8 Verksemda til Det internasjonale valutafondet (IMF)

8.1 Innleiing

Det internasjonale valutafondet (International Monetary Fund, forkorta IMF) har 184 medlemsland og er ein sentral aktør i det internasjonale økonomiske samarbeidet. Organisasjonen har eit hovudansvar for å fremme stabiliteten i det internasjonale monetære systemet og er eit forum for internasjonalt samarbeid om penge- og valutapolitiske spørsmål.

IMFs verksemd er konsentrert om tre hovudaktivitetar: overvaking av økonomien i medlemslanda, lån ved betalingsbalanseproblem og i krisesituasjonar og teknisk assistanse. IMF vil gjennom overvaking av enkeltland bli involvert i kampen mot kvitvasking av pengar og finansiering av terror. Saman med Verdsbanken spelar IMF ei viktig rolle i arbeidet for å lette gjeldsbetalingane for fattige land og setje dei i stand til betre å motarbeide fattigdom. Styresmaktene i land som ber om hjelp frå IMF, skal utarbeide ein eigen strategi for kampen mot fattigdom, i nært samarbeid med det sivile samfunnet. IMF yter teknisk assistanse og lån og kan eventuelt formidle gåvemidlar.

8.2 Organiseringa av IMF

8.2.1 Organa i IMF

Det øvste organet i IMF er Guvernørrådet (Board of Governors). Det er sett saman av ein guvernør og ein vararepresentant for guvernøren frå kvart medlemsland. Sentralbanksjefen er norsk medlem i Guvernørrådet, mens departementsråden i Finansdepartementet er vararepresentant. Rådet har til vanleg møte ein gong i året, årsmøtet i IMF. Utanom dette gjer Guvernørrådet vedtak ved skriftleg avstemming.

Den internasjonale monetære og finansielle komité (International Monetary and Financial Committee, IMFC) har ein viktig funksjon som eit rådgivande organ for Guvernørrådet. Den legg dei politiske føringane for verksemda til IMF. IMFC har medlemmer på minister- eller sentralbanksjefnivå, som anten representerer eitt land eller ein valkrins av land. Dei fem nordiske og tre baltiske landa, som utgjer ein valkrins, er i 2004-2005 representerte ved den norske finansministeren.

IMFC kjem saman to gonger kvart år (vår og haust) og gir råd om den generelle økonomiske strategien til IMF og kva for økonomiske tema institusjonen skal konsentrere seg om. Svært viktige er spørsmål om korleis ein skal handtere dei internasjonale tilhøva, særskilt dei som kan truge eller skape vanskar for stabiliteten i det internasjonale finansielle systemet. På dei halvårlege møta utformar IMFC òg eit kommuniké som oppsummerar dei aktuelle økonomiske utfordringane i verdsøkonomien og gir tilrådingar om korleis ein skal møte desse. Kommunikea er mellom anna grunnlaget for dei konkrete råda IMF gir i kvart einskilt tilfelle.

Eit styre (Executive Board) på 24 medlemmer, såkalla eksekutivdirektørar, leiar arbeidet på dagleg basis. Dei fem landa som har skote inn den største kapitalen i IMF, det vil seie USA, Japan, Tyskland, Frankrike og Storbritannia, peikar ut kvar sin representant til styret. Resten av styremedlemmene blir valde for toårsperiodar av andre medlemsland eller grupper av land (valkrinsar). Styret blir leia av ein administrerande direktør (Managing Director). Horst Köhler frå Tyskland blei i mai 2000 tilsett som administrerande direktør for ein periode på fem år, men han gjekk av i mars 2004. Den tidligare spanske finansministeren, Rodrigo Rato, blir truleg ny leiar av IMF.

Røystevekta til kvart medlemsland, både i Guvernørrådet og i styret, er avhengig av kor stor kapital landet har skote inn i IMF. Storleiken på kapitalen, eller kvoten, reflekterer kor viktig landet er i verdsøkonomien. USA er største medlem i IMF, og har ei røystevekt på 17,16 prosent. Noreg har ei røystevekt på 0,78 prosent, og den nordisk-baltiske valkrinsen representerer 3,52 prosent av røystene. Sjå avsnitt 8.4.1.1 og avsnitt 8.4.1.2 for nærare omtale.

8.2.2 Norsk og nordisk-baltisk samordning

Noregs Bank er sekretariat for IMF-arbeidet i Noreg. Dette er ei oppgåve sentralbanken gjer på vegne av Finansdepartementet. Ordninga er likeins i dei andre landa i valkrinsen. Utanriksdepartementet, som har ansvaret for regjeringa si behandling av verdsbanksaker, blir òg trekt inn i arbeidet. Det skjer gjennom jamleg samordning av einskilde saker og møte mellom representantar for institusjonane.

Landa i valkrinsen samordnar synspunkta sine på viktige IMF-saker i første rekkje gjennom Den nordisk-baltiske monetære og finansielle komité (Nordic-Baltic Monetary and Financial Committee, NBMFC). Dei norske medlemmene er finansråden og visesentralbanksjefen. Dei andre landa er stort sett representerte på eit tilsvarande nivå. NBMFC har til vanleg møte to gonger i året. Visesentralbanksjefen i Noreg er leiar av NBMFC i 2004–2005.

