9 Særskilt om ansvar for skade på passasjerar
9.1 Forslaget i høyringsnotatet
I høyringsnotatet punkt 6.2 (side 15-16) bad departementet om innspel frå høyringsinstansane om nivået på ansvarsgrensene for bortfraktaren sitt ansvar for skade på passasjerar.
For det første bad departementet om synspunkt på om det er grunn til å auke ansvarsgrensa for skade på passasjerar, utover nivået i 2002 Aten-konvensjonen artikkel 7 nr. 1.
Ansvarsgrensa for skade på passasjerar i 2002 Aten-konvensjonen artikkel 7 er allereie gjennomført i sjøloven § 422, som bestemmer at bortfraktaren sitt ansvar for personskade ikkje skal overstige 400 000 SDR for kvar passasjer. Departementet viste i høyringsnotatet til at det i samband med gjennomføringa av 2002 Aten-konvensjonen likevel er grunn til å vurdere om ein bør auke ansvarsgrensa. 2002 Aten-konvensjonen har berre ei nedre grense for bortfraktaren sitt ansvar. Etter 2002 Aten-konvensjonen artikkel 7 nr. 2 kan dei enkelte statane innføre høgare ansvarsgrenser dersom ein informerer IMOs generalsekretær om dette. Bakgrunnen for denne løysinga er mellom anna at konvensjonen om avgrensing av ansvar for sjørettslege krav 1976, som endra ved 1996-protokollen, opnar for høgare nasjonale ansvarsgrenser i globalavgrensinga av passasjerskadekrav.
I høyringsnotatet (på side 15) la ein til grunn at Aten-forordninga ikkje er til hinder for å auke ansvarsgrensene i tråd med 2002 Aten-konvensjonen artikkel 7. Det vart mellom anna vist til at Rådet for Den europeiske unionen har lagt til grunn same føresetnad i rådsavgjerda 3. mai 2011 om at EU skal tiltre 2002 Aten-protokollen. I rådsavgjerda heiter det:
«Medlemsstaterne bevarer dog deres kompetence i forbindelse med en række bestemmelser i Athenprotokollen, for eksempel ikke-deltagelses-bestemmelsen, som giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte højere grænser for erstatningsansvaret end dem, der er fastsat i Athenprotokollen.»
I samband med gjennomføringa av ansvarsgrensa på 400 000 SDR i sjøloven § 422, jf. Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) s. 39, la ein avgjerande vekt på omsynet til internasjonal uniformitet i dei sjørettslege ansvarsbeløpa. Departementet uttala likevel at dersom beløpet på 400 000 SDR over tid skulle vise seg å vere for lågt, kan ein auke beløpet seinare.
Departementet gjorde ikkje framlegg om å auke ansvarsgrensa for skade på passasjerar i høyringsnotatet. Likevel bad departementet om innspel frå høyringsinstansane om dette.
Departementet bad òg om synspunkt frå høyringsinstansane til spørsmålet om det er grunn til å auke globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1 for krav i samband med personskade som er valda skipets eigne passasjerar. Det vart uttala i høyringsnotatet (på side 16):
«Det er sjøloven § 175 nr. 1 som i dag set det samla øvre taket på ansvaret for skader på passasjerar etter ei og same hending. Dette beløpet er i dag på 175 000 SDR multiplisert med så mange passasjerar som skipet har sertifikat til å føre. Desse reglane er gitt til gjennomføring av artikkel 6 i 1996-protokollen til konvensjonen om avgrensing av ansvaret for sjørettslege krav, 1976. Også i denne konvensjonen er det opna for høgare nasjonale ansvarsgrenser. Departementet har tidlegare teke opp spørsmålet om ein bør endre denne ansvarsgrensa samstundes med gjennomføring av Aten-konvensjonen, sjå Ot.prp. nr. 79 (2004-2005) s. 37-38. Eit hensyn som taler for ei slik endring, er at ein passasjer som kjem til skade, bør ha rett til erstatning utan at dette er avhengig av kor mange passasjerar som kjem til skade i den same hendinga. Det kan i alle fall synest fornuftig at globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1 er like høgt som forsikringsplikta etter Aten-konvensjonen 2002 artikkel 4bis på 250 000 SDR per passasjer. Departementet ber særskilt om innspel frå høyringsinstansane med omsyn til dette spørsmålet. Eit særskilt poeng er at skadar med maksimal erstatningsutbetaling sjeldan vil ramme alle passasjerane på eit skip. Globalavgrensinga er uavhengig av kor mange passasjerar som reint faktisk er om bord i skipet; avgrensinga er knytt til kor mange passasjerar skipet er sertifisert for. Dersom globalavgrensingsbeløpet blir sett for høgt samanlikna med kva ein kan rekne med som reelle erstatningsutbetalingar, er det mogleg at dette kan påverke forsikringsmarknaden negativt.»
