5 Prøveprosjekt etter en OPS-modell

5.1 Gjennomføringsmodell

Prosjektet foreslås gjennomført etter en OPS-modell. Dette innebærer at den samlede oppgaven med å prosjektere, finansiere, bygge, drive og vedlikeholde vegen settes ut på en åpen internasjonal konkurranse. Det å utnytte konkurranseelementet på større og mer langvarige oppgaver ved vegutbygging vil kunne medføre effektivitetsgevinster.

Det er gjennom behandlingen av Nasjonal transportplan, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), lagt en del hovedprinsipper for gjennomføring av prøveprosjektene.

For prøveprosjektene er det bl.a. valgt en kontraktsbasert modell for inntektssiden der Statens vegvesen inngår en kontrakt med prosjektselskapet, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011. Det private selskapet som vinner konkurransen vil få en årlig godtgjørelse fra det tidspunkt vegen er åpnet for trafikk og så lenge selskapet står for drift og vedlikehold av vegen (20-25 år). Denne godtgjørelsen vil bli dekket delvis gjennom bompengeinntekter og delvis gjennom årlige statlige bevilgninger over statsbudsjettet. Det private selskapet finansierer utbyggingen med lån og egenkapital, og den årlige betalingen fra staten, inkl. bompenger, dekker renter og nedbetaling av lån i tillegg til drifts- og vedlikeholdskostnader i kontraktsperioden. En kontraktsbasert inntektsmodell innebærer at risikoen for trafikkinntektene ikke overføres til prosjektselskapet.

Departementet vil videre i dette kapitlet gi en mer konkret vurdering av OPS-modellen. Dette omfatter både generelle spørsmål knyttet til ordningen, og problemstillinger knyttet konkret til prøveprosjektet som foreslås i denne proposisjonen.

Evaluering av prøveprosjektene er viktig å gjennomføre for å finne ut hvorvidt denne måten å organisere vegutbygging på i Norge er fornuftig samfunnsøkonomisk sett. Det vil bli lagt opp til en prosess som evaluerer OPS-prosjektet etter avsluttet anskaffelsesprosedyre, samt underveis i kontraktsperioden. Departementet vil komme tilbake til en helhetlig evaluering av OPS-ordningen, der bl.a. distriktsmessige konsekvenser og prioritering av vegprosjekter vil inngå.

5.2 Kostnadseffektivitet og risikofordeling

Erfaringer fra andre land viser at det er oppnådd effektiviserings- og kostnadsgevinster ved å benytte OPS-modeller i infrastrukturprosjekter. Det er imidlertid betydelige variasjoner i erfaringene fra de ulike landene, og erfaringene fra utlandet kan ikke overføres direkte til norske forhold.

En del av de oppnådde gevinstene kan tilskrives lavere gjennomføringskostnader. Dels kommer dette av at hele ansvaret for gjennomføringen overlates til prosjektselskapet, noe som erfaringsmessig utløser teknisk og kommersiell innovasjon og sterkt fokus på de totale kostnadene gjennom konkurransen om oppdraget. Videre vil det trolig være gevinster ved at utbygging, drift og vedlikehold i større grad kan sees i sammenheng. Dels kommer gevinstene fra større fleksibilitet og kortere byggetid fordi selskapet selv kan bestemme kostnadsoptimal byggetid. Det er likevel en forutsetning at en oppnår en effektiv konkurranse for å få utløst disse gevinstene.

Staten kan også oppnå gevinster ved overføring av risiko til privat sektor. Investeringskostnadene ved gjennomføring etter en tradisjonell modell med byggherrestyrte hel- og delentrepriser er i dette prosjektet beregnet til 1 260 mill. kr og de årlige drifts- og vedlikeholdskostnader er beregnet til 16 mill. kr. Ved denne gjennomføringsmodellen bærer staten risikoen for kostnadsoverskridelser som følge av mengdeøkning, prosjekteringsrisiko m.m. I OPS-modeller er dette oftest den private aktørens ansvar og inngår dermed i prisen som betales til selskapet.