Dei halvårlege rapportane som eksekutivdirektøren for dei nordisk-baltiske landa i IMFs styre utarbeider, blir drøfta i NBMFC som del av førebuingane til møta i IMFC. Rapportane tek føre seg verksemda i IMF, der dei viktigaste sakene og dei nordisk-baltiske synspunkta blir presenterte. Det er vedteke at desse rapportane frå våren 2004 skal publiserast på dei nasjonale internettsidene (www.norges-bank.no og www.odin.dep.no/fin).

Sentralbanken i heimlandet til den nordisk-baltiske eksekutivdirektøren, styremedlemmen, har til vanleg ansvaret for den faste samordninga av nordisk-baltiske synspunkt. I samordninga mellom landa i valkrinsen prøver ein å kome fram til felles standpunkt som styremedlemmen frå gruppa presenterer i IMF-styret. Stillinga som styremedlem går på rundgang mellom dei nordiske landa. Landet som har styremedlemmen, representerer òg valkrinsen i IMFC. Ein byter representant annakvart år. I 2004 og 2005 har Noreg desse verva.

8.3 Oppgåvene til IMF

8.3.1 Økonomisk overvaking

Grunnlaget for overvakingssystemet er fastsett i vedtektene og gir IMF fullmakt til å konsultere alle medlemmene jamleg. Statuttane slår fast at medlemslanda har ei omfattande informasjonsplikt om økonomiske spørsmål.

Overvakinga byggjer på ein omfattande analyse av penge- og finanspolitikken, finanssektoren og dei strukturelle forholda i medlemslanda. Overvakinga har gradvis blitt utvida som følgje av veksande økonomisk integrasjon gjennom handel og finansstraumar. Integrasjonen har gitt medlemslanda eit betre grunnlag for økonomisk vekst, men samstundes gjort dei meir utsette for alvorlege tilbakeslag. Det er derfor nødvendig å gi overvakinga eit breiare perspektiv. Først og fremst må det leggjast sterkare vekt på arbeidet med å forhindre finansielle kriser.

Erfaringane dei siste åra viser at førebygging av finanskriser må stå endå meir sentralt i arbeidet i IMF. Det blir no lagt spesiell vekt på å vurdere i kva grad medlemslanda toler sjokk. IMF har også forsterka arbeidet med å analysere i kva grad gjeldsoppbygginga i medlemslanda er berekraftig. Den nordisk-baltiske valkrinsen har lagt stor vekt på denne forsterkinga av overvakinga.

IMF har planlagt ein omfattande gjennomgang av overvakingspolitikken sommaren 2004 med vekt på å undersøkje korleis overvakingspolitikken blir utøvd, og verknaden av denne utøvinga over dei siste to åra. I gjennomgangen vil ein ta føre seg verknader av auka integrasjon globalt og regionalt, valutakursspørsmål, korleis ein endå betre kan bruke eksisterande data til å analysere og avdekkje moglege finansielle kriser, og korleis auke i institusjonell kapasitet og betre styresett kan stø opp om veksten i låginntektsland. Med denne gjennomgangen følgjer ein oppfordringa frå styret i 2002 om å sjå på korleis effektiviteten i overvakinga kan betrast over heile krinsen av medlemsland.

Framover vil ein i overvakingsarbeidet leggje meir vekt på å identifisere dei moglege kjeldene for veikskapar i medlemslanda og vurdere kva dei enkelte landa kan gjere for å styrkje motstandskrafta si mot forstyrringar. For gjeldsbelasta låginntektsland er det gjort framlegg om eit konkret landspesifikt rammeverk som kan vere retningsgivande for låne- og gåvepolitikken til medlemslanda og donorar. Det blir gjort framlegg om at låne- og gåvepolitikken i sterkare grad bør knytast til den evna medlemslanda har vist, og til den framtidige viljen dei har, til å gjennomføre økonomiske reformer og å byggje ut den institusjonelle kapasiteten sin. Den nordisk-baltiske valkrinsen har støtta dette framlegget samt arbeidet med å integrere dette betre i landrapportane.

Styret hadde i mars 2004 ein gjennomgang av tilgangen på økonomiske og finansielle data frå medlemslanda til IMF. Tilgang til god statistikk er vesentleg for medlemslanda når dei skal utforme den økonomiske politikken, og for IMFs overvaking og tilrådingar for å førebyggje kriser. Framleis er det slik at nær ein tredel av medlemslanda – i første rekkje låginntektsland og små land – har utilstrekkelege statistikksystem. Ein viktig del av den tekniske assistansen som IMF yter (sjå avsnitt 8.3.5), er retta inn mot å styrkje evna til å utarbeide påliteleg statistikk om økonomiske forhold.

