2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Historikk

Frivillig verksemd har djupe røter i det norske samfunnet. Dugnadstradisjonen, der folk gjer ein ubetalt innsats for andre eller kvarandre, har røter tilbake til mellomalderen. Også stiftingar, legat og fond har i mange hundre år formidla stønad til kultur, utdanning og sosiale føremål. Dei breie folkerørslene som vaks fram i første halvdelen av 1800-talet, la grunnen for det som skulle bli den norske frivilligtradisjonen.

Det frivillige organisasjonssamfunnet er svært mangfaldig. Oppbygginga, storleiken og medlemsmassen til organisasjonane varierer sterkt. Organisasjonane speler, og har spelt, ei viktig rolle for utviklinga av demokratiet vårt, og er sentrale bidragsytarar for både verdiskapinga og verdiformidlinga i samfunnet. Lokalt utgjer dei ein del av det sosiale nettverket. Gjennom det mangfaldet av føremål, interesser og verdiar som organisasjonane fremjar, har dei stor innverknad på retninga og innhaldet i samfunnsutviklinga.

Satsinga på frivilligfeltet er eit ledd i arbeidet til regjeringa med å innfri Kulturløftet. Kulturløftet er ein opptrapping av kulturløyvingane fram mot 2014, då dei skal utgjera 1 prosent av utgiftene i statsbudsjettet.

Departementet arbeider med ei eiga stortingsmelding om frivillig verksemd. Meldinga vil trekkja opp dei overordna linjene i frivilligarbeidet og konkretisera ambisjonane som regjeringa har for framtida. Etableringa av eit register for frivillig verksemd er ein del av regjeringa si offensive tilrettelegging for den frivillige aktiviteten. Det er viktig at denne etableringa tek til så snart som råd. Dette er bakgrunnen for at denne proposisjonen blir lagd fram før dei heilskaplege linjene på feltet er trekte opp i den komande stortingsmeldinga.

Alt i 1934 vart det oppretta eit offentleg frivilligregister med heimel i lov av 1. juni 1934 nr. 1 om foreningsregister (foreiningsregisterlova). Bakgrunnen var særleg Den norske sjømannsmisjons vanskar i samband med eigedomsoverdragingar i USA. I USA kravde dei at ei foreining måtte ha offentleg autorisasjon for at dei rettshandlane som vart avslutta for foreininga, skulle vera bindande. Rettsverknaden av at ei foreining var registrert i foreiningsregisteret, var etter § 2 i lova at ho «som sådan (kan) erverve rettigheter og pådra seg forpliktelser». Annan rettsverknad følgde ikkje av foreiningsregisteret. Etter norsk rett var registrering i foreiningsregisteret ikkje eit krav for at ei foreining skulle kunna erverva rettar og ta på seg plikter. Lova vart til delvis etter mønster av den danske lova av 31. mars 1926 nr. 100 om Forenings-Registeret. På grunn av lita oppslutning om registeret og manglande rapportering av endringar vart foreiningsregisterlova oppheva ved lov av 8. januar 1982 nr. 1.

Spørsmålet om registrering av foreiningar kom opp att i førearbeida til lov av 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak (føretaksregisterlova), jf. Ot.prp. nr. 50 (1984–85) punkt 6.1.4, der det heiter:

«Departementet finner det ikke naturlig på det nåværende tidspunkt å foreslå regler om frivillig registrering av foreninger, organisasjoner m.m. En vil imidlertid ikke se bort fra at foretaksregisteret, om dette blir videre utbygget og utviklet, i fremtiden bør kunne utvides til også å omfatte rettssubjekt som nevnt.»

NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner («Korvald-utvalet») gjekk gjennom den mangfaldige innsatsen til dei frivillige organisasjonane i det norske samfunnet, og kva det hadde å seia for offentleg politikk og økonomi. Utgreiinga viste at organisasjonane er viktige berebjelkar på dei fleste samfunnsområda.

St.meld. nr. 27 (1996–97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner tok for seg dei ulike tilskotsordningane som staten tilbyr frivillige organisasjonar, og måtar å samordna desse ordningane på. Utgreiinga peika mellom anna på at innsatsen til det offentleg overfor frivillig verksemd var lite samordna.

