges videre på.

6.4 Nærmere om registrering på sentralt nivå

I dag føres grunnboken desentralt ved 87 tingretter. Under dette punktet vurderes det om funksjonen bør sentraliseres.

Strukturutvalget (NOU 1999: 22) konkluderte med at det i dag ikke finnes en desentralisert etat som uten videre kan overta tinglysingsvirksomheten. Et samlet utvalg uttalte at alternativet til dagens system er å legge tinglysingsvirksomheten til et landsomfattende register. For en sentral løsning anføres det særlig at den teknologiske utviklingen gjør det enkelt å henvende seg til et sentralt register, særlig gjelder dette profesjonelle brukere. Det kan eventuelt vurderes å tilby andre brukere lokal veiledning. I tillegg til veiledningsbehovet overfor publikum er kostnadseffektivitet og muligheten for å opparbeide spisskompetanse og enhetlig tinglysingspraksis.

Nedenfor drøftes det i hvilken grad kriteriene som er inntatt i kapittel 5 oppnås ved en sentralisering.

Godt og tilgjengelig veiledningstilbud

Sentralisering innebærer at et stort faglig miljø samles på ett sted. Et høyt antall ansatte tilsier at enheten vil takle ulike former for fravær. Veiledningstilbudet bør derfor kunne holdes på tilnærmet samme nivå og med samme responstid uavhengig av sykdom, ferier osv. Enheten vil ha innsikt i all tinglysingspraksis og dermed opparbeide seg spesialkunnskap på området. Dette vil komme brukerne til gode i form av kvaliteten på den veiledning som gis. Dette vil være en forbedring i forhold til i dag hvor brukerne i samme type sak kan oppleve å få ulike råd avhengig av hvilken tingrett som kontaktes.

I 6.3 er det redegjort for de utfordringene overgangsperioden mellom dagens og ny struktur innebærer. Det kompetansebruddet som sentralisering medfører, vil selvfølgelig også påvirke nivået på den veiledning føringsenheten gir.

Da NOU 1999: 22 var på høring, viste mange førsteinstansdomstoler til at den største andelen besøkende i tingretten knytter seg til tinglysingsoppgavene, og at så vel private som profesjonelle brukere møter opp personlig. Dette er også fremhevet i høringsuttalelsene til denne meldingen. Ved sentralisering blir muligheten for personlig oppmøte nærmest illusorisk. Justisdepartementet mener det kan stilles spørsmål ved hvor stort behovet for fysisk fremmøte faktisk er. Storbrukere kan ha stor nytte av alternative veiledningstilbud som informasjon via Internett og telefonisk kontakt. Gruppen kjenner blankettypene, faguttrykk og aktuelle problemstillinger og kan derfor enkelt finne frem relevant informasjon eller eventuelt beskrive situasjonen over telefon. I høringsuttalelsen til Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge gis det også uttrykk for at behovet for veiledning ved fysisk fremmøte på et kontor er beskjedent.

Dette kan stille seg annerledes for privatpersoner. Disse kan i dag få veiledning ved å oppsøke en av de 87 tingrettene. Det er ikke foretatt noen representativ registrering av hvorfor de velger å møte opp personlig, og hvor ofte de faktisk har oppsøkt tinglysingskontoret for råd og veiledning. Denne gruppen har imidlertid liten forhåndskunnskap. Det kan vanskeliggjøre bruk av skriftlig veiledning via Internett. Det kan også være behov for at den som skal gi veiledning selv ser de aktuelle dokumentene og har kunnskap om lokale forhold.

Ved en eventuell sentralisering av føringsfunksjonen, er det vesentlig at det opprettes et desentralt veiledningstilbud. Der bør det være mulig å få rettledning i å fylle ut tinglysingsblankettene, informasjon om hvilke hjelpedokumenter som må vedlegges, opplysninger om gebyret og dokumentavgiftens størrelse, bli henvist til rett kommunal etat for konsesjonsbehandling osv. Et desentralisert veiledningstilbud kan imidlertid ikke erstatte registerførers egen plikt til å gi veiledning innenfor sitt ansvarsområde.

