2 Bakgrunn for forslaget

2.1 Miljøavgift på drivstoff

I St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter foreslo Regjeringen å utvide CO₂- og svovelavgiftene slik at de fleste utslippskildene ble omfattet, herunder drivstoff til luftfarten. Stortinget vedtok 17. juni 1998 at utvidelsen skulle gjelde luftfarten, jf Innst S nr 247 (1997-98). Vedtaket trådte i kraft 1. januar 1999. Vedtaket innebærer at det skal betales CO₂-avgift for alt flydrivstoff som tankes i Norge, både til innenlands- og utenlandsflyginger. Dersom oljen inneholder mer enn 0,05 pst vektandel svovel, skal det også betales en svovelavgift på 1,3 øre for hver påbegynt 0,25 pst vektandel svovel. Den oljen som benyttes i luftfarten inneholder normalt ikke svovel over den avgiftspliktige grensen.

CO₂-avgiften på flydrivstoff er fra 1. januar 1999 26 øre per liter mineralolje (fly-/jetparafin) og 24 øre per liter bensin. Luftfarten er også pålagt flyseteavgift. Ved utarbeidelsen av St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter ble CO₂-avgiften på luftfarten vurdert i forhold til Chicago-konvensjonen om sivil internasjonal luftfart og EØS-avtalen. Det ble lagt til grunn at denne avgiften ikke kom i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser på disse områdene.

Regjeringen vurderte ikke særskilt forholdet til bilaterale luftfartsavtaler mellom Norge og en rekke andre land. Disse avtalene har bl a bestemmelser som legger visse begrensninger på adgangen til å avgiftsbelegge leveranser til bruk i internasjonal luftfart. En felles skandinavisk standard luftfartsavtale utarbeidet sammen med Sverige og Danmark benyttes som mal ved inngåelsen av luftfartsavtaler med andre land. Norge har sammen med Sverige og Danmark inngått et stort antall (ca 80-90) slike avtaler. Standardavtalen ble utformet i en tid da miljø- og klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet enn i dag. Standardavtalen art 6 nr 1 og nr 2 bokstav c lyder:

Article 6

Customs Duties

1. Aircraft operated on international air services by a designated airline of either Contracting Party, as well as its regular equipment, supplies of fuel and lubricants and aircraft stores (including food, beverages and tobacco) on board such aircraft shall be exempt from all customs duties, inspection fees and other duties or taxes on arriving in the territory of the other Contracting Party, provided such equipment, supplies and stores remain on board the aircraft up to such time as they are re-exported.

2. With the exception of charges based on the cost of the service provided, the following items shall also be exempt from duties, fees and charges reffered to in paragraph 1 of this Article:

[...]

1. fuel, lubricants and consumable technical supplies introduced into or supplied in the territory of a Contracting Party for use in an aircraft engaged in an international air service of a designated airline of the other Contracting Party, even when these supplies are to be used on a part of the journey performed over the territory of the Contracting Party in which they are taken on board.»

Miljøavgiftenes forhold til de bilaterale luftfartsavtalene ble reist i forbindelse med Finansdepartementets høring av forslag til forskrifter om CO₂- og svovelavgift på mineralske produkter.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at det synes å være betydelig tvil om de vedtatte miljøavgiftene på drivstoff til bruk i internasjonal luftfart er i overensstemmelse med denne eller lignende bestemmelser i inngåtte bilaterale luftfartsavtaler.

Etter Grunnloven § 75 bokstav a tilkommer det Stortinget å ilegge skatter og avgifter med virkning ett år av gangen. Utformingen av disse bilaterale luftfartsavtaler har en lang historie, som nevnt fra en tid hvor miljø - og klimapolitikken hadde mindre oppmerksomhet enn i dag. På denne bakgrunn har ikke skatteartikkelen i disse bilaterale avtalene vært forelagt Stortinget til grundig vurdering. Når det inngås avtaler som begrenser Stortingets beskatningsmyndighet, må den klare hovedregel være at dette forelegges Stortinget til prinsipiell avklaring før avtalen inngås som en sak av «særlig vigtighet» etter Grunnlovens § 26 annet ledd. På denne bakgrunn vil Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet med utgangspunkt i regjeringens mål om å innføre CO₂-avgift også på internasjonal luftfart, gjennomgå prosedyrene for inngåelse av avgiftsbestemmelser i bla bilaterale luftfartsavtaler.

Regjeringen legger opp til at Norge skal føre en aktiv miljøpolitikk for å oppnå internasjonal aksept for tiltak, herunder miljøavgifter overfor luftfarten, rettet mot miljøskadelig aktivitet. Luftfarten medfører store utslipp av CO₂, og har fram til 1. januar 1999 vært den eneste transportsektoren som helt har vært unntatt CO₂-avgift i Norge. Som et foregangsland og pådriver når det gjelder klimapolitikk og bruk av grønne skatter, bør Norge aktivt arbeide for å fjerne eventuelle formelle bindinger som hindrer at luftfart kan bli pålagt CO₂-avgifter.