En del av gevinstene ved OPS-modeller tilskrives kostnadseffektiv fordeling av risiko. Risikoen bør plasseres hos den part som mest effektivt kan styre og dermed prise de ulike risikoelementer. For Ev 39 tar en sikte på at prosjektselskapet vil ta store deler av risikoen særlig knyttet til utbyggingskostnader, ferdigstillelsestidspunkt, drifts- og vedlikeholdskostnader, mens staten beholder deler av risikoen for inflasjon, trafikkinntektene, endringer i standarder, egne planendringer m.m. Større ansvar for gjennomføringen og større finansiell handlefrihet (fastsatt i OPS-kontrakten), vil endre insentivstrukturen for den private aktøren i forhold til tradisjonell gjennomføring og bør lede til sterkt fokus på risikostyring og reduksjon av sannsynligheten for uheldige utfall.

Hvis derimot prosjektselskapet må påta seg risiko for forhold som det ikke i tilstrekkelig grad kan påvirke utfallet av, vil både eiere og långiverne kreve en ekstraordinær risikopremie som det offentlige må dekke via den årlige godtgjørelsen i OPS-modellen.

Identifisering og foreløpig fordeling av risikoelementene vil være en del av tilbudsgrunnlaget for kontrakten, mens endelig risikofordeling vil være et resultat av detaljerte kontraktsforhandlinger med de utvalgte prosjektselskapene.

5.3 Betalingsvederlag og insentivordninger

I en OPS-modell vil også vederlagsformen skille seg vesentlig fra tradisjonell gjennomføring.

Tradisjonelt vil betalingen knyttes opp mot enhetspriser, mengder og innsatsfaktorer, mens den i OPS-modellen retter seg mot at veganlegget gjennom hele kontraktsperioden leveres med de funksjoner og kvaliteter som er avtalt.

For Ev 39 vil prosjektselskapets kompensasjon være et årlig avtalefestet basisbeløp som utbetales fra vegen blir åpnet og gjennom hele avtaleperioden, jf. nærmere omtale av betalingsprofiler i kap. 5.6. Det er størrelsen på dette årlige basisbeløpet som det først og fremst skal konkurreres om.

I betalingsordningen vil det bli bygget inn insentiver i form av bonus- og sanksjonsordninger i forhold til basisbeløpet. Disse insentivordningene skal sikre at vegen leveres etter avtalt standard, er åpen og tilfredsstiller konkrete funksjonskrav for fremkommelighet, sikkerhet, miljø og estetikk gjennom hele avtaleperioden. Betalingsordningen skal også sikre at vegen holder en tilfredsstillende standard ved overlevering til staten ved avtaleperiodens slutt. Generelt sett skal betalingsmekanismen ha insentiver som øker den samfunnsmessige resultateffektiviteten i vegprosjektet.

Det legges for dette prosjektet opp til at basisbeløpet kan endres ut fra følgende prinsipper:

• redusert betaling dersom vegen ikke er åpen og tilgjengelig for trafikantene som forutsatt

• redusert betaling dersom viktige funksjonskrav som påvirker sikkerhet, fremkommelighet, miljø og estetikk ikke er oppfylt

• en betaling for økt tungtrafikkandel som fører til økt slitasje

Videre vurderes en begrenset bonusordning hvis vegen oppnår en bedre sikkerhet enn andre sammenlignbare veger. Dette for å oppmuntre selskapet til å satse på egne sikkerhetstiltak. Betalingsordningen må i kontrakten være entydig definert og bygge på faktorer som prosjektselskapet kan kontrollere og påvirke. Samtidig må Vegvesenet effektivt kunne måle, overvåke og kontrollere de ulike faktorene gjennom hele driftsperioden. Disse faktorene vil bli bearbeidet i det videre arbeidet frem til anskaffelsesprosessen.