Manglende personlig oppmøte kan også for privatpersoner til en viss grad avhjelpes ved god telefontjeneste og at det etableres et desentralisert veiledningsnettverk med andre aktører som eksempelvis banker og eiendomsmeglere. Dersom ikke registerfører selv etablerer et desentralisert tilbud, bør det private tilbudet være gratis. Dersom andre aktører kommer som et supplement, kan det i større grad åpnes for at disse kan kreve gebyr.

Høy kvalitet og kort saksbehandlingstid

En større enhet innebærer at det kan legges opp til mer rasjonell drift og at alle ressurser til enhver tid kan utnyttes fullt ut. I dag brukes det eksempelvis ressurser på opplæring og oppdatering av ansatte som kun arbeider med tinglysing ved sykdom, ferier og annet fravær. Brukerne vil bl.a. merke den reduserte sårbarheten ved at saksbehandlingstiden i mindre grad blir påvirket av enkeltpersoners fravær fra arbeidet.

Tinglysingspraksis er i dag lite tilgjengelig. Riktignok skal det foreligge en skriftlig beslutning dersom et dokument nektes tinglyst. En slik fremgangsmåte benyttes imidlertid sjelden. I praksis løses problemene enten ved muntlig kontakt mellom saksbehandler og innsender eller ved at saksbehandler sender et brev hvor det angis hvilke mangler som må rettes dersom dokumentet ønskes tinglyst. Disse standardbrevene gir imidlertid liten innsikt i tinglysingspraksis. Det er opprettet et eget utvalg hvor bl.a. tingrettene og Justisdepartementet er representert. Dette utvalget avholder møter to til tre ganger pr. år. Det gir uttalelser knyttet til behandlingen av enkelte sakstyper, men har ingen samlet oversikt over tinglysingspraksis.

Den enkelte føringsenhet kan derfor i liten grad kan dra nytte av de øvriges praksis. Tilsvarende har brukerne pekt på at det i dag er visse forskjeller fra tingrett til tingrett vedrørende hvilke krav som stilles til de dokumentene som skal tinglyses. Ved sentralisering er det enklere å oppnå en felles forståelse av hvordan regelverket skal praktiseres. Riktignok vil de samme problemstillinger bli håndtert av flere personer, men enhetlig praksis kan løses ved interne rutiner. Dette vil ha betydning for så vel saksbehandlingstiden som kvaliteten.

Kvaliteten på det arbeidet som utføres er blant annet betinget av at ansatte holdes oppdatert i form av kurs og annen opplæring. Det vil være mer rasjonelt å gjennomføre slike tiltak ved en sentral enhet idet det ikke nødvendigvis behøver å påløpe reisekostnader. Dessuten kan kursvirksomheten avvikles uten at den må koordineres med flere enheter.

Ved en desentralisert modell, må bruker vite hvilket kontor som har registeransvaret for den kommunen eiendommen ligger i. Kommunenummeret inngår imidlertid også i det nummeret som identifiserer eiendommen. Ved sentralisering må bruker derfor fortsatt vite kommunenummeret, men det er samme kontor som har ansvaret for registrering knyttet til alle eiendommene i hele landet. Dette er spesielt en fordel så lenge det kun er adgang til å sende inn papirbaserte dokumenter.

Da NOU 1999: 22 var på høring, fremholdt førsteinstansdomstolene fordelen ved at registerfører har verdifull kjennskap om lokale forhold ved eiendommer. Enkelte kommuner eller deler av kommuner har fra lang tid tilbake hatt særegne eiendomstradisjoner. Kunnskap om disse forholdene forenkler kontrollen av nye dokumenter knyttet til disse eiendommene. Lokalkunnskap er også fordelaktig i rollen som kontrollør av offentlig reguleringslovgivning. Eksempelvis har enkelte kommuner nedsatte konsesjonsgrense for hele eller deler av kommunen, jf. konsesjonsloven § 5 tredje ledd.