IMF har vore kritisert frå interesseorganisasjonar for å vere for tilbakehaldande med å drøfte og vurdere styresetta i medlemslanda («governance»), inklusive korrupsjon. Slike vurderingar er vanskelege i den forstand at dei medlemslanda som får kritiske vurderingar, lett oppfattar desse vurderingane som politisk innblanding. Fleire valkrinsar, inklusive vår eigen, har likevel peikt på samanhengen mellom svak styring og makroøkonomiske ubalansar. Dette er meint som ei oppfordring til IMF om at overvaking av styresett og institusjonell kapasitet i medlemslanda er ein viktig del av dei regulære vurderingane og tilrådingane som ligg innanfor IMFs kjerneområde.

Landrapportane, som blir diskuterte i styret til IMF, inneheld vurderingar og tilrådingar frå IMF. Medlemslanda har ikkje plikt til å følgje tilrådingane. Den nordisk-baltiske valkrinsen har teke til orde for at landrapportane også bør innehalde opplysningar om i kva grad tilrådingane frå IMF blir følgde opp. Dette kan verke til ei effektivisering av overvakinga.

8.3.2 Førebygging og handtering av kriser

8.3.2.1 Meir informasjon om IMFs aktivitetar

Arbeidet med kriseførebygging er blitt styrkt ved at det hausten 2003 blei gjort fleire vedtak om å gje meir innsyn i verksemda til IMF. Ei opnare haldning både frå IMF og frå medlemslanda vil verke til å styrkje gjennomføringa av den økonomiske politikken og gjere landa mindre utsette for kriser. Det vil òg styrkje ansvarleggjeringa («accountability») og gjere politikken meir truverdig, og verke til auka forståing av IMFs rolle og politikk overfor medlemslanda.

IMF har i fleire år oppfordra medlemslanda til å offentleggjere landrapportane frivillig. Hausten 2003 vedtok IMF å gjere overvakinga opnare ved at det no blir forventa at medlemslanda offentleggjer desse rapportane. Det same gjeld for dokument knytte til dei låna landa har i IMF. For nye lån utover dei normale lånegrensene (såkalla «eksepsjonelle lån») vil leiinga i IMF heretter ikkje tilrå overfor styret at det innvilgar lån, med mindre låntakarlandet samtidig samtykkjer i at dokumenta blir offentleggjorde. Medlemslandet må, innan 30 dagar etter styrediskusjonen, gi melding om at rapporten kan publiserast. Det må difor også leggjast sterkare press på medlemslanda for å få dei til å offentleggjere rapportane. Nordisk-baltisk valkrins har blant anna teke til orde for at årsrapporten frå IMF bør innehalde ei liste over dei landa som motset seg offentleggjering. Alle landa i vår valkrins offentleggjer sine landrapportar.

8.3.2.2 Etterleving av standardar og kodar

Etterleving av internasjonalt aksepterte standardar og kodar for såkalla beste praksis på ulike område er ein viktig faktor for å sikre det økonomiske og finansielle systemet i eit land og ein føresetnad for eit velordna internasjonalt finansielt system. I samarbeid med Verdsbanken og andre internasjonale organ har IMF utarbeidd til saman 12 ulike standardar og kodar. Det er opp til kvart enkelt land om dei vil følgje desse standardane, men IMF oppfordrar landa sterkt om å ta dei i bruk.

Systemet for vurdering av den finansielle sektoren i medlemslanda, Financial Sector Assessment Program ( FSAP), blei etablert 1999 for å styrkje overvakinga av finanssektoren. Ein FSAP omfattar blant anna ei vurdering av implementeringa av ulike standardar innanfor finansmarknadsområdet. Det er frivillig for medlemslanda å gjennomføre FSAP. Nær 100 land har gjennomført eller sagt seg villige til å gjennomføre FSAP. Noreg har overfor IMF uttrykt slik interesse.

Kampen mot kvitvasking av pengar og finansiering av terrorisme har stått sentralt på IMFs arbeidsprogram det siste året. I samarbeid med Verdsbanken og FATF (Financial Action Task Force) har IMF gjennomført eit prøveprosjekt for å vurdere korleis medlemslanda nedkjempar kvitvasking av pengar. Det er utarbeidd ein kode for beste praksis på dette området. Omfattande kvitvasking kan verke til å undergrave finansiell stabilitet både nasjonalt og globalt. IMFs styre vurderte i mars 2004 erfaringane med eit prøveprosjekt i mars og vedtok å vidareføre og utvide samarbeidet med Verdsbanken og FATF. Vurdering av tiltak i kampen mot kvitvasking og finansiering av terrorisme vil no bli ein regulær del av IMFs overvaking av medlemsland.

8.3.2.3 Restrukturering av gjeld

Med bakgrunn i dei finansielle krisene dei siste åra arbeider IMF med tiltak for å sikre at privat sektor tek større del i arbeidet for å hindre og å løyse slike kriser. Administrasjonen i IMF gjorde hausten 2001 framlegg om å etablere eit lovfesta internasjonalt regelverk for gjeldsforhandlingar for land med uforsvarleg høg gjeld (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). Samstundes intensiverte ein arbeidet med å fremme bruken av såkalla samordningsklausular (Collective Action Clauses, CACs) i internasjonale statsobligasjonslån. Ei grundig drøfting av bakgrunnen for og hovudtrekka ved SDRM og CACs blei gitt i kredittmeldinga for 2001.

