4 Forslag som krever ytterligere utredninger

4.1 Innledning

Grønn skattekommisjon skilte mellom forslag de mente kunne iverksettes på kort sikt og forslag som ville kreve ytterligere utredninger. For enkelte av de forslagene som kommisjonen mente kunne iverksettes på kort sikt, har Regjeringen sett behov for å oppklare enkelte spørsmål før forslagene eventuelt kan fremmes. Dette gjelder i første rekke drivstoffavgiftene, hvor det er behov for å foreta en nærmere vurdering av nivået på de kostnadene avgiftene på drivstofforbruk er ment å dekke. For enkelte av de øvrige forslagene til Grønn skattekommisjon er det fortsatt behov for å avklare noen tekniske og administrative sider ved enkelte avgifter, mens det for andre er behov for å foreta en grundigere gjennomgang. I dette kapitlet gis det en redegjørelse for status for de forslagene fra Grønn skattekommisjon som Regjeringen mener krever ytterligere utredninger.

4.2 Avgift på helse- og miljøskadelige stoffer

Grønn skattekommisjon anbefalte økt bruk av miljøavgifter på helse- og miljøfarlige kjemikalier. Kommisjonen anbefalte at man i første omgang fremmer forslag om å innføre miljøavgifter på de farligste av de miljøskadelige stoffene, miljøgiftene. Kommisjonen foreslo konkret innføring av en råvareavgift på miljøgiften trikloreten, en produktavgift på trykkimpregnert trevirke og en refunderbar avgift på nikkelkadmiumbatterier. I St meld nr 58 (1996-97) om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling framgår det at innføring av avgift på trikloreten og trykkimpregnert trevirke er spesielt prioriterte områder i arbeidet med innføring av nye miljøavgifter.

En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter for Miljøverndepartementet, Statens Forurensningstilsyn, Nærings- og handelsdepartementet og Finansdepartementet har som mandat å vurdere utformingen av avgifter på helse- og miljøfarlige kjemikalier. I tråd med anbefalingene i Grønn skattekommisjon vurderes det også økt bruk av avgifter som virkemiddel overfor andre helse- og miljøfarlige kjemikalier. Blant annet vil en avgift på kobber i notimpregnering bli vurdert som ett av flere alternative virkemidler for å redusere kobberutslippene. Arbeidsgruppen er i ferd med å avslutte sitt arbeid, men rapporten har foreløpig ikke vært på høring. Det tas sikte på at eventuelle forslag blir fremmet i forbindelse med Statsbudsjettet for 1999.

Følgende helse- og miljøskadelige kjemikalier er vurdert:

Trykkimpregnert virke - trevirke impregnert med kobber, krom og arsen (CCA)

Trykkimpregnert trevirke som inneholder stoffene kobber, krom og arsen (CCA) er akutt giftige og gir kroniske effekter på vannlevende organismer. Krom og arsen er kreftfremkallende og i tillegg er krom også allergifremkallende. Miljøproblemene knyttet til CCA-impregnert trevirke stammer fra utlekking av metallene fra impregneringsprosessen, fra bruken av trevirket og fra avfallsbehandlingen. Om lag 25 prosent av det totale forbruket av kobber i Norge og hoveddelen av det totale forbruket av krom og arsen skyldes bruk av treimpregneringsmidler. CCA-impregnering brukes til impregnering av master, skur- og høvellast, gjerdestolper, rekkverksstolper og havemøbler mm. Et alternativ til CCA-impregnering kan f eks være maling eller beis.

For å redusere bruken av CCA-impregnering vurderer arbeidsgruppen en produktavgift på impregnert trevirke hvor avgiften baseres på opptak av impregneringsmidler i treverket. En slik avgift vil gi større prisforskjeller mellom uimpregnert og impregnert trevirke.

De klororganiske løsemidlene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER)

Trikloreten brukes hovedsaklig i industriell avfetting og er kreftfremkallende, helseskadelig ved innånding og akutt giftig overfor vannlevende organismer. For de fleste bruksområder finnes det mer helse- og miljøvennlige alternativer. Det er også mulig å gjennvinne trikloreten. Tetrakloreten (PER) er et mulig substitutt til TRI, som ikke er mer miljøvennlig. PER er tungt nedbrytbar i atmosfæren, brytes langsomt ned i vannmiljø, og danner skadelige nedbrytingsprodukter. Videre er PER akutt giftig overfor vannlevende organismer, og virker kronisk toksisk ved lave konsentrasjoner. PER er arvestoffskadelig, og mistenkes for å være kreftfremkallende for varmblodige dyr. Arbeidsgruppen vurderer en råvareavgift på TRI og PER.

Nikkelkadmiumbatterier (NiCd-batterier)

Arbeidsgruppen har ikke funnet det hensiktsmessig å bruke avgifter som virkemiddel for å øke innsamlingen av brukte batterier. Det arbeides med å inngå en avtale mellom Miljøverndepartementet og bransjen som sikrer etablering av et landsdekkende retursystem med god tilgjengelighet for forbrukerne.

Kobber til notimpregnering

Avgift på kobber i notimpregnering vurderes som ett av flere alternative virkemidler for å redusere kobberutslippene. Det vises til omtale av kobber i forbindelse med trykkimpegnert trevirke.

Bunnstoff (kobber og tinnorganiske forbindelser)

Miljøproblemene fra bunnstoff på båter vil bli sett i sammenheng med en eventuell miljødifferensiering av avgifter på skip og skipsfart, jf avsnitt 4.13.

Plantevernmidler

Grønn skattekommisjon anbefalte at miljøavgiften på plantevernmidler differensieres etter hvor skadelige de ulike plantevernmidlene er. Landbruksdepartementet arbeider med en omlegging av miljøavgiften på plantevernmidler. Avgiften som nå er basert på omsetningsverdien vil bli vurdert lagt om til et system som baseres på skadevirkningene ved bruk av de ulike midlene. Landbruksdepartementet vil komme tilbake til dette i årets proposisjon om jordbruksoppgjøret.

4.3 Emballasjeavgiftene

4.3.1 Innledning

Grønn skattekommisjon så det som viktig at eventuelle forskjeller i avgiftslegging av emballasje for drikkevarer har en klar miljøbegrunnelse. Kommisjonen pekte på at satsene på den graderte avgiften på drikkevareemballasje varierer med innholdet i emballasjen, og mente at dette ikke nødvendigvis var godt miljøbegrunnet. Kommisjonen pekte videre på at satsene på den graderte avgiften på drikkevareemballasje varierer med om drikkevarene er kullsyrefrie eller ikke. Kommisjonens flertall anbefalte at dagens differensierte satser, samt unntaket fra grunn- og emballasjeavgiftene for emballasje for melk- og melkeprodukter, vurderes nærmere med sikte på raskt å få en riktigere prising av de miljøproblemene som emballasje på ulike drikkevarer gir.

Finanskomiteen har ved flere anledninger bedt om en gjennomgang av virkemiddelbruken på emballasjefeltet. Slike gjennomganger er ved flere anledninger gitt Stortinget, bl a i Revidert nasjonalbudsjett 1995.

I Budsjett-Innst S 1 1997-98 uttalte Finanskomiteens flertall:

«Komiteens flertall,..., viser til at komiteen ved en rekke anledninger har vist til at nåværende avgiftssystem på drikkevareemballasje bør omlegges. Komiteen har i denne sammenheng blant annet hevdet at nivået på en avgift bør baseres på emballasjens art, ikke emballasjens innhold.

Flertallet tar til etterretning at det vil ta noe tid før EUs emballasjedirektiv vil bli gjennomført i EU. Svakhetene ved dagens emballasjesystem tilsier allikevel en nødvendig gjennomgang og justering av dette. Flertallet ber derfor om at systemet for avgifter på drikkevareemballasje vurderes i tilknytning til oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. Flertallet forutsetter i denne sammenheng at en miljøavgift i et fremtidig system skal ha som hensikt å påvirke folks adferd slik at de minst forurensende, mest avfallsminimerende emballasjetyper velges.»

På bakgrunn av Grønn skattekommisjons anbefaling og Finanskomiteens uttalelser, vil det her bli gitt en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken på emballasjefeltet.

4.3.2 Bakgrunn

I St.prp.nr. 78 (1992-93) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1993, ble det foreslått en omlegging av emballasjeavgiftene. Avgiftssatsene skulle graderes etter returandel, men fortsatt differensieres etter innhold. Omleggingen ville gi et system som ga både brukerne og produsentene riktigere signaler, slik at miljøproblemene knyttet til emballasje i form av forsøpling og deponering ville bli redusert. Omleggingen ville motivere til opprettelse av nye retursystemer og til økt returandel på gjeldende systemer.

I Innst. S. nr. 240 stilte Finanskomiteen seg bak prinsippene for en slik omlegging, men mente likevel at ombruk av emballasje burde prioriteres framfor gjenvinning. I St. prp.nr.1 (1993-94) Skatter og avgifter til statskassen ble det lagt fram et forslag til avgiftssatser. Det ble ikke foreslått noen grunnavgift for å prioritere ombruk framfor gjenvinning, slik Stortinget hadde ønsket. I budsjettbehandlingen gikk Stortinget inn for at det skulle innføres en grunnavgift på all engangsemballasje for å prioritere ombruk framfor gjenvinning. Grunnavgiften ble satt til 70 øre pr enhet. Det nye avgiftssystemet ble iverksatt fra og med 1.1.1994.

Emballasjeavgiftene er kun prisjustert etter omleggingen. Gjeldende sats er 3,26 kroner pr enhet for emballasje for brennevin, vin, øl og kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer. Satsen for emballasje for kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer er 33 øre pr enhet. Gjeldende sats for grunnavgiften for engangsemballasje er 76 øre pr enhet.