Det er også kommunen som ved overdragelse av en eiendom bekrefter at den er konsesjonsfri. Registerførerens oppgave er å påse at konsesjonsloven blir fulgt. Det er følgelig ikke adgang til å tinglyse en overdragelse dersom det ikke foreligger egenerklæring eller nødvendig konsesjon. Tilsvarende er det kommunen som behandler seksjonsbegjæringer i medhold av eierseksjonsloven, mens registerfører gjennomfører den formelle opprettingen av seksjonene ved tinglysing av seksjonsbegjæringen. For å opprettholde kvaliteten på disse områdene, er det derfor viktig at registerfører har løpende dialog med alle kommunene om hvordan regelverket skal praktiseres så vel hos registerfører som hos kommunene. Dette stiller særlige krav til sentral registerfører som får mange å forholde seg til.

En sentralisering vil innebære fullstendig brudd i den fagkompetanse som i dag finnes ved tingrettene. Som det fremgår av 6.3 vil dette være en stor utfordring. I en overgangsperiode vil det lett medføre økt saksbehandlingstid og dårlige veiledningstilbud. Det er også en risiko for lavere kvalitet på det som registreres. Det kan til en viss grad settes inn tiltak for å motvirke dette. Slike tiltak kan være betydelig overbemanning i en periode, ansettelser i en viss periode forut for overgangen for derved å få tid til opplæring, hospitering ved tingrettene osv. Selv med betydelige økonomiske ressurser vil en sentralisering tilsi en så vidt omfattende omstillingsprosess at det ikke kan påregnes at tiltakene medfører en risikofri overgang.

Kostnadseffektivt for brukere og det offentlige

Størrelsen på gebyrene knyttet til virksomheten kan fastsettes uavhengig av om føringen foretas sentralt eller lokalt. I dag er det ingen direkte sammenheng mellom kostnadene forbundet med å føre et dokument og gebyrsatsen. Når registreringen i fremtiden blir mer effektiv, kan det likevel være naturlig at gebyret også blir lavere.

Med fortsatt forskuddsbetaling av gebyr og dokumentavgift vil regnskapsfunksjonen hos registerfører ha en vesentlig oppgave idet et betydelig antall transaksjoner må kontrolleres mot innsendte tinglysingsdokumenter.

For det offentlige vil det påløpe omstillingskostnader. Disse vil særlig være knyttet til ventelønn, antallet nyansettelser og anskaffelse av kontorlokaler. I dag utgjør tinglysingen ca. 200 årsverk. I hvilken grad det foreligger flytteplikt må vurderes i det enkelte tilfellet, men ved en sentralisering må det påregnes at ansatte i all hovedsak vil bli fritatt fra flytteplikten. Nedbemanning kan i en viss utstrekning skje i form av naturlig avgang, omplassering og fortrinnsrett til andre statlige stillinger. Det må likevel i større grad enn ved en desentralisert modell påregnes utgifter til ventelønn i henhold til gjeldende regelverk og praksis for omstilling i staten.

Omstillingskostnader for brukerne er små og lite påvirket av de ulike modellene.

Innføring av elektroniske dokumenter vil medføre at virksomheten oppnår ytterligere effektivisering. Dette kan løses ved at de ansatte gis andre oppgaver. Dette forutsetter imidlertid at virksomheten har oppgaver utover føring av grunnboken. Dersom virksomheten ikke har slike oppgaver, må det påregnes ytterligere omstillingskostnader.

