3 Viktige rammevilkår for Avinor
Samferdselsdepartementet har fleire roller overfor Avinor, både som eigar og styresmakt. I dette kapitlet blir det gjort greie for korleis Samferdselsdepartementet påverkar rammevilkåra til Avinor ved å fastsetje dei samfunnspålagde oppgåvene for selskapet og ved å fastsetje rettsleg regelverk for selskapet.
Det å fastsetje dei samfunnspålagde oppgåvene er noko Samferdselsdepartementet gjer i rolla som eigar. Andre eigarverkemiddel, som fastsetjing av avkastingskrav og utbytte, blir behandla i kapittel 6.
Fastsetjing av regelverk er noko Samferdselsdepartementet gjer i rolla som sektordepartement for luftfarten. Sektorpolitiske verkemiddel innan det økonomiske området, som takstpolitikk og statleg kjøp av lufthamntenester, blir behandla i kapitla 4 og 5.
3.1 Samfunnspålagde oppgåver
Då Avinor vart danna, vart det slått fast at selskapet skulle, i tråd med lover og konsesjonar, utføre dei same samfunnspålagde oppgåvene som det dåverande Luftfartsverket utførte. Samferdselsdepartementet legg i denne meldinga ikkje opp til noka endring i dei samfunnspålagde oppgåvene for Avinor.
Drift av bedriftsøkonomisk ulønnsame lufthamner
Berre eit mindretal av lufthamnene i Avinor er isolert sett bedriftsøkonomisk lønnsame. Trafikk som blir skapt på ei underskottslufthamn, bidreg likevel til trafikk og difor inntekter på overskottslufthamnene. Det bedriftsøkonomisk lønnsame lufthamnnettet vil såleis omfatte fleire lufthamner enn det ei isolert vurdering av kvar einskild lufthamn ville tilseie.
Likevel vil det vere slik at det ikkje er bedriftsøkonomisk lønnsamt å oppretthalde alle lufthamnene i Avinor, sjølv når ein legg ein nettverkstanke til grunn. Det å drive bedriftsøkonomisk ulønnsame lufthamner som Regjeringa og Stortinget ønskjer å oppretthalde, er den viktigaste samfunnspålagde oppgåva for Avinor.
I dette ligg det at Avinor heller ikkje mellombels kan stengje eller redusere opningstidene vesentleg på ei lufthamn, utan å ta dette opp med Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet vil i neste omgang vurdere kva for saker av denne typen som skal leggjast fram for Stortinget.
Planlegging og utgreiing
Avinor skal, i tråd med vedtektene for selskapet, drive med planlegging og utgreiing innan luftfartssektoren.
Avinor overtok ved skipinga av selskapet dei forskings- og utgreiingsoppgåvene som låg i Luftfartsverket. Det er viktig at Avinor opprettheld eit tilfredsstillande omfang på desse oppgåvene. Samferdselsdepartementet vil vurderer om det er nødvendig med ei tettare koordinering og rapportering mellom Avinor og Samferdselsdepartementet på dette området.
Avinor har ansvar for å ta del i arbeidet med nasjonal transportplan (NTP) saman med dei andre transportetatane under Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet. Gjennom planarbeidet blir det sikra ei politisk forankring av Avinors planar for mellom anna utviklinga av lufthamnstrukturen og koordinering mot andre transportslag.
Avinor har vidare eit ansvar for å hente inn og leggje fram statistikk for norsk luftfart, både for statlege og ikkje-statlege lufthamner.
Når det gjeld undersøkingar av trafikkmønster og reisemål (reisevaneundersøkingar), legg departementet til grunn at Avinor vil vurdere samfunnsnytta av å halde fram med slike undersøkingar, også for dei regionale lufthamnene, slik at ein kan få eit best mogeleg bilete av trafikken i heile landet.
Avinor skal elles assistere departementet i samband med utgreiingar som er pålagde av Samferdselsdepartementet, og i samband med meir løpande politiske saker.