Det er inngått avtaler mellom Miljøverndepartementet og næringslivet om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall av plast, metall, brunt papir, kartong og drikkekartong. I avtalene forplikter næringslivet seg til å sørge for at 60-80 prosent av emballasjeavfallet samles inn og materialgjenvinnes eller energiutnyttes innen 1999 (1997 for drikkekartong), og til å arbeide for reduksjon av mengden emballasjeavfall. Dersom målene ikke nås vil avgifter være et aktuelt virkemiddel. For en nærmere redegjørelse for status i avtalene, vises det til St prp nr 1 (1997-98) Miljøverndepartementet.

Virkemiddelbruken overfor annen emballasje enn drikkevareemballasje er så langt regulert gjennom avtaler med næringslivet. Gjennomgangen av prinsipper for avgiftslegging av emballasje vil derfor rettes mot virkemidler overfor drikkevareemballasje.

4.3.3 Presentasjon og vurdering av dagens avgiftssystem

Status for dagens avgiftssystem

Det anvendes i dag to typer avgifter på drikkevareemballasje; miljøavgift på all drikkevareemballasje og grunnavgift på engangsemballasje. Emballasje til melkeprodukter, kaffe, te, kakao, sjokolade og varer i pulverform er unntatt fra avgiftene.

Miljøavgiften varierer etter innhold og er gradert etter returandel. Dersom emballasjen inngår i et godkjent retursystem, reduseres avgiften i henhold til den returandel som retursystemet ventes å oppnå. Avgiftssatsen reduseres proporsjonalt med innsamlingsgrad, dvs at dersom man oppnår en returandel på f eks 60 prosent betales kun 40 prosent av avgiften. For å bli godkjent som retursystem, må det forventes en returandel på minst 25 prosent. Systemer som forventes å oppnå en returandel på over 95 prosent blir fritatt for avgift. Statens forurensningstilsyn (SFT) er ansvarlig for godkjennelse av retursystemene og fastsettelse av forventet returandel. SFTs fastsettelse av forventet returandel legges til grunn for avgiftsinnkrevingen. Tabell 4.1 viser godkjente retursystemer pr 1.1. 1998.

Grunnavgiften omfatter engangsemballasje og er uavhengig av returandel. Avgiftssatsen er for tiden kroner 0,76 pr enhet.

Figur 4.1. viser gjeldende system med avgiftssatser for 1998 i kroner pr emballasjeenhet avhengig av returandel og emballasjetype.

Prinsippene bak det graderte avgiftssystemet

Målet med miljøavgifter på emballasje er å redusere miljøproblemene emballasje forårsaker som avfall. Miljøproblemene er i første rekke forsøpling, som oppstår ved at drikkevareemballasje kastes og dermed ikke havner i det ordinære avfallsmottaket, samt utslipp til jord, luft og vann ved forbrenning eller deponering av emballasje. Forsøplingsproblemene knytter seg til kostnadene ved opprydding, estetisk forringelse av og redusert naturopplevelse og skader som følge av forsøplingen. Miljøproblemene som emballasjen forårsaker tidligere i livsløpet, f eks CO₂-utslipp ved produksjon og transport av emballasjen, bør løses ved hjelp av andre virkemidler, f eks CO₂-avgift. Dette vil likebehandle CO₂-utslipp fra produksjon og transport av emballasje med tilsvarende utslipp fra produksjon og transport av andre produkter.

Ideelt sett bør en miljøavgift på emballasje som kastes i naturen ilegges når forsøplingen faktisk finner sted. Det er imidlertid praktisk umulig. Dagens graderte miljøavgift på drikkevareemballasje er en praktisk tillemping for å stimulere til ønsket adferd, dvs ombruk eller gjenvinning av emballasje framfor sluttbehandling eller forsøpling. Avgiftssatsens gradering i forhold til returandel gir bransjen motiver til å etablere eller slutte seg til retursystemer for emballasje med høyest mulig returandel. Bransjen kan f eks etablere pantesystemer for å sikre at forbrukerne i neste omgang returnerer emballasjen.

I utgangspunktet har ikke emballasjens innhold betydning for miljøvirkningene av emballasjen. Innholdet kan imidlertid påvirke sannsynligheten for at emballasjen havner som søppel i naturen. Eksempelvis er sannsynligheten for forsøpling fra emballasje til produkter som ofte forbrukes utendørs, eksempelvis mineralvann, større enn for produkter som hovedsakelig forbrukes i husholdningene, som f eks melkekartonger. Skillet i avgiftssats knyttet til innhold i emballasjen er basert på at det er større sannsynlighet for at emballasje med kullsyreholdige og/eller alkoholholdige drikkevarer ender som søppel i naturen, enn emballasje for kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer.

Grunnavgiften på engangsemballasje stimulerer til bruk av ombruksemballasje og baseres på favorisering av ombruksemballasje fremfor engangsemballasje.

På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Østlandsforskning utarbeidet en rapport om det faglige grunnlaget for eventuelle endringer i de eksisterende miljøavgiftene på drikkevareemballasje. I rapporten pekes det på at emballasjeavgiftene bør rette seg mot forsøpling, og at avgiftene bør differensieres etter returandel. Rapporten konkluderer med at det ikke er noen faglig begrunnelse for den differensiering mellom ombruk og materialgjenvinning som grunnavgiften bidrar til. Det antydes at emballasjens innhold og størrelse kan gi en indikasjon på i hvilken grad det er sannsynlig at emballasjen kan forårsake forsøpling. Emballasjens innhold er identifiserbart samtidig som det gir indikasjoner vedrørende forsøplingssannsynlighet. Dette kan tale for at avgiftene differensieres etter innhold. Det kan være hensiktsmessig at avgiften på emballasje for melk er lavere enn for f eks emballasje for øl uten at det tas stilling til om forskjellen bør være så stor som dagens satser på 3,26 kroner pr enhet for øl og 0 kroner pr enhet for melk. Det antydes videre at emballasjens materiale kan ha betydning for forsøplingsproblemet som en emballasjeenhet forårsaker. Rapporten gir imidlertid ikke et entydig grunnlag for å foreslå endringer i dagens avgiftssystem.

4.3.4 Nærmere om grunnavgiften

ESA (EFTAs overvåkingsorgan) mener at grunnavgiften strider mot EØS-avtalens art 14 (prinsippet om ikke-diskriminering). ESA begrunner det med at selv om avgiften formelt sett pålegges både innenlandsk produsert og importert emballasje for drikkevarer, rammer den i realiteten importerte produkter i større grad enn innenlandsproduserte. ESA mener videre at Norge ikke har dokumentert at ombruk ut fra miljøhensyn bør gis en generell stimulans framfor materialgjenvinning. EU-landene er inne i en prosess med å iverksette et direktiv på emballasjeområdet. Flere EU-land er i dialog med kommisjonen angående forståelsen og implementeringen av emballasjedirektivet, bl a om ombruk kan favoriseres framfor gjenvinning. Det kan ennå ta tid før direktivet er gjennomført i EU. I Budsjett-innst S II (1996-97) uttalte finanskomiteens flertall bl a:

«Flertallet mener derfor at grunnavgiften videreføres inntil problemstillingen om bruk av virkemidler for å favorisere ombruk framfor materialgjenvinning, er prinsipielt avklart innen EU og at Regjeringen holder Stortinget underrettet om sakens utvikling i EU herunder foretar en evaluering og status i saken i Revidert Nasjonalbudsjett for 1997».

Det ble gitt en kort redegjørelse om utviklingen i EU i St meld nr 2 (1996-1997) og St prp nr 1 Skatte-, avgifts- og tollvedtak (1997-98). ESA kan bringe saken opp for EFTA-domstolen.

SFT godkjente i 1996 et retursystem for engangsemballasje, Resirk, som et pantesystem for engangsemballasje av plast, glass og metall for kullsyreholdige leskedrikker. Retursystemet skal være landsdekkende og åpent for alle som ønsker å delta. SFT fastsatte en forventet returandel for dette systemet på 90 prosent. Resirk har vedtatt å utsette oppstart av retursystemet til 1.1.1999. Engangsemballasje i Resirk-systemet vil, uavhengig av opprettelse av et pante- og retursystem, fremdeles ha høyere avgift enn ombruksemballasje. Det skyldes grunnavgiften på 76 øre pr enhet.

4.3.5 Departementets vurderinger

LO har i brev datert 7. juli 1997 fremlagt forslag til nye avgifter på drikkevareemballasje. I brevet heter det bl a; «Som grunnprinsipp forutsettes det at alle typer emballasje får lik avgift. I tillegg foreslås en miljøavgift som gjøres avhengig av prosentandel retur som blir registrert. Ut over dette er man opptatt av rekkefølgen av hvilken type emballasje som får introdusert eget retursystem først.» LO foreslår bl a at det opprettes retursystemer for engangsglass, PET-flasker (plast) og aluminiumsbokser i en bestemt rekkefølge. Etter Finansdepartementets vurdering baserer LOs forslag seg på urealistiske forutsetninger. Det er ikke myndighetens oppgave å opprette retursystemer for emballasje og heller ikke bestemme rekkefølgen for introduksjon av slike systemer. Dagens retursystemer er et resultat av næringslivets tilpasning til myndighetenes virkemidler. Emballasjeavgiftene har bidratt til at næringslivet har søkt SFT om godkjenning til å innføre retursystemer for drikkevareemballasje med høye returprosenter. Virkemidlene har dermed fungert etter sin hensikt.

I finanskomiteens innstilling til St prp nr 1 (1997-98) Skatte- avgifts- og tollvedtak, forutsetter komiteens flertall at «en miljøavgift i et fremtidig system skal ha som hensikt å påvirke folks adferd slik at de minst forurensende, mest avfallsminimerende emballasjetyper velges». Etter Finansdepartementets vurdering er det nettopp dette som søkes oppnådd gjennom dagens avgiftssystem. Den mest avfallsminimerende emballasjen, dvs emballasje med høy returprosent, får lav eller ingen avgiftssats, mens den emballasjen som står utenfor retursystemene og som har stort potensiale for forsøpling, får høy avgift. Høy returandel vil redusere forsøplingpotensialet fra emballasje. Departementet ser derfor ikke behov for å endre strukturen i dagens system.

