1 Innledning og sammendrag
1.1 Om de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene
Ett av Regjeringens viktigste innsatsområder er å sikre barn og ungdom gode oppvekst- og levekår. De frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har en sentral plass i dette arbeidet. De tilbyr et bredt spekter av aktiviteter som f.eks. sang og musikk, friluftsliv, politisk og organisatorisk arbeid og religiøs virksomhet. De knytter barn og ungdom - og voksne - sammen i et levende og meningsfylt fellesskap, hvor de kan få utfolde seg og lære i samspill med andre. Slik er organisasjonene viktige arenaer for svært mange barn og unge over hele landet.
En like viktig side ved barne- og ungdomsorganisasjonene er deres rolle som «skoler i demokrati». Regjeringen ønsker å stimulere barn og ungdom til deltakelse og medansvar i samfunnet. Barne- og ungdomsorganisasjonene kan gi medlemmene trening i demokratiske prosesser, ved at de selv får bestemme hvordan både lokallaget og organisasjonen skal legge opp sitt arbeid. Videre kan barne- og ungdomsorganisasjonene være talerør både for medlemmene i lokalmiljøet og i forhold til sentrale myndigheter, og et springbrett for medlemmer som vil engasjere seg i aktuelle samfunnsspørsmål. Demokratiet har godt av frivillige organisasjoner som utfordrer etablerte sannheter og arbeider for forandring.
Vi trenger et mangfold i organisasjonslivet, både med tanke på aktiviteter og idéer. Dette mangfoldet stimuleres best ved å gi organisasjonene en økonomisk støtte som ikke er bundet til gjennomføring av bestemte tiltak eller arbeid for å nå bestemte mål. Dette var bakgrunnen da man i 1975 og i 1977 valgte å opprette og utvide en ordning med ubundet grunntilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. De samme vurderinger gjelder i dag. Den altoverveidende delen av statens tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonenes nasjonale og internasjonale arbeid skal derfor fremdeles være i form av en ubundet grunnstøtte. Barne- og familiedepartementet vil i tillegg hvert år sette av et mindre beløp til prosjekter for å stimulere organisasjonenes interesse for spesielt prioriterte områder.
Formålet med tilskuddsordningen skal være å legge til rette for barn og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Det er lagt vekt på at organisasjonene skal sikres og styrkes som arena for medbestemmelse og demokrati og som barn og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet. Videre skal tilskuddsordningen bidra til at organisasjonene kan drive nasjonalt og internasjonalt arbeid, stimulere til aktivitet og medvirke til mangfold i organisasjonslivet. Det er Barne- og familiedepartementets oppfatning at det foreslåtte regelverket vil virke hensiktsmessig i forhold til formålet.
1.2 Bakgrunn for forslaget til nytt regelverk
De frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har fått tilskudd til sin virksomhet over statsbudsjettet siden 1951. De første årene var dette øremerkede tilskudd. Fra 1975 ble det innført en fast grunnstøtte som var lik for alle barne- og ungdomsorganisasjonene. Fra 1977 ble det i tillegg innført en ordning med bevegelig grunnstøtte beregnet ut fra organisasjonenes medlemstall («driftstilskudd»). I 1985 ble hovedtrekkene i ordningen med grunnstøtte slik vi kjenner den i dag etablert, med flere og bestemte kriterier for beregning av tilskuddet (medlemstall, lokallag, fylker og lederkurs).
Riksrevisjonen igangsatte høsten 1994 en rutinemessig undersøkelse av tilskuddsordningen og uttalte 8. mars 1995 i brev til Barne- og familiedepartementet at «Det er positivt at departementet har utarbeidet klare retningslinjer for behandling av søknader og beregning av tilskudd. Rutinene for kontroll og oppfølging synes å fungere godt.» Inntil da var dette den alminnelige vurderingen av tilskuddsordningen, jf. også Statskonsults rapport 1995:3 Statlige overføringer til frivillige organisasjoner.
