Bevaringsplan

Bevaringsplan - Reguleringsplanlegging etter bygningsloven for å bevare eldre bebyggelse

Fylkesmennene
Fylkeskommunene
Kommunene
Rundskriv T-­21/83
November 1983

Innledning

Mange kommuner ønsker å ta vare på den eldre bebyggelsen bl.a. for å videreføre tradisjon og egenart. Eldre bygnings og kulturmiljøer som har utviklet seg gjennom generasjoner, er av stor betydning for lokalsamfunnets identitet og særpreg og gir uttrykk for tidligere tiders sosiale, økonomiske og kulturelle forhold i kommune, fylke eller landsdel.

Det har vært en del usikkerhet i kommunene om hvordan bygningsloven kan brukes for å verne den eldre bebyggelsen. Dette rundskrivet tar sikte på å redegjøre for på hvilken måte bygnings og miljøbevaring kan ivaretas gjennom reguleringsplanlegging og for rettslige og økonomiske forhold som er knyttet til slike reguleringsplaner. 

Departementet tar sikte på å komme med ytterligere informasjon om bevaringsplanlegging seinere, bl.a. med eksempler på planutforming og reguleringsbestemmelser.

Bevaringsplan

Fredning etter kulturminneloven er aktuelt for et forholdsvis begrenset antall bygninger av spesiell antikvarisk verdi i nasjonal sammenheng.

Kommunene kan ivareta lokale bevaringsønsker og legge opp sin egen vernepolitikk ved å bruke bygningslovens § 25 nr. 6, regulering til spesialområde med formål bevaring. Enkeltbygninger og bygningsmiljøer, gaterom og plasser, gardsanlegg, sammenhengen mellom bygninger og landskap (kulturlandskap) mv. kan sikres gjennom en slik kommunal bevaringsplan. Behandlingsmåten er den samme som for andre reguleringsplaner, jf bygningslovens § 27.

I kommunenes vernearbeid er det ved siden av det antikvariske vernet, ønsket om å skape trivsel, sikre stedenes særpreg og gode bo­ og arbeidsforhold som står i forgrunnen. Bevaringsplanleggingen nå derfor inngå i den løpende kommunale planlegging og vernehensynet må vurderes på lik linje med andre planleggingsmål.

Eldre bygningsmiljøer har ofte en harmoni og mangfoldighet som kan være vanskelig å skape i nye byggeområder. Blandingen av funksjoner, f.eks. boliger, butikker, småindustri, kontor og servicevirksomhet gir beboere og brukere varierte tilbud og opplevelsesmuligheter. I eldre byområder har ofte gatemønster, plasser og gårdsrom kvaliteter av betydning for kontakten mellom beboere og deres opplevelse av det sosiale miljøet. Dette mangfold av funksjoner bør søkes ivaretatt i reguleringsplanleggingen.

I det lokale bevaringsarbeid bør man ta utgangspunkt i et helhetssyn basert på ønsker og behov for å ta vare på bestemte miljøer. I dag er det ofte slik at man ikke blir oppmerksom på verdiene før man står overfor en konflikt, som f.eks. når et vegprosjekt eller nybygging vil medføre inngrep i et eksisterende bygningsmiljø.

Det må understrekes at regulering til spesialområde med formål bevaring ikke er det samme som fredning. I motsetning til fredning vil slik form for bevaring ikke omfatte bygningenes interiør og pålegger heller ikke vedlikeholdsplikt utover det som følger av bygningslovens alminnelige bestemmelser. Modernisering og forandringer er derfor fullt mulig. En gammel bygning kan bli like funksjonsdyktig som en ny, samtidig som både bygningens og strøkets egenart blir tatt vare på.

Departementet peker i den forbindelse spesielt på at det ligger en økonomisk verdi i den gamle bygningsmassen. Dessuten viser det seg ofte at denne også på en forholdsvis enkel måte kan tilpasses nye funksjoner og at rehabilitering av gamle hus kan bli betydelig billigere enn å bygge nytt.

Planteknisk kan reguleringsformålet spesialområde bevaring kombineres med andre formål, f.eks. bolig, kontor, forretning, småindustri og offentlig formål. Dette gir bygningsrådet det formelle grunnlag til å ivareta historiske sammenhenger og miljøkvaliteter samtidig som miljøet gis mulighet til fornuftig videreutvikling i pakt med dagens behov. 

Reguleringsformålet innebærer at det kan fastsettes regler for hvordan ytre vedlikehold (utbedringer og reparasjoner) skal utføres. Dette må presiseres i reguleringsbestemmelsene.

 

I bevaringsplaner vil det være naturlig å ta med i reguleringsbestemmelsene at nye enkeltbygninger som skal oppføres innenfor bevaringsområdet, må harmonere med den eksisterende bebyggelsen med hensyn til størrelse, form, materialbruk og farge.

