6 Vurderingar og forslag frå Barne- og familiedepartementet
6.1 Behovet for at krisesenter får opplysningsplikt til barnevernet
Kvinner med barn som oppsøkjer eit krisesenter, flyttar i ein del tilfelle tilbake til overgriparen med barna. Det kan innebere at barna kjem tilbake til eit tilvære der dei blir utsette for vald og overgrep, anten direkte eller ved at dei blir vitne til vald. I somme tilfelle er det ikkje andre instansar enn krisesenteret som kjenner til forholda i heimen.
Det kan føre til alvorlege skadar for barn å bli utsette for vald og overgrep, anten direkte eller ved at dei er vitne til vald. Departementet meiner at det er viktig av omsyn til barnet at krisesentra melder frå til barnevernet dersom dei i denne situasjonen har grunn til å tru at barnet blir utsett for alvorleg omsorgssvikt. Ein slik situasjon er så alvorleg at ein ikkje kan overlate til private å handsame dette. Det er viktig at barneverntenesta med sin spesialkompetanse får nødvendige opplysningar, slik at barnet blir sikra nødvendig hjelp og omsorg. Etter departementet si meining må krisesentra, på same måten som alle andre som har opplysningsplikt til barnevernet etter gjeldande rett, ha opplysningsplikt både av eige tiltak og etter pålegg frå barneverntenesta. På denne måten oppfyller ein behovet for at barneverntenesta både blir sikra opplysningar i dei tilfella der dei er uvitande om situasjonen i familien, og i dei tilfella der barneverntenesta har behov for tilleggsopplysningar utover dei barneverntenesta alt sit inne med.
I høyringsrunden har Krisesentersekretariatet vist til erfaringar med at barnevernet er blitt kontakta utan at meldinga blir følgt opp. Departementet vil i denne samanhengen vise til at teieplikta i barneverntenesta også gjeld overfor den som har gitt melding til barneverntenesta. barneverntenesta har som hovudregel korkje plikt eller rett til å gi opplysningar til meldaren om korleis barneverntenesta følgjer opp saka, eller om kva for tiltak som eventuelt blir sette i verk. At meldaren ikkje kjenner til oppfølginga, er derfor ikkje det same som at barneverntenesta ikkje følgjer opp meldinga. Sjølv om det kan vere konkrete situasjonar der det er usemje mellom den som gir opplysningar og barneverntenesta om kva som er nødvendig å setje inn av tiltak, bør dette ikkje i noko tilfelle føre til at barnevernet ikkje blir informert, slik at dei kan vurdere omsorgssituasjonen for barnet.
BarneFaren har i høyringsrunden peikt på at ei opplysningsplikt har liten verdi, fordi det berre er framstillinga til mora som blir lagd til grunn. Til dette vil departementet seie at i den grad opplysningane gir eit misvisande bilete av omsorgssituasjonen til barnet, vil det bli avdekt gjennom dei undersøkingane barneverntenesta finn grunn til å gjennomføre.
Departementet ser at det er viktig at ei kvinne som oppsøkjer eit krisesenter, kan kjenne seg trygg, også på at opplysningar ho gir, ikkje blir vidareformidla utan samtykke frå henne. Belastninga for tillitsforholdet er likevel vurdert i andre samanliknbare situasjonar, til dømes i lov om helsepersonell, lov om familievernkontor og meklingsmenn i ekteskapssaker (jf. lov om ekteskap), og omsynet til vern av barna har også i desse situasjonane fått avgjerande innverknad. Lovgivaren har med dette sett omsynet til barnet framfor behovet for å kunne ta vare på tillitsforholdet i eit behandlar/klient-forhold. Departementet er derfor einig i arbeidsgruppa si vurdering om at omsynet til barnet må vege tyngre, og viser her til drøftinga i rapporten frå arbeidsgruppa.
Departementet går også ut frå at det kan vere positivt for mor til barnet at ho sjølv blir fråteken ansvaret for å melde frå til barneverntenesta. Press frå samlivspartnaren kan gjere dette vanskeleg. Det kan også vere ein fordel for dei som arbeider ved krisesentra, at dei kan vise til at dei har ei opplysningsplikt i ein slik situasjon. I dialogen mellom krisesenteret og brukaren kan då merksemda rettast mot korleis barnevernet skal informerast, og eit samarbeid om korleis dette skal gjerast, framfor eit spørsmål om barnevernet skal kontaktast eller ikkje.
