6 Anbod i ferjesektoren og utvida arbeidstakarvern ved anbod
6.1 Anbod i ferjesektoren
6.1.1 Bakgrunn
I 2000 vart det gjennomført ei eiga høyring om det skal opnast for bruk av anbod i ferjesektoren på lik line med det som ellers gjeld for bil-og båtruter. Dette har samanheng med at evalueringa av gjeldande prøveordning om anbod for riksvegferjene ikkje var avslutta før framlegget til ny lov var sendt til allmenn høyring og at spørsmålet og måtte handsamast i St. meld. nr. 46 (1999-2000) om Nasjonal Transportplan 2002-2011.
I lys av nemnde høyring oppsto spørsmålet om styrking av arbeidstakarvernet ved bruk av anbod. I den samanhang vert det og vist til EU-Kommisjonen sitt framlegg til regelverk for kjøp av tenester innan kollektivtransport, COM (2000)7, datert 26. juli 2000. I framlegget vert det m.a. lagt opp til at tilsette i transportverksemder ved bruk av anbod kan få same rett som etter reglane om overdraging av verksemd etter arbeidsmiljølova, dersom vedkomande organ bestemmer dette. Framlegget omfattar ikkje sjøtransport. Departementet fann difor å ville gjennomføre ei særskilt høyring av spørsmålet om særskilt arbeidstakarvern ved bruk av anbod som også omfattar sjøtransport.
Ved endring i samferdselslova (lov 4. juli 1991 nr. 52, iverksett 15. april 1994) vart det m.a. opna for bruk av anbod ved tildeling av ruteløyve. I Ot. prp. nr. 64 (1989-90) vart det gjort framlegg om at anbod også kunne nyttast for ferjeruter. Ved handsaminga i Stortinget, jfr. Innst. O. nr. 82 (1990-91) vart det gjort vedtak om at anbod ikkje kunne nyttast for rutegåande ferjer. Det vart likevel opna for avgrensa forsøk med anbod innafor riksvegferjedrifta.
Grunngjevinga for denne avgrensinga var særskilte problem knytt til ulike konkurransevilkår med omsyn til ferjeflåten. Stortinget ba departementet komme tilbake til Stortinget med spørsmål om heimel for bruk av anbod i ferjedrifta. Spørsmålet om bruk av anbod i ferjedrifta har og seinare vore drøfta av Stortinget. Våren 1999 vart det i Dok. nr. 8: 24 (1998-99) fremma forslag om at Stortinget skulle gjere vedtak om å påleggje Regjeringa å komme med framlegg om konkurranseutsetjing av riksvegferjesambanda. Fleirtalet gjekk i Innst. S. nr. 137 (1998-99) i mot dette framlegget og viste til at ei utviding av anbod i ferjedrifta måtte vurderast når resultata frå evalueringa av prøveordninga låg føre.
6.1.2 Høyring
Eit eige høyringsnotat med hovudkonklusjonane i evalueringa og framlegg til å opne for anbod på lik line med med det som gjeld elles for bil- og båtruter vart sendt på høyring våren 2000 til følgjande høyringsinstansar:
Finansdepartementet
Arbeids-og administrasjonsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Fylkeskommunane
Kommunenes sentralforbund
Konkurransetilsynet
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Vegdirektoratet
Norsk Kommuneforbund
Norsk Styrmandsforening
Norsk Sjømannsforbund
Det Norske Maskinistforbund
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Rederienes landsforening
Norges Rederiforbund
Finansdepartementetdeler vurderinga om at anbod kan vere eit teneleg verkemiddel for å auke effektiviteten i ferjesektoren og samstundes verke kostnadsdisiplinerande. Dei forhold som evalueringane har ført fram som moglege ulemper, t.d. problemer om samdrift er truleg meir eit spørsmål om korleis konkurransen om anbod vert utforma enn eit argument mot bruk av anbod. Videre bør det framhevast at konkurranse om anbod gjev betre informasjon om kostnadsforhold hos tilbydarane. Det økonomiske tapet samfunnet får av eventuelle private feilinvesteringar avgrensast elles av at ferjer normalt kan nyttast i fleire samband. Eventuelle ulemper ved at vinnarene av anbod tek feil av økonomien i sambanda bør normalt reduserast over tid, då aktørane i marknaden får røynsle med konkurranser om anbod.