I bevaringsplanene kan også inngå fredete bygg og anlegg og faste fornminner. Disse vil i så fall ha en ekstra lovbeskyttelse og status innenfor bevaringsområdet. Det kan også være naturlig å bruke bevaringsplan for å sikre omgivelsene rundt fredete objekter eller miljøer. Slik regulering er ikke til hinder for et eventuelt senere fredningsvedtak dersom dette skulle bli aktuelt for en eller flere bygninger/anlegg innenfor området.

Praktiske momenter ved utarbeiding av bevaringsplan

Departementet vil spesielt minne om samarbeidsplikten etter bygningslovens § 27 nr. 1. Det vil som regel være hensiktsmessig å ta kontakt med fylkeskonservator og Riksantikvaren så tidlig som mulig når det skal utarbeides slike planer.

Det kan også være en fordel at kommunens planlegger/plankontor tar kontakt med lokale instanser som kulturstyre, historielag, bygdemuseer o.l. særlig i startfasen av et planleggingsarbeid. Disse sitter inne med lokalhistorisk kunnskap om stedet og kan også formidle kontakt til overordnete fagorganer.

Bevaringsplanlegging skjer innenfor områder som allerede er i bruk, og planleggingen vil berøre beboerne på en spesiell måte. Det er derfor viktig at disse fra første stund trekkes med i reguleringsplanarbeidet. På denne måten får man også mulighet til å klarlegge og løse konflikter før planarbeidet er kommet for langt. Eiere/brukere kan også ha lokalkunnskap om spesielle forhold og ressurser i området og vil kunne gi verdifulle bidrag til planleggingen. Gjennom innbyrdes drøfting, i nær kontakt med kommunens fagetater, vil de ha mulighet for å avklare sine ønsker og komme med forslag. 

Ved utarbeiding av en bevaringsplan er det ofte behov for særlige registreringer. Det er i gang to større landsomfattende kulturminneregistreringer, nemlig registrering av faste kulturminner i Norge (SEFRAK) og registrering av fornminner for det økonomiske kartverk (ØK). Der hvor disse registreringene mangler kan det være nødvendig med en egen kulturminneregistrering innenfor det aktuelle planområdet. 

Fylkeskonservatorene har som regel god oversikt over tilgjengelig registreringsmateriale og kan gi opplysninger om hvor man kan få nødvendig tilleggsinformasjon i forbindelse med planforberedelsen.

Tilskott til planlegging av nærmiljø omfatter også bevaringsplanlegging. Det er fylkeskommunene som behandler søknader om slike tilskott. Kommunene kan ta kontakt med Husbanken og Kommunaldepartementet om finansieringsordninger for byfornying og utbedringsprogram. Både Husbanken og Landbruksbanken gir utbedringslån til boliger spesielt på antikvarisk og kulturhistorisk grunnlag.

Vi vil videre nevne at mange av fylkeskonservatorene har oversikt over byggmestere, snekkere, bedrifter o.l. som har særlige forutsetninger for å ta seg av spesielle arbeider i forbindelse med bevaringsplan.

Det formelle regelverk

Det primære formål med å regulere til spesialområde etter bygningslovens § 25 nr. 6 er ikke å bygge nytt, men å bevare bestående bygninger eller bygningsmiljøer. 

Regulering av eksisterende bygninger og anlegg som bevaringsverdig område etter denne bestemmelse innebærer således rivningsforbud for den aktuelle bebyggelsen, jf bygningslovens § 31 som fastsetter reguleringsplanens bindende virkning.

Mens reguleringsarbeidet pågår, kan man om nødvendig bruke bygningslovens § 33 for å hindre riving innen planområdet. 

Regulering til bevaringsområde kan skje både for enkeltbygninger, bygningsmiljøer og kulturlandskap. Slik regulering må ha sitt utgangspunkt i at bebyggelsen m.v. har historisk, antikvarisk eller annen kulturell verdi.

Etter bygningslovens § 26 første ledd bokstav 1 kan man gi nærmere reguleringsbestemmelser til en reguleringsplan med bevaringsformål. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er at det for å sikre et særpreget miljø, ofte vil være behov for mer detaljerte regler for vedlikehold, eventuelle nybygg m.v. enn ellers. Man kan her gå lenger når det gjelder krav til arkitektur, materialer og farger enn for annen bebyggelse, hvor slike bestemmelser må ligge innenfor rammen av bygningslovens § 74 nr. 2.