Støtte til Forsvaret
Totalforsvarskonseptet tilseier at dei ulike delane av den norske forvaltinga, både på militær og sivil side, skal kunne støtte kvarandre ved behov. På dette viset unngår ein å byggje opp unødig kapasitet på fleire stader, samstundes som ein sikrar at alle landets totale ressursar kan nyttast om dette blir påkravd. I tråd med dette konseptet er ikkje det norske Forsvaret åleine dimensjonert for å drive lufttrafikktenester i eit slikt omfang som kan bli nødvendig ved tryggingspolitiske kriser og i krig.
Lufttrafikktenestene er ikkje lenger planlagde mobilisert under militær kommando i tilfelle krig, sjølv om lovverket framleis opnar for dette. Forsvaret er difor heilt avhengig av samarbeid med den sivile lufttrafikktenesta for å kunne handheve norsk suverenitet, behandle tryggingspolitiske kriser og beskytte landet mot militære angrep. Denne tilknytinga gjer det nødvendig å sikre dei norske styresmaktene praktisk og juridisk moglegheit til også i framtida å gi lufttrafikktenesta pålegg om tilstrekkeleg støtte til militær beredskap og operasjonar.
Det økonomiske forholdet mellom Avinor og Forsvaret er regulert i eit eige avtaleverk. Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet vurderer no om dette avtaleverket skal reforhandlast.
Ambulanseberedskap
Avinor har eit ansvar å halde lufthamnene opne for ambulansefly og -helikopter, både innanfor og utanfor den ordinære opningstida til lufthamna.
Avinor har påvist vesentlege kostnader i samband med denne ambulanseberedskapen. I førre eigarmelding, jf. St.meld. nr. 36 (2003-2004) og Innst. S. nr. 262 (2003-2004), viste departementet til at det var føresett at Avinor skulle føre vidare alle oppgåvene til Luftfartsverket og at det var teke omsyn til desse kostnadene i opningsbalanse til Avinor. Departementet varsla likevel at ein ville vurdere om opningstidene ved nokre lufthamner eventuelt kunne reduserast utan at dette fekk uakseptable konsekvensar for ambulanseberedskapen.
30. desember 2005 vart det lagt fram ein rapport om luftambulansetenesta i Helseregion Nord. Rapporten var utarbeidt av ei arbeidsgruppe på bakgrunn av eit mandat frå Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. I tillegg til representantar frå dei to departementa, hadde arbeidsgruppa representantar frå Helse Nord RHF, Luftambulansen ANS, Lufttransport AS og Avinor.
Rapporten har følgjande konklusjon:
«Arbeidsgruppen har gjennomgått flyplassenes åpningstider og beredskap og vurdert konsekvenser for ambulansetjenesten ved eventuelle endringer i Avinors tjenestetilbud. Arbeidsgruppen ser ingen muligheter for innskrenking av Avinors beredskap på de vurderte flyplassene, som ikke vil få klare negative konsekvenser for det medisinske tilbudet til de aktuelle pasientene.»
Samferdselsdepartementet sluttar seg til konklusjonen til arbeidsgruppa og finn at rapporten ikkje gir grunnlag for å arbeide vidare med sikte på å redusere opningstidene eller beredskapen ved lufthamnene no.
Tilgjenge og tilbringarteneste
Avinor har eit ansvar for å leggje forholda til rette for personar med redusert funksjonsevne. Avinor skal vidare, med dei verkemidla som står til rådvelde for selskapet, arbeide for å leggje forholda til rette for at transporten til og frå lufthamnene til selskapet kan gå føre seg med kollektive transportmiddel. For Oslo lufthamn, Gardermoen er det eit mål at kollektivdelen i tilbringartenesta skal utgjere minst 50 prosent. Kollektivdelen er i dag høgare enn dette.
3.2 Regelverk fastsett av norske styresmakter
Forskrift om utforming av store flyplassar
Internasjonale krav og tilrådingar om utforming av flyplassar er gitt i anneks 14 til Chicago-konvensjonen. Annekset inneheld mellom anna krav og tilrådingar til tryggleiksområda rundt rullebanene. Formålet med tryggleiksområda er å hindre tap av menneskeliv dersom eit fly sklir ut av rullebana. Anneks 14 tilrår 40 meters breidd på tryggleiksområda på kortbaneflyplassane.