I midten av mars 1995 kom det store mediaoppslag om at ungdomsorganisasjoner jukset med medlemstall. På denne bakgrunn oppnevnte Regjeringen 24. mars 1995 ved kongelig resolusjon en egen granskingskommisjon under ledelse av lagdommer Rune Fjeld. Kommisjonen hadde til oppgave å gjennomgå praktiseringen av de statlige tilskuddene til barne- og ungdomsorganisasjonene fra 1975.
28. mars 1995 ga Barne- og familiedepartementet Fordelingsutvalget i oppdrag å gjennomføre en ekstraordinær kontroll av opplysningene i alle organisasjonenes søknad om tilskudd. Kontrollen skulle gjelde opplysninger om medlemstallet for årene 1993 - 1995 og opplysninger om kurs for året 1995.
I april utvidet Riksrevisjonen sin undersøkelse. Den utvidete undersøkelsen hadde til formål å vurdere om departementets forvaltning var i tråd med Stortingets forutsetninger, herunder om tilskuddsordningene ble administrert på en tilfredsstillende måte og om det var etablert og gjennomført en hensiktsmessig intern kontroll. I tillegg skulle Riksrevisjonen undersøke rollen til utvalgte barne- og ungdomsorganisasjoner og deres revisorer.
Fjeld-kommisjonens rapport ble avgitt til barne- og familieministeren 4. august 1995. Rapporten var kritisk til regelverket, forvaltningen og organisasjonenes praktisering av regelverket. 11. august 1995 ble samferdselsministeren oppnevnt som settestatsråd for den videre behandling og oppfølging av kommisjonens rapport.
26. oktober 1995 framla Fordelingsutvalget sin endelige rapport om organisasjonenes medlemstall for årene 1993 - 1995. Rapport om organisasjonenes opplysninger om kurs i 1995 ble fremlagt av et nytt Fordelingsutvalg 29. januar 1996. I begge rapportene ble det konkludert med at organisasjonenes praksis på flere områder avvek fra regelverket og/eller intensjonen med det.
Barne- og familiedepartementet la i St prp nr 1 (1995-96) fram forslag om endringer og presiseringer for å rette opp uklarheter i regelverket. Videre foreslo departementet å nedsette et utvalg for å utrede behovet for mer grunnleggende endringer i ordningen. Stortinget avviste forslaget til endring av regelverket, men gikk inn for å oppnevne et utvalg. Det gamle regelverket skulle gjelde til utvalget hadde fremmet forslag om nytt regelverk. Videre besluttet Stortinget at de partipolitiske ungdomsorganisasjonene skulle tas ut av ordningen for 1996 og heller motta tilskudd fra Administrasjonsdepartementet på bakgrunn av moderorganisasjonenes stemmetall.
Ved kongelig resolusjon av 29. mars 1996 ble et utvalg under ledelse av lagdommer Mats Stensrud oppnevnt for å utrede nytt regelverk for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene, jf. vedlegg 1. Utvalget hadde medlemmer med blant annet juridisk bakgrunn, forvaltningsmessig kompetanse, kjennskap til tilskuddsordningenes historie og tilhørighet til barne- og ungdomsorganisasjonene. Utvalget skulle foreslå nytt regelverk for grunnstøtte og prosjektstøtte til både nasjonalt og internasjonalt arbeid. Det skulle blant annet foreslå kriterier for tildeling av tilskudd, hvilke organisasjoner som skulle omfattes av ordningen og hvordan forvaltningen av ordningen skulle organiseres. Som fundament for sitt arbeid skulle utvalget ha resultatene av Fjeld-kommisjonens og Fordelingsutvalgets arbeider i 1995 og 1996, samt Riksrevisjonens sluttrapport og Stortingets drøfting av denne i 1996. Videre skulle utvalget ta hensyn til arbeidet som ville skje i oppfølgingen av Statskonsults rapport 1996:4. Utvalget ble også pålagt å ta hensyn til de rammer som følger av økonomireglement for staten med tilhørende funksjonelle krav. Utvalgets mandat og sammensetning følger som vedlegg 6.