Tilbud om samordnet eiendomsinformasjon

Samordning kan skje i føringsleddet, avgiverleddet, på administrativt plan eller ved en kombinasjon av disse mulighetene. Sentralisering begrenser muligheten til samordning med GAB i føringsleddet. Dermed oppnås ikke fordelene med et felles fagmiljø i forbindelse med føringen med den bredden i kunnskapsnivået som det medfører. Konsekvensen blir at brukerne ikke tilbys felles veiledningstjeneste og at det i kontrollsammenheng ikke kan påregnes full effekt ved bruk av GAB (og senere matrikkelen når denne erstatter GAB).

Sentralisering er ikke til hinder for at dagens samordnede avgivelse av informasjon gjennom Eiendomsregisteret opprettholdes. Ved samordning i avgiverleddet, kan brukerne få tilgang til opplysninger fra både grunnboken og GAB i ett register.

Samordning omfatter også ansvar for endringer i regelverket. Dette kan oppnås uavhengig av om føringen sentraliseres eller ikke.

Rask og oversiktlig tilgang til opplysningene

Registerfører gir opplysninger enten muntlig, i form av bekreftet utskrift fra grunnboken eller i form av kopi av dokumentet som er tinglyst. Disse opplysningene gis i dag av den tingrett hvor eiendommen ligger. Dessuten kan brukere av Eiendomsregisteret bestille bekreftet utskrift for hele landet via Internett. Ved innføring av nytt datasystem vil det også være mulig å bestille utskrifter fra alle føringsenhetene uavhengig av hvor eiendommen ligger. Ved en eventuell sentralisering vil det samme gjelde kopi av dokumentene i panteboken idet panteboken sentraliseres.

I enkelte tilfeller ønsker bruker å få utskriften raskt. Selv om det ikke er praktisk å møte opp personlig for å hente den, kan dette løses ved bruk av telefaks eller andre hjelpemidler. Sentralisering har derfor ikke betydning i så måte.

Annen form for salg av grunnboksinformasjon skjer via Norsk Eiendomsinformasjon as og vil derfor ikke bli direkte påvirket av valg av organisasjonsform. Dette får likevel indirekte betydning da overgangsproblemer knyttet til føringen av grunnboken også kan få betydning for de oppgaver som er tillagt selskapet.

Overgangsperiode med lav risiko

Føring av grunnboken og veiledning i den forbindelse er en løpende oppgave. Også når overføringen rent faktisk skal finne sted, vil det komme inn dokumenter til registrering hver dag. Dette innebærer at når tingretten fører siste dokument på fredag, må den nye enheten være klar til å føre de dokumentene som kommer inn på mandag. Tinglysing er av stor samfunnsmessig betydning, og selv mindre endringer i saksbehandlingstid kan få virkninger for finansmarkedet. For det offentlig er overdragelse av fast eiendom en stor inntektskilde idet det påløper dokumentavgift som for 2000 utgjorde 2,3 milliarder kroner. Det er registerfører som kontrollerer avgiftsgrunnlaget og som krever den inn. Foruten dokumentavgiftsloven krever dette bl.a. innsikt i aksje- og arvelovgivning.

Usikkerhet knyttet til omorganiseringsprosessen kan medføre ustabil arbeidskraft. Dette gjelder spesielt ved en sentralisering hvor det i liten grad vil være aktuelt at ansatte ved tingrettene følger oppgaven til den nye virksomheten. Det kan følgelig ikke ses bort fra at ansatte på et tidlig stadium søker seg over til annen arbeidsplass. Dette kan medføre problemer i forhold til saksbehandlingstid og kvalitet allerede før oppgaven overføres fra tingrettene.

Den nye føringsenheten vil også måtte ha kompetanse mht. drift og forvaltning av registeret. Dette ansvaret er i dag delt mellom Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (et forvaltningsorgan under Justisdepartementet) og Norsk Eiendomsinformasjon as.

Det vises for øvrig til 6.3 hvor utfordringene i overgangsperioden er drøftet nærmere.