Slik systemet for miljøavgifter for drikkevareemballasje er utformet i dag, skal avgiftene i prinsippet prise merkostnadene for samfunnet ved forsøpling. Dette ved å stimulere til retursystemer med høy returprosent. Dersom en avgift på avfall til sluttbehandling innføres, slik som foreslått, vil denne prise miljøproblemer som avfall, herunder emballasjeavfall, forårsaker på fyllplass og i forbrenningsanlegg. En slik sluttbehandlingsavgift vil gjøre gjenvinning og avfallsreduksjon relativt mer lønnsomt i forhold til sluttbehandling. En sluttbehandlingsavgift vil imidlertid ikke løse problemet ved forsøpling fra emballasje. I forhold til prinsippet om at forurenser skal betale, bør dermed satsen på miljøavgiften dekke samfunnets merkostnad ved forsøpling fra drikkevareemballasje, og satsen på avgiften på sluttbehandling av avfall bør dekke sluttbehandling av alt avfall, inkludert drikkevareemballasje. Miljøavgiftene for drikkevareemballasje bør bidra til å hindre forsøpling og til å nå målene i avfallspolitikken, samt å oppfylle kravene i EØS-avtalens emballasjedirektiv.

Etter Finansdepartementets vurdering er det miljømessig ønskelig å fastholde det graderte systemet for miljøavgifter på drikkevarer. Når det gjelder differensiering etter innhold, kan det imidlertid være behov for justeringer av avgiftssatser og revidering av avgiftsklasser på sikt, bl a som følge av endringer i forbruksmønsteret. Blant annet har det i dag kommet ulike kullsyrefrie leskedrikker på markedet som får en lavere miljøavgiftssats på emballasjen enn emballasjen til kullsyreholdige leskedrikker. Disse kullsyrefrie leskedrikkene selges i små emballasjeenheter og har til dels samme bruksområde og forsøplingspotensiale som kullsyre- og alkoholholdige drikkevarer. Dette kan tale for en økning i nivået på avgiften på kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer. Som følge av at grunnavgiften særlig belastes denne typen drikkevarer, bør en slik vurdering ses i forhold til eventuelle endringer av grunnavgiften. Finansdepartementet ser imidlertid ikke behov for endringer i systemet før spørsmålet om grunnavgiften er nærmere avklart.

4.4 Energiavgifter

Med energiavgifter menes avgifter på forbruk av energi eller avgifter på energiinnholdet i ulike energibærere. I Norge avgiftsbelegges forbruk av energi gjennom forbruksavgiften på elektrisk kraft og ved avgifter på fossile brensler som bensin, autodiesel og andre mineraloljer samt visse anvendelser av kull og koks. Slik avgiftsvedtakene er utformet, viser det at man ikke har hatt en generell energiavgift som utgangspunkt.

Grønn skattekommisjon foretok en prinsipiell drøfting av avgifter på energi og beskatningen av vannkraft. Dette omfattet avgifter på produksjon og forbruk av energi samt inntektsbeskatning av kraftselskapene, herunder beskatning av grunnrente i kraftsektoren, jf NOU 1996:9, avsnitt 3.6.10.

Grønn skattekommisjon anbefalte ikke bruk av energiavgifter som virkemiddel for å nå overordnede mål i miljøpolitikken. Begrunnelsen for dette var blant annet at slike avgifter etter kommisjonens mening ikke ville gi en kostnadseffektiv miljøpolitikk. For eksempel vil klimagassutslippene etter kommisjonens mening kunne begrenses til lavere kostnader for samfunnet ved å rette virkemidlene mer direkte mot klimagassutslippene, og ikke mot det generelle energiforbruket. Likeledes vil miljøkostnadene ved vannkraftutbygging etter kommisjonens oppfatning kunne tas hensyn til på en mer direkte måte ved bruk av andre virkemidler. Kommisjonen viser i denne forbindelse til at miljøhensyn i forbindelse med vannkraftutbygging i dag ivaretas bl a gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling av de enkelte utbyggingsprosjektene. Som et supplement eller alternativ kunne det innføres en utbyggingsavgift. Kommisjonen la også vekt på at energiavgifter kunne komme i konflikt med vår rolle som pådriver for kostnadseffektive løsninger i klimapolitikken.

Det foreslås i denne proposisjonen bl a innføring av CO₂-avgift på en rekke anvendelser som i dag ikke er avgiftsbelagt. Dette er en oppfølging av Grønn skattekommisjons prinsipp om kostnadseffektive virkemidler i klimapolitikken med sikte på å redusere CO₂-utslippene. En slik virkemiddelbruk vil bidra til at tiltak som fører til reduksjon av utslippene gjennomføres med minst mulig kostnader for samfunnet. Forslagene som fremmes i denne proposisjonen er nærmere omtalt i kapittel 3.

Grønn skattekommisjon fremmet ikke forslag til endringer i beskatningen av vannkraftsektoren. Kommisjonen ga utrykk for at det fra et effektivitetssynspunkt kunne stilles spørsmål ved daværende utforming av den direkte og indirekte beskatningen av elektrisitetsproduksjon og elektrisitetsforbruk. Etter kommisjonens mening var det mye som talte for at nasjonale miljøhensyn ved kraftutbygging og elektrisitetsproduksjon best kunne ivaretas ved utbyggingsavgift eller produksjonsavgift. Beskatning av grunnrenten i kraftproduksjonen burde skje ved grunnrenteskatt og eventuelt ved produksjonsavgift.

Som del av omleggingen av beskatningen av kraftselskaper er den tidligere produksjonsavgiften til staten på elektrisk kraft falt bort med virkning fra 1.1.1998. Ved de nye reglene er det ved siden av skatt på overskudd innført skatt på grunnrente i kraftsektoren og en egen naturressursskatt beregnet av produksjonen i kraftselskapene i tidligere år (slik som produksjonsavgiften). Ressursskatten tilfaller kommuner og fylker.

Forbruksavgiften på elektrisitet legges i dag på størstedelen av elektrisitetsforbruket i husholdningene og i næringslivet utenom industri og bergverk. Etter Stortingets vedtak er avgiftssatsen 5,75 øre pr kWh for 1998. Etter vedtatt budsjett for 1998 gir avgiften noe over 3,5 mrd kroner i årlige inntekter.

I Budsjett-innst. S. nr. 1. (1997-98) hadde finanskomiteens medlemmer fra regjeringspartiene følgende merknad:

«Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre støtter de fremlagte forslag om el-avgift i dette budsjettet. Disse medlemmer vil peke på at det er nødvendig å stimulere til generell energisparing for å spare miljø og naturressurser. Det er derfor nødvendig at Regjeringen ser på avgiften på elektrisk kraft, både størrelse og regler for fritak, i forbindelse med at anbefalingene fra Grønn Skattekommisjon skal vurderes. Der vil det også være naturlig å se på sammenhengen mellom avgifter på fossilt brensel og avgifter på elektrisk kraft.»

I arbeidet med oppfølging av Grønn skattekommisjon har departementet i denne omgang konsentrert seg om forslagene til utforming av avgifter på utslipp til luft, jf omtalen i avsnitt 3.2 foran. Det foreslås også tiltak som vil stimulere til økte investeringer i vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper. Departementet vil i forbindelse med statsbudsjettet til høsten komme tilbake til en nærmere vurdering av avgiften på elektrisk kraft. Både nivået på avgiften og eksisterende fritaksbestemmelser vil bli vurdert. Det er naturlig å se dette i sammenheng med øvrig utredningsarbeid som er satt i gang, bl a energiutredningen. Avgiften på elektrisk kraft er en av flere faktorer som vil kunne påvirke elektrisitetsprisene, og dermed forbruket av elektrisk kraft. Dette må samtidig ses i sammenheng med prisene på andre energibærere. Eventuelle økninger av elektrisitetsavgiften som bidrar til økte priser på elektrisitet, vil kunne gi økt bruk av oljeprodukter bl a til oppvarming. En slik overgang kan ha ugunstige miljøvirkninger. For å unngå dette, og også for å bidra til energiøkonomisering, må nivået på og utformingen av elektrisitetsavgiften ses i sammenheng med nivået på og utforming av avgiftene på oljeprodukter. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til nivå på og utforming av avgiftene på fyringsolje og elektrisitet i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

4.5 Avgiftene på tunge kjøretøy

Grønn skattekommisjon viste til at drivstoffavgiftene skal dekke de eksterne kostnadene ved vegbruk, ulykker og miljøskader. Dette er kostnader som den enkelte i utgangspunktet ikke har økonomiske motiver for å ta hensyn til. I prinsippet bør avgiften være lik for alle typer drivstoff, korrigert for ulikheter i miljøegenskaper og eventuelle andre relevante egenskaper. I motsatt fall kan en få avgiftsmessige tilpasninger som er samfunnsøkonomisk, deriblant miljømessig, uheldige og som i tillegg kan redusere statens inntekter.

Vegbruks- og ulykkeselementet er ikke påvirket av valg av drivstoff, men skyldes bruken av kjøretøyet. All bruk av drivstoff bør derfor ilegges en avgiftskomponent som reflektere disse kostnadene. Et for lavt avgiftsnivå vil føre til for høyt trafikkvolum. Dette fører igjen til bl a økt veislitasje, flere ulykker og lengre køer.

Autodiesel ilegges i dag lavere avgift enn bensin. Denne differansen kan i liten grad begrunnes ut fra ulikheter i de kostnadene bruken medfører. I prinsippet burde avgiften vært fastsatt slik at bruk av autodiesel og bensin ble belastet samme avgift pr kjørt kilometer. Siden dieselforbruket generelt er lavere enn bensinforbruket, ville dette prinsippet innebære at autodiesel burde pålegges en høyere avgift pr liter enn bensin.