13. mai 1996 forelå Riksrevisjonens antegnelse. I undersøkelsen som lå til grunn for antegnelsen, ble det pekt på at den gjeldende ordningen har en rekke svakheter. Det ble videre konstatert at departementets forslag i statsbudsjettet for 1996 om endringer i ordningen langt på vei ville ha ivaretatt Riksrevisjonens anbefalinger. I Dokument nr 3:7 (1995-96) konkluderte Riksrevisjonen med at saken skulle legges «Til observasjon».
Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité behandlet saken i en åpen høring 17. - 20. september 1996. Komitéen avleverte 6. november 1996 Innst S nr 32 (1996-97) som ble behandlet i Stortinget 17. desember 1996. Stortinget forutsatte i sitt vedtak at Regjeringen skulle legge fram forslag om nytt regelverk så snart som mulig, og at nytt regelverk kunne gjøres gjeldende fra 1. januar 1998.
Stensrudutvalget la 10. januar 1997 fram sin utredning. I utredningen fremmes det forslag om et nytt regelverk, i hovedsak bygget på de samme elementene som dagens ordning, men med en annen struktur og et annet presisjonsnivå. Forslaget ble 10. januar 1997 sendt på høring til blant annet barne- og ungdomsorganisasjonene, Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner, barne- og ungdomsrådene i fylkene, Barneombudet, departementene og revisorforeningene (liste over høringsinstansene følger som vedlegg 5). Høringsfristen ble satt til 24. februar 1997. Innen fristens utløp kom det inn 72 høringsuttalelser.
1.3 Hovedtrekk i forslaget til nytt regelverk
I denne meldingen legger Regjeringen fram forslag til nytt regelverk for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. Forslaget bygger hovedsakelig på Stensrudutvalgets utredning, som både medlemmene med organisasjonstilknytning og de andre medlemmene i hovedsak stilte seg bak. Videre er de innkomne høringsuttalelsene lagt til grunn.
I forslaget er regelverkene for Barne- og familiedepartementets ulike tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjonene samlet. Forslaget bygger i hovedsak på gjeldende regler. Hovedprinsippene er de samme. En har beholdt systemet med inndeling av organisasjonene i grupper. Gruppene tilsvarer stort sett dagens grupper med noen justeringer. Oppdelingen i kriterier en må tilfredsstille for å bli med i ordningen og kriterier for å beregne tilskudd er også stort sett beholdt. Det samme er forvaltningsordningen med et eget Fordelingsutvalg, men utvalget vil få en annen sammensetning. Det er imidlertid foretatt flere endringer og presiseringer for å gjøre regelverket klarere og enklere å forholde seg til slik at en for ettertiden kan unngå misforståelser og ulik praksis i organisasjonene.
Det har vært flere viktige hensyn å ta ved utformingen av forslaget til nytt regelverk. Ett har vært å sikre en så lik behandling av organisasjonene som mulig. Det er likevel ikke til å unngå at regelverket, som skal gi rom for tilskudd til en lang rekke til dels svært ulike organisasjoner, vil passe enkelte organisasjoner bedre enn andre. Blant annet vil organisasjoner som allerede har gode systemer for registrering av medlemmer lettere kunne tilfredsstille regelverkets medlemskrav.
Det har også vært av betydning å videreføre den prioritering av barne- og ungdomsorganisasjoner med demokratisk oppbygging som kommer til uttrykk både i det nåværende regelverket og i Stensrudutvalgets forslag. Det er derfor holdt på en streng definisjon av ordningens gruppe A som også gis prioritet ved tildeling av tilskudd. Stensrudutvalgets forslag ville medført at enkelte organisasjoner ville falt ut av ordningen. Dette er departementet uenig i og har foreslått å opprettholde en egen gruppe for større, generasjonsbaserte organisasjoner uten egen barne- og ungdomsstruktur.
