Konseptuell løsning for kampflykjøp. Sammendrag

1. SAMMENDRAG OG ANBEFALING

1.1 Innledning
Ved behandlingen av Innst S nr 342 (2000-2001), jf St prp nr 45 (2000-2001), fattet Stortinget vedtak om at fremskaffelse av nye kampfly skulle forberedes. Forsvarskomiteen understreket i innstillingen behovet for at Forsvaret i nær fremtid tok stilling til hvordan Norges kampflyflåte skulle erstattes etter 2010. F-16 MLU har en estimert levetid til 2015-20.
Denne konseptuelle løsningen (KL) danner grunnlaget for valg av konsept for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet, og har gjennomgått ekstern kvalitetssikring (KS 1).
Denne KL erstatter tidligere godkjente prosjektdokumenter. Dokumentet omhandler Norges fremtidige kampflykapasitet med tilhørende våpen, operativ struktur og logistikk- og støttevirksomhet.

1.2 Behovsanalyse
I behovsanalysen blir prosjektets relevans i forhold til samfunnmessige behov vurdert.
I henhold til St prp nr 42 (2003-2004) så er kampfly helt avgjørende for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver i fremtiden. Kampflyvåpenet er en av de mest fleksible kapasiteter Forsvaret råder over, ikke minst hva angår nasjonal suverenitetshevdelse og krisehåndtering. En effektiv kampflykapasitet er en grunnleggende forutsetning for at Forsvaret for øvrig skal kunne fungere i tråd med fastlagte ambisjoner, uten at risikoen for betydelige tap øker drastisk.
Kampflyet har egenskaper som gjør det svært relevant i enhver forsvarsstruktur i overskuelig fremtid og vil bidra til å gi Norge et troverdig forsvar som makter å løse de til enhver tid pålagte oppgaver (St prp nr 1 (2005-2006), s 48).
Det er et klart behov for at en opprettholdelse av en fremtidig kampflykapasitet skjer i et tett samarbeid med våre allierte og samarbeidspartnere. Norge må anskaffe, drifte og levetidsutvikle samme type plattform som et tilstrekkelig antall andre nasjoner/brukere.

Det er utredet tre konseptuelt forskjellige måter å tilføre Forsvaret en fremtidig kampflykapasitet på. Disse følger under, og er benyttet som utgangspunkt for konseptdiskusjonen i alternativanalysen:

• Videreføring av F-16
• Nye kampfly (inkludert nisjeløsninger)
• Miks av videreførte F-16 og nye kampfly, enten parallelt eller serielt.

I henhold til føringer for utforming av nullalternativ, skal man i tillegg vurdere et alternativ som innebærer at det kun gjøres rutinemessige vedlikeholdsinvesteringer og oppgraderinger av F-16 MLU. Hensikten er å identifisere det siste tidspunktet for når man må fatte en beslutning for videreføring av kampflykapasiteten. Dette alternativet benevnes 0a, Utsettelse av beslutning.

1.3 Overordnet strategi
I det overordnede strategidokumentet defineres hvilke mål henholdsvis samfunnet og brukerne har for virkninger av prosjektet. Det legges også føringer for styringen av prosjektet, og den overordende prosessen for prosjektet i forbindelse med å fremskaffe, integrere og videreutvikle en fremtidig kampflykapasitet beskrives. Her kartlegges prosjektets aktører og interessenter.

Det overordnede samfunnsmålet er i løpet av perioden 2015-2020 å tilføre Norge en kampflykapasitet som bidrar til nasjonal trygghet innenfor en senere gitt investeringsramme. Effektmålene er a) Kampflykapasiteten skal ha en tidsriktig og tilstrekkelig effektivitet, b) en tilfredsstillende evne til å ivareta Norges nasjonale og internasjonale forpliktelser, og c) skal sørge for en tilfredsstillende og langsiktig industriell kompetanseheving og verdiskaping.

I tillegg til å definere et målhierarki bestående av ett samfunnsmål og de tre effektmålene, har det overordnede strategidokumentet definert fire resultatmål for gjennomføringen av anskaffelsen.

Gjennom en vurdering av behovet er systemeffektivitet prioritert som det viktigste effektmålet, etterfulgt av nasjonale og internasjonale forpliktelser og industrielle aspekter. De to første effektmålene har høy prioritet i konseptfasen, mens effektmålet som omhandler industriforhold skal forstås som at fremskaffelsen skal sikre verdiskapning gjennom nasjonal industri som tilsvarer investeringen i kapasiteten.

1.4 Overordnede krav
Det overordnede kravdokumentet sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen av prosjektet. Alle kravene understøtter de overordnede effektmålene, som igjen henspeiler på samfunnsmålet. Det er definert tre hovedkrav under hvert effektmål.

