3 Statens gjeldsforvaltning

3.1 Målsetjing for statens gjeldsforvaltning

Målsetjinga for statens gjeldsforvaltning er å dekkje staten sitt lånebehov til så låge kostnader som mogleg, når ein samstundes tek ein omsyn til den risikoen staten tek på seg i samband med låneopptaka. I utforminga av låneprogrammet legg ein óg noko vekt på å bidra til at Noreg har ein velfungerande finansmarknad. Statspapira tener til vanleg rolla som referanselån i marknaden og kan mellom anna nyttast ved prising av andre finansielle instrument, til dømes private obligasjonar. Statens tilbod av statspapir medverkar på denne måten til å gjere kapitalmarknaden i Noreg meir effektiv.

3.2 Hovudtrekk ved opplåningsstrategien

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltninga av statens gjeld og kontantbehaldning. Det er inngått avtalar med Noregs Bank om forvaltning av statens gjeld og likviditet og om konsernkontoordninga. I samsvar med desse avtalane skal Noregs Bank mellom anna gje råd om opplåninga til staten, ta seg av den operative forvaltninga av innanlandske låneopptak og pleie andrehandsmarknaden for statspapir. Departementet vil sjå nærare på denne arbeidsdelinga med sikte på å reindyrke si rolle som overordna, styrande eining og Noregs Banks rolle som utøvande eining innafor ramma av eit mandat.

For å medverke til ein likvid og velfungerande andrehandsmarknad har ein valt å avgrense låneopptaka til løpetider på opptil 11 år. Ein reknar med at lån med god likviditet vil gje betre vilkår for staten enn opplåning i mindre likvide instrument. Ein konsentrerer derfor opplåninga i obligasjonsmarknaden om fire eller fem seriar som gradvis blir bygd opp til eit monaleg beløp. Ein reknar med at aktørane i marknaden då kan handle relativt store beløp utan å påverke prisane i marknaden. Med denne strategien prøver staten å medverke til ein likvid og velfungerande andrehandsmarknad. God likviditet reduserer risikoen til investorane og dermed også avkastningskravet deira. Ved sida av å gje gunstige lånevilkår for staten samla sett, gjev denne strategien ei samanhengande kredittrisikofri rentekurve som kan tene som eit utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding.

Statens lånebehov har auka monaleg dei siste åra, og uteståande i statsobligasjonar er no om lag 70 mrd. kroner større enn ved inngangen til 2012. Enkelte av statens obligasjonslån kan no ha nådd eit nivå der likviditeten er god nok, og det kan vere rom for å vurdere justeringar i den lånestrategien ein har følgt dei siste åra.

Departementet legg vekt på å gje aktørane i marknaden god informasjon om staten sitt låneprogram. Kalender for auksjonar i statsobligasjonar og statskassevekslar blir normalt publisert for eitt år om gongen i desember året før, saman med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikkje bindande, dvs. at auksjonar kan avlysast eller supplerast. Frå og med 2013 har ein også ved inngangen til kvart kvartal gitt informasjon om planlagt opplåningsvolum i det komande kvartalet. Informasjon blir lagt ut på www.statsgjeld.no.

3.3 Rentebyteavtalar

Finansdepartementet nyttar rentebyteavtalar i gjeldsforvaltninga for å redusere rentebindinga på gjelda i høve til det som følgjer direkte av den strategien der ein spreier opplåninga over rentekurva frå 0 til 10 år. Bruk av rentebyteavtalar gjev staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittleg rentebinding på gjeldsporteføljen utan at opplåningsstrategien vert endra.

Historiske tal viser at marknadsrentene normalt stig med løpetida. Over tid vil difor staten truleg kunne oppnå lågare rentekostnader ved å redusere rentebindinga på statsgjelda. Dette har likevel eit motstykke i større svingningar i rentekostnadene. For å redusere rentebindinga nyttar staten rentebytteavtalar der staten mottar ei fast langsiktig rente og betalar ei kortsiktig rente.