Det nåværende regelverket har en klar ungdomsprofil, i og med at kravet til organisasjonenes medlemmer og ett av kriteriene for beregning av tilskudd er knyttet til en aldersgrense på til og med 25 år. Departementet ønsker å holde på ungdomsprofilen og foreslår en aldersgrense på under fylte 26 år. Dette innebærer at organisasjoner med få barn eller ungdommer som medlemmer (totalt eller i forhold til den totale medlemsmassen) ikke kan motta tilskudd i de to gruppene som får størst uttelling blant annet for medlemmene.
Kravet til antall medlemmer under 26 år er redusert fra 1 500 til 1 200. Departementet er kjent med at mange organisasjoner har problemer med å oppnå et tilstrekkelig antall medlemmer. Endringen vil fange opp den generelle nedgangen i antall medlemmer i barne- og ungdomsorganisasjonene.
I dagens ordning kan organisasjonene velge mellom kontingentbasert medlemskap eller frammøtebasert medlemskap. For å redusere muligheten for misforståelser i forhold til medlemsbegrepet og lette kontrollen, vil organisasjonene etter forslaget bare kunne telle med medlemmer som har betalt kontingent.
For å lette dokumentasjonen av medlemstall, er det foreslått å innføre krav om et sentralt medlemsregister. Dette skal være en oversikt over alle medlemmene i organisasjonen. Oversikten skal være å finne hos sentralleddet. Det stilles krav til innholdet i oversikten, men ikke til formen. Tilskuddsmyndighetene, dens representanter og Rikrevisjonen vil ha rett til å kreve innsyn i og utlevering av det sentrale medlemsregisteret.
Det er foreslått et felles opptellingstidspunkt; 31. desember. Dette vil også lette arbeidet med å framskaffe og kontrollere dokumentasjonen. I dagens ordning kan man i realiteten velge hvilket som helst tidspunkt innen en 13-måneders periode.
Dagens ordning med at tellende medlemmer må ha en lokal forankring videreføres. Det gis med andre ord ikke anledning til å motta grunnstøtte for medlemmer som ikke har tilknytning til et lokallag.
Forslaget til regelverk innebærer en lettelse av kravene til lokallag som oppgis i søknaden om tilskudd. Lokallagene trenger etter forslaget kun 5 medlemmer under 26 år. Videre stilles det enklere krav til struktur og dokumentasjon. Det stilles for eksempel ikke krav om at laget må ha eget regnskap. Videre kan styret nå bestå av én person. Flere lokallag vil etter dette kunne oppgis i søknaden, og det vil være enklere for organisasjonene å dokumentere at lokallagene tilfredsstiller regelverket. Dokumentasjonen skal etter forslaget skje ved en egen årsrapport fra lokallaget, dvs at lokallagene må fylle ut et enkelt standarisert skjema.
De partipolitiske ungdomsorganisasjonene, som for 1996 og 1997 har fått tilskudd til driften fra Administrasjonsdepartementet/Planleggings- og samordningsdepartementet, foreslås igjen inkludert i den ordinære tilskuddsordningen for barne- og ungdomsorganisasjoner. Disse organisasjonene faller inn under formålet med tilskuddsordningen. Videre er egenaktivitet og utbredelse kriterier som også skal gjelde dem. Også ut fra administrative og økonomiske hensyn kan det argumenteres for en felles behandling av alle barne- og ungdomsorganisasjonene under samme departement.
En av de viktige kritiske bemerkningene som er kommet til ordningen fra f.eks. både Riksrevisjonen og Fjeld-kommisjonen, er at regelverket tidligere har vært spredt på flere dokumenter. Disse dokumentene har en vært nødt til å lese i sammenheng for å kunne forstå hvilke regler tildelingen av tilskudd skulle foregå etter. I det forslag som nå fremmes, er alle regler samlet på ett sted.