Luftfartstilsynet fekk på byrjinga av 2000-talet utført ein risikoanalyse (Final Report on the Risk Analysis in Support of Aerodrome Design Rules. AEA Technology, 2001). Føresetnaden for analysen var at tryggleiksnivået på norske flyplassar skulle vere det same som i annan vesteuropeisk luftfart. Den såkalla AEA-analysen konkluderte med at 40 meters breidd på tryggleiksområda på kortbaneflyplassane, slik anneks 14 tilrår, ikkje er tilstrekkeleg. I staden tilrådde analysen 70 meter.
Ein rapport som Det Norske Veritas har laga på oppdrag av Avinor, stiller spørsmål ved om AEA-analysen gir tilfredsstillande grunnlag for å avgjere kor store tryggleiksområda skal vere på kortbaneflyplassane i Noreg. (Det Norske Veritas, teknisk rapport nr. 2005-1175).
Revidert forskrift om utforming av store flyplassar (BSL E 3-2) tok til å gjelde frå 1. september 2006. Forskrifta stiller same krav til storleiken på tryggleiksområda som anneks 14, det vil seie 40 meter. I dei tilfella der det er vanskeleg å tilfredsstille krava, opnar forskrifta for kompenserande tiltak.
Luftfartstilsynet har engasjert SINTEF for å vurdere resultata frå AEA-analysen og Veritas-rapporten. SINTEF er venta å kome med si vurdering innan utgangen av 2006. Dersom SINTEF kjem fram til at tryggleiksområda bør vere breiare enn 40 meter, vil Luftfartstilsynet måtte vurdere å endre forskrifta på dette punktet. Dette vil i så fall krevje ei ny høyring.
I si løpande godkjenning av lufthamnene har Luftfartstilsynet sidan 2004 funne det uforsvarleg å ikkje følgje tilrådingane frå AEA-analysen om 70 meters breidd på tryggleiksområda på kortbaneflyplassane.
I 2006 kom ein del flyplassar inn i godkjenningsprosessen som det er relativt krevjande å tilpasse til kravet om 70 meter. Normalt skal desse flyplassane vere ferdigstilte innan to år, det vil seie i løpet av 2008. Luftfartstilsynet vil likevel ikkje krevje at eigarane av desse lufthamnene skal starte utbetringar ut over 40 meter før det er endeleg avgjort kva som blir det endelege kravet til breidd. Luftfartstilsynet tek sikte på å avgjere dette spørsmålet i nærmaste framtid. Dersom eigarane av lufthamnene skulle få knapp tid til å tilpasse seg til eit eventuelt krav ut over 40 meter, vil Luftfartstilsynet måtte vurdere om eigarane skal givast lengre tid til å gjennomføre utbetringane.
Konsekvensane av forskrifta for Avinor er nærare drøfta i kapitla 5.1.1. Vurderinga frå Samferdselsdepartementet følgjer i kapittel 5.6.1.
Forskrift om førebygging av støy for Oslo lufthamn, Gardermoen
I samband med etableringa av ny hovudflyplass på Gardermoen fastsette Samferdselsdepartementet i desember 1997 forskrift om inn- og utflygingstrasear for Oslo lufthamn, Gardermoen (traseforskrifta). Formålet med forskrifta var å regulere flyaktiviteten ved lufthamna slik at støyulempene vart minimaliserte, samstundes som flyoperative omsyn vart ivaretekne.
Luftfartstilsynet har gjennomført ei evaluering av forskrifta og har på bakgrunn av evalueringsrapporten utarbeidt eit forslag til ny forskrift. I forslaget til ny forskrift har Luftfartstilsynet mellom anna foreslått å nytte «toleransekorridorar» for inn- og utflyging ved hovudflyplassen i staden for trasear som følgjer av dagens forskrift. Tilsynet har òg foreslått å gå vekk frå prinsippet om segregert banebruk, det vil seie at flya landar på høgre bane og tek av frå venstre bane. I staden er det foreslått at det skal vere fleksibel banebruk.
