5 Innsyn i benådingssaker

5.1 Gjeldande rett

Grunnlova § 20 gir Kongen i statsråd rett til å benåde forbrytarar. Justisdepartementet førebur sakene. Benåding kan kome på tale viss nye opplysningar etter domsseiinga gjer at spørsmålet om fullføring av straffa kjem i eit anna lys. Benåding er ei individuell ettergiving av straff og gjeld alle typar straff. Ved kgl. res. 5. juni 1981 er retten til å avslå benådningssøknader delegert til Justisdepartementet. Vedtak i Justisdepartementet om å avslå ein søknad om benådning kan påklagast til Kongen i statsråd.

Benåding kan innebere at den domfelte blir heilt friteken for straffa, eller at straffa blir gjord mildare. Eit benådingsvedtak kan også innebere at den som har byrja å sone ei fengselsstraff, slepp å sone resten av straffa, eventuelt at resten av straffa blir gjord om til vilkårsdom. Vedtak i saker om benåding av lovbrytarar, medrekna avslag på benådingssøknader i Justisdepartementet, er unnatekne frå reglane om grunngivingsplikt i forvaltningslova, jf. forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 (forvaltningsforskrifta) § 21 bokstav a.

Saksdokument i forvaltninga, journalar og liknande register for forvaltningsorganet er offentlege så langt det ikkje er gjort unnatak i lov eller forskrift med heimel i lov, jf. offentleglova § 3. Når det er høve til å gjere unnatak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11. Det følgjer av offentleglova § 13 første ledd at opplysningar der det er lovsett teieplikt, er unnatekne frå innsyn. Etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1 er opplysningar om personlege forhold teiepliktige.

Eit særmerke ved benådingssaker er at dei i svært stor grad inneheld sensitive personopplysningar. Dette gjeld blant anna opplysningar om helsa til den enkelte søkjaren. Ved slike opplysningar er det i hovudsak lovsett teieplikt, noko som set grenser for meiroffentlegheit. Departementet la til grunn i sitt endelege svar til Sivilombodsmannen i saka frå 2005 (sjå kapittel 2),der Justisdepartementet nekta Dagens Næringsliv innsyn i dokument og opplysningar i ei benådingssak, at opplysningar om utfallet av ei benådingssak, det vil seie om ein namngitt person er benåda eller ikkje, ikkje er omfatta av lovfesta teieplikt.

I samband med behandlinga av ny offentleglov bad justiskomiteen på Stortinget i Innst.O. nr. 41 (2005-2006) regjeringa om å gå igjennom den gjeldande lovgivinga for benådingssaker og kome tilbake til Stortinget med framlegg til korleis ein kan gjennomføre meir openheit i benådingssaker.

5.2 Praksis

Den som vil bruke innsynsretten etter offentleglova, kan setje fram krav om innsyn som gjeld ulike sider av benådningssaka og der dokumenta gjeld ulike trinn i sakshandsaminga.

Påtegningsark der påtalemakta sender søknad om benådning til departementet

Departementet gjev innsyn i påtegningsarket, men sladder namnet på den som har søkt om benådning etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1. Det går fram av påtegningsarket at dokumenta i saka vert sende departementet under tilvising til straffedommen og domfelte si daterte benådningssak. Påtegningsarket inneheld også ei uttale om saka, og opplysningar om påtalemakta tilrår søknaden eller ikkje.

Brev frå departementet til påtalemakta etter sakshandsaminga i saker der departementet har fullmakt til å avslå benådningssøknader

Departementet gjev innsyn i brevet, men sladder namnet på den som har søkt om benådning, jf. offentleglova § 13 første ledd og forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1. Brevet inneheld opplysningar om straffedommen, at søknaden er avslått, at søkjar (og advokat) skal underrettjast og ein del informasjon til domfelte om mellom anna klageadgang.

Statsrådsforedraget (både benådning og avslag)

Departementet kan ikkje sjå å ha motteke krav om innsyn i statsrådsforedrag i benådningssaker og det ligg difor ikkje føre praksis for innsyn i slike dokument.

Kommuniseringsbrev frå departementet til påtalemakta etter handsaminga i statsråd

Departementet gjev innsyn i brevet, men sladder namnet på den som har søkt om benåding i overskrifta og i attgjevinga av vedtaket til den kongelege resolusjonen, jf. offentleglova § 13 første ledd og forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1. Vedtaket gjeld anten benåding (døme 1) eller klage på avslag (døme 2), og departementet skriv vedtaket slik i brevet:

Døme 1: Benåding

«Peder Aas, som ved Borgarting lagmannsretts dom av 10. november 2009 ble ilagt fengsel i 2 år, benådes, slik at fullbyrdingen av fengselsstraffen utsettes med en prøvetid på to år i samsvar med bestemmelsene i straffeloven §§ 52-54a. Prøvetid regnes fra denne resolusjonens dato.»

