4 Departementets vurderingar og forslag
4.1 Generelt om departementets forslag
På bakgrunn av høyringsforslaget frå departementet og innspela i høyringsrunden finn departementet det riktig å fremme forslag om ein lovfesta rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år. Forslaget er etter departementets oppfatning eit godt seniorpolitisk tiltak som på ein føremålstenleg måte støttar opp om det nye, fleksible pensjonssystemet regjeringa har gjort framlegg om. Det nye pensjonssystemet vil gjere det mogleg å kombinere arbeid og pensjon utan avkorting av pensjonen. Departementet meiner at forslaget vil vere eit viktig praktisk bidrag for å gi pensjonssystemet den ønskte fleksibiliteten. Departementet legg til grunn at ein regel om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år, saman med dei varsla endringane i pensjonssystemet, vil gi mange eldre arbeidstakarar betre høve til, og sterkare motivasjon for, å stå lenger i arbeid enn dei elles ville ha gjort.
Departementet har vurdert om ei føresegn om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år vil føre til at denne arbeidstakargruppa vil bli mindre attraktiv på arbeidsmarknaden. Generelt kan det hevdast at det å gi rettar til ei særskild gruppe arbeidstakarar kan innebere at gruppa blir mindre attraktiv på arbeidsmarknaden. Departementet vil i den samanhengen vise til at forslaget ikkje er formulert som ein eksklusiv rett som berre gjeld for eldre arbeidstakarar. Det er i dag ei rekkje arbeidstakarar som etter arbeidsmiljølova § 10-2 fjerde ledd kan ha rett til redusert arbeidstid. Blant anna vil foreldre med barn under 10 år, jf. Ot.prp. nr. 3 (1982–1983) side 40, ha same rett til redusert arbeidstid som no blir foreslått for arbeidstakarar over 62 år. Forslaget inneber vidare ein reservasjon dersom arbeidstidsreduksjonen medfører vesentleg ulempe for verksemda. Departementet har klart inntrykk av at den gjeldande føresegna om rett til redusert arbeidstid er ein godt innarbeidd rett som ikkje verkar «tilsetjingshindrande». Departementet meiner derfor det ikkje er grunn til å tru at den skisserte utvidinga av gjeldande regel vil ha vesentlege konsekvensar for kva sjansar eldre arbeidstakarar har på arbeidsmarknaden.
Høyringa viser at arbeidsgivarsida generelt er imot å lovfeste ein rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år. Det gjennomgåande synet på arbeidsgivarsida er at dette spørsmålet bør løysast gjennom avtale mellom partane. Departementet meiner at avtaleregulering ikkje vil vere tilstrekkeleg for å gi ønskt effekt. Etter departementets oppfatning er det viktig å sørgje for at alle arbeidstakarar i den aktuelle aldersgruppa, uavhengig av individuell eller kollektiv forhandlingsstyrke, blir sikra ein individuell rett til å arbeide redusert tid. Departementet ser likevel at ein absolutt rett for arbeidstakarar over 62 år til å arbeide redusert tid i konkrete situasjonar vil kunne innebere ei for stor belastning for verksemdene. Departementet vil derfor foreslå at retten til redusert arbeidstid for eldre arbeidstakarar, til liks med dagens generelle regel om redusert arbeidstid, ikkje skal gjelde i situasjonar der arbeidstidsreduksjonen vil innebere ei «vesentlig ulempe» for verksemdene. Sjå nærmare om ulempevurderinga under punkt 4.2.
NHO føreset i sitt høyringssvar at iverksetjing av ei eventuell føresegn om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år tidlegast skal skje i samband med iverksetjinga av pensjonsreforma, etter planen 1. januar 2010. Departementet vil understreke at sjølv om forslaget støttar opp om viktige prinsipp i det nye pensjonssystemet, vil det uavhengig av dette vere eit godt seniorpolitisk tiltak som legg til rette for ei gradvis nedtrapping frå arbeidslivet for den som ønskjer dette, og dermed også gir grunnlag for ein auke av den faktiske avgangsalderen. Departementet meiner derfor at tiltaket godt kan gjennomførast uavhengig av pensjonsreforma.