6.5 Nærmere om registrering på fylkesnivå

Ved en fylkesmodell vil antall føringsenheter reduseres til 19. Dette vil være en vesentlig reduksjon i forhold til dagens 87 føringssteder (64 etter innføring av ny domstolstruktur jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001)). I motsetning til ved sentralisering, opprettholdes det arbeidsplasser i de ulike distriktene.

Dersom dagens bemanning og dokumentmengde legges til grunn, vil en slik modell innebære at kontorene i gjennomsnitt får ca. ti saksbehandlere. Størrelsen vil imidlertid variere fra fylke til fylke, da behovet i stor grad vil være påvirket av hvor mange dokumenter som tinglyses i det enkelte fylke. De fleste fylkene vil få en bemanning som innebærer fleksibilitet i forhold til sykdom, ferier mv. Fem fylker vil få mellom fire og seks saksbehandlere. Til sammenligning utgjør tinglysingen i dag ca. 2,5 årsverk eller mindre ved drøyt 80 % av tingrettene og ca. 3,5 årsverk eller mindre ved snaut 90 %. Kun et fåtall tingretter har flere enn seks årsverk knyttet til tinglysingen. Selv etter innføring av ny domstolstruktur, vil en fylkesmodell innebære en mer robust og fleksibel organisasjon.

Nedenfor drøftes det i hvilken grad kriteriene som er omtalt i kapittel 5 oppnås ved en fylkesmodell hvor føringsenhetene legges til fylkeshovedstedene. Lokalisering til andre deler av fylket vil møte de samme utfordringer som er skissert i 6.4 idet kun et fåtall av dagens ansatte vil kunne følge oppgaven til de nye enhetene. Samtidig oppnås ikke de fordeler som en sentralisering kan innebære. En modell som innebærer at oppgaven legges til mindre byer innebærer følgelig høy faglig og økonomisk risiko. Dette anses derfor uhensiktsmessig og drøftes ikke nærmere.

Godt og tilgjengelig veiledningstilbud

En fylkesmodell vil innebære at antall enheter reduseres betraktelig. De nye enhetene vil variere i størrelse, men blir tilstrekkelig store til at de kan holde høy faglig standard på den veiledning som gis. Med færre enheter er også faren for at det utvikler seg lokal praksis redusert. Bruker kan dermed påregne samme råd uavhengig av hvilket fylkeskontor som kontaktes. Dette vil være en forbedring i forhold til dagens situasjon.

Som det fremgår nedenfor, kan det ved en slik modell påregnes at en ikke ubetydelig andel av de som arbeider med tinglysing i dag, også vil utføre denne oppgaven ved de nye enhetene. En videreføring av fagkompetansen er en styrke for veiledningstjenesten som derved kan dra nytte av tidligere erfaringer og historikk. Det antas at dette vil ha en positiv innvirkning på antall dokumenter som må returneres pga. mangler fordi brukerne vil få nødvendig bistand før dokumentet sendes inn. Dette vil igjen være gunstig for saksbehandlingstiden.

Ved en slik modell vil det fortsatt være mulig for en stor andel av brukerne å møte personlig ved føringsenheten. Ca. 60 % av dokumentmengden relaterer seg til eiendommer hvor tinglysing i dag foretas ved en tingrett som enten ligger i eller inntil 3 mil fra «fylkeshovedstaden». For spørsmål knyttet til dokumenter som i dag føres ved disse tingrettene, vil det fortsatt være praktisk mulig for bruker å oppsøke registerfører. I tillegg vil de kunne oppsøke registerfører med spørsmål knyttet til eiendommer som ligger innenfor fylkesgrensene, men utenfor den lokale tingrettens rettskrets. Denne gruppen vil med andre ord få tilgang til personlig veiledning fra registerfører på tilnærmet samme eller høyere nivå enn i dag.

For den øvrige brukergruppen vil tilgjengeligheten til registerfører i form av personlig oppmøte, være svekket. Dette kan imøtekommes ved å opprette et desentralisert veiledningstilbud.