Døme 2: Avslag på klage

«Klage over Justis- og politidepartementets avslag av 2. november 2009 på søknad om benådning for Marte Kirkerud, som ved Borgarting langmannsretts dom av 10. november 2008 ble ilagt en straff av fengsel i 120 dager, tas ikke til følge.»

5.3 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet skriv departementet at det er eit klart behov for uttrykkjelege reglar om kva for innsynsrett det skal vere i benådingssaker. Som justiskomiteen peiker på, er benådingsinstituttet avhengig av tillit frå folk for å kunne fungere. Men lovgivaren står overfor vanskelege avvegingar der omsynet til det behovet ålmenta har for innsyn i benådingssaker, må vegast mot det behovet domfelte har for vern mot slikt innsyn. Offentleggjeringa kan røpe til dels svært sensitive opplysningar eller gi indikasjonar på sensitive omstende som er knytte til dei personlege forholda til straffedømde. Det kan for eksempel gjelde helse, familieforhold, seksuell legning, økonomi, arbeidsforhold eller rusproblem.

Reglane om offentlegheit i straffesaker påverkar den graden av vern som domfelte har krav på. Departementet reknar i høyringsnotatet med at teieplikta etter forvaltningslova § 13 ikkje er til hinder for at opplysningar om at ein namngitt person er benåda eller ikkje, blir gjorde kjende. Dei omsyna som ligg til grunn for den store graden av offentlegheit i straffesaker, kan tyde på at ålmenta også bør ha innsyn i utfallet av ei benådingssak - særleg når søkjaren blir benåda heilt eller delvis.

Jamvel om departementet nå legger ei anna lovtolking til grunn når det gjeld innsyn i benådingssaker, reknar departementet i høyringsnotatet med at det kan vere klokt å presisere teiepliktsreglane i forvaltningslova for å unngå tolkingstvil i framtida. Forvaltningslova § 13a nytt punkt 4 kan for eksempel utformast slik:

«at opplysninger om en navngitt domfelt eller botlagt er benådet eller ikke, gjøres kjent.»

Prinsippet om at domfelte må ha høve til å gjere opp for seg og gjere opp med samfunnet og gå vidare med livet sitt, kan tale for ein tidsavgrensing i innsynsretten. Men ei for trong tidsavgrensing kan motverke formålet med innsynsretten, medan ei romsleg tidsavgrensing kan vere urimeleg tyngjande for den domfelte. I høyringsnotatet ber departementet høyringsinstansane om å seie korleis dei ser på behovet for og utforminga av ei tidsavgrensing av innsynsretten.

5.4 Synet til høyringsinstansane

5.4.1 Høyringsutkastet

Eit fleirtal av dei høyringsinstansane som har uttalt seg, er for auka innsyn i benådingssaker, men har noe ulikt syn på utforminga av lovframlegget. Dette gjeld Riksadvokaten, Kriminalomsorga region aust, vest, sør, sørvest og nordaust, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Stine Sofies Stiftelse.

Riksadvokaten peiker på at benådingsinstituttet er avhengig av å ha tillit hos folk fordi ein skjult og lite open prosess kan gi grobotn for spekulasjonar om at det for eksempel blir teke utanforliggjande omsyn ved avgjerda. Men samtidig strekar Riksadvokaten under at det er viktig å verne opplysningar som er svært sensitive. Riksadvokaten meiner at utfordringa er å balansere desse viktige omsyna.

Etter straffeprosesslova § 28 første ledd bokstav c kan alle med rettsleg interesse krevje utskrift av rettsbøker og andre dokument i ei straffesak som retten har behandla ferdig. Slik Riksadvokaten ser det, bør ein for innsyn i benådingssaker skilje mellom sjølve avgjerda og dokumenta i benådingssaka. For dokumentinnsyn bør det vere krav om rettsleg interesse. Dette korresponderer også med reglane i påtaleinstruksen § 4-1 første ledd og § 4-2 tredje ledd (der omgrepet sakleg grunn er nytta). Med det atterhaldet som er teke ovanfor, har Riksadvokaten ingen innvendingar mot den endringa i forvaltningslova § 13a pkt. 4 som det er gjort framlegg om.

Norsk Journalistlag skriv:

«Journalistlaget støtter både 1) det konkrete forslaget i forvaltningsloven § 13 a) punkt 4 om 'at opplysninger om en navngitt domfelt eller botlagt er benådet eller ikke, gjøres kjent', og 2) departementets begrunnelse om at større åpenhet blant annet kan bidra til å styrke legitimiteten til benådningsordningen.