På vårmøtet 2003 i IMFC kom det fram at det ikkje var tilstrekkeleg støtte blant medlemslanda i IMF for å etablere SDRM snarleg. Det blei likevel vist til at arbeidet med SDRM hadde skapt auka forståing for dei svake sidene ved dagens system, der ein står utan eit rammeverk for restrukturering av statsgjeld. Dessutan syntest det klart at dei viktige framstega i bruken av CACs neppe hadde skjedd dersom ikkje alternativet med ei meir omfattande ordning som SDRM hadde lege i bakgrunnen. Endeleg hadde dette truleg medverka til at det er teke initiativ til å utvikle ein åtferdskode for gjeldsforhandlingar (Code of Conduct). Målet er å utvikle ein frivillig kode som klargjer rollene til debitorlandet og kreditorane ved gjeldsforhandlingar, og som kan støtte opp om og supplere bruken av CACs.

IMFC har lagt vekt på IMFs arbeid med å fremme bruken av CACs og vidareutvikle den frivillige åtferdskoden for gjeldsforhandlingar i samarbeid med kreditorane og låntakarlanda. Ein framdriftsrapport blei lagd fram ved vårmøtet 2004. Rapporten viste ein markert auke i bruken av CACs i internasjonale statsobligasjonslån, særleg i første kvartal 2004. Ser ein på framveksande økonomiar har no 40 prosent av den uteståande statsgjelda til desse landa slike klausular. Arbeidet med å utvikle åtferdskoden for gjeldsforhandlingar har derimot hatt mindre framgang. I første omgang ser ein for seg ein avgrensa kode som seinare kan bli meir omfattande. Nordisk-baltisk valkrins har saman med dei fleste EU-landa heile tida støtta forslaget om SDRM. CACs og utarbeidinga av ein frivillig åtferdkode har òg full støtte. Sjølv om CACs og ein velutvikla åtferdskode verkar på ein positiv måte, vil valkrinsen framleis arbeide for å etablere SDRM på lengre sikt. Det vidare arbeidet bør òg skje i regi av IMF, som har god kompetanse på området.

8.3.3 Utlån og kondisjonalitetskrav

8.3.3.1 Utlån ved kapitalbalansekriser

IMF vedtok i februar 2003 nye reglar og prosedyrar for lån ved kapitalbalansekriser utover den regulære ramma, såkalla «eksepsjonelle» lån. Den regulære årlege låneramma er at eit land årleg kan låne eit beløp inntil 100 prosent av landet sin kvote i IMF, med ei kumulativ grense på 300 prosent. Erfaringane dei siste åra har vore at «kriselån» kan bli svært store, jf. utlåna til land som Argentina, Brasil og Tyrkia.

Følgjande kriteria skal vere oppfylte for at lån utover dei gjeldande rammene kan givast:

• Medlemslandet må stå overfor eit eksepsjonelt stort press på betalingsbalansen. Finansieringsbehovet må vere så stort at det ikkje kan dekkjast innanfor dei regulære rammene.

• Grundige og systematiske analysar må vise at det er svært sannsynleg at gjeldssituasjonen er berekraftig.

• Medlemslandet må ha gode utsikter til å gjenvinne tilgangen til dei private kapitalmarknadene innanfor nedbetalingstida for IMF-lånet. Finansieringa frå IMF er derfor mellombels.

• Landet må forplikte seg til å føre ein økonomisk politikk med sikte på å fjerne årsakene til ubalansane. Landet må, med omsyn til den institusjonelle og politiske kapasiteten, vise vilje og evne til å gjennomføre det programmet som ligg til grunn for IMFs låneengasjement.

Erfaringane med regelverket blei diskuterte i april 2004. Det var semje om at det eksisterande regelverket har vist seg formålstenleg, og at det skal vidareførast. Det blei også bede om at det blir lagt større vekt på analysar av alternative utviklingsbaner og analysar av om gjelda kan betrast. Vidare blei det bede om at det blir etablert eit rammeverk for å analysere utsiktene for snarleg å kunne ta opp lån i den private marknaden. Den nordisk-baltiske valkrinsen, og somme andre valkrinsar, argumenterte dessutan for å etablere tilsvarande reglar og prosedyrar for å handtere eksepsjonelle lån også i andre situasjonar enn i kapitalbalansekriser. Eit etablert regelverk kan verke til ei meir einsarta behandling av kriseland.

IMF oppretta i 1999 ei spesiell kriseordning (Contingent Credit Line, CCL) for land som i utgangspunktet førte ein ansvarleg økonomisk politikk, men som stod i fare for å bli smitta av finanskriser i andre land. Berre land som oppfylte visse krav, ville vere rettkomne til lån under ordninga. IMF skulle gjennom ordninga få høve til å gi tilsegn om lån før problem oppstår. Ordninga blei avvikla i november 2003, med støtte frå vår valkrins, då ingen ønskte å bruke ho. Den manglande interessa kom i hovudsak av at potensielle låntakarar frykta at marknadsaktørane kunne oppfatte ein søknad om lån under ordninga som eit veikskapsteikn og eit teikn på at situasjonen deira var utsett.