Det har kome inn i alt 37 høyringsfråsegner til forslaget. Forskrifta ligg no til behandling i Samferdselsdepartementet. Departementet tek sikte på å fastsetje forskrifta tidleg i 2007.
3.3 Regelverk fastsett av EU
Regelverk som blir fastsett av EU, får konsekvensar for Noreg gjennom EØS-avtala. Innan EU/EØS-regelverket vil det ofte vere handlingsrom for norske styresmakter. Skiljet mellom nasjonalt og internasjonalt regelverk er difor ikkje alltid like klart. Samferdselsdepartementet legg vekt på å kome tidleg i dialog med EU under utforming av regelverk som kan få konsekvensar for norsk samferdselspolitikk, i tråd med St.meld. nr. 23 (2005-2006) Om gjennomføring av europapolitikken.
Eit felles europeisk luftrom
EU har etablert eit prosjekt for eit felles europeisk luftrom («Single European Sky»). Formålet med prosjektet er å effektivisere avviklinga av trafikken i luftrommet over Europa, samstundes som flytryggleiken skal oppretthaldast og vidareutviklast. Bakgrunnen for prosjektet er aukande trafikk og aukande forseinkingar i luftrommet over Europa. Dersom ikkje tiltak blir sette i verk, vil forseinkingane auke etter kvart som trafikken veks.
Det rettslege grunnlaget for det felleseuropeiske luftrommet er lagt i fire grunnforordningar med følgjande nummer: (EF) nr. 549/2004, (EF) nr. 550/2004, (EF) nr. 551/2004 og (EF) nr. 552/2004. I forordningane har EU-kommisjonen fått delegert mynde til å fastsetje eit meir detaljert gjennomføringsregelverk.
Regjeringa har tilrådt at Noreg sluttar seg til det felleseuropeiske luftrommet gjennom EØS-avtala, jf. St.prp. nr. 87 (2005-2006) Om samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 67/2006 av 2. juni 2006 om innlemmelse i EØS-avtalen av europaparlaments- og rådsforordninger angående et felles europeisk luftrom.
Samferdselsdepartementet har sendt eit forslag til forskrift om gjennomføring av desse fire forordningane i norsk rett ut på høyring. Samferdselsdepartementet tek sikte på å fastsetje forskrifta i byrjinga av 2007.
Gjennom det nye regelverket vil det bli stilt harmoniserte krav til leverandørar av flysikringstenester. Alle tenesteutøvarar skal såleis sertifiserast etter ein felles europeisk standard. På same måte vil det bli innført eit felles europeisk flygeleiarsertifikat. Dette vil gi ein einskapleg standard for flytryggleiken over heile Europa, og samstundes vere med på å leggje til rette for at det kan utviklast ein marknad for flysikringstenester i Europa. Flysikringstenesta vil likevel framleis bli gitt einerett innanfor eit avgrensa område og det vil framleis vere opp til kvart einskild land å peike ut tenesteleverandørar og avgjere kva måte denne utpeikinga skal gå føre seg på.
Innan det felleseuropeiske luftrommet er det eit mål å utvikle færre og større luftromsblokkar, såkalla funksjonelle luftromsblokkar, for den øvre deler av luftrommet. Dei funksjonelle luftromsblokkane skal i større grad følgje trafikkstraumane og ikkje landegrensene, slik tilfellet er i dag. På denne måten skal det leggjast til rette for ei sikrare og meir effektiv avvikling av trafikken. Utviklinga av dei funksjonelle luftromsblokkane skal gå føre seg på frivillig basis mellom medlemslanda.
I desember 2006 fastsette EU-kommisjonen harmoniserte reglar for korleis avgiftene for lufttrafikktenestene skal fastsetjast innan det felleseuropeiske luftrommet.