Høy kvalitet og lav saksbehandlingstid

En større enhet innebærer at det kan legges opp til mer rasjonell drift og at alle ressurser til enhver tid kan utnyttes fullt ut. På linje med sentralisering, vil sårbarheten bli redusert slik at saksbehandlingstiden og lignende ikke blir påvirket av enkeltpersoners fravær fra arbeidet.

Tinglysingspraksis er i dag lite tilgjengelig idet problemene i praksis enten løses ved muntlig kontakt mellom saksbehandler og innsender eller ved at saksbehandler sender et brev hvor det angis hvilke mangler som må rettes dersom dokumentet ønskes tinglyst. Den enkelte føringsenhet kan derfor i liten grad dra nytte av de øvriges praksis. Ved at det etableres færre enheter, vil det i langt større grad legges til rette for enhetlig praksis. Dette vil styrke grunnbokens kvalitet og være forenklende for bruker.

Ved en fylkesmodell må brukerne som har behov for registreringer på eiendommer spredt over hele landet fortsatt forholde seg til flere enheter. Så vel innføring av nytt datasystem som bruk av elektroniske dokumenter vil redusere ulempene i så måte. Det vil likevel f.eks. ikke være mulig å få kopi av gjenparter av dokumenter som knytter seg til en eiendom som ligger i et annet fylke.

Da NOU 1999: 22 var på høring, fremholdt førsteinstansdomstolene fordelen ved at registerfører har verdifull kjennskap om lokale forhold ved eiendommer. Ved en fylkesmodell vil det i en viss utstrekning fortsatt være en slik kunnskap. For å ivareta kontrollfunksjonene bør registerfører ha løpende kontakt med kommunene. Ved en fylkesmodell vil kontorene ha færre kommuner å forholde seg til enn ved en sentralisering.

Dersom ansatte som jobber med tinglysing i dag, tilbys stillinger ved de nye enhetene, unngås et fullstendig brudd i den fagkompetanse som i dag finnes ved tingrettene. I hvilken grad det foreligger flytteplikt, må vurderes i det enkelte tilfellet. Som eksempel kan likevel nevnes at ca. 60 % av de som arbeider med tinglysing, er ansatt ved en tingrett som enten ligger i eller inntil 3 mil fra «fylkeshovedstaden». Det er imidlertid variasjoner fra fylke til fylke. I 12 fylker er det minst 50 % som faller inn under denne gruppen, mens i de seks øvrige fylkene er under 30 %. Spesielt i disse fylkene vil det derfor være behov for å sette inn særskilte tiltak for å rekruttere og lære opp nyansatte. Likevel vil en slik organisasjon bygge på den kompetanse og historikk som finnes i dag, med de fordelene det medfører for kvalitet og saksbehandlingstid.

Kostnadseffektivt for brukere og det offentlige

For det offentlige vil det påløpe omstillingskostnader. Disse vil særlig være knyttet til ventelønn, antall nyansettelser og anskaffelse av kontorlokaler. I dag utgjør tinglysingen ca. 200 årsverk. Som fremhevet over vil mange kunne få tilbud om stilling ved fylkesenhetene. For de øvrige kan nedbemanningen i en viss utstrekning skje i form av naturlig avgang og fortrinnsrett til andre statlige stillinger. Det må likevel påregnes utgifter til ventelønn i henhold til gjeldende regelverk og praksis for omstilling i staten. Også ved en fylkesmodell vil de største enhetene ha så vidt stor dokumentmengde at forskuddsbetaling av gebyr og dokumentavgift vil medføre store utfordringer knyttet til kontroll av innbetalingene mot de innsendte tinglysingsdokumenter. Etterskuddsvis betaling vil derfor være fordelaktig.