8.3.3.2 Kondisjonalitetskrav

Tidlegare kredittmeldingar har omtala arbeidet med å forenkle og konsentrere innhaldet i kondisjonalitetskrava. Det var ønskjeleg at krava i sterkare grad la vekt på IMFs makroøkonomiske kjerneoppgåver. Krav knytte til strukturelle forhold skulle berre inn i programmet dersom dette var avgjerande for å oppnå dei makroøkonomiske måla. Forenklingane skulle auke eigarskapen til nødvendige tilpassingar i medlemslanda og auke det eksterne innsynet på området. Ein viktig føresetnad for arbeidet har heile tida vore at endringane ikkje rammar kvaliteten og styrken i programma.

Det blir lagt opp til ein gjennomgang av erfaringane med forenklinga av programma sommaren 2004. Førebelse indikasjonar tyder likevel på at forenklinga av kondisjonaliteten har vore vellukka.

8.3.4 Utviklinga i kriselanda og IMFs rolle

Utlåna frå IMF er i aukande grad samla på nokre få land. Medan dei fem største låntakarlanda i 1985 stod for 43 prosent av IMF sine totale utlån, hadde utlåna til dei fem største låntakarane auka til 70 prosent i 1998 (Asia-krisa). I 2003 var dei fem største låntakarane Brasil, Tyrkia, Argentina, Indonesia og Russland. Deira samla lån utgjorde om lag 86 prosent, eller 55 milliardar SDR 1 , av IMF sine totale utlån. Argentina, Brasil og Tyrkia stod åleine for om lag 70 prosent av utlåna til IMF i 2003.

8.3.4.1 Argentina

Etter svak økonomisk utvikling gjennom fleire år opplevde Argentina ei alvorleg økonomisk krise i 2001/2002. IMF inngjekk eit treårig låneprogram med Argentina i september 2003 på inntil 10,8 milliardar SDR. Formålet med programmet var å styrkje den makroøkonomiske konsolideringa og å restrukturere utanlandsgjelda. Fiskale og pengepolitiske institusjonelle reformer inngjekk også i programmet. Den nordisk-baltiske valkrinsen, saman med tre andre valkrinsar, støtta ikkje dette programmet. Valkrinsen la vekt på at krava i programmet var utilstrekkelege i forhold til dei problema Argentina stod overfor, og langt svakare enn kva retningslinjene for denne typen program set, noko som ville innebere ei favorisering i forhold til andre programland. I tillegg vurderte nordisk-baltisk valkrins det slik at IMFs ressursar var mangelfullt sikra som følgje av den store risikoen ved programmet.

Etter at IMF-programmet blei vedteke, la Argentina fram eit framlegg til omstrukturering av ein stor del av statsgjelda overfor dei private kreditorane. Forslaget innebar ei nedskriving av den nominelle gjelda med om lag 75 prosent. I tillegg vil Argentina ikkje betale renter, som har påløpt etter 2001, slik at den reelle avskrivinga blir om lag 90 prosent. Dei private kreditorane var misnøgde med framlegget, og forhandlingane med kreditorane har så langt gått tregt.

IMF vurderer Argentina si oppfølging av programmet ein gong i kvartalet. Gjennomgangane er knytte til utbetalingar under låneprogrammet. Gjennomføringa av IMF-programmet har gitt svakare resultat enn det som blei lagt til grunn. Dette førte til at den første programgjennomgangen blei utsett til slutten av januar 2004. Nordisk-baltisk valkrins, saman med sju andre valkrinsar, støtta ikkje denne lånegjennomgangen. Valkrinsen vår la særleg vekt på at gjennomføringa av reformer var mangelfull, at forhandlingane med kreditorane var kritikkverdig handterte, og meir generelt at det rådde tvil om styresmaktene sin eigarskap til programmet.

Før lånegjennomgangen i mars 2004 kunne dei argentinske styresmaktene vise til framsteg på enkelte sentrale område, blant anna i forhandlingane om restrukturering av gjelda. Denne lånegjennomgangen blei støtta av eit samla styre. Nordisk-baltisk valkrins la vekt på at det var gjort visse framsteg i forhold til nødvendige reformer på det fiskale området og innanfor banksektoren, samstundes som styresmaktene syntest å ha teke ei anna haldning til forhandlingane med kreditorane. Frå nordisk-baltisk side blei det likevel varsla at skal ein støtte programmet i framtida, må Argentina gjennomføre konkrete tiltak for fiskal konsolidering og strukturelle reformer, og det må visast framgang i forhandlingane om restrukturering av gjelda.