Ved kgl.res. 9. september 2005 vart det sett ned eit utval som skulle vurdera den statlege stønadspolitikken overfor dei frivillige barne- og ungdomsorganisasjonane. Dette arbeidet har resultert i NOU 2006: 13 Fritid med mening . Utvalet har sett på grunntilskotsordninga for nasjonalt arbeid i frivillige barne- og ungdomsorganisasjonar.

Alle foreiningar har etter dagens ordning rett til å registrera seg i Einingsregisteret dersom dei kvalifiserer som juridisk person. Ein av fordelane med denne registreringa er at eininga får eit eige organisasjonsnummer. Det kan styresmaktene bruka til å samordna opplysningar om verksemda som skal inn i offentlege register, og det kan spara verksemda for administrativt arbeid. Eit organisasjonsnummer kan òg spara tillitsvalde for den påkjenninga det er å stå personleg ansvarleg for formuen og gjelda til foreininga. Pr. 2006 var ca. 30 000 foreiningar registrerte i Einingsregisteret.

EU har vorte meir interessert i den tredje sektoren i det siste tiåret. Kommisjonen har sett i gang eit arbeid for å sjå på vilkåra for frivillig verksemd i medlemslanda. Biletet er svært samansett. Landa har valt ulike reguleringsmodellar. Nokre få har valt å leggja seg på ei registreringsplikt for alle foreiningar, medan dei aller fleste ikkje har noka særskild registreringsordning for frivillig verksemd.

Dei frivillige organisasjonane har teke initiativ til at det blir oppretta eit register for frivillig verksemd. Forslaget har vore grunngjeve med at eit register vil kunna redusera dei administrative arbeidet med skattar, avgifter og tilskot for frivillige verksemder, og medverka til å synleggjera frivillig sektor. Kultur- og kyrkjedepartementet valde på grunnlag av dette initiativet å oppnemne ei arbeidsgruppe leidd av professor dr.jur. Geir Woxholth, der òg dei frivillige organisasjonane var representerte, til å greia ut spørsmålet om etablering av eit register for frivillig verksemd. Forslaget om ei ny lov om frivilligregister, NOU 2006: 15 Frivillighetsregister , må ein sjå i denne samanhengen. Forslaget er nærare omtala i kapitla 3–10.

Om lag halvparten av folket i Noreg er engasjert i frivillig arbeid. Denne arbeidsinnsatsen utgjer 115 000 årsverk. Den frivillige innsatsen svarar til 26 fulltidstilsette pr. 1000 innbyggjarar, og er mellom dei høgaste i verda. Gjennomsnittet i EU er 20 tilsette pr. 1000 innbyggjarar. Frivillige organisasjonar har om lag 8,4 millionar medlemmer – nesten to medlemskapar pr. innbyggjar. Sektoren forvaltar òg heller store summar, både offentlege og innsamla midlar. Omsetninga i sektoren er nær 40 milliardar kroner i 2006. 35 prosent av dei totale inntektene er offentlege tilskot, 9 prosent er gåver frå private, og 56 prosent er andre inntekter. Desse tala illustrerer omfanget av den tredje sektoren i samfunnet. Departementet understrekar likevel at frivillig verksemd har ein eigenverdi langt ut over dei økonomiske verdiane det tilfører samfunnet.

Departementet syner til arbeidet som er i gang med den rettslege statusen til dei frivillige organisasjonane innanfor Europarådet. Rapporten som legg grunnlaget for arbeidet, Legal framework for the setting-up and functioning of non-governmental organisations in Europe, ONG (2005) 1, gjev mellom anna ei oversikt over rettstilstanden i 16 av medlemsstatane i Europarådet. Det kjem fram at mange av statane har registreringsordningar for slike organisasjonar, men i dei fleste statane er registrering eit krav for at organisasjonen skal ha status som eige rettssubjekt («legale personality»). I NOU 2006: 15 Frivillighetsregister og i lovforslaget som ligg føre, er det lagt til grunn at registrering berre skal gjelda for foreiningar som alt blir rekna som eigne rettssubjekt, jf. merknadene til § 4 i lovforslaget.

2.2 Arbeidsgruppe – oppnemning og mandat

I august 2005 valde Kultur- og kyrkjedepartementet ei arbeidsgruppe som skulle vurdere etablering av eit register for frivillig verksemd etter initiativ frå dei frivillige organisasjonane.