Større innsyn på dette området vil etter vår mening bidra til å avsløre, motvirke og avkrefte mistanke om korrupsjon i forbindelse med benådningssaker. Dagens Næringslivs avsløring sommeren 2005 om salg av falske helseerklæringer til kriminelle illustrerer dette, og tydeliggjorde i aller høyeste grad at små private fagmiljøer i en årrekke her i landet har hatt stor innflytelse på kriminelles soningsbetingelser. DN avslørte at ressurssterke kriminelle kunne kjøpe seg fri fra soning. Det ble gjort ved å skreddersy legeerklæringer. Slike tilstander kan etter NJs syn i fremtiden forhindres ved åpenhet og innsyn rundt benådningssakene. Som Sivilombudsmannen uttalte i klagesak 2005/1562 er det 'ut fra tilliten til forvaltningen (....) viktig at slike opplysninger er offentlige slik at det kan føres en viss kontroll med forvaltningens benådninger'.

Erfaringen til journalistene i DN da de jobbet med avsløringen, var at informasjonen de trengte først og fremst fantes innen en lukket krets av kriminelle brukere av slike helseerklæringer. Verken rettsvesenet, politi/påtalemyndighet, fengselsvesenet eller departementet selv førte kontroll eller statistikk med bruken av slike erklæringer, og erklæringene var beskyttet av taushetsplikt på flere nivåer. Mangel på samordnet informasjon gjorde også at det ikke fantes søkbare muligheter til å finne ut av omfanget. Kort sagt var det knapt et offisielt dokument som var offentlig tilgjengelig i research-fasen av DN-avsløringen.

Journalistene i DN måtte derfor ty til anonyme kilder, og benyttet etter hvert falsk identitet for å kunne avdekke de kritikkverdige forholdene. Dette bød på en rekke presseetiske og ressurskrevende utfordringer, og burde ha vært unødvendig i et demokratisk land som Norge. Informasjonen journalistene i DN etterspurte bør for fremtiden gis ut i henhold til faste, rettslige prinsipper.»

Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening meiner det er viktig for den offentlege debatten om strafferettspleia og den praksisen for myndigheitsutøving som gjeld på området, at ålmenta kan få kunnskap om benådingar og benådingspraksisen. Norsk Redaktørforening peiker også på at konkrete saker har vist kva større openheit på dette området har å seie.

Stine Sofies Stiftelse stiller seg positiv til at departementet gjer framlegg om reglar som tryggjar omsynet til større openheit i benådingssaker. Stiftinga peiker på at ei benåding kan innebere at den domfelte blir friteken heilt for straff eller slepp å sone resten av straffa, og at informasjon om dette er svært viktig for dei fornærma og dei pårørande. Og slik stiftinga ser det, har også ålmenta ei rettkomen interesse av å bli kjend med utfallet av saker om benåding.

Prinsipielt står Fellesorganisasjonen (FO) for så stor openheit som råd i forvaltninga og i strafferettspleia. Samtidig er forbundet oppteke av at ein må ta omsyn til at kvar og ein av dei domfelte har behov for vern mot innsyn frå ålmenta i sensitive opplysningar om hans eller hennar eigen person. Fellesorganisasjonen rår derfor departementet til å leggje særleg vekt på synspunkt frå organisasjonane til dei domfelte sjølv i dette spørsmålet, dvs. SON, WayBack og KROM.

Politihøgskolen er samd i at spørsmålet om innsyn i benådingssaker skaper vanskelege avvegingar mellom tillit og personvern, men tek ikkje direkte stilling til høyringsframlegget i fråsegna si. Skal ein først halde avgjerder om benåding unna teieplikta, meiner Politihøgskolen at unnataket også bør gjelde opplysningar om kva den domfelte er benåda til. Unnataket bør såleis gi kriminalomsorga høve til å opplyse om at heile straffa eller resten av straffa for eksempel fell bort eller blir gjord om til vilkårsdom med prøvetid.

Datatilsynet strekar under at utsiktene til å kome tilbake til samfunnet for den straffedømde truleg blir svekte dersom straffesaka blir halden i live for ålmenta. Tilsynet meiner derfor at auka offentlegheit i benådingssaker må vere forsvarleg grunna i interessa til det offentlege. Datatilsynet peiker vidare på at ei sak om benåding, ulikt ei straffesak, spring ut av ein søknad frå den straffedømde. Dersom opplysningar i benådingssaker får eit svakare vern enn i dag, meiner Datatilsynet at den dømde kan vegre seg for å søkje om benåding, eller halde tilbake opplysningar, for å unngå at straffesaka blir vekt til live i det offentlege medvitet. Dette tyder på at benådingssaka bør få eit sterkare vern mot innsyn enn straffesaka.