8.3.4.2 Brasil

Dei brasilianske styresmaktene gjekk i september 2002 inn i eit nytt IMF-program på nær 23 milliardar SDR – det største enkeltprogrammet i IMF si historie. I desember 2003 blei programmet forlenga med 15 månader, samtidig som det blei utvida med 4,5 milliardar SDR. Dei brasilianske styresmaktene indikerte at dei tok sikte på ikkje å trekkje på det utvida lånebeløpet, men at dei ønskte lånetilsegna som ei trygging for å redusere risikoen for negative utslag i finansmarknadene.

Utviklinga gjennom 2003 var positiv. Administrasjonen under president Luiz Inácio Lula da Silva har ført ein ansvarleg økonomisk politikk og tok tidleg initiativ til å fremme viktige reformer for å rette opp ubalansane i dei offentlege finansane. Det har vist seg vanskeleg å få framgang i den økonomiske utviklinga, noko som er viktig for å kunne handtere dei store sosiale utfordringane i Brasil. Framsteg på dette området er nødvendig for å sikre politisk oppslutning om dei økonomiske reformene som er i ferd med å bli gjennomførde. Programgjennomgangen i mars 2004 viser at Brasil framleis står framfor store utfordringar med sikte på nye reformer og iverksetjing av dei reformene som allereie er vedtekne.

8.3.4.3 Uruguay

Store gjeldsproblem, kombinert med verkingar frå krisa i Argentina, førte til at Uruguay i 2002 inngjekk avtale om eit låneprogram med IMF på 2,1 milliardar SDR. Siktemålet var å gjenreise tilliten på dei internasjonale finansmarknadene og etablere ein situasjon med ei berekraftig ekstern gjeld. I mars 2003 blei programmet med IMF forlengt frå to til tre år, samstundes som det blei innvilga betalingsutsetjing på delar av lånet. I mai 2003 gjennomførte styresmaktene ei restrukturering av gjeld, som omfatta vel halvparten av samla statsgjeld. Restruktureringa har letta finansieringsbehovet dei nærmaste åra, men den offentlege gjeldsbelastninga er framleis høg. Ved siste lånegjennomgang i februar 2004 blei styresmaktene si iverksetjing av programmet omtala som tilfredsstillande, men det blei òg peika på at restruktureringa av delar av økonomien går tregare enn planlagt. Den høge gjelda inneber at utsiktene framover framleis er usikre.

8.3.4.4 Tyrkia

I februar 2002 inngjekk Tyrkia ein treårig låneavtale med IMF med eit samla lånebeløp på inntil 13 milliardar SDR. Formålet med programmet var å bidra til restrukturering av finanssektoren og konsolidering av budsjettet. Ved lånegjennomgangen i april 2004 blei det vist til at den makroøkonomiske utviklinga har vore svært god det siste året, samtidig som dei økonomiske utsiktene framover er gode. Blant anna har tiltak for å redusere rentenivået verka til auka innanlandsk etterspørsel. Det blei likevel understreka at arbeidet med konsolidering av offentlege budsjett har vore svakare enn det som er lagt til grunn i programmet. Restruktureringa av finansnæringa har òg gått tregt.

8.3.5 Teknisk assistanse

Det tredje hovudområdet for IMF si verksemd, teknisk assistanse til medlemslanda, har auka i omfang dei siste åra. Mange land har utilstrekkelege institusjonar og manglar fagleg kompetanse til å kunne forme og gjennomføre ein berekraftig økonomisk politikk. Den tekniske assistansen blir i hovudsak gitt innanfor tre område: (a) utforming og gjennomføring av penge- og finanspolitikken, (b) hjelp til å byggje opp institusjonar, (c) lovgiving for økonomisk verksemd og finanssektoren. Assistansen tek såleis sikte på å betre det institusjonelle grunnlaget for gjennomføring av dei økonomiske tilrådingane.

IMF har retta ein førespurnad om Noreg vil vere med på å finansiere teknisk assistanse gjennom ein eigen konto i IMF (Norway Technical Assistance Subaccount). Utanriksdepartementet har i utgangspunkt stilt seg positiv til dette og er i ferd med å gjere ferdig ein avtale for norske bidrag til IMFs faglege bistand.

IMFs styre drøfta den tekniske assistansen i mars 2004. Styret meinte den var spesielt viktig for fattige land og land som har arbeidd seg ut av ein konfliktsituasjon. Assistansen kan hjelpe desse landa til å styrkje den administrative kapasiteten sin og evna til å overvake og setje i verk økonomiske reformer.

Styret framheva kor viktig det er å styrkje effektiviteten i innsatsen. Det vil kunne skje gjennom å byggje opp ein sterkare eigarskap i mottakarlanda. Det er behov for tett og konstruktiv koordinering og samarbeid mellom IMF og andre institusjonar, med ei klar ansvarsfordeling, slik at ein får ei sterkast mogleg forankring av assistansen på kjerneområdet.

8.3.6 IMFs arbeid i låginntektsland

8.3.6.1 Generelt

IMFs rolle i låginntektsland har vore til omfattande behandling i styret sidan hausten 2003. Styret har drøfta korleis IMF betre kan tilpasse instrumenta sine overfor låginntektsland og samarbeidet med Verdsbanken. IMF har også drøfta problemstillingar i samband med til gjeldsutviklinga i dei fattigaste landa og vil sommaren 2004 vurdere utforminga av låneprogramma til desse landa.