Kyotoprotokollen omhandler ikke utslipp fra internasjonal luftfart direkte, men forplikter partene til gjennom International Civil Aviation Organization (ICAO) å arbeide for at utslippene fra denne sektoren begrenses og reduseres. Norge er representert i ICAO hvor samferdselsmyndighetene deltar. Regjeringen legger vekt på å arbeide i ICAO for å oppnå internasjonal enighet når det gjelder muligheten til å ta i bruk effektive virkemidler overfor utslipp fra luftfarten.

I arbeidet med å følge opp Klimakonvensjonens målsettinger og Kyotoprotokollen er det viktig at landene ikke pålegger seg bindinger når det gjelder muligheten til å ta i bruk effektive virkemidler også overfor utslipp fra internasjonal luftfart. De gjeldende bilaterale luftfartsavtalene legger slike begrensninger på virkemiddelbruken. Dette kan medføre at kostnadene ved å drive en effektiv klimapolitikk økes, noe som er svært uheldig sett på bakgrunn av viktigheten av å sikre en effektiv reduksjon av klimagassutslipp også fra internasjonal luftfart. Regjeringen vil arbeide for å bringe de bilaterale luftfartsavtalene i overensstemmelse med målet om å ha CO₂-avgift også på internasjonal luftfart.

2.2 Avgift på flyging (seteavgift)

Ved Stortingets behandling av St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter ble det vedtatt at flyseteavgiften skulle reduseres slik at avgiftsbelastningen for luftfarten samlet sett ikke ble økt. Fra 1. januar 1999 ble derfor flyseteavgiften redusert fra kr 130 til kr 106 per sete på flyginger til utlandet og fra kr 65 til kr 53 per sete på flyginger innenlands. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999 vedtok Stortinget å øke satsene fra 1. april 1999 til henholdsvis kr 109 og kr 54,50.

Den tidligere passasjeravgiften ble fra 1. april 1998 lagt om til en seteavgift, se nærmere omtale i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98). Endringen i avgiftssystemet medførte ingen endringer i hvilke ruter som var omfattet av avgiftsplikten. Dette innebærer at avgiftsplikten for den tidligere passasjeravgiften og den nåværende seteavgiften omfatter flyginger til utlandet, og innenlandsflyginger på hovedstrekninger i Sør-Norge, dvs mellom Oslo og følgende steder: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim. Ved omleggingen til seteavgift ble satsstrukturen fra passasjeravgiften beholdt, slik at satsen på utenlandsreiser er dobbelt så høy som satsen på de avgiftsbelagte innenlandsruter. Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 1998 vedtok Stortinget et fritak for avgiftsplikt ved utenlandsflyginger fra Finnmark samt 6 kommuner i Nord-Troms.

Som nevnt i St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i likhet med EU-kommisjonen foretatt en undersøkelse av ulike lands avgifter på flyreiser. Ved åpningsbrev (letter of formal notice) av 16. desember 1999 har ESA framført sitt syn på den norske flyseteavgiften. ESA har ikke hatt innvendinger mot at avgiften er utformet som en seteavgift og heller ikke at denne ilegges på internasjonal luftfart. ESA mener imidlertid at dersom det innføres slike avgifter må satsstrukturen være identisk, slik at det ilegges lik avgiftssats på alle ruter innenlands og at innenlandssatsen må være lik satsen på utenlandsreiser. Dette innebærer etter ESAs oppfatning at den norske seteavgiften slik den i dag er utformet, er i strid med EØS-avtalen art 36 om at det ikke skal være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen EØS-området. Norge fikk i utgangspunktet 3-måneder på å besvare henvendelsen fra ESA.

Det foretas nå en grundig vurdering av ESAs henvendelse. I denne prosessen ses det også nærmere på tilsvarende prosesser mot andre land som har lignende avgifter på flyreiser. Det synes klart at det ikke vil endre ESAs syn at avgiften endres til en passasjeravgift. Det eventuelt diskriminerende element i avgiftssystemet er de ulike satsene på innenlandsruter og utenlandsruter, og at avgiftsplikten ikke omfatter alle innenlandsruter. Eventuelle endringer i satsstrukturen må vedtas av Stortinget, og Regjeringen anser det hensiktsmessig at eventuelle forslag om endringer i satsstrukturen vurderes fram mot fremleggelsen av Revidert budsjett. På denne bakgrunn er det bedt om en utsettelse av svarfristen til ESA.