Datatilsynet støttar framlegget om at benådingssaka må vere endeleg avgjord før teieplikta fell bort. Grunnen er at ein vanskeleg kan seie at det ligg føre ei tungtvegande offentleg interesse før ein søknad om benåding er endeleg innvilga. Tilsynet kan vidare ikkje sjå kva for rettkomen interesse offentlegheita har i opplysningar om at ein søknad om benåding er avslått, fordi offentlegheita da kan ta til orientering at straffedommen gjeld og blir gjennomført slik det er føresett.

Sivilombodsmannen er kritisk til framlegget i høyringsnotatet og meiner det ikkje er i tråd med ønsket frå Stortinget om meir openheit i benådingssaker. Sivilombodsmannen kan heller ikkje sjå at framlegget tek sikte på eller medverkar til å løyse dei problemstillingane og vanskelege avvegingane som oppstår ved at innsyn i straffesaka og innsyn i benådingssaka følgjer ulike regelverk.

Ringerike fengsel meiner det er gode grunnar for at opplysningar i benådningssaker skal vere teiepliktige og unnatekne frå offentlegheit. Ringerike fengsel skriv:

«Etter vår oppfatning er opplysninger om hvorvidt en konkret navngitt person er prøveløslatt eller ikke, opplysninger av en slik karakter at hensynet til personvernet tilsier at opplysningene anses taushetsbelagt, og dermed unntatt offentlighet. Dette uavhengig av hjemmelsgrunnlaget for prøveløslatelse/løslate.

Det er kun helt unntaksvis at benådning skjer ved at straffen eller den resterende del bortfaller. Som regel fastsettes det vilkår om at straffen gjøres betinget med en prøvetid.

Vi kan ikke se at spørsmålet om helt eller delvis bortfall av straff ved å benytte seg av benådningsinstituttet skal behandles annerledes i forholdt til offentlighetsloven enn når straffen helt eller delvis bortfaller på annet grunnlag, for eksempel ved:

• Prøveløslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven § 42, som bl.a. gir hjemmel til prøveløslatelse ved 1/2-tids soning

• Kriminalomsorgen beslutter soningsavbrudd i medhold av straffegjennomføringsloven § 35. Den resterende del av straffen kan bortfalle pga. foreldelse dersom avbruddet varer tilstrekkelig lenge

• Påtalemyndigheten beslutter soningsutsettelse i medhold av strprl. § 459. Straffen kan også her falle bort pga. foreldelse»

Ringerike fengsel kan heller ikkje sjå at omsynet til ålmenta krev at benådningssaker kjem i ei særstilling når det gjeld offentlegheit. Fengslet viser til at benådningssaker som er avgjorde av Kongen i statsråd, er underlagde langt meir kontroll enn avgjerder som er tekne av kriminalomsorga på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

KROM minner om at forvaltningslova § 13a regulerer grensene for teieplikta når det ikkje er behov for vern. Når det gjeld benådingssaker, er derimot behovet for vern heilt tydeleg til stades. Offentliggjering av utfallet av ei benådingssak vil avsløre at vedkomande er straffedømd, og det er svært sannsynleg at det kjem til å aktualisere den opphavlege straffesaka. Derfor tek KROM sterkt avstand frå framlegget om innsyn. Slik KROM ser det, vil offentliggjering av namnet og utfallet blant anna setje benåda fangar i ein situasjon som er direkte i strid med dei fundamentale prinsippa og verdiane som ligg til grunn for sjølve benådingsordninga. KROM legg til grunn at ein må rekne med at fangar som blir benåda heilt eller delvis, er i ein særskilt sårbar situasjon. Behovet for vern vil såleis vere tilsvarande ekstraordinært.

5.4.2 Tidsavgrense innsynsretten

Desse høyringsinstansane går inn for å tidsavgrense innsynsretten: Riksadvokaten, Kriminalomsorga region aust, vest, sør, sørvest og nordaust.

Riksadvokaten, Kriminalomsorga region aust, nordaust og sør og Datatilsynet går inn for å tidsavgrense innsynsretten og reknar med at tidsavgrensinga kan korrespondere med reglane om utskrift av dom i ei bestemt straffesak, jf. straffeprosesslova § 28 andre ledd. Eit krav om innsyn kan etter andre punktum alltid avslåast viss dommen er eldre enn fem år. Desse høyringsinstansane meiner at ei tidsavgrensing for innsyn i nådesaker på fem år vil gi samanheng i regelverket.