Sjølv om fondet ikkje er ein utviklingsinstitusjon, har det ei sentral rolle å spele når det gjeld arbeidet med å oppnå Tusenårsmåla (Millennium Development Goals, MDG). Høgnivå-konferansen i Monterrey i mars 2002 om finansiering av utvikling etablerte ein partnarskap mellom utviklingsland og utvikla land og definerer eit sett med mål og ansvar. Det blei slått fast at varige utbetringar er avhengig av at utviklingslanda sjølv heile tida fører ein sterk økonomisk politikk. Oppgåva for industrilanda blir å gi vesentleg meir utviklingsassistanse og gjennomføre ytterlegare handelsliberaliseringar. IMFs oppgåve blir å stå for overvaking og teknisk assistanse, men også å fremme tilpassing og institusjonsoppbygging gjennom program- og utlånsverksemda si.

IMF og Verdsbanken la i april fram ein felles rapport om framdrifta for å nå Tusenårsmåla. Rapporten fann at det er mogleg å nå inntektsmålet på globalt nivå, men Afrika vil liggje langt bak målet dersom ein baserer seg på utviklinga dei siste åra. Derimot er det ein stor risiko for at ein ikkje vil nå måla som er sette for helse og miljø. Det er derfor behov for ein stor og forsterka innsats frå alle partar, inklusive IMF, Verdsbanken og FN.

IMF arbeider saman med WTO for å opne dei internasjonale marknadene for produkt frå utviklingslanda. Denne tilnærminga fekk brei støtte på konferansen i Monterrey. IMF vedtok våren 2004 å etablere ein mekanisme for å yte finansiell assistanse til land som mellombels kjem i betalingsvanskar som følgje av multilaterale handelstiltak. Formålet er at slike vanskar ikkje skal stå i vegen for å etablere eit meir ope handelssystem.

8.3.6.2 Instrument og finansiering

Styret i IMF diskuterte i mars innrettinga av låneinstrumenta og utlånspolitikken overfor låginntektsland. Det er i første rekkje Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane, og bilaterale donorar, som kan yte finansiell støtte til utviklingslanda. Den finansielle medverknaden frå fondet er avgrensa til kva som er nødvendig og tilgjengeleg for å hjelpe land med å finansiere mellombels betalingsproblem. Lån til låginntektsland skal framleis givast på konsesjonelle vilkår, det vil seie med ei sterkt subsidiert rente. PRGF (Poverty Reduction and Growth Facility) blir framleis hovudinstrumentet.

Styret meinte at IMF måtte bli meir selektiv i utlånspolitikken sin. Det må stillast sterkare krav til låntakarlanda om å styrkje den institusjonelle kapasiteten og betre styresettet. Landa må vise evne og vilje til å føre ein stabiliseringspolitikk som legg forholda godt til rette for auka økonomisk vekst, og ein politikk innretta mot å redusere fattigdom.

For land som nyleg er komne ut av ein konfliktsituasjon, kan det vere aktuelt med ei spesialordning slik at dei tidleg kan kome i gang med institusjonsoppbygging og ein innleiande tilpassingspolitikk.

Styret meinte at utlånspolitikken må innrettast slik at den finansielle assistansen gradvis kan trappast ned etter kvart som tilpassingsarbeidet skrir framover. Det er uheldig at enkelte medlemsland over lang tid er knytt til eit låneprogram i IMF. For land der betalingsbalansebehovet er avgrensa, skal det leggjast meir vekt på låg lånetilgang og intensivert overvaking. Målet er at IMF på lengre sikt skal kunne vere engasjert i låginntektsland utan nødvendigvis samtidig å yte finansiering, og at dette skal vere eit sterkt nok signal til donorar og kreditorar til å yte finansiell støtte.

Fattige land som opplever eksterne sjokk, og som har rett til lån under PRGF, vil i første rekkje bli hjelpte gjennom denne ordninga, som sikrar ei passande blanding av finansiering på konsesjonelle vilkår og tilpassing. For andre fattige land som ikkje har rett til å bruke PRGF, finst det for tida inga ordning som sikrar dei finansiering til subsidiert rente dersom dei blir ramma av eksogene sjokk. IMF vil vurdere nærmare korleis problema i desse landa kan møtast.

8.3.6.3 Gjeldsinitiativet

I 1996 lanserte IMF og Verdsbanken eit felles initiativ for å løyse gjeldsproblemet for fattige land (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC). Programmet blei revidert i 1999. Det skulle vere med på å bringe gjeldssituasjonen for dei fattige, hardt gjeldsbelasta landa ned til eit berekraftig nivå. Dette skjer dels ved at landa gjennomfører ein stor eigeninnsats gjennom ei omlegging av den økonomiske politikken, og dels gjennom ein innsats frå det internasjonale samfunnet i form av diverse gjeldslettetiltak. Ein stiller krav om at slike land bruker dei frigjorde midlane frå gjeldslette til utviklingsfremmande og fattigdomsreduserande tiltak.