Fra transportnæringen framholdes ofte at et høyt norsk avgiftsnivå fører til at norske transportører utkonkurreres av utenlandske transportører. I en vurdering av denne problemstillingen er det viktig å skille mellom transport innenlands og transport til og fra landet. Ved innenlandsk transport ilegges alle transportører, både norske og utenlandske, samme autodieselavgift. Både norske og utenlandske transportører som kommer fra utlandet med billig drivstoff i tankene, kan imidlertid utføre transportoppdrag i Norge, f eks i forbindelse med retur med tom bil. Disse vil da ha en konkurransefordel i forhold til norske transportører som kun opererer innenlands, og således betaler full avgift. Denne formen for transportoppdrag er imidlertid av en karakter som ikke er avhengig av lavere autodieselavgift for å oppnå et konkurransefortrinn. Alternativet for disse transportørene er oftest å kjøre samme strekning med tom bil. Merkostnaden ved å ta med gods er derfor begrenset til merkostnadene av økt drivstofforbruk som følge av økt vekt. Miljømessig er det også gunstig med minst mulig tomkjøring.

Det er i hovedsak ved transport til og fra landet at norske og utenlandske transportører konkurrerer. Slik transport utgjorde i 1994 mindre enn 3 prosent av samlet godsmengde fraktet med bil i Norge. Ved internasjonal transport må det antas at transportører, såvel norske som utenlandske, fyller drivstoff der dette er billigst. Dette betyr at avgiftsnivået på autodiesel i Norge i liten grad gir konkurransevridninger mellom norske og utenlandske transportører ved grenseoverskridende transport. For staten er det imidlertid ett visst inntektstap ved at det meste av drivstoffet som benyttes ved transport til og fra landet fylles i utlandet.

Et høyere norsk avgiftsnivå på autodiesel kan således i liten grad antas å påvirke konkurranseforholdet mellom norske og utenlandske transportører. Gevinstene ved at resten av markedet blir motivert til mer miljøvennlig transport, må imidlertid antas å være betydelige.

I en vurdering av avgiftenes betydning for konkurranseforholdet mellom norske og utenlandske transportører er det den samlede avgiftsbelastningen som er av interesse. Foruten autodieselavgift ilegges alle lastebiler over 12 tonn vektårsavgift. Avgiften er gradert etter antall aksler og etter vekt, i tillegg betales en tilleggsavgift dersom kjøretøyet skal trekke tilhenger. Under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1997 vedtok Stortinget å redusere satsene i vektårsavgiften med 43 prosent, og avgiften er nå på et nivå ned mot EUs minstesatser. De faste avgiftene for lastebilnæringen er derfor på et lavt nivå i forhold til mange konkurrentland. Disse avgiftene er av større betydning for lastebilnæringens konkurransevilkår enn autodieselavgiften, fordi de er avhengige av landet kjøretøyene er registrert. Nivået på vektårsavgiften gir derfor i dag ikke en konkurranseulempe for norske transportører i forhold til utenlandske transportører.

Generelt vil et høyere avgiftsnivå medføre økte kostnader for transportnæringen. På kort sikt er det rimelig å tro at næringen selv belastes denne kostnadsøkningen, mens de på litt lenger sikt trolig vil velte kostnadene over i prisene på transporttjenestene. Overveltning av avgiften/kostnadene kan føre til redusert omfang av vegtransport.

Videre må det antas at økt avgiftsnivå vil stimulere transportbedriftene til å redusere avgiftsbelastningen gjennom blant annet bedret kapasitetsutnyttelse og investering i ny, og mer effektiv teknologi. Et høyere avgiftsnivå vil medføre at slike tiltak vil bli mer lønnsomme for bedriftene enn før.

Departementet har vurdert om det bør innføres lavere avgift for autodiesel som benyttes i yrkesmessig transport. Et skille mellom privat og yrkesmessig transport (næringsvirksomhet) vil medføre store administrative og kontrollmessige problemer. Fritak for autodieselavgift gjennomføres ved bruk av merket olje. Etter dagens avgiftssystem ville et fritak for en type kjøring innebære at tanken må tømmes for merket olje når kjøretøyet skal benyttes til andre (ikke-fritaksberettigede) formål der blank olje må benyttes. Alternativet vil være å innføre en refusjonsordning. Denne vil imidlertid bli svært omfattende både for de fritaksberettigede og for avgiftsmyndighetene. Videre vil den være kontrollteknisk tilnærmet umulig, både når det gjelder å avgjøre hva som skal anses som yrkesmessig transport og om det i det enkelte tilfellet har foregått en fritaksberettiget bruk.

Også prinsipielle argumenter taler mot en tilnærming hvor yrkesmessig transport ilegges lavere avgifter enn privat transport. Drivstoffavgiftene er ment å stille brukerne overfor de kostnader som bruk av drivstoff gir opphav til, bl a kostnader knyttet til miljø, ulykker og vegbruk. Redusert avgift på drivstoff vil medføre at brukerne i mindre grad tar hensyn til disse kostnader i sin tilpasning. Unntak for f eks busser eller kjøretøy i yrkesmessig transport, vil derfor ikke være i tråd med avgiftens intensjoner. Det vises i denne forbindelse til at fritaket for busser er foreslått opphevet.

Grønn skattekommisjon anbefalte en likebehandling av autodiesel- og bensinavgiften. I dag er forskjellen 68 øre/liter.

En interdepartemental arbeidsgruppe nedsatt av Finansdepartementet har i etterkant av Grønn skattekommisjon utredet spørsmålet om avgifter på godstransport på veg mer generelt. Arbeidsgruppen uttalte at flere forhold tilsier at dagens avgiftsnivå for godstransport på veg ikke dekker de eksterne kostnadene fullt ut.

Arbeidsgruppen mener at en kombinasjon av vegprising, kilometeravgift og drivstoffavgift ville kunne gi et avgiftssystem som dekker eksterne kostnader tilnærmet riktig. Vegprising er prinsipielt sett et godt virkemiddel ved lokalt varierende eksterne kostnader. Gruppen anbefaler at kilometeravgift ikke innføres før den eventuelt innføres i våre naboland. Gruppen viser også til at ny kunnskap om blant annet sammenhengen mellom vegslitasje og kjøretøyets vekt tilsier at vektårsavgiften burde fjernes. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at vektårsavgiften følger EUs minstesatser som Norge er bundet til gjennom EØS-avtalen.

Arbeidsgruppen foreslår at det innføres en miljødifferensiert årsavgift for alle kjøretøy med tillatt totalvekt over 3,5 tonn. Differensieringen foreslås knyttet opp til hvilke utslippskrav kjøretøyene tilfredsstiller (EURO II, EURO I eller ingen av kravene). Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) har vurdert de tekniske muligheter for å innføre en miljødifferensiert årsavgift, ved at opplegget for årsavgiften endres. TAD antar at endringen kan gjennomføres dersom vedtaket gjøres 4 måneder før tidspunktet for iverksetting. TAD har også vurdert de tekniske mulighetene for å innføre en vektårsavgift i tråd med EU's minstesatser. Dette vil kreve mer informasjon enn det som nå ligger i kjøretøyregisteret. Det vil trolig ta ett år å få lagt nødvendig informasjon inn i registeret.

Arbeidsgruppen vurderer det ikke som hensiktsmessig å innføre en generell vegbruksavgift (vignettordning), verken som en egen ordning eller i samarbeid med andre land. Et riktig nivå på autodieselavgiften synes etter arbeidsgruppens syn å være bedre egnet til å dekke de eksterne kostnadene. Gruppen mener at det er betydelig usikkerhet ved anslagene for eksterne kostnader. Det kan også vurderes ulikt hvilke eksterne kostnader som er relevante ved fastlegging av nasjonale avgifter. Arbeidsgruppen peker imidlertid på at det er en del forhold som tilsier at autodieselavgiften bør heves. Foreliggende anslag på eksterne kostnader indikerer ifølge arbeidsgruppen at et riktig nivå på drivstoffavgiften (autodieselavgiften) ligger på i størrelsesorden kroner 4,50 - 5,00 pr liter. I tillegg kommer CO₂-avgiften.

Arbeidsgruppen konkluderer med at lovgivning og regelverk for tungtransporten i stor grad er harmonisert gjennom EØS-avtalen slik at konkurransevilkårene er tilnærmet like for alle transportører fra EØS-området.

Rapporten fra arbeidsgruppen har vært ute på høring. De fleste høringsinstansene er enig i prinsippene for bruk av avgifter, og mener at avgiftene bør motsvare de eksterne kostnadene som trafikken påfører samfunnet, i form av vegholds-, miljø-, helse- og ulykkeskostnader. Videre er det tilslutning til en del konkrete forslag om avgiftenes utforming, bl a at de bør være territoriale, dvs knyttet til forholdene på stedet hvor trafikken skjer (ikke knyttet til kjøretøyenes nasjonalitet). Uttalelsene gir også tilslutning til enkelte konkrete forslag om avgiftenes utforming. Dette gjelder miljødifferensiert årsavgift på lastebiler, og senking av vektårsavgiften til EU's minstesatser.

Representantene for brukere av godstransport på veg, blant andre Transportbrukernes Fellesorganisasjon og Norges Skogeierforbund, er også enige i de foreslåtte prinsippene for avgiftslegging av vegtransport, men mener at avgiftene som pålegges vegtransporten må harmoniseres med tilsvarende avgifter i våre konkurrentland. Dette er begrunnet med hensynet til norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet. Tilsvarende synspunkter er også kommet fra Norges Lastebileier-Forbund (NLF). NLF understreker dessuten sterkt at særnorske forhold, som mange bakker på vegnettet, et langstrakt land med stort transportbehov og lange avstander til markeder i Sentral-Europa, i seg selv medfører høyt drivstofforbruk og høye transportkostnader for transportører og transportbrukere. NLF mener også at høy norsk autodieselavgift skaper en uakseptabel konkurransesituasjon mellom de innenlandske transportørene og de som også kjører i internasjonal transport. Grunnen er at de fleste transportører har drivstoff på tanken ved grensekryssing, enten dette er utenlandske eller norske utøvere.