Datatilsynet meiner at benådingssaka i det minste må vere underlagd den same femårsregelen som sjølve straffesaka, jf. straffeprosesslova § 28 andre ledd. Slik Datatilsynet ser det, bør fristen derfor ta til å gjelde frå domstidspunktet også for benådingssakene. Grunnen er at ein må unngå at femårsfristen for straffesaka blir uthola, slik at utsiktene for domfelte til å kome tilbake til samfunnet blir svekte.

Kriminalomsorga region sørvest ønskjer ei trong tidsavgrensing, medan Kriminalomsorga region vest gjer framlegg om å tidsavgrense innsynsretten etter karakteren til det straffbare forholdet.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening går imot å tidsavgrense innsynsretten, medan Stine Sofies Stiftelse berre går imot ved gjentekne brotsverk.

Norsk Journalistlag skriv:

«Etter vårt syn er det ikke grunnlag for å innføre en slik tidsbegrensning, for hensynet bak offentlighet i benådningssaker foreldes ikke. Det kan for eksempel være at journalister ønsker å sammenligne sakene over tid, eller gå dypere inn i en sak som har en lengre forhistorie. For eksempel da DNs journalister arbeidet med korrupsjonsavsløringen i 2005, undersøkte de benådningssaker som var mer enn 10 år gammel, basert på en dom fra 1990. Informasjonens alder er med andre ord ikke avgjørende for samfunnets behov for opplysningene. Utgangspunktet bør være at informasjon som en gang er offentliggjort, vedblir å være offentlig.

Vi viser i denne sammenheng også til Sivilombudsmannens uttalelse i ovennevnte klagesak, der det ble presisert at 'Selv om det i utgangspunktet er forhold som er inntruffet etter dommene eller forhold som ikke var kjent på domstidspunktet som kan gi grunnlag for benådning, vil (....) likevel benådning også kunne oppfattes som en omgjøring av straffen.' Dette støtter etter vårt syn argumentasjonen for at det foreligger sterkere reelle hensyn for at det ikke innføres en tidsbegrensning enn det motsatte.»

Norsk Presseforbund skriv:

«Når det gjelder spørsmålet om det bør innføres en tidsbegrensning av innsynsretten, kan vi ikke se at det er grunnlag for en slik begrensning.

Vi minner om at innsynsretten er grunnlovsforankret, og at enhver begrensning krever 'tungtveiende Grunde', jf. § 100(5). Begrensninger må følgelig avveies opp mot hensynet til offentlighetsprinsippet. Etter vårt syn kan ikke prinsippet om at domfelte må ha mulighet til å gjøre opp for seg og med samfunnet og gå videre med livet sitt, tillegges avgjørende vekt i en slik avveining.

Den domfeltes 'oppgjør' skjer i form av soning. At en dom er sonet ferdig, eller vedkommende benådet, kan ikke innebære at historiske realiteter og kjensgjerninger skal slettes fra arkivene eller at offentlig informasjon skal gjøres utilgjengelig. Vi mener straffeprosessloven på dette punktet er ulogisk og prinsipielt galt utformet. Å dra det samme prinsippet over til også å gjelde benådningssaker er ingen hensiktsmessig vei å gå. Avgjørelsen om hva som er offentlig og hva som ikke er det, kan etter vårt syn ikke være gjenstand for foreldelse. Spørsmålet om offentlighet må avgjøres ut fra hvilke typer opplysninger det er snakk om, ikke årstall. Vi kan heller ikke se at departementet har forklart eller sannsynliggjort at det vil være en 'urimelig' belastning for en domfelt at et tidligere strafferettslig forhold kan bli gjenstand for ny oppmerksomhet.

I denne forbindelse minner vi om at strafferettens begrensninger i dette henseende, og særlig de konsekvenser dette kan få for samfunnsundersøkende journalistikk, er kritisert fra flere hold, jf. Justiskomiteens merknader i Innst. 0. nr. 28 (1998-99) Innstilling fra justiskomiteen om lov om endringer i rettergangslovene m.m. (kildevern og offentlighet i rettspleien), punkt 3.8, som Justisdepartementet selv viser til i høringsnotatet (s. 13).

I sin sluttrapport etter studier om innsyn i domstolene: 'Noen forslag til endringer av reglene om offentlighet i domstolene', foreslår tingrettsdommer Leiv Robberstad å fjerne femårsregelen overfor journalister, jf. følgende sitat: 'Å fjerne femårsregelen i forhold til journalister vil også være i tråd med justiskomiteens uttalelse i innstillingen fra 1998-99 om at domstolene må være tilbakeholdne med å avslå søknader fra mediene såfremt søkeren har aktverdige grunner. Normal journalistisk virksomhet må i denne sammenheng anses som aktverdig.'