Innføring av elektroniske dokumenter vil medføre at virksomheten oppnår ytterligere effektivisering. Dette kan løses ved at de ansatte gis andre oppgaver. Dette forutsetter imidlertid at virksomheten har oppgaver utover føring av grunnboken. Dersom virksomheten ikke har slike oppgaver, må det påregnes ytterligere omstillingskostnader. Slik omstilling kan imidlertid være mer smidig ved virksomhet fordelt på 19 fylkeshovedsteder enn en sentral virksomhet som ligger i et område med begrenset mulighet for tilbud om annen stilling.

Tilbud om samordnet eiendomsinformasjon

Ved en fylkesmodell kan samlokalisering av føring av GAB og grunnbok oppnås dersom føringen av grunnboken legges til fylkeskartkontorene. Dette er drøftet nærmere under 7.4 og 7.5.

For andre løsninger på fylkesplan, stiller dette seg på samme måte som ved sentralisering.

Rask og oversiktlig tilgang til opplysningene

Ved en eventuell sentralisering er det mulig å få kopi av gjenparter av tinglyste dokumenter på samme sted uavhengig av hvor i landet eiendommen ligger. Ved en fylkesmodell har hver enhet kun gjenparter knyttet til eiendommer i sitt fylke. For øvrig er det ingen forskjell mellom de to modellene.

Overgangsperiode med lav risiko

Fagkompetanse er viktig både for kvaliteten på veiledningen til brukerne og ved selve registreringen. Ved en slik modell vil vesentlig kompetanse bli overført. Enhver omorganisering medfører riktignok en viss risiko for økt saksbehandlingstid i en overgangsperiode. Denne modellen reduserer likevel denne risikoen ved at de nye enhetene vil kunne dra nytte av tidligere erfaringer og historikk. Det vil også i langt større grad være mulig å dra veksler på det støtteapparat som allerede er etablert til hjelp for registerfører.

Usikkerhet knyttet til omorganiseringsprosessen kan medføre ustabil arbeidskraft. Denne reduseres imidlertid dersom de ansatte vet at de vil bli tilbudt annet tilsvarende arbeid i nærheten av dagens arbeidssted. Dette tilsier at en fylkesmodell medfører mindre uro på arbeidsplassen enn en sentralisering. Det vises for øvrig til 6.3 hvor utfordringer knyttet til overgangsperioden er vurdert nærmere.

6.6 Klagebehandling og andre organisatoriske endringer

Innledning

Grunnboken føres ved førsteinstansdomstolene. Hvem som skal overta dette ansvaret, er drøftet i kapittel 7. Men også andre har ansvar knyttet til tinglysing i fast eiendom: lagmannsrettene er klageorgan, Justisdepartementet har ansvaret for regelverket osv. I dette kapittelet er det redegjort for hvordan disse elementene bør organiseres i fremtiden.

Klagebehandling

Inntil 1991 ble tinglysingsavgjørelser påklaget til Justisdepartementet. Etter dette tidspunktet har klagene blitt behandlet som kjæremål til lagmannsretten. Endringen ble bl.a. begrunnet med at avgjørelser besluttet av en domstol, ikke burde overprøves av et forvaltningsorgan. Ved at tinglysingen tas ut av domstolene, kan det reises spørsmål ved om avgjørelsene fortsatt skal være gjenstand for kjæremål eller om det skal opprettes en annen form for klagebehandling.

Selv om departementene i en viss utstrekning behandler enkeltsaker, er det ikke hensiktsmessig å gå tilbake til den tidligere ordningen. Selv ved sentralisering vil saksmengden være forholdsvis liten. Det er derfor heller ikke hensiktsmessig å etablere et særskilt klageorgan uten at dette er knyttet til et etablert organ. Dessuten tilsier behovet for en rask avgjørelse at det er lite tilfredsstillende å legge oppgaven til en nemnd som eksempelvis holder møter en gang pr. måned.