Departementet kan ikkje sjå at dei retningslinjene som er utarbeidde av Datatilsynet, og krisesentra si eiga rettleiing for teieplikt og opplysningsplikt, er tilstrekkeleg for det ansvaret krisesentra bør ha for å gi opplysningar til barnevernet. Personopplysningslova og retningslinjene frå Datatilsynet kan etter departementet si vurdering derimot innebere ei større avgrensing i kva for opplysningar som kan givast, enn det som følgjer av opplysningsplikta i barnevernlova § 6–4. Jamfør framstillinga ovanfor om at retningslinjene ikkje inneber ei plikt , men ein rett til å gi opplysningar vidare, at barneverntenesta ikkje kan påleggje sentra å gi opplysningar, at kriteriet er at situasjonen er «prekær» for barnet, og at det skal liggje føre god grunn til mistanke og ikkje berre grunn til mistanke.
Departementet ser heller ikkje at avverjeplikta etter straffelova § 139 er tilstrekkeleg til å gi barnet godt nok vern og viser til at denne føresegna ikkje nødvendigvis kan brukast ved til dømes det å vere vitne til vald.
Det må også vurderast som uheldig at krisesentra er underlagt ulike reglar om teieplikt og opplysningsplikt, avhengig av eigarskap og organisering, og avhengig av om ein meiner at dei behandlar personopplysningar og såleis kjem inn under personopplysningslova eller ikkje.
Departementet vil derfor foreslå at krisesentra får ei opplysningsplikt til barnevernet på lik linje med offentlege styresmakter og organisasjonar og private som utfører oppgåver for det offentlege.
6.2 Nærmare om lovfesting av ei opplysningsplikt for krisesenter til barnevernet
Det er eit grunnleggjande forvaltningsrettsleg utgangspunkt at private ikkje kan påleggjast plikter utan heimel i lov, med mindre det ligg føre grunnlag i eigarråderett eller avtalekompetanse (legalitetsprinsippet). Departementet meiner at krisesentra ikkje kan påleggjast ei opplysningsplikt ved ei fornya fortolking av barnevernlova § 6–4 slik at ho også skal omfatte krisesenter, sidan dette må vurderast slik at det er i strid med legalitetsprinsippet. Innføring av ei slik plikt krev ein klar lovheimel. Opplysningsplikt for krisesenter til barnevernet føreset derfor ei lovendring.
Departementet har vurdert kva for ei lov ei slik opplysningsplikt bør heimlast i. Det finst inga særlovgiving der det er naturleg å regulere opplysningsplikta. Barnevernlova er ei generell lov, men omhandlar spesifikt spørsmålet om opplysningsplikt i slike tilfelle. Departementet meiner derfor at ei opplysningsplikt for krisesenter til barnevernet bør regulerast i barnevernlova.
Den opplysningsplikta offentlege styresmakter og organisasjonar og private som utfører oppgåver for staten, fylkeskommunar og kommunar, har etter barnevernlova § 6–4 andre ledd, korresponderer med den lovpålagde teieplikta som er regulert i forvaltningslova og/eller i særlovgiving. For dei private krisesentra er som nemnt teieplikta sjølvpålagd/avtalebasert eller følgjer av personopplysningslova i den grad opplysningane vurderast som behandling av personopplysningar.
Dersom krisesenterverksemda skal ha opplysningsplikt til barneverntenesta, er det etter departementet si meining behov for å sikre at denne plikta korresponderer med ei lovpålagd teieplikt når det gjeld opplysningar som kjem fram i samband med dei undersøkingane barneverntenesta gjer. Dersom barnevernet får opplysningar om alvorleg omsorgssvikt overfor eit barn, kan barnevernet ha behov for å be om fleire opplysningar. Ein slik førespurnad frå barneverntenesta vil i seg sjølv vere ei sensitiv opplysning og bør kome inn under teieplikta.
Den lovpålagde teieplikta for dei private krisesentra bør likevel ikkje være meir vidtrekkjande enn at ho omfattar opplysningar som kjem fram i samband med at barneverntenesta innhentar opplysningar. Det er ikkje ei målsetjing å lovregulere meir av verksemda i krisesentra enn det som er nødvendig i samband med innføring av ei opplysningsplikt. Teieplikt utover dette blir regulert etter gjeldande reglar og retningslinjer, i form av sjølvpålagd og avtalebasert teieplikt, retningslinjer for statstilskot, personopplysningslova og retningslinjer frå Datatilsynet.