9.2 Høyringsfråsegnene
Av høyringsinstansane har Nærings- og handelsdepartementet, Cefor, Gard, Norges Rederiforbund og Skuld uttala seg om behovet for å auke ansvarsgrensa for bortfraktaren sitt ansvar for skade på passasjerar utover 400 000 SDR. Ingen av desse høyringsinstansane kjenner til noko som gjer det naudsynt å auke ansvarsgrensa på det noverande tidspunktet. Nærings- og handelsdepartementet, Gard, Norges Rederiforbund og Skuld understrekar at det er viktig med internasjonal uniformitet i dei sjørettslege ansvarsbeløpa, for å unngå tvist om kva for eit land sin rett som skal leggjast til grunn. Ein bør unngå at det går med tid og kostnader fordi kvar part prøver å ta skritt for å sikre det vernetinget og lovvalet som han meiner er optimalt for interessa han har i saka - såkalla «forum shopping». Nærings- og handelsdepartementet uttalar likevel:
«Vi utelukker imidlertid ikke at det i fremtiden kan fremkomme opplysninger som tilsier at ansvarsgrensene etter Athen-konvensjonen 2002 artikkel 7 bør endres. I tråd med Justisdepartementets redegjørelse legger vi derfor til grunn at Athen-forordningen ikke avgrenser muligheten for å øke ansvarsgrensene dersom behovet for nasjonale særordninger melder seg i fremtiden.»
Når det gjeld spørsmålet om behovet for å auke globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1, har Nærings- og handelsdepartementet, Forbrukarombodet, Forbrukarrådet, Cefor, Gard, Norges Rederiforbund og Skuld hatt synspunkt på dette. Synspunkta er ulike i dette spørsmålet, og skiljet går mellom næringa og forbrukarorganisasjonane.
Cefor, Gard, Norges Rederiforbund og Skuld viser til omsynet til internasjonal uniformitet i de sjørettslige ansvarsbeløpa, og gjer gjeldande at det ville vere uheldig om Noreg åleine innfører høgare globalavgrensingsbeløp for passasjeransvar enn det andre konvensjonsstatar har gjort eller vil kome til å gjere. Gard, Norges Rederiforbund og Skuld uttalar at dei ikkje kan sjå at det er dokumentert eit behov for å auke globalavgrensingsbeløpet for passasjerskade.
Cefor og Norges Rederiforbund uttalar begge at ein auke kan påverke forsikringsmarknaden negativt. I høyringsfråsegna frå Cefor heiter det:
«Vi ber også om at globalbegrensningsbeløpet og regelen i sjølovens § 175 nr 1 ikke økes. Vi ser ingen sammenheng i at det någjeldende globalbegrensningsbeløpet på 175 000 SDR må være like høyt som den nedre grense for forsikringsplikten for den enkelte passasjer. Globalbegrensningsreglene gjelder som kjent rederens samlede ansvar. Det bygges stadig større passasjerskip som P&I-klubbene skal dekke rederansvaret til og hvor risikokapital må tilveiebringes. Det vil derfor få negativ innvirkning på det internasjonale forsikringsmarkedet dersom en eller flere stater beslutter å øke globalbegrensningsbeløpet.»