Dei andre departementa som har gjeve uttale i saka er samde i at det skal vere høve til anbod i ferjesektoren.
Ingen av fylkeskommunanesom har gjeve uttale i saka har hatt innvendingar til at det vert høve til på generell basis å nytte anbod innafor ferjedrifta. Nokre av fylkeskommunane vil at det dei sparer på ferjedrifta som følgje av bruk av anbod må behaldast på regionalt nivå for å kunne styrkje ferjetilbodet og det totale tilbodet i kollektivtrafikken.
Vegdirektoratetoppfattar budsjettsituasjonen innafor riksvegferjedrifta som særs pressa. Uvissa knytt til budsjetta er stor, og Statens vegvesen vil innafor eksisterande avtalesystem i praksis sitje med all risiko. Gjennom å nytte anbod og avtalar om tilskot over fleire år vil det i større grad vere mogeleg for Vegdirektoratet å prise risiko. Budsjettering av planrammer vil i stor grad vere knytt til avtaler som er festa til kontrakt og ikkje til dei melde behov ferjeselskapa har til ei kvar tid. Vegdirektoratet vil i samband med ny lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy gjere framlegg om følgjande :
Statens vegvesen skal sjølv kunne velje form for innkjøp (anbod, rammeavtaler, avtaler over fleire år osb.)
Statens vegvesen vert løyvemyndigheit for ferjesamband i riksvegnettet.
Løyve skal knytast til einskilde samband og kunne lysast ut.
Som vegstyresmakt ønskjer Statens vegvesen å ha same moglegheit som andre offentlege kjøparar til sjølv å velje form for innkjøp. Riksvegferjedrifta er ikkje einsarta og anbod er prøvd ut i avgrensa omfang. Statens vegvesen treng difor fridom frå overordna styresmakt til å velje dei former for innkjøp som til ei kvar tid er mest effektiv, slik at dei økonomiske kostnadane for samfunnet vert minimalisert. Statens vegvesen ønskjer å nytte anbod i egna ferjesamband kor og når dette er teneleg for føremålet.
Riksvegsambanda er ein del av riksvegen. Både ferjemateriell, ferjetilbod og Statens vegvesen sine utgifter til kjøp av ferjetenester er knytta til framkomelegheit som trafikkantane treng på den aktuelle strekninga, inkludert ferjesambandet på ruta.
Fylkeskommunane er i dag delegert løyvemyndigheit for alle riksvegsamband med unntak av nokon få anbodssamband der Vegdirektoratet er løyvemyndigheit, og samband som krysser fylkesgrense kor Samferdselsdepartementet er løyvemyndigheit. For riksvegferjedrifta er både det økonomiske ansvaret og forvaltningsmyndigheita elles lagt til Statens vegvesen. Vegdirektoratet meiner difor at systemet med fylkeskommunen som løyvemyndigheit ikkje følgjer opp gjeldande prinsipp om forvaltningsansvar og økonomi. Av denne grunn vert det hevda at Vegdirektoratet bør ha all løyvemyndigheit for riksvegsamband.
Ein har i dag for det meste områdeløyver som har sitt utgangspunkt i lokale båtruter sitt preg av kombinerte passasjer-, gods- og biltransportruter, og behovet for å samordne desse rutene innafor geografiske løyveområder. Etter at bilen har tatt over nesten all lokal godstransport og lokale båtruter i hovudsak har vorte reine persontransportruter, er det ikkje sterke grunnar for å oppretthalde områdeløyver for riksvegferjer. Vegdirektoratet vurderer såleis kopling av løyve i ferjedrifta til einskildsamband som eit godt effektiviseringstiltak. Kostnadene ved drifta av einkildsamband vert då det sentrale, ikkje reiarlaga sine samla kostnader. Terskelen for å søkje på einskildsamband vert lavare og reiarlaga må skjerpe seg ytterlegare på konkurranseevne.
Transportbrukernes Fellesorganisasjon (TF) og Norges Rederiforbund sluttar seg til framlegget om at det blir gitt generell adgang til bruk av anbod også i ferjedrifta.