En god del instanser peker på at en økning i autodieselavgiften vil få store og uheldige konsekvenser for deler av norsk næringsliv. Med utgangspunkt i Transportøkonomisk institutts lastebilkostnadsundersøkelse fra 1988 har Finansdepartementet beregnet at en økning i dieselprisen tilsvarende gruppens forslag til avgiftsøkning vil innebære en kostnadsøkning pr vognkilometer på om lag 0,7 prosent i nærdistribusjonskjøring og 2,6 prosent i langtransport. Kostnadene ved nærdistribusjonskjøring er dominert av andre elementer enn drivstoff, i første rekke lønnskostnader. I langtransport utgjør drivstoff derimot et relativt viktig kostnadselement.

Mange høringsinstanser har innvendinger mot holdbarheten i beregninger og anslag på nivået på eksterne kostnader. Også arbeidsgruppen påpekte at eksterne kostnader ofte er vanskelige å beregne, ikke minst miljøkostnadene. I og med at kostnadsanslagene er usikre, har mange høringsinstanser innvendinger mot å heve autodieselavgiften til det nivå som arbeidsgruppen antyder.

Videre fremheves det fra noen høringsinstanser at overtredelse av avgiftsbestemmelser kan forrykke konkurranseforholdet mellom transportører som driver bare innenlands kjøring og de som også kjører på utlandet. Dette kan skje ved at noen har urettmessig stor drivstoffmengde i tankene ved grensepassering.

Finansdepartementet er inneforstått med at overtredelse av avgiftsbestemmelser kan forrykke konkurranseforholdet, ved at seriøse aktører kan møte urimelig konkurranse fra aktører som opererer i strid med lovverket. Dette gjelder både urettmessig bruk av merket diesel og for mye drivstoff i tankene ved grensepassering. Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997, har Stortinget fra 1. januar 1997 doblet satsen for uriktig bruk av merket diesel. Finansdepartementet vil via tolletaten følge utviklingen på området gjennom kontroller mv, og vil vurdere tiltak og eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag om økte gebyrer/avgifter ved overtredelser av regelverket, dersom det skulle synes nødvendig.

Finansdepartementet deler arbeidsgruppens oppfatning om at lover og regelverk for tungtransporten i stor grad er harmonisert gjennom EØS-avtalen. Det er derfor neppe nødvendig å foreta store avgiftsomlegginger ut fra dette hensyn.

Finansdepartementet ser behov for å se avgiftsleggingen av tungtransporten i sammenheng, bl a med utgangspunkt i høringen på rapporten fra ovennevnte arbeidsgruppe. Departementet vil vurdere nærmere endringer i vektårs- og årsavgiftene basert på arbeidsgruppens forslag om miljødifferensiering av årsavgiften og en reduksjon i vektårsavgiften til EUs minstesatser. Spørsmålet om utjevning av drivstoffavgiftene og nivå på disse vil også bli vurdert. Departementet kommer tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

4.6 Autogassavgift

Argumentene for likebehandling av bensin- og autodieselavgiften gjelder også for andre drivstoff, som f eks bruk av gass i kjøretøy. Bruk av gass til fremdrift av transportmiddel er pr i dag ikke pålagt noen form for avgift, dvs at det ved bruk av autogass ikke tas hensyn til de eksterne kostnadene som bruken medfører. Med autogass menes mineralske gasser til framdrift av motorvogner; LPG (propan), LNG (flytende nedkjølt naturgass) og CNG (komprimert naturgass).

Grønn skattekommisjon anbefalte at det innføres avgifter (tilsvarende autodieselavgiften) på gass brukt i kjøretøy, ut fra ønsket om å få en mest mulig kostnadsriktig prising og dermed sammensetning av bilparken.

På lik linje med bensin- og dieseldrevne kjøretøy påfører bruk av gassdrevne kjøretøy samfunnet eksterne kostnader ved vegbruk, ulykker og miljøskader. Et avgiftssystem der bruk av autodiesel og bensin er avgiftsbelagt, mens bruk av autogass er avgiftsfritt, gir brukerne feilaktige signaler om hvilke kostnader de påfører samfunnet ved bruk av ulike former for drivstoff. Autogass bør derfor rent prinsipielt avgiftslegges etter tilsvarende prinsipper som bensin og autodiesel. Autogass har imidlertid noen bedre miljøegenskaper enn bensin og autodiesel. Dette bør det korrigeres for ved fastleggelse av avgiftsnivået.

Gass benyttes i dag som drivstoff i få kjøretøy i Norge, og de fleste av disse kjøretøyene er kombinert bensin- og gassdrevne, der utstyret som muliggjør gassdrift er ettermontert. Provenyvirkningen av en eventuell avgift er følgelig liten.

Skal Grønn skattekommisjons anbefaling følges, bør autogass i tillegg til grunnavgift, også ilegges CO₂-avgift. Siden CO₂-utslippene ved bruk av autogass er om lag som ved bruk av bensin og autodiesel bør denne komponenten i prinsippet tilsvare CO₂-avgiften på disse drivstoffene. CO₂-avgiften er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Avgift på autogass har vært foreslått tidligere. I St.prp. nr 1 (1993-94) Skatter og avgifter til statskassen ble det foreslått å innføre en grunnavgift som skulle ta hensyn til de eksterne kostnadene knyttet til vegbruk og ulykker, samt en CO₂-avgift. I Budsjett-innst. S. I. (1993 -94) gikk finanskomiteen mot forslaget med henvisning til de forsøk som var i gang med bruk av gass i kjøretøy. Komiteen sa seg imidlertid enig i standpunktet, og fant det riktig å vurdere spørsmålet på nytt dersom antall kjøretøy som brukte gass økte betydelig. I Revidert nasjonalbudsjett 1995 varslet Regjeringen på nytt at de ville ta standpunkt til spørsmålet om avgiftslegging av gass brukt i kjøretøy i budsjettet for 1996, og at konklusjonen skulle baseres på innstillingen fra Kristensen-utvalget (om bruk av naturgass i transportsektoren). På bakgrunn av denne innstillingen ble forslag om å avgiftslegge autogass fremmet på nytt i St prp nr 1 (1995-96) Skatte- og avgiftsvedtak. Det ble da foreslått å innføre en grunnavgift knyttet til vegbruks- og ulykkeskostnadene, mens spørsmålet om en CO₂-komponent ble utsatt i påvente av Grønn skattekommisjons utredning. Finanskomiteens flertall gikk nok en gang mot forslaget om å innføre avgift på autogass, og viste blant annet til at spørsmålet om avgift på gass i transportsammenheng måtte ses i forhold til utredningen fra Grønn skattekommisjon. Grønn skattekommisjon anbefaler at det innføres avgift på gass brukt i kjøretøy.

Finansdepartementet vurderer det som lite hensiksmessig å legge fram forslag om et vegbrukselement på autogass før det er tatt stilling til nivået på autodiesel- og bensinavgiften, jf omtalen under avsnitt 4.5. Det er naturlig å vurdere en vegbruksavgift når det er klargjort nærmere hvilke endringer som vil foreslås for disse avgiftene.

4.7 Kjøretøyavgifter for hybrid- og el-biler, biodrivstoff og miljødifferensiering av drivstoffavgiftene

4.7.1 Nye kjøretøyteknologier - hybridbiler

I dagens kjøretøypark er den konvensjonelle bensinmotoren og dieselmotoren dominerende. Nye motorteknologier er imidlertid under stadig utvikling, bl a hybridteknologi. En hybridbil har både en bensinmotor og en elektrisk motor. Ved bensindrift virker el-motoren som en generator som lader batteriene. Bilen drives av den elektriske motoren ved lave hastigheter (oppstart, bykjøring), mens bensinmotoren kobles inn ved hastigheter over 25-30 km pr time og driver bilen ved landevegskjøring. I tillegg kobles el-motoren inn ved akselerasjoner (f eks ved forbikjøringer).

Ved kjøring med hybridbil vil bensinforbruket om lag halveres i forhold til ved bruk av en konvensjonell bensinmotor. Det lave bensinforbruket medfører at utslippene av CO₂ reduseres til om lag 50 prosent av utslippene fra en vanlig bensinmotor. I tillegg kan utslippene av CO, HC og NO_x reduseres helt ned til 10 prosent av utslippene fra en bensinmotor.

Hybridteknologien er fortsatt under utvikling, men i Japan er denne type biler satt i serieproduksjon. Det er imidlertid ikke ventet at denne typen bil vil bli importert og omsatt i Norge med det første. Departementet har likevel ansett det hensiktsmessig å gjøre en vurdering av hvorvidt ny teknologi tilsier at man bør se nærmere på prinsippene for avgiftslegging av kjøretøy.

Kjøretøyavgiftene kan deles i to hovedgrupper; bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgifter. De bruksavhengige avgiftene består av drivstoffavgiftene, som hovedsakelig er innført for å stille brukerne overfor eksterne kostnader ved vegbruk, ulykker og miljøskadelige utslipp. For hybridbiler vil drivstoffavgiftene i dag bli ilagt på ordinær måte, men på grunn av lavt forbruk vil avgiftsbelastningen pr kjørt km bli lavere enn for vanlige bensinmotorer. Nivået på drivstoffavgiften skal i stor grad avspeile kostnadene ved vegbruk. Nivået på bensinavgiften er således vurdert i forhold til et gjennomsnittlig bensinforbruk pr km kjørt. Hybridbiler, som har like store vegbrukskostnader, vil således belastes langt lavere avgifter pr km. Dette burde isolert tilsi høyere bruksavhengige avgifter for hybridbiler.