Norges Rederiforbund meiner òg at ein auke av globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1 kan vere ei påkjenning for forsikringsmarknaden:
«Selv om vi har sympati for departementets syn, mener vi at også andre hensyn må veies inn i vurderingen. Internasjonal uniformitet (rettsenhet) og forsikringsmessige hensyn tilsier, etter vårt syn, at Norge ikke bør øke globalbegrensningsbeløpene utover det som følger av LLMC. Det store skadeutbetalingspotensial passasjerskip representerer medfører at dekning av passasjerkrav er et stadig mer utfordrende tema for P&I-systemet (International Group of P&I Clubs). Globalbegrensningsbeløp utover det som følger av LLMC kan derfor medføre ytterligere vanskeligheter med sikte på å sikre fremtidig dekning for passasjerkrav innenfor P&I systemet.»
Heller ikkje Nærings- og handelsdepartementet finn grunn til å støtte ein auke i globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1. Nærings- og handelsdepartementet, Gard og Norges Rederiforbund gjer gjeldande at eit eventuelt behov for å auke globalavgrensingsbeløpet for passasjerskade bør diskuterast og fastsetjast av FNs sjøfartsorganisasjon IMO for å sikre rettslikskap på tvers av landegrensene. I samband med dette legg Nærings- og handelsdepartementet til:
«Det er forventet at forslag om økning av globalbegrensningsbeløpene for passasjerkrav etter LLMC 1996 artikkel 7 vil bli fremmet i nær fremtid på bakgrunn av nylige endringer av globalbegrensingsbeløpene etter LLMC 1996 artikkel 6(1) bokstavene a og b.»
Forbrukarombodet og Forbrukarrådet meiner at ein passasjer som kjem til skade, bør ha rett til erstatning utan at dette er avhengig av kor mange passasjerar som kjem til skade i den same hendinga, og at ein som eit minimum bør setje ansvarsgrensa i sjøloven § 175 nr. 1 like høgt som forsikringsplikta i 2002 Aten-konvensjonen artikkel 4bis, det vil seie til 250 000 SDR for kvar passasjer.
9.3 Departementet si vurdering
Departementet gjer ikkje framlegg om å auke ansvarsgrensa for bortfraktaren sitt ansvar for skade på passasjerar. Som nemnt i høyringsnotatet punkt 6.2 (side 15), kjenner ikkje departementet til noko som tilseier at ansvarsgrensa på 400 000 SDR er for låg. I samband med høyringa har det ikkje kome fram opplysningar som endrar dette. Dersom beløpet på 400 000 SDR over tid skulle vise seg å vere for lågt, kan ein auke beløpet seinare.
Departementet gjer framlegg om å endre globalavgrensingsbeløpet for passasjerskade i sjøloven § 175 nr. 1 til 250 000 SDR for kvar passasjer som skipet er sertifisert for.
På same måte som forbrukarorganisasjonane, meiner departementet at ein passasjer som kjem til skade, som utgangspunkt bør ha rett til erstatning uavhengig av kor mange passasjerar som kjem til skade i den same hendinga.
Når det gjeld næringa si utsegn om omsynet til internasjonal uniformitet i dei sjørettslege ansvarsbeløpa, viser departementet til at globalavgrensingskonvensjonen sjølv legg opp til at ein kan fråvike prinsippet om uniforme ansvarsbeløp når det gjeld passasjeransvar. Etter konvensjonen om avgrensing av ansvar for sjørettslege krav 1976, som endra ved 1996-protokollen, artikkel 15 nr. 3bis første ledd kan ein konvensjonsstat, uavhengig av ansvarsgrensene i artikkel 7 nr. 1, gje nasjonale reglar om det ansvarssystemet som skal gjelde for krav ved tap av liv eller skade på person, men likevel slik at ansvarsgrensene ikkje skal vere lågare enn det som følgjer av artikkel 7 nr.1. Det er likevel ein føresetnad at konvensjonsstaten gjer IMOs generalsekretær melding om dei ansvarsgrensene ein har vedteke å innføre for passasjerskadar, jf. artikkel 15 3bis andre ledd.