Tinglysing i løsøre foretas ved Brønnøysundregistrene, som er et forvaltningsorgan og ikke av en domstol. I likhet med tinglysing i fast eiendom er det likevel lagmannsretten (og ikke førsteinstansdomstolene) som behandler klagene. Klagene behandles som kjæremål. Det innebærer at de er undergitt skriftlig behandling. Partene unngår dermed å måtte møte ved domstolen for å avgi forklaring eller på annen måte prosedere sin sak muntlig. En slik forenklet behandling bør opprettholdes også for tinglysing i fast eiendom. Det anbefales derfor at dagens klageordning med kjæremål til lagmannsretten opprettholdes. Dette gir brukerne den samme rettssikkerhet som i dag samtidig som verken saksbehandlingstid eller kostnadsnivå endres. Når den nye ordningen har vært i virksomhet i en periode, kan det være naturlig å vurdere klageordningen på nytt.

Lovansvaret

Regelverket knyttet til tinglysingsloven tilligger i dag Justisdepartementet. Ved utvikling av nytt regelverk vil det være behov for en dialog med registerfører. Dersom den nye virksomheten knyttes til et annet departement, kan det tilsi at ansvaret flyttes dit. Det kan dessuten være hensiktsmessig å samle kompetansen innen offentlig eiendomsinformasjon på ett sted. På den annen side har tinglysing berøringspunkter til andre lover som Justisdepartementet har ansvaret for. Endelig beslutning om dette kan tas som ledd i den planleggingsprosessen som påbegynnes når Stortinget har behandlet denne meldingen, se 8.2.

Norsk Eiendomsinformasjon as - kommersielt salg av opplysningene

Norsk Eiendomsinformasjon AS (NE) er et statlig aksjeselskap hvor Justisdepartementet eier alle aksjene. Selskapets forretningskontor er i Oslo, men det er også etablert en IT-avdeling i Bergen. NE har i henhold til avtale med Justisdepartementet ansvar for drift, systemforvaltning og salg fra grunnboken (herunder enerett til kommersiell utnyttelse). I vedtektene er det en formålsbestemmelse som innebærer at det i den forbindelse også skal utføres oppgaver av samfunnsmessig betydning. Ved avtale med Statens kartverk, har NE tilsvarende ansvar for GAB-registeret som for grunnboken. Opplysningene fra de to registerne selges samlet gjennom Eiendomsregisteret (EDR).

Skille mellom registerføringen og distribusjon av opplysningene har vært gunstig. Mens selve registerføringen er en forvaltningsoppgave, er salg til det kommersielle markedet mer preget av forretningsvirksomhet. Disse hensyn kan være motstridende idet markedet kan ønske at det registreres opplysninger som ikke er av tinglysingsmessig art. Slik registrering vil medføre merarbeid for registerfører uten at grunnbokens kvalitet heves. Ved at rollene skilles, unngås at kommersielle hensyn får betydning for registerførerens prioriteringer.

Grunnboksopplysninger benyttes også i andre sammenhenger enn de tradisjonelle. For eksempel er grunnboken ett av flere registre som danner grunnlaget for kredittselskapenes kredittvurderinger. Utvikling av løsningene i bankene og kredittselskapene er ikke en offentlige oppgave. Det offentlige må imidlertid kunne avgi informasjonen på en slik måte at slik sammenstilling av opplysningene kan utføres på kommersiell basis innenfor rammen av tinglysingsloven og personopplysningsloven. Slike løsninger for fleksibel avgivelse kan være vanskelig å kombinere med forvaltning og registerføring og tilsier at rollene skilles. Som nevnt flere steder i meldingen er uavbrutt avgivelse til brukerne viktig, også i overgangsperioden mellom dagens og ny struktur. Justisdepartementet mener derfor at Norsk Eiendomsinformasjon as skal opprettholdes som i dag. Ved at dagens organisering av avgivelsen opprettholdes, reduseres risikoen ved omleggingen.