I forbindelse med omleggingen av engangsavgiften fra 1.1.96 var en av målsettingene ved valg av beregningsgrunnlag å ivareta miljøhensyn, jf St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1995-96) Om endringer i kjøretøyavgiftene. Hybridbiler kan anses å ha enkelte ønskede miljøegenskaper, og bør således ikke ilegges høyere avgifter enn tilsvarende bensindrevne biler. Utgangspunktet bør være at hybridbiler ikke skal komme avgiftsmessig ugunstig ut som følge av den noe høyere vekt som hybridteknologien medfører, og som følge av to ulike motorer. Prinsippet bør være at avgiftssystemet skal være mest mulig nøytralt, slik at ellers like kjøretøy ilegges noenlunde samme ikke-bruksavhengige avgifter.

Engangsavgiften beregnes på grunnlag av vekt, motoreffekt og slagvolum. Batteriet i en hybridbil gjør at disse bilene kan bli noe tyngre enn tilsvarende biler som går på konvensjonelt drivstoff. I dagens system der vektkomponenten spiller en betydelig rolle vil derfor hybridbiler kunne bli ilagt noe høyere engangsavgift beregnet utfra vekt enn en tilsvarende bil med bensinmotor. I tillegg har en hybridbil både en bensinmotor og en elektrisk motor. Bensinmotoren ilegges avgift på slagvolum og vekt. Den elektriske motoren har ikke slagvolum, og avgift beregnes derfor kun ut fra effekt. Summen av effekten i bensinmotoren og den elektriske motoren tilsvarer om lag effekten i konvensjonell bensinmotor i en bil av samme størrelse. Samlet avgift på motorkomponentene i en hybridbil er således ikke nødvendigvis høyere enn for tilsvarende bil med bensinmotor. Det er derfor kun den ekstra vekt som batteriet medfører som vil kunne utløse en ekstra avgiftsbelastning for hybridbiler.

Prinsippet om at avgiftssystemet skal være mest mulig nøytralt kan tilsi at avgiften beregnet på grunnlag av vekt burde være noe lavere for hybridbiler. På den annen side medfører lavt drivstofforbruk at hybridbiler vil bli ilagt «for lave» bruksavhengige avgifter. En vurdering av kjøretøyets samlede avgiftsbelastning kan derfor være hensiktsmessig. I en slik vurdering er det de samlede avgifter kjøretøyet ilegges gjennom sin levetid som bør vurderes, dvs summen av de bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgiftene.

En hybridbil har et drivstofforbruk på om lag halvparten av en bil med konvensjonell bensinmotor. Dersom bilen kjøres 12 000 km pr år, og bilens levetid er 15 år, vil en med dagens avgiftsnivå på bensin spare over 20 000 kroner i bensinavgift ved bruk av hybridbil i forhold til en bensinbil. I forhold til en tilsvarende bil med konvensjonell motor kan den ekstra vekt som batteriet medfører anslås å utløse om lag 1 000 kroner i økt engangsavgift. Det antas at kjøretøyene ilegges samme sats for årsavgift. Den samlede avgiftsbelastning for en hybridbil er således i størrelsesorden 20 000 kroner lavere enn for en tilsvarende bensinbil, gjennom en levetid på 15 år. Den merbelastning i engangsavgift som vekten av batteriet medfører blir altså mer enn oppveid av lavere bruksavhengige avgifter. Det må tilføyes at erfaringsmaterialet beregningene bygger på er svært begrenset.

Som nevnt innledningsvis er det for tiden flere nye teknologier under utvikling. Hvordan disse teknologiene avgiftsmessig bør behandles er foreløpig ikke vurdert. Det er imidlertid et mål at engangsavgiften skal være mest mulig nøytral, dvs at egenskaper ved avgiftssystemet i minst mulig grad skal påvirke valg av kjøretøy. Engangsavgiften er først og fremst innført som en fiskal avgift, og generelt bør en derfor være forsiktig med å innføre fritaks- og unntaksordninger. På sikt vil slike ordninger kunne medføre en uthuling av avgiftsgrunnlaget, en svekkelse av statens inntekter og uheldige samfunnsøkonomiske tilpasninger.

I et effektivt avgiftssystem bør all bruk av bil bli belastet sine eksterne kostnader. Dette søkes i dag oppnådd gjennom drivstoffavgiftene. Det mest «problematiske» ved hybridteknologi er at bensinavgifter ikke lenger vil være et like egnet virkemiddel for å prise eksterne kostnader. Den mest effektive måten å ta hensyn til eksterne kostnader ville være å erstatte vegbrukselementet i drivstoffavgiftene med en kilometeravgift. Dette anses imidlertid ikke som aktuelt på kort sikt. Et annet alternativ er å differensiere årsavgiften. Dette treffer imidlertid dårligere.

Det antas at hybridbiler ikke vil bli importert og omsatt i Norge med det første. Eventuelle problemer med avgiftslegging av kjøretøy med denne, og andre nye teknologier har derfor ikke noen praktisk betydning i dag. Departementet ser det derfor ikke som nødvendig å vurdere dette spørsmålet nærmere nå, men vil komme tilbake til dette hvis det viser seg at problemstillingen blir aktualisert.

4.7.2 El-biler

Bruk av elektriske biler medfører ingen miljøskadelige utslipp. Produksjon av elektrisk kraft til drift av kjøretøyet vil imidlertid gi ulike miljøproblemer.

Elektriske biler er i dag fritatt for både engangsavgift og årsavgift. Bakgrunnen for dette har vært et ønske om å legge til rette for bruk av mindre forurensende biler. All bilkjøring medfører imidlertid eksterne kostnader. De eksterne miljøkostnadene ved bruk av el-bil må antas å være lave, mens kostnadene ved vegslitasje og ulykker er tilnærmet som ved bruk av andre kjøretøy. I et nøytralt avgiftssystem der målet er å internalisere de eksterne kostnadene ved bruk av bil, bør også el-biler ilegges engangsavgift og bruksavhengige avgifter. Det vises til det som er sagt under omtalen av hybridbiler. Departementet ser ikke nå behov for å foreta endringer i avgiftssystemene.

4.7.3 Alternative drivstoff - biodrivstoff

Oljerike vekster, som f eks raps, kan benyttes som råstoff for framstilling av drivstoff med forbrenningsegenskaper som ligner diesel. Fremstillingen av slikt drivstoff (biodiesel) skjer ved at raps først foredles til planteolje, deretter gjennomgår oljen en kjemisk prosess for å gjøre den mer tyntflytende og lettantennelig. Dette produktet kan så benyttes i ordinære dieselmotorer. På lignende måte kan etanol framstilles av biomasse (sukkerrør, korn, poteter o l). Etanol har egenskaper som gjør at den kan benyttes i ombygde bensinbiler.

I forhold til vanlig diesel gir biodiesel små reduksjoner i lokale avgassutslipp. Bruk av biomasse er i utgangspunktet et lukket CO₂-kretsløp; en gassmengde tilsvarende den som frigis tas opp igjen i nye planter. Biodiesel bør derfor prinsipielt fritas for CO₂-avgifter.

Utfra et mål om kostnadsriktig prising bør alle typer drivstoff ilegges avgift som dekker de eksterne kostnadene. Dette gjelder også biodrivstoff. Uavhengig av miljøegenskaper bør alle former for drivstoff ilegges en avgift som dekker de eksterne veg- og ulykkeskostnadene. I avgiftsmessig sammenheng kan det imidlertid være noe ulike miljøkostnader som skiller de ulike drivstoffene.

Produksjon og forbruk av biodrivstoff er svært begrenset. Provenyvirkningene av en eventuell avgift vil derfor være minimale. Departementet vil i sitt videre arbeid med miljøavgifter vurdere nærmere hvordan biodrivstoff konkret bør avgiftsmessig behandles.

4.7.4 Miljødifferensiering av drivstoffavgiftene

Drivstoffavgiftene er i dag differensiert etter enkelte miljøkriterier. Siden 1986 har avgiften på bensin hatt ulike satser avhengig av blyinnhold, mens avgiften på autodiesel avhenger av svovelinnhold. I 1991 ble det i tillegg innført en egen CO₂-avgift både på bensin og autodiesel. Det er ikke lenger blyholdig bensin på markedet, og tilnærmet all autodiesel er under minstekravet for å bli ilagt svovelavgift.

Det gis i dag refusjon av merkostnader ved bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper i rutebusser. Det er blant annet et vilkår for tilskudd at svovelinnholdet er maksimum 0,05 vektprosent. I praksis har imidlertid tilnærmet all levert diesel et lavere svovelinnhold enn dette. Det er kun rutebusser med driftsstøtte som nyter godt av ordningen. Ordningen har således også et element av støtte til kollektivtransporten i seg. Refusjonsordningen foreslås videreført.

Grønn skattekommisjon vurderte spørsmålet om ytterligere differensiering av drivstoffavgiftene, men hadde ingen forslag. Kommisjonen la til grunn at myndighetene ville legge opp til dette i den grad det finnes miljøargumenter for en slik differensiering.

Utslipp av miljøskadelige stoffer til luft avhenger bl a av innholdet av fossilt karbon, svovel, bly, aromater, benzen, oksygen samt kokepunkt og cetantall. Den kjemiske sammensetningen av bensin og autodiesel varierer fra land til land, og fra raffineri til raffineri. Noen av problemene med utslipp av forurensninger til atmosfæren kan reduseres ved å endre produktenes sammensetning.

Drivstoffavgiftene bør i prinsippet utformes slik at ulike eksterne kostnader prises på en konsistent måte, jf avsnittene 4.5 og 4.6. I et avgiftssystem med likebehandling av vegbruks-, ulykkes- og CO₂-elementet for alle typer drivstoff, bør også helse- og miljøskader ved bruk av de ulike drivstoffene avspeiles i de samlede avgiftene. Hvis ikke kan det oppstå uønskede tilpasninger.

Differensiering av drivstoffavgiftene etter flere kriterier enn i dag kan være et virkemiddel for å øke bruken av drivstoff med lavere miljøskadelige utslipp enn de som tilfredsstiller dagens utslippskrav. Et eksempel på en omfattende differensiering av drivstoffavgiftene finnes i Sverige, hvor både bensin og autodiesel i flere år har vært delt inn i tre klasser, med forskjellige avgiftssatser.

