Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 38 (2006-2007)

Forsvaret og industrien – strategiske partnere— Strategi for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser

Til innholdsfortegnelse

5 Forsvarsmarkedets egenart

Norsk forsvarsindustri er avhengig av Forsvaret for å kunne utvikle seg. I tillegg til å være eneste kunde, definerer myndighetene rammebetingelsene for industrien, og deltar ofte med finansiering av de forsknings- og utviklingaktivitetene som er nødvendige for å frembringe nye eller neste generasjons produkter. Myndighetene har dermed avgjørende innflytelse på forsvarsindustriens teknologinivå og konkurranseevne. Konkurranseevnen påvirkes også av myndighetene, gjennom rollen som reguleringsmyndighet, først og fremst gjennom eksportkontroll.

I tillegg til myndighetenes dominerende rolle, er forsvarsmarkedet også unntatt fra internasjonale handelsavtaler. Disse stiller krav til åpen konkurranse og fri markedsadgang, og er inngått under World Trade Organisation og EU. Unntaksbestemmelsen som beskriver dette for Norge er EØS-avtalens artikkel 123. Unntaket gjelder våpen, ammunisjon og krigsmateriell i tillegg til andre varer og tjenester som ansees som vesentlige for nasjonens sikkerhet. For andre kjøp Forsvaret skal foreta, gjelder lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter.

5.1 Et lukket marked

Forsvarsmarkedet er et lukket marked med begrenset konkurranse. Med bare én kunde pr. nasjon, og ofte bare én eller et fåtall leverandører i hvert land, er markedet ulikt det sivile markedet. Dessuten har forsvarsmateriell lang levetid og høy kompleksitet. Markedet er videre preget av sterk nasjonal kontroll, og en innkjøpspraksis som favoriserer egen forsvarsindustri. Det ligger ofte sikkerhetspolitiske vurderinger bak dette, ettersom egen forsvarsindustri anses å være svært viktig i forhold til å opprettholde nasjonal handlefrihet.

Landene har derfor etablert ordninger som gjør det mulig å favorisere egen industri, herunder en eller annen form for gjenkjøpsordning. I de senere år har man sett en økning i bruken av gjenkjøp i Europa, idet nasjonene i større grad har måttet gå utenfor sitt eget land for å anskaffe nye systemer. Reell konkurranse begrenses også av at krav og spesifikasjoner favoriserer utviklingsarbeider gjort av egen industri. Særlig USA, men også andre ledende land, har etablert et meget restriktivt regime for teknologioverføring. Denne tilbakeholdenheten medfører at enkelte teknologier ikke er kommersielt tilgjengelige. Selv om USA ikke benytter gjenkjøp, innebærer loven om å kjøpe amerikansk ( Buy American Act) favorisering av egen forsvarsindustri.

Det er grunn til å anta at gjenkjøp isolert sett kan innebære en fordyrelse av materiellet som anskaffes. Gjenkjøp praktiseres imidlertid i de fleste land. Regjeringen har, i Soria Moria-erklæringen, uttrykt at den forutsetter gjenkjøp og industriell deltakelse ved større forsvarsanskaffelser i større grad enn i dag. Samtidig er det en klar felles oppfatning av at med dagens lukkede markeder, er gjenkjøp et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel for å skape markedsadgang. Behovet for å opprettholde en viss kompetanse nasjonalt tillegges også betydelig vekt av de fleste land, både for å være en attraktiv samarbeidspartner i internasjonalt materiellsamarbeid, og for å kunne fremstå som en kompetent kjøper og bruker av nytt materiell.

5.2 Utviklingstrekk innenfor forsvarsmarkedet

5.2.1 Restrukturering og internasjonalt samarbeid

I lys av et endret trusselbilde og synkende forsvarsbudsjetter, ble behovet for en restrukturering av forsvarsindustrien mer aktuelt utover hele 1990-tallet. Et svar på utviklingen for å sikre fortsatt lønnsomhet og konkurransekraft, var en restrukturering av forsvarsindustrien på tvers av landegrensene. Konsekvensen av dette er at antall tilbydere av forsvarsmateriell er blitt enda mer redusert.

Det pågår også i noen grad en restrukturering av forsvarsindustrien mellom landene på begge sider av Atlanterhavet. Dette er en utvikling som i det vesentlige foregår ved at større europeiske aktører etablerer seg i USA gjennom oppkjøp og nyetableringer, først og fremst for å få adgang til det amerikanske markedet. På etterspørselssiden går utviklingen i retning av at flernasjonale utviklingsprosjekter i økende grad etableres for å utvikle nye våpenplattformer og våpensystemer. I alle slike prosjekter fordeles utvikling, produksjon og levetidsunderstøttelse mellom de deltagende lands industri.

En rapport fra National Audit Office i Storbritannia fra 2003 viser at til tross for økte transaksjonskostnader, innebærer flernasjonalt samarbeid totalt sett besparelser for partene, gitt de riktige rammebetingelser og enighet om de operative og tekniske krav. Likevel betrakter mange land evnen til selv å levere forsvarsmateriell fortsatt som en integrert del av sin forsvarsevne. Sikring av leveranser til et allerede anskaffede våpensystemer er viktig for mange land. Dette begrenser fortsatt åpning av markeder og internasjonalt samarbeid.