Som eit ledd i effektiviseringa av flysikringstenesta innan det felleseuropeiske luftrommet, tek EU sikte på å utvikle ny teknologi. EU har lagt dette til eit eige forskings- og utviklingsprogram (SESAR). Programmet er førebels i ei definisjonsfase.
Konsekvensane for Avinor av det felleseuropeiske luftrommet er diskuterte nærare i kapittel 5.5. Kommentarar frå Samferdselsdepartementet følgjer i kapittel 5.6.5.
Fleksibel bruk av luftrommet
Under regelverket for det felleseuropeiske luftromet, høyrer òg forordning (EF) nr. 2150/2005 om fleksibel bruk av luftrommet («Flexible Use of Airspace – FUA»). Forordninga pålegg medlemsstatane å leggje til rette for iverksetting av ei betre samordning mellom sivile og militære behov for luftrom. Dette skal gjerast på ein slik måte at luftrommet blir utnytta mest mogeleg effektivt. Forvaltinga skal ta utgangspunkt i retningslinjer som sivile og militær luftfartsstyresmakter er blitt einige om.
Sjølve FUA-konseptet er utvikla av Eurocontrol og blir oppretthalde og vidareført i FUA-forordninga. Samarbeidet mellom sivil og militær side skal gjennomførast på alle nivå: det strategiske, pre-taktiske og taktiske nivået innafor luftromsforvaltinga. Den daglege luftromsforvaltinga (pre-taktisk og taktisk nivå) skal gjerast av ei luftromsstyringseining (AMC), oppretta av Avinor, men med militær representasjon i tillegg til representasjon frå Avinor.
Dagens FUA-ordning i Noreg er basert på ei avtale mellom Avinor og Forsvaret (FUA-avtala) som Luftfartstilsynet har godkjent med verknad for alle brukarar av luftrommet. Ved norsk implementering av FUA-forordninga overtek Luftfartstilsynet ansvaret for den strategiske samordninga mot militær side.
Beredskap mot terror og sabotasje
Forordning (EF) nr. 2320/2002 om fastsetjing av felles forskrifter om trygging av sivil luftfart, med utfyllande forskrifter, har som formål å fastsetje og gjennomføre felles tiltak innanfor EØS-området for å hindre ulovlege handlingar retta mot sivil luftfart. Desse forskriftene gjeld som norsk rett, og inneheld tiltak som gjeld flyselskap, passasjerar, tilsette ved lufthamnene, frakt inkludert post mm. Tryggingstiltaka blir finansierte av brukarane. I takstregulativet til Avinor for 2006 er det fastsett ei tryggingsavgift på 40 kr. pr. passasjer.
Nye EU-reglar som tok til å gjelde frå 6. november, gjorde forbode å ta med større mengder flytande væske i handbagasjen. For å hindre at norske flypassasjerar skulle få store problem og forseinkingar ved utanlandske flyplassar, fastsette Luftfartstilsynet ei hasteforskrift som gjorde at dei same krava vart innførde i Noreg frå same dato. Reglane vil bli innarbeidde i EØS-avtala.
Tilgjenge
Forordning (EF) nr. 1107/2006 sikrar rettane for funksjonshemma passasjerar og passasjerar med redusert mobilitet under flyreiser. Ansvaret for å ivareta desse rettane blir lagt til operatørane av lufthamnene. Det er venta at forordninga vil bli innlemma i EØS-avtala.
Anna EU-regelverk
I førre eigarmelding, jf. St. meld. nr. 36 (2003-2004) og Innst. S. nr. 262 (2003-2004), vart det vist til at EU-kommisjonen arbeider med forslag til eit generelt regelverk om lufthamnavgifter, regelverk om lufthamntenester og regelverk om «tidsluker» på lufthamnene. Kommisjonen har meldt at forslag til regelverk for lufthamnavgifter generelt og «tidsluker» kan bli lagde fram innan utgangen av 2006. For ei nærare omtale og vurdering av moglege konsekvensar for Noreg av regelverka, blir det vist til førre eigarmelding.