På bakgrunn av ovenstående mener vi det verken er ubestridt eller godtgjort at det foreligger 'tungtveiende grunde' for en slik begrensning i offentlighetsprinsippet.

Etter vårt syn kan det også stilles spørsmål ved om en slik begrensing ikke vil være i strid med de klare føringene fra Stortingets Justiskomite, i Innst. 0. nr. 41 (2005-2006) om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), gjengitt i høringsnotatet på s. 10, om at det er et reelt behov for mer åpenhet i behandlingen av benådningssaker enn hva tilfellet er i dag.»

Norsk Redaktørforening gir i hovudsak uttrykk for dei same synspunkta som Norsk Presseforbund.

Stine Sofies Stiftelse er sterkt imot å tidsavgrense innsynsretten for mykje ved gjentekne brotsverk. Stiftinga viser her til erfaringar med stor gjentaksfare blant seksualforbrytarar, og spesielt i samband med brotsverk mot barn.

Politihøgskolen tek ikkje direkte standpunkt til tidsavgrensing, men drøftar spørsmålet grundig i fråsegna si:

«Departementet presiserer ikke om den mulige tidsbegrensningen skal gjelde i forhold til den opprinnelige straffedommen eller for benådningsvedtaket. Sammenhengen med straffeprosesslovens innsynsregler kan tale for det første alternativet, mens hensynet til kontroll og tillit kan tale for det siste. Dersom det gis benådning for en eldre - og kanskje lang - dom, kan det virke pussig at allmennheten ikke kan få vite om dette, men at tillitsperspektivet skulle gjøre at det ble gitt innsyn i en nyere, kortere dom. Vi antar derfor at det er det siste alternativet (tid siden benådningsvedtaket) departementet tenker på. Men da blir det vanskelig å begrunne regelen med parallellen til straffeprosesslovens innsynsregler.

Siden benådning er lite praktisk for den som har sonet dommen fullt ut, vil også reglene om foreldelse av adgangen til å fullbyrde idømt straff ha betydning her. Ved avveiningen kunne det også være naturlig å ta hensyn til hvor allment kjent straffedommen er, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 3.

Slik vi ser det, kan det være grunn til å overveie for eksempel en femårsfrist siden benådningsvedtaket ble endelig. Taushetspliktreglene vil ikke uten videre hindre at departementet på begjæring utarbeider en anonymisert oversikt eller statistikk over eldre avgjørelser.

Vi antar at det viktigste sett fra et tillitsperspektiv er at allmennheten kan kreve innsyn i beslutninger om å innvilge benådningssøknaden. For en domfelt som vurderer å søke benådning, for eksempel av helsemessige grunner, kan det være et argument mot å søke benådning at allmennheten kan få innsyn i et avslag - i hvert fall hvis den opprinnelige dom vakte stor oppsikt, men nå er glemt.

Det kan derfor være grunn til å overveie om ikke unntaket fra taushetspliktreglene kunne begrenses til de innvilgede søknader. Behovet for kontroll på et generelt plan kunne dekkes ved at myndighetene med jevne mellomrom offentliggjorde statistikk over resultatene. For ordens skyld nevner vi at unntak fra taushetspliktreglene som kjent ikke krever at myndighetene aktivt offentliggjør opplysningene. Det er neppe naturlig at Regjeringens avgjørelser om benådning offentliggjøres i Nytt fra statsråd.»

5.5 Vurderingane til departementet

I 2008 innvilga Kongen i statsråd 38 søknader om benåding - 33 gjaldt fridomsstraff og 5 bøter. I tillegg blei to søknader innvilga etter klagebehandling. Det same året avslo departementet 107 søknader om benåding for fridomsstraff og 79 for bøter. Tala varierer lite frå år til år. I perioden 2004 - 2009 kom det inn i alt 143 krav om innsyn i benådingssaker til departementet. I snitt er det om lag 24 saker i året.

Stortinget ønskjer større openheit i behandlinga av benådingssaker fordi benådingsinstituttet er avhengig av tillit frå folk for å fungere. Samstundes har domfelte behov for å avgrensa innsynet i sensitive opplysningar. Utfordringa er å lage innsynsreglar som tek vare på både tillitsomsynet og personvernomsynet på ein sakleg og god måte.