Noregs Bank utfører dei operative funksjonane i samband med inngåing av rentebyteavtalar, medan dei kommersielle avgjerdene blir tatt av Finansdepartementet. Staten avstår frå å inngå avtalar i perioden frå og med sju verkedagar før eit rentemøte i Noregs Bank til og med den dagen renteavgjerda blir kunngjord. Departementet legg vekt på at avtalane blir så økonomisk gunstige som mogleg for staten, og at ein ikkje i monaleg grad påverkar marknadsprisane eller på annan måte påverkar marknaden på ein uheldig måte.

Departementet har til no inngått rammeavtalar med 18 motpartar. Desse avtalane regulerer rammene for rentebyteavtalane. Departementet inngår berre rentebyteavtalar med motpartar som har tilfredsstillande kredittvurdering hos dei største kredittvurderingsselskapa på avtaletidspunktet. For å minske statens kredittrisiko ved slike avtalar, krev staten trygd i form av eit kontantinnskot dersom tilgodehavande kjem over ein viss terskelverdi. Terskelverdien varierer med den kredittvurderinga motparten har hos dei største kredittvurderingsselskapa. På denne måten vert kredittrisikoen halden på eit ganske lågt nivå.

Ved utgangen av 3. kvartal 2013 var det samla inngått avtalar for nær 126 mrd. kroner med 13 ulike motpartar. På Finansdepartementets internettside finn ein ei oversikt over inngåtte rentebyteavtalar.

3.4 Pleie av statspapirmarknaden

Finansdepartementet legg vekt på å sikre tilstrekkeleg likviditet i den norske marknaden for statskassevekslar og statsobligasjonar. Ein marknad har god likviditet når ein kan kjøpe og selje for eit monaleg beløp i eit verdipapir på kort varsel utan at det har særleg effekt på marknadsprisen. Ekstreme situasjonar, slike som ein har hatt dei siste åra, viser verdien av å ha ein godt fungerande marknad.

Sjølv om statens lånebehov har auka, er uteståande volum av innanlandske statspapir ganske lite i internasjonal samanheng. Dette har truleg påverka både omsetninga og likviditeten i marknaden.

For å fremje likviditeten i statspapirmarknaden har Noregs Bank på vegne av Finansdepartementet inngått avtalar med meklarar (såkalla primærhandlaravtalar). Desse avtalane sikrar at det til ei kvar tid blir stilt kjøps- og salskursar på Oslo Børs sitt elektroniske system for andrehandshandel for eit visst minstevolum i kvart av låna. Primærhandlaravtalane set maksimumsgrenser for skilnaden mellom kjøps- og salskursane. I tillegg til å stille prisar på Oslo Børs stiller primærhandlarane på spørsmål prisar overfor kvarandre og investorar, oftast for større volum og med mindre skilnad mellom kjøps- og salskursar. Den største delen av omsetninga i andrehandsmarknaden skjer på denne måten.

Primærhandlaravtalane gjev òg primærhandlarane tilgang til å låne statspapir frå staten i ein kort periode ved bruk av gjenkjøpsavtalar (såkalla repo-tilgang). Lånetilgangen er med på å redusere risikoen primærhandlarane tek på seg. Utnyttinga av reporammene gjev ein god indikasjon på handelsaktivitet og etterspørsel i dei ulike låna. Primærhandlarane har også høve til å låne ut statspapir til Noregs Bank i korte periodar.

Eigarsamansetjinga har innverknad på kor god likviditeten er i andrehandsmarknaden. Eigarsamansetjinga av norske statspapir har endra seg dei siste åra, jf. figur 3.1. Den utanlandske eigardelen av norske statsobligasjonar auka frå 40 pst. ved utgangen av 2002 til 69 pst. i 2011, for deretter å falle til 65 pst. i 3. kvartal 2013. Dei utanlandske investorane kan vere store samanlikna med volumet i den norske marknaden. Dersom beløpa dei ønskjer å omsetje blir store, kan det i periodar skape uro i marknaden.