I forbindelse med reguleringen bør bruken av de bevaringsverdige bygningene fastlegges. Ofte vil det være mest hensiktsmessig å opprettholde eksisterende bruk. Det kan også være en fordel å legge opp til en fleksibel bruksramme hvor bygningsrådet har avgjørelsesmyndigheten i samråd med de antikvariske myndigheter. Dette gjelder særlig bebyggelse som har hatt en blandet bruk, f.eks. forretning i første etasje og bolig i annen etasje. En forretning må f.eks. kunne omgjøres til bolig eller kontorlokale, dersom dette på en bedre måte sikrer forsvarlig vedlikehold av bygningen og de miljømessige hensyn.

Den nødvendige hjemmel for fastsetting av bruken har man i bygningslovens § 25 nr. 6 sammenholdt med § 25 nr. 1. Om også bruken skal tas med på plankartet som reguleringsformål eller i reguleringsbestemmelsene, er et hensiktsmessighetsspørsmål. Ofte kan man oppnå mer fleksible lesninger dersom bruken fastlegges i reguleringsbestemmelsene.

Avgjørelsesmyndigheten

Som nevnt skjer saksforberedelse og vedtak på samme måte som for andre reguleringsplaner, dvs. etter bestemmelsene i bygningslovens § 27. Kravet om at planene skal utarbeides av fagkyndige må for bevaringsområder tillegges særlig vekt. Slike planer bør som hovedregel utarbeides i nært samråd med antikvarisk sakkyndige instanser.

Det bør også fastsettes i reguleringsbestemmelsene som en saksbehandlingsregel at før bygningsrådet behandler en sak som krever byggetillatelse etter bygningslovens § 93, skal det foreligge uttalelse fra antikvarisk myndighet.

Riving skal ikke skje i bevaringsområder uten at dette har sin årsak i omfattende brannskade o.l. Bygningsrådet bør ikke samtykke i riving av en bevaringsverdig bygning, dersom dette ikke klart er i forståelse med de antikvariske myndigheter og kommunestyret. Dersom riving med etterfølgende nybygging o.l. innebærer vesentlig endring av det tidligere bruksformål for vedkommende eiendom, og bevaringsbegrunnelsen derved ikke lenger er til stede, vil det være nødvendig med reguleringsendring av planen etter bygningslovens § 8 nr. 1. 

Erstatningsspørsmål

Begrensninger av eierrådigheten som fastsettes i eller i medhold av loven, vil i alminnelighet ikke medføre erstatningsplikt.

Regulering til bevaringsområde som ikke innebærer overføring av eierrådighet eller endret bruk av eiendommen, medfører ikke erstatningsplikt for kommunen.

Spørsmålet om erstatningsplikt i slike saker må i tilfelle tvist avgjøres av domstolene. En slik sak har vært prøvet for Oslo byrett og dom ble avsagt 15. april 1980. Dommen er endelig. Søksmålet som var reist mot Oslo kommune og staten v/Miljøverndepartementet, gikk både på lovligheten av å regulere en gammel bygård til bevaringsområde og derved hindre riving samt krav om betydelig erstatning for det tap en slik regulering påførte gårdeieren. Både kommunen og staten ble frifunnet for så vel spørsmålet om lovligheten av reguleringen som for kravet om erstatning.

For så vidt angår spørsmålet om erstatning gjengis herved et utdrag av domspremissene:

"Retten antar at det også skulle være mulig å drive eiendommen regningssvarende med en mindre omfattende rehabilitering, særlig hvis en tar sikte på anvendelse av første etasje mot gaten til butikker.

Saksøkeren har hevdet at eiendommen er kondemnabel og at det derfor ikke lønner seg med noen rehabilitering. Legges dette til grunn, må eieren være skadesløs om han ved salg kan oppnå prisen på grunnverdien. Retten antar at det må være mulig å oppnå slik pris, i det en går ut fra at det vil være kjøpere som vil være interessert i å overta eiendommen med sikte på rehabilitering.

Etter dette er retten kommet til at de bånd reguleringsplanen legger på råderetten over Tollbugt. 7 ikke er større enn eierne må finne seg i den uten erstatning. De prinsipper som er fastslått i strandlovdommen og senere høyesterettsdommer kommer for så vidt til anvendelse i den foreliggende sak. Som utgangspunkt er fastslått at regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt og at det skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens § 105." 

Avslutning

I dette rundskrivet har vi bare tatt opp enkelte forhold som det har hersket uklarhet om. For å få et bedre grunnlag til å arbeide videre med bevaringsplan innhenter departementet for tiden eksempler på stadfestede reguleringsplaner hvor dette reguleringsformålet inngår. Riksantikvaren og NIBR har dessuten i år påbegynt et prosjekt som med utgangspunkt i erfaringer til nå, vil gi ytterligere og mer konkret informasjon og rettleiing om reguleringsformålet spesialområde bevaring.

Med hilsen 

Gunvald Gussgard (e.f.)

Lise Asphaug