I høyringsnotatet gjer departementet framlegg om eit nytt punkt 4 i forvaltningslova § 13 a som presiserer at det ikkje er lovsett teieplikt om opplysningar om utfallet av ei benådingssak. Jamvel om departementet nå legger ei anna lovtolking til grunn når det gjeld innsyn i benådingssaker, holder departementet fast ved vurderinga i høringsnotat om å presisere teiepliktsreglane i forvaltningslova for å unngå tolkingstvil i framtida. Departementet leggjer til grunn at gjeldande rett går ut på at det ikkje gjeld teieplikt for opplysningar om at ein namngjeven person har fått benådning eller ikkje. Lovframlegget inneber såleis ei kodifisering av gjeldande rett. Stortinget ynsjer meir openheit i slike saker. Etter departementet sitt syn gjer imidlertid dei sterke personvernomsyna i slike saker at det ikkje er mogleg med noko meir innsyn enn det som alt følgjer av gjeldande rett. Som nevnt tidlegare, må ein gjere ei interesseavveging mellom to viktige prinsipp, retten til vern om privatlivet og offentlegprinsippet, sjå Grl. § 100 femte ledd. Nedafor er det gjort nærmere greie for denne interesseavveginga.

Eit særmerke ved benådingssaker er at dei i svært stor grad inneheld sensitive personopplysningar. Dette gjeld blant anna opplysningar om helsa til den enkelte søkjaren. Dei fleste av dei omsyna som kan gje grunnlag for benåding, er slik at det vil vere teieplikt om store delar av det nærmare faktiske grunnlaget for å innvilge ein benådingssøknad. Dette gjeld likevel ikkje utfallet av ei benådingssak.

Jamvel om det er samanheng mellom ei straffesak og ei etterfølgjande sak om benåding, er det også ting som skil dei to. Særleg viktig er det at forvaltninga ikkje overprøver avgjerda til domstolen, men vurderer om det har kome fram nye opplysningar etter domsseiinga som gjer at spørsmålet om fullføring av straffa kjem i eit anna lys. Straffedommen står ved lag, men straffegjennomføringa slepp den domfelte heilt eller delvis ifrå.

Som Datatilsynet vil departementet dessutan peike på at ei sak om benåding, ulikt ei straffesak, byggjer på søknad frå den straffedømde. Den domfelte eller botlagde kan vere i ein rehabiliteringssituasjon og for eksempel ha teke til på eit nytt og betre liv utan rus. Han eller ho har kanskje fått jobb, skifta bustad og stifta familie - og kanskje også skifta namn. Jamvel om straffesaka var omtalt i media i si tid, er det slett ikkje sikkert at den domfelte lenger blir identifisert med saka. Dersom opplysningar i benådingssaker får eit svakare vern mot innsyn enn i dag, kan den dømde vegre seg for å søkje om benåding, eller halde tilbake opplysningar, for å unngå offentlegheit om saka.

Departementet går likevel inn for at innsynsretten skal gjelde opplysningar som fortel om ein namngjeven domfelt eller botlagd er benåda eller ikkje og kva for reaksjon vedkomande blir benåda til. Som begrunnelse for dette standpunktet legger departemenet særlig lagt vekt på formålet i offentleglova § 1 og dei grunnleggjande omsyna som ligg bak prinsippet om retten til innsyn i offentleg verksemd, særleg demokratiomsynet, kontrollomsynet og omsynet til rettstryggleik.

Offentleglova § 28 andre ledd fyrste punktum seier imidlertid at innsynskravet må gjelde ei særskild sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein særskild art (kravet til identifikasjon). Eit innsynskrav kan difor ikkje gjelde alle saker av ein art, uten at den enkelte saka blir identifisert. Ein kan med andre ord i utgangspunktet ikkje krevje opplyst til dømes namngjevne domfelte og botlagte frå dei siste tre åra, med mindre ein identifiserer kvar enkelt sak. Det er derimot ikkje krav om å identifisere domfelte eller botlagte ved namn for å få innsyn i benådningssaka.

Statsrådsføredraget som grunngjev framlegget til kongeleg resolusjon, er ikkje unnateke etter den nye offentleglova, jf. offentleglova § 14 andre ledd bokstav c. Denne føresegna inneber at det ikkje kan gjerast unnatak for slike dokument i kraft av at dei er organinterne, men alle innhaldsbaserte unnatak kan brukast, og opplysningar som er omfatta av teieplikt må det som vanleg gjerast unnatak for. Samanlikna med den gamle offentleglova av 1970 medfører det ei endring, sidan slike dokument tidlegare var omfatta av unnataket i § 5 første ledd og § 6 første ledd nr. 3. Men føredraget kan innehalde opplysningar som er unnatekne eller kan haldast unna etter andre reglar i offentleglova. For benådingssaker er det særleg offentleglova § 13 første ledd om unnatak for opplysningar der det er teieplikt, som er aktuell. Store deler av det nærmere faktiske grunnlaget for å ta ein benådningssøknad til følgje vil til dømes være undergjevne teieplikt.