Et eksempel på endret tilnærmingsmåte finnes i Norden. Finland, Sverige og Norge undertegnet i 2001 en rammeavtale til støtte for industrisamarbeid på forsvarsmateriellområdet. Danmark har senere sluttet seg til avtalen. Avtalen sikrer prioriterte leveranser i tilfelle krise eller krig. Norge, Sverige og Finland har også utarbeidet et eget vedlegg til rammeavtalen i forbindelse med etableringen av NAMMO AS, for å sikre leveranser av ammunisjon.

5.2.2 Teknologisk kompleksitet

Forsvarssystemer er ofte høyst komplekse, og har et tilsvarende høyt integreringsbehov mot andre systemer. I tillegg har det de senere årene skjedd en betydelig utvikling på teknologiområdet, spesielt innenfor informasjonsteknologien. Integrasjon av flere sensorer, navigasjons- og våpensystemer er eksempler på dette.

Tradisjonelt har forsvaret i de fleste land lagt stor vekt på å ha teknologisk dybdekunnskap og spisskompetanse om sitt materiell og sine våpensystemer. I en del tilfeller har en hatt kontroll med hele verdikjeden, fra utvikling til utfasing. Dette er ikke lenger mulig, i første rekke for små og mellomstore land, av to grunner. For det første fordi landene, av ressursmessige årsaker, må konsentrere seg om Forsvarets kjernevirksomhet og prioritere operative virksomhet. For det andre fordi den teknologiske utviklingen går for hurtig og kompleksiteten i systemene blir for stor til at det lar seg gjøre å opprettholde nødvendig kompetanse innenfor de respektive lands forsvar.

Det blir da en utvikling mot flernasjonale materiellprosjekter med tilpassing av brukerkrav, krav til teknologisk kapasitet for de aktuelle systemer, samt evne til samvirke med allerede anskaffede systemer i de respektive forsvar. For å håndtere kompleksiteten, er det fra et industrielt ståsted således svært viktig å komme tidlig med i flernasjonale materiellprosjekter for å være sikret deltakelse i utviklingsfasen.

5.2.3 Utviklingen innenfor EU

Anskaffelser utgjør en ikke uvesentlig del av de enkelte lands forsvarsbudsjetter. For EUs medlemsland utgjorde i 2005 forsvarsinvesteringene 35,4 milliarder Euro. I tillegg utgjør driftsanskaffelser erfaringsmessig en tilsvarende sum.

Forsvarsanskaffelser er unntatt fra de ordinære konkurranseregler i EF (EF-traktatens artikkel 296). Dette bidrar til et lukket og segmentert forsvarsmarked med begrenset konkurranse. Dette har klar relevans for Norge gjennom EØS-avtalen. Endringer av Artikkel 296 vil kunne influere på EØS-avtalens Artikkel 123 som unntar kjøp av forsvarsmateriell fra de ordinære konkurransereglene. Dette innebærer at tolkning av Artikkel 123 i stor grad vil bygge på de vurderinger som gjøres av EF-domstolen i forhold til Artikkel 296.

5.2.4 Europakommisjonens og European Defence Agencys tilnærming til forsvarsmarkedet

En rekke prosesser er iverksatt for å skape grunnlag for et mer omfattende samarbeid på tvers av landegrensene. European Defence Agency har fastsatt en såkalt Code of Conduct, som er en ikke-bindende avtale mellom medlemsstatene, gjeldende fra 1. juli 2006. Avtalen innebærer at deltakende stater 1 vil åpne for konkurranse for alle forsvarsanskaffelser over 1 million Euro, med visse unntak. Hvis en deltakende stat ønsker å gjøre unntak, må den forklare overfor de andre statene hvorfor man ikke ønsker å tillate konkurranse i et konkret prosjekt. Målet er at dette skal ha en viss dempende effekt på det lukkede forsvarsmarkedet.

Norge inngikk 7. mars 2006 en samarbeidsavtale med European Defence Agency. Samarbeidet er i ferd med å finne sin form og fylles med innhold.

European Defence Agency arbeider også for å harmonisere gjenkjøpsordningene i medlemslandene, men det er for tidlig å si noe om utfallet av dette arbeidet.

EU ser at materiellsiden er viktig for å kunne gjennomføre utviklingen av EUs sikkerhetsarbeid (European Security and Defence Policy), spesielt i forhold til utviklingen av nye militære kapasiteter. Europakommisjonen har derfor tatt skritt som på lengre sikt kan føre til et felles forsvarsmarked (European Defence Equipment Market). Likevel er flere land skeptiske til at EU skal få innflytelse på dette området. Eksempelvis vil en fjerning av Artikkel 296 fra EF-traktaten kreve enstemmighet. European Defence Agency har likevel uttrykt håp om at det praktiske samarbeidet over tid vil åpne opp EUs forsvarsmarked, og derigjennom gjøre behovet for å påberope seg Artikkel 296 mindre.

Parallelt planlegger EU-kommisjonen å utarbeide et nytt eller revidert direktiv tilpasset forsvarsanskaffelser og dets kompleksitet. Hensikten med direktivet er å sikrer større markedsadgang innen EU.

Fotnoter

1.

Belgia, Estland, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Kypros, Latvia, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederland, Polen, Portugal, Slovakia, Slovenia, Sverige, Storbritannia, Tsjekkia, Tyskland, Ungarn og Østerrike.

Til toppen
Til dokumentets forside