For effektmålet systemeffektivitet, stilles det krav knyttet til stridseffektivitet, levetidskostnader og miljøforhold. Levetidskostnadene skal ses i sammenheng med de forskjellige løsningenes stridseffektivitet. Levetidskostnadene spiller en vesentlig rolle i vurderingen av de løsningene som tilfredsstiller kravene til stridseffektivitet.

For effektmålet nasjonale og internasjonale forpliktelser, er det stilt krav knyttet til nasjonalt forsvarsbehov, allianseforpliktelser og flernasjonalt samarbeid.

For effektmålet industriell kompetanseheving og verdiskapning, er det stilt krav til at løsningen skal styrke industriens konkurranseevne, styrke næringslivets kunnskaps- og teknologibase, og at løsningen må gi betydelige ringvirkninger til andre sektorer. I arbeidet med alternativanalysen er det vurdert om alternativene sikrer en verdiskapning gjennom norsk industri i en størrelsesorden som tilsvarer investeringen.

1.5 Alternativanalysen
I antallsberegningen i alternativanalysen er det tatt utgangspunkt i ambisjonsnivåer for kampflyvåpenet som spenner fra det lite ressurskrevende til det meget ressurskrevende. Ambisjonsnivåene representerer kampflyleveranser til nasjonale og internasjonale operasjoner. Foruten to rene nasjonale nivåer, så innebærer nivåene en mulighet for kombinert nasjonalt og internasjonalt bidrag. Antallet kampfly kan ikke underskride antallet knyttet til begrepet det minste kompetansebærende kampflyvåpenet – i størrelsesorden 27-42 kampfly (dette antallet inkluderer erstatningsfly). Dette innebærer at selv om enkelte ambisjonsnivåer krever færre enn i størrelsesorden 27-42 fly, så må man fremskaffe minst dette antallet. Dette kan fremstilles med følgende figur:

Figur 1 Antallsbehovet knyttet til alternativ 1, Nye kampfly, ved forskjellige ambisjonsnivåer, og antallsbehovet knyttet til det minste kompetansebærende kampflyvåpenet. Kurvene indikerer gjennomsnittet, mens søylene indikerer spennet i antallsbehovet basert på kampflykandidatenes forskjellige årlige skrogutnyttelse.

KL inneholder en analyse av alternative konsepters evne til å tilfredsstille de krav som er stilt til prosjektets løsning gitt i kravdokumentet.

Det er vurdert fem alternative konsepter:

• Alternativ 0a:  Utsettelse av beslutning
Alternativet innebærer en forskyvning av innfasing av erstatning til 2018. Utfasing av F-16 MLU planlegges komprimert og gjennomført når flåten er utflydd.

• Alternativ 0b: Levetidsforlengelse (Service Life Extension Program - SLEP)
F-16 levetidsforlenges med 2000 flytimer i 2018. Flyene lever dermed til ca 2028. Etter ca 2028 vil Norge være uten kampflykapasitet.

• Alternativ 1:  Nye kampfly
2015-2020: F-16 fases ut
2015-2020: Et antall nye kampfly fremskaffes.

• Alternativ 2:  SLEP deretter ny kampflykapasitet
2015-2020: F-16 levetidsforlenges (SLEP)
2025-2030: F-16 fases ut
2025-2030: Nye kampfly eller ubemannede plattformer fremskaffes. Kampflyene har levetid til 2055-2060.

• Alternativ 3:  Miks
2015-2020: Et antall F-16 levetidsforlenges (SLEP)
2015-2020: Et antall nye kampfly fremskaffes
2025-2030: SLEP fases ut
2025-2030: Et antall nye kampfly eller alternative plattformer fremskaffes.

Alternativ 0a, Utsettelse av beslutning, er ikke et selvstendig alternativ, men ses i sammenheng med de andre alternativene som en parametervariasjon over innfasingstidspunktet.

I antallsberegningen viser det seg at antallsbehovet for nye kampfly i alternativ 3, Miks, er like stort som i alternativ 1, Nye kampfly. Når man i tillegg skal levetidsforlenge et antall F-16, så er det opplagt at dette alternativet alltid blir mindre kosteffektivt enn alternativ 1, Nye kampfly. Alternativ 3, Miks, er derfor ikke vurdert ytterligere.

Alternativ 0b, Levetidsforlengelse, innebærer en sakte nedbygging og oppløsning av kampflyvåpenet. Alternativ 0b tilfredsstiller få krav, og er ikke vurdert etter effektivitetsanalysen.