Arbeidsgruppa hadde denne samansetjinga:

• Professor dr.jur. Geir Woxholth, Universitetet i Oslo, leiar

• Direktør Erik Fossum, Brønnøysundregistra

• Avdelingsdirektør Berit Hovland, Lotteri- og stiftingstilsynet

• Forskingsleiar Håkon Lorentzen, Institutt for samfunnsforskning

• Generalsekretær Anne Lise Ryel, Kreftforeningen, nestleiar Frivillighet Norge

• Seniorrådgjevar Gro Paudal, Kultur- og kyrkjedepartementet

• Spesialkonsulent Ina Kathrine Ruud, KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon)

• Kristen Ulstein, Frivillighet Norge

• Førstekonsulent Ivar Storvik, Finansdepartementet (seinare avløyst av førstekonsulent Hanne Lilja Falkanger)

Arbeidsgruppa fekk dette mandatet:

«1. Bakgrunn

I budsjettproposisjonen for 2005 viser Kultur- og kirkedepartementet til at departementet vil arbeide videre med forslaget fra de frivillige organisasjonene om å opprette et frivillighetsregister. I revidert budsjett for 2005 peker departementet på at arbeidet med en varig ordning for momskompensasjon for merverdiavgiftreformen i 2001 må ses i sammenheng med spørsmålet om et frivillighetsregister.

Et frivillighetsregister har et perspektiv som favner bredere enn momskompensasjonsordningen. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig å gjennomføre utredningen om et frivillighetsregister før man tar fatt på arbeidet med en varig ordning for momskompensasjon.

2. Arbeidsoppdrag

Det nedsettes en arbeidsgruppe under Kultur- og kirkedepartementet som får følgende arbeidsoppdrag:

Arbeidsgruppen skal utrede etablering av et register for frivillige organisasjoner både med hensyn til hvordan et slikt register kan bygges opp og organiseringen av den løpende drift av registeret. Herunder skal arbeidsgruppen:

• Vurdere hvordan et slikt register kan bidra til å forenkle administrativt arbeid for frivillige organisasjoner og for offentlig forvaltning (behovsvurdering)

• foreslå definisjon av avgrensning av frivillighetsbegrepet som skal ligge til grunn for registeret, herunder kartlegge eksisterende lover og regelverk som regulerer frivillig sektor og vurdere behovet for lovfesting av registeret

• vurdere forholdet til eksisterende registre og krav til regnskap og rapportering, herunder vurdere om og eventuelt hvordan Enhetsregisteret/et videreutviklet Enhetsregister kan ivareta de behovene frivillighetsregisteret skal dekke

• vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av etablering og drift av et frivillighetsregister, herunder om registeret kan finansieres av gebyr/avgiftsinntekter

Arbeidsgruppen skal avgi sin rapport innen 1. juli 2006.»

Mandatet til arbeidsgruppa vart vidareført etter regjeringsskiftet i oktober 2005, jf. brev til arbeidsgruppa frå Kultur- og kyrkjedepartementet, datert 7. desember 2005.

Arbeidsgruppa har hatt 10 møte. I tillegg har leiaren i gruppa vore med i eit møte organisert av Frivillighet Norge med frivillige organisasjonar 16. februar 2006 og i eit møte med fagpanel frå departementa for økonomiske konsekvensanalysar 8. juni 2006 om dei administrative og økonomiske konsekvensane av forslaget frå arbeidsgruppa.

2.3 NOU 2006: 15 Frivillighetsregister – høyring

Arbeidsgruppa leverte innstillinga si til Kultur- og kyrkjedepartementet 22. juni 2006. Utgreiinga er publisert som NOU 2006: 15 Frivillighetsregister . Eit samla utval går inn for å oppretta eit register for frivillig verksemd, og arbeidsgruppa legg fram forslag til lov om frivillighetsregister. Forslaget vil gje foreiningar, stiftingar og aksjeselskap som er sjølvstendige rettssubjekt, rett til å registrera seg i eit eige register, ut frå den føresetnaden at dei driv frivillig verksemd, og at verksemda ikkje har som mål å skaffe økonomisk utbytte.