Det er heller ikkje slik at Noreg er åleine om å foreslå ein auke av globalavgrensingsbeløpet etter artikkel 7 i konvensjonen. Departementet viser her til at Danmark har foreslått å heve globalavgrensingsbeløpet for passasjerskadar til 400 000 SDR for kvar passasjer som skipet har godkjenning til å føre, jf. Lovforslag nr. L 60, Folketinget 2011-12, fremsat 21. december 2011, side 13-14:
«Globalbegrænsningsbeløbet beregnes som 175.000 SDR multipliceret med det antal passagerer, som skibet har tilladelse til at medføre. Både efter de hidtil gældende regler og efter de foreslåede regler er det faktisk antal passagerer på den pågældende rejse uden betydning. Blev de 175.000 SDR fastholdt som grundlaget for beregning av globalbegrænsningsbeløbet, ville det med de væsentligt højere ansvarsbeløb pr. passagerskader efter de nye regler i 2002 Athen-konventionen betyde, at der ved store passagerskibsulykker kunne være betydelig risiko for, at globalbegrænsningsretten reelt vil indebære en reduktion i erstatninger til de enkelte passagerer, i forhold til den erstatning passagererne ellers ville have krav på efter de nye passager-ansvarsregler. Erstatningsbeløbene er ved Athen-forordningens artikel 3, jf. 2002 Athen-konventionens artikel 7, stk.1, forhøjet betydeligt over for hver enkelt passager til 400.000 SDR, hvoraf der er objektivt ansvar for krav i forbindelse med en søulykke op til 250.000 SDR, jf. Athen-forordningens artikel 3, jf. atikel 3, stk. 1, i 2002 Athen-konventionen.[…] Hvis begrænsningsbeløbet på 175.000 SDR i søloven blev fastholdt, ville det således få betydning for størrelsen af den erstatning, som en passager vil få ved omfattende ulykker med et passagerskib, hvor hovedparten af passagererne dør eller påføres svære skader.
Med et så stort beløp er der reelt ingen risiko for afkortning i erstatningerne, selv om globalbegrænsningsbeløbet ikke beregnes på grundlag af det faktiske antal transporterede passagerer. Fastholdelse af retten til globalbegrænsning har en væsentlig betydning for skibene, idet retten til globalbegrænsning giver visse beskyttelser, først og fremmest beskyttelse mod arrest af rederienes andre skibe, når begrænsningsfonden er oprettet.»
Ved vurderinga har departementet lagt vekt på å finne ei løysing som ikkje er til hinder for ein vel fungerande forsikringsmarknad for sjørettslege krav. Ein har merka seg fråsegnene frå fleire høyringsinstansar om at det store skadeutbetalingspotensialet passasjerskip representerer, fører med seg at dekning av passasjerkrav er eit stadig vanskelegare tema for P&I-systemet. Departementet er innforstått med at retten til å avgrense ansvaret etter konvensjonen om avgrensing av ansvar for sjørettslege krav er ein viktig føresetnad for eit fungerande P&I-system. I høyringsfråsegna frå Gard er det opplyst at P&I-næringa ikkje har vore i stand til fullt ut å oppfylle dei forsikringsbehova som det nye ansvarsregimet for passasjerkrav etter 2002 Aten-konvensjonen, har skapt for dei største passasjerskipa. Ifølgje Gard har P&I-klubbane innført ein særskilt forsikringssum (poliseavgrensingsbeløp) for passasjeransvar på USD 2 milliardar for kvart skip ved kvar hending, noko som ikkje er tilstrekkeleg til å dekke eit eventuelt maksimalansvar for dei aller største cruiseskipa. Når departementet likevel gjer framlegg om å auke globalavgrensingsbeløpet i sjøloven § 175 nr. 1, slik at det svarer til forsikringsplikta etter 2002 Aten-konvensjonen artikkel 4bis, har dette for det første bakgrunn i at globalavgrensingsbeløpet på 175 000 SDR er langt lågare enn det alminnelege erstatningsnivået i norsk erstatningsrett. For det andre er det slik at reglane i 2002 Aten-konvensjonen inneber at reiarar av passasjerskip uansett må teikne forsikring på 250 000 SDR for kvar passasjer.
Sjølv om det er naturleg at ein arbeider for at spørsmålet vert drøfta i FNs sjøfartsorganisasjon IMO, kan ikkje departementet sjå at det skulle vere naudsynt å vente på utfallet av slike drøftingar for å endre nasjonal lovgjeving. Departementet er òg i tvil om utsiktene til eit snarleg framlegg om endring av ansvarsgrensene i artikkel 7 nr. 1 i konvensjonen.