Fra et kosteffektivitetssynspunkt rangeres alternativene som følger:
1. Alternativ 1 - Nye Kampfly
2. Alternativ 2 – SLEP deretter ny kampflykapasitet.

Kosteffektivitetsanalysen konkluderer med at man oppnår en rentebesparelse ved å utsette kampflykjøpet. Alternativ 2, SLEP deretter ny kampflykapasitet, medfører en oppnåelse av samfunnsmålet først når SLEP er faset ut – dog ikke i samme grad som alternativ 1, Nye kampfly. I perioden frem til de nye kampflyene blir operative, er effektiviteten meget lav. Med denne løsningen vil Norges kampflyvåpen i en periode på 10 år ha en lav ytelse, med dårlige muligheter for å bidra i internasjonale operasjoner med våre allierte, samtidig som vi ikke får realisert besparelser gjennom flernasjonalt samarbeid om driften av F-16. Det er videre svært usikkert om F-16 vil kunne levetidsforlenges i den utstrekning som her er aktuell uten ekstrakostnader og lav tilgjengelighet på grunn av uforutsette problemer med skrogene. Følgende tabell viser at alternativ 2, SLEP deretter ny kampflykapasitet, krever aksept for en kampflykapasitet som ikke tilfredsstiller kravene til løsning, som er fastlagt i denne KL, mellom 2020 og 2030:

Tabell 1 Alternativenes oppfyllelse av kravene mellom 2020 og 2035. Vurderingene for alternativ 1, Nye kampfly, er basert på et gjennomsnitt av spennet av ytelser for nye kampfly. Dette er gjort for å vise hvordan ytelsen til nye kampfly er i forhold til levetidsforlengede kampfly. Analysen viser at selv om de nye kampflyene har ytelse som varierer, så har ingen av kandidatene en ytelse som er like dårlig som for levetidsforlengede kampfly.

1.6 Konklusjon
For at Forsvaret skal kunne løse summen av sine dimensjonerende oppgaver – både nasjonalt og internasjonalt – på en effektiv og troverdig måte, og derigjennom kunne være et moderne, anvendbart, og fleksibelt virkemiddel for norske myndigheter, er det nødvendig å videreføre kampflyvåpenet i forsvarsstrukturen etter 2015-2020.

Kjøp av nye kampfly er en betydelig investering. Denne KL beregner at den samlede kostnaden til investering og drift av 30-50 nye kampfly i 30 år er i størrelsesorden 110 - 220 mrd kr, og at nåverdien av dette utgjør mellom 70 og 140 milliarder kroner. Beløpet avhenger av antall fly som kjøpes, hvilken kandidat som velges, utviklingen i flyenes pris fram til leveringstidspunktet, og mange andre forhold. Medregnet den såkalte skattekostnaden ved offentlige utgifter er nåverdien mellom 84 og 168 milliarder kroner. Anslagsvis 30 % av disse utgiftene vil påløpe frem til 2020.

Analysen konkluderer med at det konseptuelle valget står mellom to alternativer. Man kan fremskaffe nye kampfly for leveranse 2015-2020, eller levetidsforlenge F-16 og utsette anskaffelsen i anslagsvis ti år. Alternativene er benevnt henholdsvis alternativ 1, Nye kampfly, og alternativ 2, SLEP deretter ny kampflykapasitet.

Analysen er ikke i stand til å bekrefte eller avkrefte at alternativ 2, SLEP deretter ny kampflykapasitet, sparer kostnader i nåverdi. Det ligger en rentebesparelse i at kostnader skyves ut i tid. På den annen side er det grunn til å tro at beste kampflykapasitet kjøpt ti år senere er betydelig dyrere enn ti år før, på tross av at prisen på et fly relativt sett synker jo flere som er bygget og solgt tidligere. Dessuten er det kostnader forbundet med en levetidsforlengelse av F-16 MLU. Analysen indikerer at de fordyrende faktorene er noe mindre enn de besparende faktorene, og alternativ 2 er en til to prosent billigere enn alternativ 1, Nye kampfly. En slik forskjell er ikke signifikant i forhold til usikkerheten ved de grunnlagsdataene som foreligger. Videre analyser vil bidra til å forbedre kvaliteten på tallene. Analysen har lagt til grunn at man til enhver tid kjøper nyeste kampflyversjon. Det kan være mer å spare i anskaffelse dersom en kan kjøpe tilnærmet samme versjon med ti år tidsforsinkelse. Driften av flyene kan bli dyrere som følge av en annen kampflyversjon enn den våre samarbeidspartnere opererer.