24. august 2005 sende Kultur- og kyrkjedepartementet NOU 2006: 15 Frivillighetsregister på høyring til desse institusjonane og foreiningane:

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan

• AFS Norge Internasjonal utveksling

• Amnesty International Norge

• Arbeidssøkerforbundet

• Bellona

• Blå Kors Norge

• Brønnøysundregistra

• Care Norge

• De Ti Humanitære AS

• De Unges Orkesterforbund

• Den norske misjonsalliansen

• Departementa

• Det norske misjonsforbund

• Flyktningrådet

• Folkeakademienes Landsforbund

• Forbundet mot rusgift

• Frelsesarmeen

• Friluftslivets fellesorganisasjon

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Indremisjonsforbundet

• Innsamlingskontrollen i Norge

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kirkens Nødhjelp

• Kyrkjerådet

• KNIF – Kristen-Norges Innkjøpsfellesskap

• Kommunane

• Kreftforeningen

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Natur og Ungdom

• Nettverk for organisasjonseide kulturbygg

• NHO

• Noregs Bygdeungdomslag

• Noregs Raude Kross

• Noregs Ungdomslag

• Norges Kristelige Student- og Skoleungdomslag

• Norges Blindeforbund

• Norges Handicapforbund

• Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité

• Norges KFUK-KFUM-speidere

• Norges Korforbund

• Norges Kulturvernforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Musikkorps Forbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Velforbund

• Norsk Folkehjelp

• Norsk forbund for psykisk utviklingshemmede

• Norsk musikkråd

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk Rikstoto

• Norsk teaterråd

• Norsk Tipping AS

• Norske 4H

• Norske kvinners sanitetsforening

• Norske symfoniorkestres landsforbund

• Norske Trekningslister

• Redd Barna

• Redningsselskapet

• Stiftinga Kirkens Bymisjon Oslo

• Stiftinga SOS-Barnebyer Norge

• Ungdom mot narkotika

• Velferdsalliansen

Høyringsfristen var 20. oktober 2006. Desse 68 høyringsinstansane har gjeve høyringsfråsegner:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og politidepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utanriksdepartementet

• Brønnøysundregistra

• Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

• Lotteri- og stiftingstilsynet

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan

• Amnesty International Noreg

• Arendal kommune

• Bergen kommune

• Blå Kors Norge

• Den norske kyrkja

• Det norske misjonsforbund

• Drammen kommune

• Eidsberg kommune

• Elverum kommune

• Farsund kommune

• Frivillighet Norge

• Frivilligsentralen Hillevåg og Hinna

• Frivilligsentralane i Møre og Romsdal

• Funksjonshemmedes Fellesforbund

• Grong kommune

• Human Rights Service

• Hurum kommune

• Hyperion

• Hå kommune

• Innsamlingskontrollen Norge

• Innvandrernes landsorganisasjon

• IOGT Norge

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Kirkelig fellesråd i Oslo

• Kirkens bymisjon

• Kristen-Norges Innkjøpsfellesskap

• Kristne friskolers forbund

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Lierne kommune, oppvekst- og kulturetaten

• Lindås kommune

• Noregs Bygdeungdomslag

• Norges bygdekvinnelag

• Norges Kulturvernforbund

• Norges Musikkorps Forbund

• Norges speiderforbund

• Norges tekniske og naturvitenskapelige universitet

• Norges Velforbund

• Norsk filminstitutt

• Norsk Kulturforum

• Norsk musikkråd

• Norske 4H

• Norske Symfoni-Orkestres Landsforbund

• Nye Norges Kristne råd

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Populus – studieforbundet folkeopplysning

• Rana kommune

• Sarpsborg kommune

• Stokke kommune

• Tysnes kommune

• Trondheim kommune

Desse ni høyringsinstansane hadde ingen særskilde merknader til NOU 2006: 15 Frivillighetsregister :

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Norsk filminstitutt

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Eidsberg kommune

• Stokke kommune

Eit stort fleirtal av høyringssvara er positive til oppretting av eit register for frivillig verksemd og intensjonane bak forslaget. Men svært mange set som vilkår at forslaget reint faktisk skal føra til ei forenkling av det administrative arbeidet for frivillig sektor, og betra samhandlinga med offentlege styresmakter. Fleire av høyringsinstansane har konkrete merknader til somme punkt i arbeidsgruppa sitt forslag. Merknadene vil bli behandla under drøftinga av dei einskilde spørsmåla i kapitla 3–10.