Norsk Sjøoffisersforbundhevdar at vurderingane av tryggleik og økonomi frå prøveprosjekta ikkje kan seiast å vere gode nok og at Vegdirektoratet og Sjøfartsdirekoratet sine roller i denne samheng ikkje er kommentert. Det er framholdt at ferjetilboda vert dårlegare ved tap av viktige barrierer for tryggleik som til dømes verne- og miljøutval, gode ordningar for tillitsvalgte og redusert fokus på sikrare og meir miljøvenlege ferjer.
Norsk Sjømannsforbunder i mot bruk av anbod i kollektiv sjøverts samferdsel. Det er også gjeve uttrykk for skepsis til måten prøveordninga med anbod i riksvegferjedrifta har vore gjennomført på og moglegheita for å kunne evaluere bruken av anbod seinare. Anbod vil føre til eit konstant press på størrelsen av bemanninga og arbeidsordninga. Reduksjon av bemanninga vil føre til ei senking av sikkerheit og kvalitet og kan ikkje aksepterast som konkuransemiddel i samanheng med anbod. Vidare er det peika på at staten ved anbod taper rett til disponering av riksvegferjer for framtida.
Det Norske Maskinistforbundtek avstand frå at anbod i ferjesektoren vert gjort gjeldande på lik line med bil- og båtruter. Grunngjevinga for dette er dei uheldige verknadane for dei sambanda som har vore med i prøveordninga. Anbod i den form som no nyttast går på tryggleiken laus. Presset mot dei tilsette for å akseptere redusert bemanning er ikkje akseptabelt. Vidare hevdast det at det i samband med evalueringa av prøvordninga for riksvegferjer ikkje i stor nok grad er tatt omsyn til sikker persontransport og arbeidsmiljø, men meir om økonomiske konsekvensar.
Norsk Kommuneforbund (NKF)er av den oppfatning at anbod ikkje berre må setje fokus på dei økonomiske kostnadene for bedriftene, men at også det samfunnøkonomiske reknestykket må inn i vurderinga. Det er gjeve uttrykk for at evalueringa av prøveordninga har vist at dei selskapa som vann konkurransen om anboda går med store underskot på drifta av di dei har lagt seg så lågt for å vinne konkurransen. Det vil difor ikkje skape undring om selskapa sine planlagte kostnadskutt gjennom betre skiftplanar, mindre overtid og færre sjukemeldingar vil få eit alvorleg skot for baugen. Evalueringsrapportane må difor ikkje tileggjast for stor vekt. Dei reelle kostnadene som vil liggje til grunn for framtidige rundar om anbod vil neppe gje ytterlegare kutt i overføringane. Dermed må spørsmålet bli om anbod egnar seg som kontraktsform i ferjesektoren, ikkje om anbod kan nyttast som sparekniv for staten. Eit vesentleg poeng her er at staten gjennom anbodsinstituttet blir fråteken moglegheita til å disponere riksvegferjene dit trongen er størst. NKF ber på grunnlag av dette om at moglegheita for anbod i ferjesektoren ikkje vert teke inn i lova.
Rederienes Landsforening (RL) vil under visse føresetnader ikkje motsetje seg at det vert gitt generell adgang til bruk av anbod i forbindelse med tildeling av løyver for rutegåande persontransport.
Det er vist til at ordninga med anbod endrar det rettslege forholdet mellom styresmaktene og selskapa ved at det vert eit klårare skilje mellom styresmaktene og selskapa sine roller som kjøparar og seljarar av tenester. Eit slikt forretningsforhold vil i utgangspunktet gje selskapa større fridom. Dette er naudsynt for å kunne få dei gevinstane som oppdragsgjevar søkjer. I ordninga med anbod må det difor klårt skiljast mellom forvaltninga sitt politiske ansvar og selskapa sitt operative ansvar. Medan selskapa under ordninga med anbod får større fridom, vil dei også vere utsett for høgare risiko. Dette vil krevje at regelverket vert utforma og praktisert på ein måte som tilfredstiller krav om konkurranse på like vilkår, klart skilje mellom forvaltning og drift, lange avtaleperioder, konkurranse på drift og kapital og at anbodet vert basert på nettokontrakter og ikkje på bruttokontrakter kor inntekta, og dermed marknadskontakta vert skilt frå driftsselskapa.