Departementet foreslår at opplysningsplikta for krisesenterverksemda blir skild ut i ei eiga føresegn, som ny § 6–4 a. På denne måten kan spørsmål om teieplikt regulerast særleg, men avgrensa til det aktuelle området.
På bakgrunn av at krisesenterverksemda ikkje er lovregulert, finst det heller ingen legaldefinisjon av kva som er eit krisesenter. Når det skal påleggjast ei plikt, er det nødvendig med ei klar avgrensing av kven som skal vere omfatta av plikta, for å sikre at det ikkje oppstår tvil om verksemda er pålagd opplysningsplikt. Departementet foreslår at det i lova blir vist til krisesenter som får driftskostnadene dekte av det offentlege, og at det i forskrift blir spesifisert kva for krisesenter som er omfatta, slik det er foreslått i lovutkastet første og fjerde punktum.
Det er vidare behov for å presisere kven som skal omfattast av ei eventuell opplysningsplikt knytt til krisesentra. Sjølv om heile eller delar av personalet ved mange av krisesentra er tilsette i vanleg forstand, har sentra tradisjonelt vore drivne ved hjelp av ein stor prosentdel frivillige, ulønna medarbeidarar. Nokre private senter er framleis avhengige av frivillige for å kunne halde oppe eit døgnope tilbod. Dei frivillige medarbeidarane kjem i kontakt med brukarane på same måten som det tilsette personalet, og det kan vere tilfeldig om det er dei tilsette eller dei frivillige som får kjennskap til opplysningar som kan utløyse opplysningsplikt til barnevernet. Departementet meiner derfor at alle medarbeidarar ved krisesentra bør vere omfatta av opplysningsplikta. Dette kan også regulerast nærmare i forskrifta og er foreslått i lovutkastet fjerde punktum.
Det kan også oppstå behov for ei nærmare utdjuping av opplysningsplikta og teieplikta, sidan dette ikkje er regulert i særlovgiving for krisesenter. Det kan til dømes vere behov for klare rutinar i forhold til det ansvaret medarbeidarar og den daglege leiaren skal ha, og ansvarsfordelinga dei imellom. Det kan også vere behov for å fastsetje rekkjevidda av teieplikta nærmare. Departementet vil derfor foreslå ein forskriftsheimel som også omfattar desse spørsmåla, jf. lovutkastet femte punktum.
Forsettleg eller aktlaust brot på den lovpålagde teieplikta som følgjer av teneste eller arbeid for eit statleg eller kommunalt organ, blir straffa etter straffelova § 121 med bøter eller fengsel inntil seks månader. Private krisesenter er ikkje omfatta, fordi ein ikkje vurderar det slik at dei utfører arbeid for noko statleg eller kommunalt organ. Brot på den sjølvpålagde, avtalebaserte teieplikta for krisesentra er ikkje straffesanksjonert, og kan ikkje få større konsekvensar enn at det ikkje vil bli gitt statstilskot. Brot på personopplysningslova kan føre til tvangsmulkt og straff.
Når krisesentra i denne samanhengen får ei lovpålagd teieplikt om forhold dei får kjennskap til i samband med at barnevernet hentar inn opplysningar, vil teieplikta ha liten verdi dersom konsekvensane av brot på denne plikta ikkje er adekvate. Departementet meiner derfor at brot på teieplikta må straffesanksjonerast på same måten som for dei som utfører arbeid for eit statleg eller kommunalt organ.
Forvaltningslova § 13 b opnar for at eit forvaltningsorgan kan påleggje private som vitnar eller liknande, teieplikt når dei får opplysningar som kjem inn under teieplikta i samband med at dei uttaler seg til organet. Brot på ei slik teieplikt kan straffast etter straffelova § 121, dersom vedkomande er gjord merksam på at eit brot på teieplikta kan få ei slik følgje. Departementet meiner at eit eventuelt brot på teieplikta frå krisesenteret si side når det gjeld dei forholda dei får kjennskap til i samband med at barnevernet hentar inn opplysningar, bør regulerast tilsvarande. Det er foreslått nedfelt i ny § 6–4 a tredje punktum.