Det har vært viktig å ta hensyn både til organisasjonenes behov for en enkel og oversiktlig tilskuddsordning, med overkommelige administrative forpliktelser og myndighetenes behov for en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning. Det har vært vanskelig å finne en hensiktsmessig balanse mellom disse to hensynene. Fra organisasjonshold har det for eksempel i høringen kommet forslag om å åpne for romsligere tildelingskriterier. Andre har ment at Stensrudutvalgets forslag til regelverk er for detaljert og vil føre til økt byråkrati i organisasjonene. Pålegget fra Stortinget og Riksrevisjonen om etterprøvbare kriterier og grundigere kontroll har imidlertid vært utvetydig. Det nye økonomireglementet for staten stiller også klare krav til tilskuddsforvaltningen.
Enkelte høringsinstanser er bekymret for at organisasjonenes mangfold og særpreg skal kunne påvirkes av nye krav til søknaden om nasjonal grunnstøtte. Det er imidlertid etter departementets mening viktig å skille mellom de to typer kriterier som gjelder i denne tilskuddsordningen. Inngangskriteriene, som avgjør om og i hvilken gruppe en organisasjon får tilskudd, gjelder blant annet organisasjonenes struktur og demokratiske oppbygging. Det blir gitt mer støtte til de selvstendige barne- og ungdomsorganisasjonene enn til for eksempel voksenorganisasjoner med et barne- og ungdomsarbeid. Organisasjonene kan som en følge av dette komme til å endre sin struktur for å passe inn i en gruppe med høyere tilskudd. Dette er imidlertid ikke noe nytt. Systemet med grupper med ulike inngangskriterier ble etablert alt i 1981. Helt siden den tid har ulike organisasjoner endret sine vedtekter og sin struktur for å kunne passe inn i den gruppen som ga størst økonomisk uttelling. Dette har bidratt til å styrke de unge medlemmenes innflytelse og rettigheter i organisasjonene. De siste årene har blant annet organisasjoner gitt stemmerett og valgbarhet til større grupper av medlemmer. Ordningen har etter departementets mening bidratt til økt medbestemmelse og medvirkning for barn og ungdom i organisasjonene. Dette er helt i tråd med tilskuddsordningens intensjon om å styrke organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati.
Når det gjelder kriteriene for å beregne tilskudd, er de stort sett de samme som tidligere. Dokumentasjonen av at organisasjonenes opplysninger er korrekte, er imidlertid mer omfattende. Dette gjelder blant annet kravene til revisorattestasjon og et sentralt medlemsregister. Dette vil imidlertid neppe kreve endringer i organisasjonenes arbeidsform eller virkemåte som går ut over organisasjonenes egenart. Det har alltid vært et krav at organisasjonenes opplysninger i søknadene skal være korrekte.
Departementet mener generelt at både tilskuddsmottakere og tilskuddsforvalter vil tjene på at ingen kan stille spørsmål ved om et statlig tilskudd tildeles på et korrekt grunnlag. De siste årene har vist at både organisasjoner og forvaltning har behov for entydige og kontrollerbare kriterier. Tildelingskriteriene og nivået på kontrollen av dem må selvsagt tilpasses tilskuddsmottakers situasjon. Departementet har samtidig som utgangspunkt at det må stilles krav om et visst administrativt minimumsnivå hos den som mottar et statstilskudd av den størrelse vi her opererer med. I departementets forslag til regelverk er det forsøkt å ivareta hensynet til både tilskuddsmottaker og tilskuddsforvalter.
I St meld nr 27 (1996-97) finnes en beskrivelse av ulike former for tilskudd til frivillige organisasjoner. I tråd med denne vil begrepet «grunnstøtte» brukes også i denne meldingen for å beskrive ordningen med ubundet tilskudd basert på gitte tildelingskriterier. Tidligere har Barne- og familiedepartementet gjerne kalt dette «driftstilskudd». Dette begrepet er også brukt i Stensrudutvalgets innstilling, og vil i denne meldingen være å finne i sitater fra utvalgets innstilling.
Regelverket går inn under definisjonen av forskrift i forvaltningsloven og vil derfor bli gitt i forskrifts form. Det innebærer blant annet at det er undergitt bestemte regler for høring og kunngjøring ved endring.