Kor store innsparingar ein kan oppnå i produksjonskostnader og netto tilskot ved anbod vil vere avhengig av kor effektive selskapa er i utgangspunktet og kor effektiv anbodskonkurransen vert. Det er i samanheng med effektiv konkurranse peika på faren for monopolisering. For å få eit prispress i ein konkurransesituasjon må ein vidare på tilbydarsida ha fleire ferjer enn det er trong for. Dette vil innebere ein meirkostnad i forhold den marknadsklarering ein har i dag. Det er og peika på at ein effektiv disponering av ferjeflåten gjennom året i dagens ressurssituasjon er avhengig av at det kan gjerast rokeringar innan ferjeflåten. Dette er særleg viktig under sommartrafikken, men også for å få løyst avbrot i eigne eller andre selskap si drift. Dette kan bli vansklegare under ei ordning med anbod. I dag kan ein hauste av den fordel rammetilskotsordninga gjev gjennom samdrift av ein aktør i eit større ruteområde og fråvær av bindingar til løysingar i enkeltsamband. Det er frå RL gjeve uttrykk for at dei ynskjer å samarbeide om rasjonelle transportøysingar anten dette dreiar om ordningar om anbod eller andre ordningar.
6.1.3 Departementet si vurdering av anbod i ferjedrifta
Det er i St. meld. nr. 46 (1999-2000)om Nasjonal Transportplan 2002-2011 gjort greie for hovudkonklusjonane i evalueringa. Ved handsaminga av busjettet for 2002 gjorde Stortinget vedtak om å be Regjeringa om å leggje til rette for konkurranseutsetjing av riksvegferjedrifta, jf. Budsjettinnst. S. nr. 13 (2001-2002). Kravet om at offentlege tenestekjøp ikkje skal medføre overkompensasjon og dermed ulovleg støtte etter reglane i EØS- avtala, tilseier og at høve til anbod også bør gjelde ferjesektoren, jfr. pkt. 4.4 framanfor. I samsvar med dette blir det gjort framlegg om å oppheve forbodet mot bruk av anbod i ferjedrifta.
Med bakgrunn i framlegget om å opne for bruk av anbod i ferjesektoren, vil det vere nødvendig å sjå nærare på forvaltningsansvaret for løyvespørsmåla i riksvegferjedrifta. Eit hovudprinsipp i gjeldande lovverk er at forvaltninga av løyvespørsmåla i stor grad bør leggjast til det organ som finansielt har ansvaret for det offentlege tenestekjøpet av den transporten som løyvet gjeld for. Etter gjeldande rett er det departementet som er løyvestyresmakt for riksvegferjer. Departementet har i ruteforskriftene delegert si styremakt for løyve for riksvegferjesamband innan eit fylke til vedkomande fylkeskommune. Ved bruk av anbod innafor prøveordninga er løyvestyremakta delegert til Vegdirektoratet. Spørsmålet om å delegere løyvestyremakta samla for riksvegferjer til Statens vegvesen vil bli vurdert i samband med arbeidet med nye forskrifter etter at sjølve lovsaka er avklara.
6.2 Utvida arbeidstakarvern ved bruk av anbod
I lys av høyringa av ferjeanbod våren 2000 oppsto spørsmålet om utvida arbeidstakarvern ved tildeling av løyve til buss- og båtruter. Våren 2001 vart det sendt til høyring eit forslag som skulle gje tilsette den same retten ved skifte av løyvehavar etter anbod som gjeld for overdraging av verksemd etter kap. XII A i arbeidsmiljølova. Det vil seie at den arbeidsavtalen som dei tilsette hadde med den tidlegare innehavaren av løyve, held fram å gjelde også for den nye innehavaren.
I høyringsuttalen frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet er det opplyst at det skal oppnemnast eit partssamansett utval til å gå gjennom arbeidsmiljølova, der m.a. bruk av anbod i høve til regelverket om overdraging av verksemd inngår.
Utvalet vart oppnemnt ved kgl. res. 31. august 2001.
AAD finn det føremålstenleg at spørsmålet om slike reglar bør utstå til dette utvalet har avslutta gjennomgangen av arbeidsmiljølova.
Samferdselsdepartementet sluttar seg til dette, og har difor funne å ikkje ville fremje høyringsforslaget på dette punktet.