HSH understrekar i høyringa at dei er einige i at det er viktig å få arbeidstakarane til å stå lenger i arbeid, og at det er ønskjeleg at den gjennomsnittlege pensjonsalderen stig. HSH peiker likevel på at forslaget vil medverke til å skape fleire deltidsstillingar, og at det i ein pressa arbeidsmarknad vil vere vanskeleg å fylle desse. Departementet ser at forslaget kan innebere at fleire arbeidstakarar ønskjer å arbeide deltid, men trur at alternativet for mange ville ha vore å forsvinne heilt ut av arbeidsmarknaden. Departementet peiker på at deltid i desse tilfella vil vere ønsket frå arbeidstakaren sjølv. Sett frå samfunnet si side vil det vere betre at denne arbeidstakargruppa arbeider redusert, enn at dei ikkje arbeider i det heile teke. Departementet reknar derfor ikkje deltid som negativt i denne samanhengen, men som eit verkemiddel til å få arbeidstakarar til å stå lenger i arbeid. Dersom det faktisk er vanskeleg å fylle ei «reststilling», vil dette likevel vere eit relevant moment i ulempevurderinga, sjå punkt 4.2.
Departementet har vurdert om eit forslag om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar som har fylt 62 år, vil vere i strid med reglane om forbod mot aldersdiskriminering i arbeidsmiljølova. Forbodet mot aldersdiskriminering i arbeidsmiljølova kapittel 13 gjeld diskriminering både på grunnlag av høg og på grunnlag av låg alder. Departementet meiner at retten til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år ikkje er «uforholdsmessig inngripende» overfor yngre arbeidstakarar, og at forslaget er nødvendig for å oppnå eit sakleg formål, som er å leggje til rette for ein meir fleksibel fridom for denne arbeidstakargruppa til å kombinere arbeid og pensjon. Dette inneber etter departements vurdering at forslaget om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar som har fylt 62 år, ikkje vil vere i strid med arbeidsmiljølova § 13-3 andre ledd.
4.2 Ulempevurdering og anna
I dag vil arbeidstakarar over 62 år på linje med andre arbeidstakarar ha rett til redusert arbeidstid når det ligg føre eit særskilt behov, for eksempel når det ved legeattest blir dokumentert at det ligg føre tilstrekkelege «helsemessige grunner». Etter omstenda vil denne aldersgruppa også kunne vise til «sosiale eller andre vektige velferdsgrunner». Sjølv om mange arbeidstakarar over 62 år vil vere omfatta av dei føresegnene som gjeld i dag, trur departementet at mange vil kvi seg for å prøve å nå fram med argument om at dei er så slitne at dei treng redusert arbeidstid. I alle høve vil det vere mange arbeidstakarar over 62 år som ikkje kjem inn under formuleringa i § 10-2 fjerde ledd. For å sikre eit reelt høve til å kombinere arbeid og pensjon meiner departementet derfor at det for arbeidstakarar over 62 år bør lovfestast ein særskild rett til redusert arbeidstid som ikkje er avgrensa til dei tilfella der arbeidstakaren har eit behov ut frå «helsemessige, sosiale eller andre vektige velferdsgrunner». Det skal med andre ord vere tilstrekkeleg at arbeidstakaren har fylt 62 år.
Departementet har vurdert om ein rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år bør utformast som ein vilkårslaus rett, eller om denne retten – som i den føresegna som gjeld i dag – bør avgrensast til dei tilfella der dette kan gjennomførast utan «vesentlig ulempe» for verksemda. Partane i arbeidslivet er delte i spørsmålet. Fleire på arbeidsgivarsida understrekar at vilkåret i alle fall ikkje bør gjerast strengare enn «ulempe» for at ein skal kunne avslå krav om redusert arbeidstid. Det bør med andre ord ikkje setjast som krav at ulempa skal vere «vesentlig». På den andre sida er det synet blant einskilde organisasjonar på arbeidstakarsida at føresegna ikkje bør innehalde noka ulempevurdering i det heile teke, altså at retten bør vere absolutt.
Etter departementet si oppfatning vil ein vilkårslaus rett til redusert arbeidstid uavhengig av korleis dette slår ut for den einskilde verksemda, etter omstenda vere problematisk, særleg for små bedrifter og der arbeidstakaren har ein spesiell kompetanse. I verksemder med ein eller to tilsette der det kjem krav om reduksjon av ei stilling med 20 prosent, eller der arbeidstakaren har ein særskild spisskompetanse, vil det for eksempel kunne vere vanskeleg å kompensere ein arbeidstidsreduksjon med nytilsetjing. Generelt vil det etter departementets syn også vere problematisk å gi alderskriteriet sterkare rett til redusert arbeidstid enn for eksempel helsekriteriet. Både lovtekniske og reelle omsyn taler på den andre sida imot å gi alderskriteriet svakare rett til redusert arbeidstid enn det som elles gjeld, for eksempel ved at det blir lagt opp til ei mildare ulempenorm for denne gruppa. Departementet meiner på denne bakgrunnen at ei generell føresegn om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år må ha ein «sikringsventil», slik at retten på tilsvarande måte som i dag blir avgrensa til tilfelle der arbeidstidsreduksjonen kan gjennomførast utan «vesentlig ulempe» for verksemda.