5.4 Spesifikasjoner og tekniske løsninger

En mulig gevinst ved OPS-ordningen er knyttet til at overføring av ansvar og risiko til private gir mulighet for å påvirke tekniske løsninger. En forutsetning for å kunne utløse utvikling av nye tekniske løsninger og utnytte erfaring i prosjektselskapet er at spesifikasjonene så langt som mulig er basert på funksjonskrav. Det vil bli lagt opp til frihet i valg av løsninger innen rammen av plan- og bygningslovens muligheter i forhold til vedtatt reguleringsplan og innen rammen av lover og forskrifter, etablerte europeiske og nasjonale standarder og beregningsmetoder. Vegnormalene vil bli gjort gjeldende så langt disse sikrer funksjonskrav. Statens vegvesen vil som fagmyndighet i tillegg spesifisere enkelte tekniske krav for å sikre kvaliteten.

I OPS-spesifikasjonene vil det være langt større mulighet for tilbyderne til å komme med egne løsninger til hvordan oppgaven skal løses enn ved tradisjonell gjennomføring. Disse løsningene vil bli kontrollert mot tilfredsstillelse av funksjonskrav og enkelte kvalitetskrav fastsatt i kontrakten mellom prosjektselskapet og staten.

5.5 OPS-finansiering

Finansiering gjennom en OPS-modell medfører at statens andel av byggekostnadene betales over en årrekke i stedet for gjennom bevilgninger knyttet til fremdrift i prosjektet. Dette medfører på den ene siden at det årlige vederlaget til selskapet også må dekke selskapets kapitalkostnader og på den andre siden at staten på kort sikt kan disponere frigjorte midler til andre formål. OPS-finansiering gjør det mulig å fremskynde Ev 39 med om lag 3 år i forhold til en tradisjonell gjennomføring som er lagt til grunn i Nasjonal transportplan.

Det vil være prosjektselskapets ansvar å skaffe konkurransedyktig finansiering. Gjeldsgrad og finansieringskostnadene i OPS-prosjektselskaper er i hovedsak basert på sikkerheten i kontantstrømmen som reguleres gjennom kontrakten som inngås med staten. Ettersom staten er en sikker betaler, vil risikoen långiver vurderer først og fremst være knyttet til selskapets evne til å levere det som det har forpliktet seg til etter sin egen kalkyle. Renten avhenger av hvordan långiver vurderer risikoen. Overføring av risiko som ikke selskapet i særlig grad kan påvirke, vil føre til økt rente og dermed økte finansieringskostnader. Også av hensyn til finansieringskostnadene vil det derfor være viktig med riktig risikofordeling mellom stat og selskap.

Finansieringskostnadene i bompengeselskap som låner med sikkerhet i bompengeinntekter og ofte med fylkeskommunale garantier varierer en del fra prosjekt til prosjekt. Til sammenligning antas den gjennomsnittlige rente som et vinnende OPS-selskap kan oppnå, å ligge noe over hva et bomselskap kan oppnå. Sterk fokus på kostnadsstyring og optimal risikofordeling vil imidlertid også her gi viktige bidrag til å holde de samlede kostnadene for staten nede.

5.6 Alternative betalingsprofiler for Ev 39

Prosjektselskapet som vinner konkurransen vil få en årlig godtgjørelse fra det tidspunkt vegen er åpnet for trafikk og så lenge selskapet står for drift og vedlikehold av vegen. Denne godtgjørelsen vil som nevnt tidligere bli dekket delvis gjennom bompengeinntekter og delvis gjennom årlige statlige bevilgninger over statsbudsjettet i bompengeperioden. Bompengeselskapet vil på vanlig måte stille midler til rådighet for Statens vegvesen, som så betaler OPS-selskapet vederlag i henhold til kontrakt. Det er det samlede vederlaget som er kontraktsfestet, slik at de årlige statlige bevilgningene vil bli justert i takt med endring i bompengeinntektene. Etter bompengeperiodens slutt vil de årlige vederlag kun omfatte statlige bevilgninger.