Det stilles i dag krav til innholdet av ulike komponenter i alt drivstoff som omsettes på det norske markedet. EU-kommisjonen har gjennom Auto-Oil programmet gjennomført en studie av sammenhengen mellom luftkvalitet, utslipp, drivstoff og motorteknologier. Resultatet fra dette programmet vil bli retningsgivende for framtidige tekniske krav til både kjøretøy og drivstoff i EU. Gjennom EØS-avtalen vil disse kravene også gjelde for Norge.

Resultatet fra programmet viser at det er potensiale for å redusere de miljøskadelige utslippene fra bensin gjennom å redusere innholdet av benzen, aromater og svovel. Tilsvarende kan utslippene fra diesel reduseres gjennom redusert innhold av PAH og svovel, samt endringer i cetantall og tetthet. På bakgrunn av Auto-Oil programmet har derfor EU-kommisjonen lagt fram forslag til nye direktiver med krav til drivstoffkvalitet og kjøretøy. Det er lagt opp til at direktivene skal tre i kraft fra 1.1.2000. Et flertall i EU-parlamentet er for en skjerping av kravene til drivstoffkvalitet som kommisjonen la fram.

En eventuell avgiftsdifferensiering vil være et supplement til de krav som stilles til de drivstoffkvalitetene som omsettes. En eventuell avgiftsdifferensiering må dermed være basert på strengere krav enn de kravene som til enhver tid gjelder. Departementet vil i sitt videre arbeid med denne saken, vurdere om det er miljømessige og samfunnsøkonomiske argumenter som tilsier at differensiering av drivstoffavgiftene bør benyttes som virkemiddel for å stimulere til bruk av drivstoffkvaliteter med bedre miljøegenskaper enn de til enhver tid gjeldende krav.

4.8 Piggdekkavgift

Piggdekkbruk gir økt vegslitasje og spredning av støv og partikler. Dette er spesielt et problem i de store byene i Sør- og Midt-Norge, og da særlig i Oslo-området. Grønn skattekommisjon mente at en avgift på piggdekkbruk er fornuftig, og anbefaler at det så raskt som mulig legges fram forslag om avgift på piggdekkbruk.

I Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 ble det anbefalt at avgift på bruk av piggdekk skal kunne innføres ved at en endring i vegtrafikkloven gir lovhjemmel for lokale oblatordninger (gebyrordninger). Samferdselsdepartementet mente dette kunne være mest aktuelt i de fire største byene. Behovet for å innføre slike ordninger vil avhenge av utviklingen i bruk av piggfrie dekk i årene framover.

Gjennom endringer i vegloven som ble vedtatt i Stortinget høsten 1997 ved behandlingen av Ot prp nr 13 (1997-98) er det skaffet lovmessig hjemmel for at kommuner kan innføre gebyr for bruk av piggdekk i nærmere fastsatte områder. Samferdselsdepartementet kan gi nærmere bestemmelser om slikt tiltak og pålegge en kommune å gjennomføre en ordning med avgiftslegging av piggdekkbruk. Dersom de aktuelle kommunene viser liten vilje til å innføre tiltak som begrenser piggdekkbruken, kan slike pålegg bli aktuelle.

Samferdselsdepartementet arbeider nå med en nærmere presisering i forskrift. Denne skal etter planen sendes på høring før sommeren 1998.

4.9 Refunderbare produktavgifter på avfall

Refunderbare avgifter er produktavgifter som refunderes når visse krav til hvordan produktet skal behandles etter endt levetid er oppfylt. Dersom produktet leveres til et godkjent mottak, refunderes avgiften, eventuelt med fratrekk av kostnader knyttet til retursystemet. Dersom produktet ikke blir levert til godkjent mottak, gis ikke refusjon og avfallsbesitteren betaler den miljøskaden samfunnet påføres ved uønsket disponering av avfallet.

Grønn skattekommisjon så det som viktig å sikre en høy grad av innsamling av spesialavfall og avfall som forårsaker forsøpling. Kommisjonen viste i denne sammenheng til refunderbare avgifter som et hensiktmessig virkemiddel. Kommisjonen anbefalte at det så snart som mulig konkretiseres og legges fram forslag om områder hvor slike avgifter kan innføres. I og med at refunderbare avgifter vil legges på produkter med betydelig miljøskadelig potensiale, kan det antas en relativt høy avgift. Dette vil måtte antas å gi en høy returandel, og dermed relativt beskjedne inntekter til staten.

Hensikten med refunderbare produktavgifter er å sørge for en miljømessig bedre håndtering av produkter når de blir avfall. Refusjon av avgiften skal stimulere avfallsbesitteren til å levere avfallet til godkjent innsamler. Refusjonssystemet kan utformes som en direkte stimulans i form av en refusjon eller «pant», eller indirekte ved at avgiften blir redusert ved økende forventet innsamlingsgrad.

Det finnes i dag to ordninger med refusjon av avgift på avfallsfeltet; ordningen med vrakpantavgift på biler og pant på bilvrak, og ordningen med avgift på smøreolje og avgiftsrefusjon for spillolje. Av indirekte refusjon av avgift finnes en ordning der bryggerier og andre brukere av drikkevareemballasje får reduksjon i emballasjeavgiftene i takt med økende forventet returandel for emballasjen.

Dagens refunderbare avgifter har ulike hjemmelsgrunnlag for avgiften og refusjonen. Avgiftene fastsettes i Stortingets årlige avgiftsvedtak. Vedtak om refusjonsordningene er derimot bevilgningsvedtak i forbindelse med Miljøverndepartementets budsjett. Samlet sett fremstår dette som en noe uoversiktlig løsning. Et alternativ kan være å hjemle både avgiften og refusjonen i en egen lov om refunderbare miljøavgifter. Dette er en problemstilling som vil bli vurdert nærmere og som departementet vil komme tilbake til.

Departementet har så langt ikke funnet områder hvor det anses hensiktsmessig å foreslå nye refunderbare avgifter som virkemidler. Departementet mener likevel at det i enkelte tilfeller kan være et aktuelt virkemiddel. Departementet vil komme tilbake med konkrete forslag når det eventuelt blir aktuelt.

4.10 Årsavgift på fritidsbåter

Grønn skattekommisjon anbefalte en miljøbegrunnet årsavgift på fritidsbåter. Det ble påpekt at fritidsbåter skaper press på naturressurser og miljøgoder i kystsonen. Fritidsbåter bidrar til støy og forurensning, og det offentlige pådrar seg betydelige utgifter for å trygge båtbruken, drive oppsyn, opprette avfallsordninger og på andre måter tilrettelegge for bruk av fritidsbåter innen forsvarlige rammer.

Stortinget vedtok i 1994 lov om registrering av fritids- og småbåter. Registeret ble iverksatt fra 1. januar 1998 og tollvesenet er nå i gang med å legge inn opplysninger om båtene i registeret. Dette er et omfattende arbeid. Det er viktig at så mange båteiere som mulig sørger for at båten blir meldt inn til registrering. Det vil trolig ta en del tid før registeret kan anses som komplett.

Det framgår av lovens formålsbestemmelse at registeret skal kunne benyttes til innkreving av skatt, avgift, toll og gebyrer i tilknytning til båter og båtmotorer. Hvorvidt en slik avgift skal innføres er ikke vurdert ennå.

4.11 Avgift på utslippskonsesjoner

En rekke industriutslipp til luft, jord og vann er underlagt utslippskonsesjoner med hjemmel i forurensningsloven. Tillatelsene blir vanligvis gitt for en periode på 10 år, men de kan under visse forhold endres underveis. Grønn skattekommisjon anbefalte at avgift på utslippskonsesjoner ble vurdert. Grunnen var at avgifter på konsesjonsbelagte industriutslipp og tilsvarende på ikke-konsesjonsbelagte utslipp kan bedre dynamikken i bedriftenes tilpasninger, og dermed bidra til å redusere utslippene.

Det er i lys av dette iverksatt et utredningsarbeid i ECON på oppdrag for SFT. På bakgrunn av bl a denne rapporten vil spørsmålet om avgift på utslippskonsesjoner bli vurdert nærmere.

4.12 Støyavgifter på fly

Grønn skattekommisjon foreslo at en utvidelse av dagens system for støyavgift på fly skulle utredes nærmere.

Dagens støyavgift er et gebyr som pålegges flyavganger fra Oslo lufthavn, Fornebu og Bodø lufthavn og faktureres som en del av startavgiften. Inntektene fra støyavgiften tilfaller Luftfartsverket og er øremerket luftfartsformål. Støyavgiften er gradert etter flytype (3 klasser). Inntektene var 24 mill kroner i 1995, 9 mill kroner i 1996, og vil bli ytterligere redusert etterhvert som flere flyselskaper går over til nyere fly.

Støyavgiften skal ideelt sett avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene ved flystøy. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved flystøy varierer mellom flytyper og lufthavner, avhengig av bl a befolkningstetthet, topografiske og klimatiske forhold og omgivelsesstøy i tillegg til tidspunkt på døgnet flygingen finner sted. Dagens system avspeiler til en viss grad disse forskjellene ved at støyavgiften bare er pålagt flyginger på Oslo og Bodø lufthavn, ved at støyavgiften økes med 50 prosent mellom kl 20 00 og kl 08 00 og ved at satsen avhenger av den enkelte flytypes støyegenskaper.

Luftfartsavgiftene, dvs gebyrer vedrørende luftfartstjenester, skal være kostnadsrelaterte og øremerkes i dag til bruk innen luftfartssektoren. På grunn av dette og den nære tilknytningen til Luftfartsverkets budsjett, er luftfartsavgiftene lite egnet til å prise eksterne kostnader ved luftfarten. Det kan derfor være hensiktsmessig å vurdere å ta i bruk miljøbegrunnede særavgifter overfor luftfarten.