Om det ligg føre ei vesentleg ulempe for verksemda eller ikkje, må tuftast på ei konkret skjønnsvurdering, som i den gjeldande føresegna. Eit relevant moment i ulempevurderinga vil vere korleis den reduserte arbeidstida skal takast ut. Ein arbeidstidsreduksjon som skal realiserast i form av litt kortare arbeidstid kvar dag, kan etter omstenda innebere ei større ulempe enn dersom reduksjonen blir teken ut i form av ein fridag i veka. I andre situasjonar kan det vere motsett. Som det går fram av punkt 2.1, må arbeidsgivaren akseptere ei generell ulempe for eksempel ved å måtte tilsetje ekstra personale eller gjennomføre ei viss omorganisering av arbeidet. Det er først når ulempa er «vesentlig» – for eksempel dersom arbeidstakaren har ein spisskompetanse som det er nødvendig å erstatte, og dette ikkje er mogleg å gjere i ein liten stillingsbrøk – at arbeidsgivaren etter ei konkret vurdering kan setje seg imot arbeidstidsreduksjonen. Det vil i utgangspunktet liggje føre ei «vesentlig ulempe» dersom arbeidsgivaren må auke bemanninga i verksemda for eksempel fordi arbeidstakaren reduserer arbeidstida si med 20 prosent og det er umogleg å erstatte dette med noko lågare enn ei 50-prosentstilling. Ein vil også kunne leggje vekt på kva konsekvensar arbeidstidsreduksjonen vil få for andre tilsette, for eksempel i tilfelle det ikkje er mogleg å erstatte ein liten reduksjon med ein vikar/nytilsett, og dei andre tilsette derfor får ei urimeleg auka belastning.
Dersom det i verksemda er fleire arbeidstakarar som har fått redusert arbeidstid, kan dette på eit tidspunkt innebere ei «vesentlig ulempe» for verksemda fordi «summen» av tilpassingar som må gjerast, inneber at fleire mindre ulemper blir «vesentlige».
NHO spør i si høyringsfråsegn om retten til redusert arbeidstid gjeld nettopp den stillinga arbeidstakaren har, eller om arbeidstidsreduksjonen kan overførast til ei anna stilling eller annan type arbeid i verksemda. Departementet vil i denne samanheng presisere at arbeidstidsreduksjonen gjeld den stillinga arbeidstakaren har. Dette vil seie at vurderinga av kva som er «vesentlig ulempe», skal gjerast på bakgrunn av den stillinga arbeidstakaren har.
Departementet understrekar at reduksjon i arbeidstid som regel vil måtte spegle seg i færre arbeidsoppgåver/mindre arbeidsmengd for den einskilde arbeidstakaren. Departementet er derfor einig med YS , som peiker på at det er viktig å få avklart kva plikter og gjeremål arbeidstakaren skal ha, før ei ordning med redusert arbeidstid blir sett i verk, og at arbeidstakaren må få medverke når det skal avgjerast kva arbeidsoppgåver, funksjonar og liknande arbeidstakaren skal utføre etter arbeidstidsreduksjonen.
4.3 Mellombels eller varig ordning
Arbeidsmiljølova § 10-2 fjerde ledd fastset uttrykkjeleg at ein arbeidstakar som i dag har redusert arbeidstid, har rett til å gå tilbake til den tidlegare arbeidstida når den avtalte perioden med reduksjon er over. Føresegna tek såleis utgangspunkt i at den reduserte arbeidstida berre skal gjelde for ei avgrensa tid, sjå nærmare under kapittel 2. Dette utgangspunktet er ikkje like naturleg for arbeidstakarar over 62 år som for ein arbeidstakar som i ein periode for eksempel ønskjer å ha litt meir tid til omsorg for små barn. Departementet går ut frå at dei fleste arbeidstakarar over 62 år som reduserer arbeidstida si, ikkje ønskjer å gjere dette berre for ein avgrensa periode. For arbeidsgivaren vil det truleg også vere meir føreseieleg dersom arbeidsgivaren kan krevje at arbeidstidsreduksjonen må vere varig i desse tilfella.