Det er flere hensyn som må veies mot hverandre når avtaleperiodens lengde skal vurderes. For å kunne ta ut gevinsten ved lavere levetidskostnader må prosjektselskapet ha mulighet til å optimere forholdet mellom drifts- og vedlikeholdskostnader og utbyggingskostnader og ha et langsiktig perspektiv på vegprosjektet. I vegprosjekter vil også feil og svakheter først kunne vise seg etter lang tid, noe som tilsier en lang driftsperiode som gir sanksjonsmuligheter i form av reduserte betalinger dersom veganlegget over tid ikke tilfredsstiller de krav som er satt. En lang avtaleperiode gir prosjektselskapet mulighet for en lang nedbetalingstid på lånene, som også gir føringer for størrelsen på de årlige utbetalinger fra staten. Den generelle usikkerheten som vil gjelde for så langsiktige kontrakter for alle parter, kan likevel tale for at driftstiden settes noe lavere i den endelige kontrakten, men innenfor en ramme på 20-25 år.

Det kan tenkes ulike profiler på statens tilbakebetalinger, alt fra en jevn årlig tilbakebetaling, til en profil der en vesentlig del av investeringskostnadene betales tilbake de første årene etter ferdigstillelse av prosjektet. Samferdselsdepartementet foreslår en profil der en del av investeringskostnadene betales tilbake de første årene etter ferdigstillelse av prosjektet.

Figur 5.1 illustrerer denne betalingsprofilen.

Denne profilen består av en delbetaling av om lag en tredjedel av investeringskostnadene utbetalt de første tre årene etter ferdigstillelse av prosjektet, finansiert med statlig tilskudd. Bompengeinntektene i årene før prosjektet åpner, jf. figur 5.1, vil i hovedsak gå til dekning av bompengeselskapets lån og vil følgelig ikke inngå som en del av tilbakebetalingen til OPS-selskapet. Det årlige basisbeløpet fra staten i bompengeperioden (eksklusive bompenger) vil i dette alternativet være mellom 60 og 80 mill. kr. I tillegg kommer de statlige tilskuddene til dekning av en del av investeringskostnader de tre første årene etter åpning. Etter bompengeperioden vil det statlige beløpet være om lag 80 mill. kr.

Avtaleperiodens lengde er satt til 25 år etter at anlegget er åpnet. Beregningene er basert på brutto bompengeinntekter på 60,5 mill. kr i år 2003, en trafikkvekst på 15 pst. pr. år i hele bompengeperioden på 15 år. Det er gjort en del forutsetninger om prosjektselskapets totale finansieringskostnader og nedbetalingsprofil.

I departementets vurdering av tilbakebetalingsprofiler er det lagt vekt på å binde opp fremtidige bevilgninger i minst mulig grad og oppnå minst mulig rentebelastning i prosjektet. Videre er det lagt vekt på at modellen må gi økonomiske insentiver og sanksjonsmuligheter. For eksempel vil store utbetalinger i en tidlig fase gi færre økonomiske sanksjonsmuligheter senere i driftsperioden. Det vil være viktig å ha økonomiske sanksjonsmuligheter sent i driftsperioden for å sikre en tilstrekkelig høy kvalitet på vegen i hele kontraktsperioden. Store utbetalinger knyttet til åpning av anlegget gir imidlertid sterke insentiver i forhold til fremdrift på anlegget mv. Videre vil et slikt tilskudd tidlig i konsesjonsperioden være positivt for prosjektselskapet med hensyn til deres finansieringskostnad. En av forutsetningene for at OPS-ordningen skal gi gevinster er at finansieringen må gi kredittgiverne tilfredsstillende sikkerhet. Et høyt statlig tilskudd tidlig i avtaleperioden vil trolig kredittgiverne vurdere som positivt i forhold til sikkerheten ved å gå inn i et OPS-prosjekt. Det er viktig å se på hvilke virkninger en slik tilbakebetalingsprofil har for oppfyllelse av målsettingene ved OPS-ordningen.