Finansdepartementet vil nedsette en arbeidsgruppe som både skal vurdere spørsmålene om dagens flystøyavgift bør utvides og endres, og om slike avgifter budsjettmessig bør behandles på linje med øvrige særavgifter.

4.13 Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart

Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart kan være et viktig virkemiddel i arbeidet med å redusere miljøbelastningen fra skipsfarten. Grønn skattekommisjon anbefalte at det fra norsk side utarbeides et forslag til internasjonalt indekseringssystem med sikte på presentasjon overfor IMO (den internasjonale skipsfartorganisasjonen) for å få fortgang i dette arbeidet. I påvente av et internasjonalt system foreslo kommisjonen at det utarbeides et nasjonalt system. Kommisjonen anbefalte videre at mulighetene for og virkningene av å differensiere eksisterende og eventuelle nye nasjonale avgifter og havneavgifter på grunnlag av et slikt nasjonalt indekseringssystem, vurderes.

Sjøfartsdirektoratet har på oppdrag fra Miljøverndepartmentet utredet kriterier for miljødifferensiering av skipsfartens avgifter. Forslaget til kriterier har vært sendt på ekstern høring. Høringsrunden har gitt bred støtte til forslaget, blant annet fra skipsfartsnæringen og havneinteressene. Regjeringen viser videre til at Stortinget ved behandlingen av rederibeskatningen Innst O nr 81 (1995-96) ba om at tonnasjeavgiften skulle miljødifferensieres.

Miljøverndepartementet arbeider med å operasjonalisere et forslag til miljødifferensierte avgifter for skipsfarten. Departementet vil i samråd med andre berørte departementer arbeide videre med å gjennomgå hvilke avgifter, gebyrer og tilskudd som vil være egnet for en miljødifferensiering.

4.14 Naturavgift

Grønn skattekommisjon anbefalte at en naturavgift utredes i sin fulle bredde. Slike avgifter vil kunne bidra til at f eks utbyggerene av vassdrag og veier, samt forsvarets virksomhet, stilles overfor kostnadene ved naturinngrep. Kommisjonen anbefalte at det som ledd i arbeidet foretas en nærmere klassifisering av arealer, slik at det muliggjør et avgiftssystem som differensieres etter type naturinngrep.

Utgangspunktet for tanken om en naturavgift er at den som beslaglegger areal i dag ikke betaler for den skaden dette blant annet gir i biologisk mangfold. Tilsvarende synliggjøres heller ikke kostnadene knyttet til at friluftsområder, estetiske verdier eller kulturminner forringes eller ødelegges som følge av utbygginger. En eventuell naturavgift vil kunne synliggjøre samfunnets verditap ved ødeleggelse eller inngrep i naturen og forhindre utbygginger som i dag ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Det tas sikte på at en naturavgift skal vurderes i sammenheng med miljøvernmyndighetenes landsomfattende kartlegging, verdiklassifisering og overvåkning av biologisk mangfold, som planlegges gjennomført i perioden 1998-2003. En eventuell innføring av en avgift vil tidligst bli aktuell etter at dette arbeidet er kommet godt igang.

4.15 Materialavgift

Grønn skattekommisjon pekte på en avgift på materialbruk som et mulig virkemiddel. Kommisjonen viste til at ideen om en slik avgift var ny og at det ville være behov for ytterligere utredninger før det var mulig å ta stilling til hvorvidt det er hensiktsmessig med en slik avgift. Virkemiddelutvalget vurderte ikke et slikt virkemiddel.

Utgangspunktet for kommisjonens tanke om en materialavgift er at materialbruk gir opphav til en rekke varierte og diffuse miljøproblemer. Mange av disse miljøproblemene kan synes vanskelig å løse gjennom spesifikke virkemidler (avgifter, reguleringer etc). Statistisk sentralbyrå har gjennomført en foreløpig utredning for Miljøvernderpartementet, men det er behov for videre arbeid før det er mulig å si om en eventuell avgift på materialbruk er hensiktsmessig.

4.16 Vegprising

Grønn skattekommisjon så på vegprising som et svært interessant virkemiddel for å redusere lokale problemer ved vegtrafikk. Kommisjonen uttalte at det ville kreve nærmere utredninger før vegprisingssystemer kan vurderes innført, men ga samtidig uttrykk for noen generelle synspunkter. Kommisjonen anbefalte at temaet vegprising burde gis høy prioritet og at prinsipielle og praktiske sider burde avklares og konkretiseres i forbindelse med Norsk Veg- og vegtrafikkplan (NVVP) 1998-2007. I påvente av nærmere avklaringer av sentrale problemstillinger anbefalte kommisjonen at mulighetene ved dagens etablerte bompengeringer snarest mulig utnyttes for å redusere tids- og stedsavgrensede kø- og miljøproblemer.

I NVVP 1998-2007 er det gitt en bred omtale av vegprising. Gjennom stortingsbehandlingen av NVVP 1998 - 2007 ble det gitt bred tilslutning til Jagland-regjeringens opplegg for å legge til rette for at vegprising kan tas i bruk som lokalt trafikkregulerende virkemiddel.

På bakgrunn av at vegprising er et viktig virkemiddel i miljøpolitikken, bør inntektene fra vegprising ikke øremerkes vegformål, slik som dagens bompenger.

Samferdselsdepartementet arbeider videre med problemstillingen, og vil i lys av behandlingen i Stortinget fremme forslag til lov og utforme retningslinjer for bruk av vegprising. Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon i løpet av 1998.

4.17 Grunnrente i skogbruk og fiske

Grønn skattekommisjon anbefalte at det skulle settes i gang et utredningsarbeide for å se nærmere på potensialet for skattlegging av den potensielle grunnrenten innenfor skogbruk og fiske.

Kommisjonen pekte på at en omlegging til et skattesystem som innebærer at hele den potensielle grunnrenten blir beskattet, vil kreve tildels store endringer i dagens politikk overfor disse sektorene. Eventuelle endringer må derfor sees i et mer langsiktig perspektiv.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en egen stortingsmelding om skogpolitikken høsten 1998. I denne stortingsmeldingen tas det blant annet sikte på å gi en vurdering av den potensielle grunnrenten i skogbruket.

4.18 Elementer i personbeskatningen som fradrag for utgifter til pendling

Miljøavgiftsutvalget vurderte blant annet om innretningen av diverse elementer i personbeskatningen har en hensiktsmessig utforming ut fra et miljøsynspunkt. De pekte bl a på at ordninger for bilgodtgjørelse og firmabiler hadde et relativt betydelig omfang, og at det var sannsynlig at dette til en viss grad skyldtes skattereglene. Utvalget pekte på at det er vanskelig å vite hvilken effekt disse ordningene har fra en miljøsynsvinkel. De pekte imidlertid på at dersom det oppstår et overskudd i ordningene, f eks ved at kilometersatsene er høyere enn de variable kostnadene tilsier, kan slike ordninger føre til en mer omfattende bruk av bil enn nødvendig. På denne bakgrunn anbefalte Miljøavgiftsutvalget at det ble foretatt en gjennomgang av bilordningene, bl a med sikte på å vurdere miljøvirkningene av disse.

Også Grønn skattekommisjon viste til at enkelte elementer i personbeskatningen kan ha uheldige miljøkonsekvenser, og pekte spesielt på firmabilbeskatningen og fradraget for utgifter til pendling. Kommisjonen anbefalte at disse problemstillingene ble utredet nærmere.

Høsten 1996 vedtok Stortinget å be Regjeringen vurdere forenklinger i reglene for fradrag for utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted. Etter gjeldende regler får skattyter fradrag beregnet etter utgifter ved bruk av rutegående transportmidler, eventuelt fradrag for bruk av bil etter særskilte kilometersatser dersom bruk av bil reduserer reisetiden med minst to timer. Om dette skriver departementet i Nasjonalbudsjettet 1998:

«Gjeldende regelverk er ligningsadministrativt komplisert både for skattyterne og skatteetaten. Gjeldende sats for bruk av bil er 1,90 kroner pr km. Beregninger foretatt med utgangspunkt i anslag fra Opplysningsrådet for veitrafikk, indikerer at de variable kostnadene til bilhold varierer mellom 1,05 kroner og 1,59 kroner pr km., avhengig av nybilpris og kjørelengden. Foreløpige beregninger foretatt av departementet tyder videre på at faktisk reisekostnad pr km. er vesentlig lavere ved bruk av kollektiv transport. Gjeldende satser for bruk av bil gir dermed normalt et visst overskudd ift. faktiske variable kostnader ved bilbruk, noe som har medført at mange skattytere krever fradrag for bruk av bil.

Etter Regjeringens vurdering, bør det derfor arbeides videre med å vurdere forenklinger av dette regelverket, f eks ved å fastsette en fast kilometersats uavhengig av transportmiddel. Ved fastsettelsen av en felles sats bør det vurderes om en bør ha en sats som gir overskudd ved bruk av bil. Det skyldes bl.a. at en viss reduksjon av satsen for bruk av bil, samt større skattemessig likebehandling av bruk av bil og bruk av kollektiv transport, trolig vil ha en gunstig virkning på miljøet.»

Departementet viser til at i dette tilfellet kan overgangen til et enklere system også ha en gunstig virkning på miljøet ved at en eventuell reduksjon i overskuddet knyttet til bruk av bil gjør det relativt sett mer lønnsomt å bruke kollektivtransport til arbeidsreiser. Departementet tar sikte på å komme tilbake til denne problemstillingen i Nasjonalbudsjettet 1999.

Etter at Miljøavgiftsutvalget la fram sin utredning, har det skjedd visse justeringer i den skattemessige behandlingen av kjøregodtgjørelse og firmabilbeskatningen. Reglene er nå i stor grad basert på sjablonmessige regler, ut fra et ønske om å ha ligningsadministrativt enkle regler. Departementet har for tiden ingen konkrete planer om å foreslå endringer i dette regelverket.