Alt i alt kan det i øyeblikket se ut som vurderingen av alternativene bør legge vekt på andre momenter enn kostnader. En fordel ved utsettelse er at flyene en kjøper, er bedre enn fly kjøpt ti år før. Det er den positive siden av at flyene blir dyrere. I øyeblikket er det vanskelig å vite hvor mye bedre fly kjøpt senere er. En utsettelse av flykjøpet i ti år vil dessuten gi fleksibilitet til å velge andre løsninger enn de som i øyeblikket synes mest aktuelle. Alle argumenter av denne typen i favør av utsettelse bør veies mot det forhold at man blir sittende med flyene ti år lenger og dermed har mindre anledning til å gå inn på nye løsninger ca 2050.

En utsettelse av kampflyleveransen i ti år vil også gi mange ulemper. Leverandøren av F-16, Lockheed Martin, har sagt at de ikke kan følge opp et levetidsforlenget F-16 MLU etter 2025. Dersom dette viser seg å være riktig, vil det være en alvorlig innvending mot tanken om å levetidsforlenge F-16 MLU. En annen ulempe ved en senere fremskaffelse av ny kampflykapasitet er at to av de tre kampflykandidatene per i dag ikke har planer om å forlenge produksjonslinjen for flyene senere enn 2020-2025. Det kan med andre ord være færre leverandører å velge mellom, og en risikerer en dårligere avtale. På den andre siden kan helt nye kandidater bli aktuelle.

Selv om utfordringen med Lockheed Martin finner en løsning, og selv om det melder seg flere leverandører av fly, har alternativ 2 den ulempen at kampflyvåpenet vil være svekket inntil man har anskaffet nye fly. Så langt en vet i dag vil Norge i tilfellet være eneste nasjon som levetidsforlenger F-16 MLU, og uansett vil for eksempel NATO domineres av nyere fly. Det vil gjøre det vanskeligere for Norge å delta med fly i NATOs operasjoner. Allment svekkes Luftforsvaret og forsvaret av Norge av at norsk kampflykapasitet henger igjen i en situasjon der andre land har oppgradert sin kapasitet.

Flere andre land i Europa er interessert i å anskaffe nye kampfly. Ved å vente med beslutningen, og dersom ingen andre land venter, vil Norge ikke kunne videreføre det samarbeidet med andre land som en har dratt nytte av med F-16. Når det blir tid for Norge å fremskaffe ny kampflykapasitet er det grunn til å tro at samarbeidsløsningene har satt seg mellom de andre landene. Det gjelder også forhold som flyenes vedlikeholdsorganisasjon, som blir fordelt mellom land som kjøper fly i første runde.

Industrikontrakter, forskning og utvikling (FoU) kan også bli skadelidende dersom beslutningen om kjøp utsettes. Særlig legger analysen vekt på FoU. Ved å komme tidlig inn i programmene har norsk næringsliv mulighet for flere og bedre FoU-avtaler rettet mot aerospace-området enn om man kommer sent inn.

Det er vurdert fordeler og ulemper med å skyve på tidspunkt for beslutningen om fremskaffelse av kampfly. Analysen viser at jo lengre man venter med beslutningen, dess færre alternativer er tilgjengelige, og mulighetene for industriell verdiskapning vil minke. Venter man for lenge, vil konsekvensene for kampflyvåpenet bli drastiske.

For at de merkantile prosesser rundt anskaffelsen skal gjennomføres på en tilfredsstillende måte må FL være ferdig kvalitetssikret ultimo 2008. Påfølgende stortingsproposisjon må vedtas årsskiftet 2008/2009 med tilhørende beslutning om veivalg for Norges fremtidige kampflykapasitet.

1.6.1 Anbefaling

• Ut fra de gjennomførte analysene fremstår alternativ 1, Nye kampfly, som det beste. Det er dog en del forhold ved alternativ 2, SLEP deretter ny kampflykapasitet, som ikke lar seg behandle med de metodene som er benyttet. Dette fordi en vurdering av disse forholdene må baseres på politiske avveininger. Vi anbefaler derfor at begge alternativene bringes videre med i definisjonsfasen, for å få bedre kunnskap om alternativ 2 medfører lavere utgifter, om andre land velger en lignende løsning, og de øvrige fordeler og ulemper ved alternativene.

• Det anbefales at man innhenter supplerende data for å kunne gjennomføre en grundigere analyse av tidsfasing av beslutningspunktene.

• En rekke andre konseptuelle alternativer er analysert og forkastet i dette dokumentet. Det er vår anbefaling at disse ikke analysers videre med mindre ny informasjon blir tilgjengelig.

• Det anbefales at FL legges frem for Regjeringen senest ultimo 2008 for godkjennelse.