Også to alternative tilbakebetalingsprofiler er analysert. Det ene alternativet er med konstant årlig betaling gjennom hele avtaleperioden, mens det andre alternativet er med konstant betaling gjennom bompengeperioden, og deretter konstant, men noe lavere betaling gjennom resten av avtaleperioden. For å sammenligne de ulike alternativene er det foretatt beregninger av nåverdiene for de statlige bevilgningene. Ved beregning av statens nåverdi av utbetalingene er det tatt utgangspunkt i en reell diskonteringsrate på 8 pst. Beregningene viser ingen dramatiske forskjeller i nåverdi mellom de tre ulike alternativene. Alle modellene gir en lavere nåverdi enn ved tradisjonell finansieringsmodell.

I beregningene er kostnadsoverslag basert på tradisjonell gjennomføring lagt til grunn. OPS-modellen tar sikte på å skape konkurranse mellom private tilbydere og bl.a. derigjennom gi effektivitetsgevinster. En må derfor forvente at kostnadene som ligger til grunn for en ferdigforhandlet OPS-kontrakt vil være lavere enn foreliggende kostnadsoverslag. Betalingsprofiler og beregnede nåverdier må derfor sees på som indikasjoner på finansieringsbehov ut fra de gitte forutsetningene. Det er vanskelig å forutse hvor store gevinster en vil oppnå ved å benytte OPS-modellen.

Det er gjennomført ekstern kvalitetssikring av prosjektet, jf. opplegg i Gul Bok for 2000. Kvalitetssikringen gir ingen avvikende resultater i forhold til foreliggende kostnadsoverslag, men understreker usikkerheten i OPS-modellen. En betydelig del av usikkerheten er knyttet til at dette er en ny modell, og usikkerheten vil være vesentlig redusert ved kontraktsinngåelse.

5.7 Budsjettmessig håndtering og forholdet til Nasjonal transportplan

Samferdselsdepartementet foreslår at det opprettes en egen post (20-post) under kap. 1320 på statsbudsjettet der de statlige midlene til selskapet føres. Betalingen vil ikke skille mellom investering og drift/vedlikehold, og det er dermed ikke hensiktsmessig å føre det på noen av de eksisterende postene. Betalingen til selskapet vil bestå av både bompengeinntekter og ordinære statlige bidrag, men det er bare de statlige midlene som vil bli budsjettert/utgiftsført på den nye posten. Bompengeinntektene vil bli omtalt i statsbudsjettet, slik praksis er for bompenger for øvrig.

Med den betalingsprofilen og insentivordningen det er lagt opp til i denne proposisjonen vil selskapet ha krav på betaling fra det tidspunkt vegen åpner. Det vil være selskapet som bestemmer byggetid under økonomiske insentiver om å åpne vegen så raskt som mulig. Med den framdrift det er lagt opp til i anskaffelsesprosessen, vil dette både kunne skje i 2005 og 2006. Det er derfor nødvendig å legge opp til fleksibilitet i utbetaling av den statlige godtgjøringen.

Når det gjelder betalingen av deler av investeringsbeløpet i en tidlig periode, legges det opp til at dette fordeles over årene 2006, 2007 og 2008, evt. også i 2005. Det er i Nasjonal transportplan satt av 400 mill. kr i statlige midler til prosjektet i siste del av planperioden. I Vegdirektoratets forslag til handlingsprogram for Nasjonal transportplan er det forutsatt at 510 mill. 2002-kr på post 30 stilles til disposisjon for prosjektet.

5.8 Anskaffelsesmetode og videre fremdrift

Ved valg av kontraktspartner følges bestemmelsene i gjeldende regelverk for statlige anskaffelser. Vegdirektoratet legger opp til å sende ut tilbudsutlysning høsten 2001. Internasjonale erfaringer tilsier at anskaffelsesprosedyren vil ta minimum ett år. Følgelig vil kontraktsinngåelse kunne skje høsten 2002.