Departementet meiner likevel ikkje at det er nødvendig eller føremålstenleg å setje som vilkår at ei ordning med redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år skal vere permanent. Eventuelle ulemper for arbeidsgivaren på grunn av ein mindre føreseieleg framtidig bemanningssituasjon vil inngå som ein del av den ulempevurderinga som skal gjerast, og kan i visse tilfelle tilseie at arbeidstakaren må gjere eit slikt val. Departementet gjer derfor ikkje framlegg om særreglar for gruppa over 62 år i form av krav om at det må vere ei permanent ordning. Dette vil også innebere at regelen om at arbeidstakaren har rett til å gå tilbake til den opphavlege arbeidstida, også bør gjelde for arbeidstakarar over 62 år, i tilfelle der ordninga faktisk berre er gjord gjeldande for ein avgrensa periode.
4.4 Fortrinnsrett
Departementet finn det naturleg at arbeidstakarar som har fylt 62 år, skal ha same fortrinnsrett til å auke arbeidstida si som andre arbeidstakarar med redusert arbeidstid etter gjeldande føresegn i § 10-2 fjerde ledd tredje punktum. Regelen om fortrinnsrett vil vere aktuell dersom arbeidstakaren ønskjer å auke arbeidstida si før avtaleperioden om redusert arbeidstid er omme. Føresegna fastset at arbeidstakaren « under ellers like vilkår » har fortrinnsrett til å auke stillingsprosenten sin dersom det blir ledig stilling i verksemda. Formuleringa « under ellers like vilkår » skal forståast slik at arbeidstakaren må vere kvalifisert for stillinga. Fortrinnsretten til ledig stilling i verksemda er avgrensa til dei tilfella der stillinga er tillagd heilt eller i det vesentlege dei same arbeidsoppgåvene.
4.5 Attåtyrke
Forslaget om rett til redusert arbeidstid for arbeidstakar som har fylt 62 år, regulerer ikkje om arbeidstakaren som får rett til redusert arbeidstid, kan ta lønnsarbeid hos ein annan arbeidsgivar (attåtyrke). Departementet har vurdert om retten til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år skal givast på vilkår av at fritida ikkje blir brukt til å ta lønt arbeid hos ein annan arbeidsgivar.
Utgangspunktet er at arbeidstakaren sjølv bestemmer over fritida si. Det er likevel ikkje uavgrensa høve til å ha attåtyrke. Attåtyrket kan komme i konflikt med lojalitetskravet og arbeidsplikta som arbeidstakaren etter arbeidsavtalen har overfor hovudarbeidsgivaren. Attåtyrket må ikkje direkte eller indirekte påverke yrkesutøvinga hos hovudarbeidsgivaren slik at arbeidstakaren ikkje oppfyller arbeidstida eller dei pliktene som følgjer av arbeidsforholdet. Attåtyrket må heller ikkje vere så omfattande at det medfører redusert arbeidskapasitet hos hovudarbeidsgivaren.
Departementet har komme til at det ikkje ønskjer å gjere retten til redusert arbeidstid for arbeidstakarar over 62 år avhengig av at fritida ikkje blir brukt til attåtyrke. Departementet går ut frå at det ikkje særleg utbreitt at arbeidstakarar over 62 år bruker den ekstra fritida dei oppnår ved å få redusert arbeidstid, til å ta attåtyrke. Departementet vil avvente og heller vurdere spørsmålet på nytt dersom det viser seg å bli eit problem.
4.6 Tvisteløysing
Departementet meiner det er føremålstenleg at usemje om det ligg føre rett til redusert arbeidstid eller ikkje, skal kunne leggjast fram for tvisteløysingsnemnda for avgjerd, på same måte som i dag, jf. arbeidsmiljølova § 10-13 og § 17-2.
Det følgjer av arbeidsmiljølova § 17-2 andre ledd at tvisten ikkje kan bringast inn for domstolane før han har vore prøvd i nemnda og det ligg føre ei avgjerd. Med heimel i arbeidsmiljølova § 17-2 fjerde ledd er det fastsett forskrift 16. desember 2005 nr. 1569 om tvisteløysingsnemnd etter arbeidsmiljølova. Det følgjer av forskrifta § 3 tredje ledd at ei tvistesak om rett til redusert arbeidstid må leggjast fram seinast 4 veker etter at arbeidsgivaren avslo kravet frå arbeidstakaren.