Eit vanskeleg spørsmål er om innsynsretten også bør gjelde avslag. Politihøgskolen reknar med at det viktigaste - sett frå eit tillitsperspektiv - er at ålmenta kan krevje innsyn i avgjerder om å innvilge benådingssøknaden. For ein domfelt som vurderer å søkje om benåding, til dømes på grunn av helsa, kan det vere eit argument imot å søkje at ålmenta kan få innsyn i eit avslag - i alle fall viss den opphavlege dommen vekte stor oppsikt, men no er gløymd. Datatilsynet er også svært skeptisk til innsyn i avslag på søknader om benåding.

Departementet meiner at dei omsyna som taler for offentleg innsyn, generelt ikkje har same tyngd viss ein søknad om benåding ikkje får eit positivt utfall. Ved avslag har det ikkje kome fram nye opplysningar som gjer at fullføringa av straffedommen kjem i eit anna lys. Det har ikkje skjedd noka endring, og ålmenheta kan derfor halde seg til dommen slik han ligg føre. Innsyn i saker der resultatet blir avslag, kan likevel gi nyttig informasjon om benådingspraksisen og vil vere i tråd med det som blei uttalt frå departementet under behandlinga av offentleglova 4. mai 2006. Etter ei samla vurdering har departementet derfor kome til at det også bør opnast for innsyn ved avslag.

Hensynet til domfeltes rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet, kan tale for ei tidsavgrensing i innsynsretten. Ei for snever tidsavgrensing kan imidlertid virke mot formålet med innsynsretten, mens ei romslig tidsavgrensing kan være urimelig tyngjande for domfelte. Departementet ba derfor om høyringsinstansane sitt syn på behovet for og utforminga av ei tidsavgrensing av innsynsretten.

Høyringsinstansane har ulike syn på ei mulig tidsavgrensing. Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er sterkt imot ei tidsavgrensing, mens til dømes Riksadvokaten, Datatilsynet og kriminalomsorgsregionane går inn for å avgrense innsynsretten i tid likt med krav om utskrift av dommar i ei straffesak, jf. straffeprosesslova § 28 andre ledd, og viser til sterke personvernomsyn og omsyn til rehabilitering av straffedømde.

Departementet har forståing for at pressa treng så stor openheit som råd mellom anna for å føre kontroll med benådingssaker. Men dette behovet er godt tryggja fordi det er svært sjeldan at domfelte søkjer om benåding for dommar som er eldre enn fem år. Samtidig er det viktig å peike på at Stortinget fører streng kontroll med avgjerdene i forvaltninga i benådingssaker, jf. Grunnlova § 75 bokstav f. Kvart halvår sender departementet alle statsrådsforedrag i benådingssaker til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Samtidig får komiteen ei taloppstilling som viser kor mange søknader som er innvilga, om benådinga gjeld fridomsstraff eller bot, om det er fastsett prøvetid, og om soninga har teke til. Oppstillinga inneheld også opplysningar om kor mange søknader som er avslått av Justisdepartementet, og kor mange personar som er benåda etter klagebehandling. Innstillinga frå komiteen til Stortinget er også offentleg.

På same måten som ved innsyn i straffedommar legg departementet vekt på at det speler ei rolle for samfunnsdebatten at media har høve til å få kjennskap til benådingssaker jamvel om dommane er eldre enn fem år. Særleg gjeld dette når benådingssakene blir sette inn i ei større samanheng, til dømes med ein analyse av endringar i benådingspraksisen over tid i saker som kan samanliknast. Dessutan er tidsavgrensing upraktisk når det gjeld teieplikt. Det ville vere noko heilt nytt om ein innførte ei ordning med teieplikt fyrst etter ei viss tid.

Etter departementet si vurdering gir ei avgrensing etter mønster for krav om utskrift av straffedommer ei uheldig løysing. For det fyrste vil dette føre til at innsynshøvet vil slå svært tilfeldig ut for dei ulike benådingssakene. Benåding blir ofte ikkje aktuelt før ei viss del av straffa er gjennomført, og innsynsretten vil då ikkje gjelde for desse sakene.

Femårsfristen for dommar er vidare lett å halde seg til, medan benåding kan skje på eitkvart tidspunkt etter at dom er fallen. Ofte vil dette skje etter at femårsfristen er ute, og då kan ein bli nekta alt innsyn. Retten til informasjon om benåding vil såleis bli svært tilfeldig samanlikna med retten til innsyn i dommar. Etter ei samla vurdering går deparetmentet ikkje inn for ei tidsavgrensning av innsynssretten.

Departementet gjer etter dette framlegg om denne ordlyden i forvaltningslova § 13 a nytt punkt 4:

«at opplysninger om en navngitt domfelt eller botlagt er benådet eller ikke og hvilke reaksjoner vedkommende eventuelt blir benådet til, gjøres kjent.»