38 land er definerte som fattige og gjeldsbelasta land. 27 av desse har nådd avgjerdsstadiet og gjennomført den innleiande treårige tilpassinga, mens 11 land har vanskar med å kome inn under programmet. Fleire av desse er i eller har nettopp arbeidd seg ut av ein konfliktsituasjon og har omfattande restansar til IMF og Verdsbanken. Av dei 27 landa er det 12 land som har nådd sluttstadiet, og 15 land er i mellomstadiet under gjeldsprogrammet og gjennomfører tilpassinga av den økonomiske politikken vidare i minst eitt år.

Styret diskuterte i februar eit rammeverk for korleis ein kan vurdere om gjeldsutviklinga i låginntektsland er berekraftig. Landa er ulike, og ved å ta landsspesifikke forhold med i vurderinga kan ein betre klarleggje kva kapasitet dei har til å betale gjeld. Det kan gi ei nyttig rettleiing for kva som er ei fornuftig opplåning. Valkrinsen vår har lenge oppfordra IMF til å styrkje arbeidet med å vurdere kva som kan vurderast som berekraftig gjeld. Nordisk-baltisk valkrins meiner at slike analysar bør innarbeidast i dei regulære gjennomgangane som IMF har med medlemslanda (artikkel IV-konsultasjonar).

For fleire HIPC-land viser det seg at gjeldssituasjonen ved sluttstadiet er blitt forverra i forhold til det som blei lagt til grunn då storleiken på gjeldsslettinga blei fastsett på avgjerdsstadiet. Styra i IMF og Verdsbanken har tidlegare vedteke at i den grad forverringa er eksepsjonell og fundamental og i tillegg kjem av forhold landa ikkje har kontroll over, skal det vere høve til å gi ekstra gjeldsslette på toppen av det som allereie er vedteke. Det har i seinare tid vore ein diskusjon om tolkinga av dette regelverket i lys av store endringar i rente- og valutakursar. Nordisk-baltisk valkrins har støtta at det blir gitt utvida høve til å gi ekstra gjeldslette ved slike endringar, men har samtidig gitt utrykk for at slik ekstra gjeldslette ikkje må givast automatisk, men ut frå ein grundig analyse i kvart enkelt tilfelle av kva som er den underliggjande årsaka til den forverra gjeldssituasjonen. Gjeldsinitiativet bør reelt sett verke til ei berekraftig gjeld. Samtidig er det viktig å sikre at alle partar held ved like innsatsen sin, slik at ein unngår vridingar i byrdefordelinga mellom partane.

8.4 Ressursar

8.4.1 Tilgangen på finansielle ressursar

8.4.1.1 Generelt

Ressursane til IMF er for det meste midlar som medlemslanda har betalt inn i samband med tildeling av kvotar. Kapitalen, eller kvotane, som medlemslanda har skote inn, er hovudsakleg rekna ut frå den økonomiske storleiken deira.

Dei samla ressursane til IMF ved utgangen av februar 2004 utgjorde 219 milliardar SDR (Special Drawing Rights) (om lag 2280 milliardar kroner). Av dette beløpet var vel halvparten rekna som ikkje tilgjengeleg. Som ikkje-tilgjengelege midlar reknar ein midlar frå land som anten er på IMF-program (og som derfor per definisjon har ein svak utanriksøkonomisk situasjon), eller land som blir vurderte til å ha ein svak betalingsbalanse situasjon. Fråtrekt ein nødvendig arbeidsbalanse og allereie lova beløp stod det att om lag 56 milliardar SDR som kan nyttast til nye utlån.

IMF har òg to spesielle ordningar der somme medlemsland, deriblant Noreg, har lova å gi organisasjonen kortsiktige lån for å styrkje likviditeten i fondet i krisesituasjonar, nemleg GAB (General Arrangements to Borrow) og NAB (New Arrangements to Borrow). Ordningane sikrar at IMF i tillegg kan mobilisere 34 milliardar SDR. NAB-ordninga blei etablert i 1998 med ei løpetid på fem år. Ordninga blei fornya for fem nye år i november 2002.

8.4.1.2 Kvotar

Det er kvoten eit medlemsland har, som avgjer dei finansielle relasjonane til IMF. 2 Kvoten set ramma for kor mykje landet sjølv kan låne i IMF dersom det kjem i betalingsvanskar, og kor mykje valuta eit land må stille til rådvelde når andre land får slike vanskar. Både bruttonasjonalproduktet i eit land, utanrikshandelen, valutareservane og variasjonar i eksporten og importen er med på å rekne ut kor stor kvote eit land får.

I samsvar med vedtektene i IMF går ein gjennom behovet for justeringar av den samla kvotestorleiken kvart femte år. Det blir kravd 85 prosent majoritet i styret og samtykke frå minst 60 prosent av medlemslanda for at kvotane skal kunne endrast.

IMF avslutta drøftingane sine under den 12. revisjonen i slutten av januar 2003. Den blei fullført utan noko kvoteendring. Arbeidet med den 13. kvoterevisjonen er formelt sett i gang, men har enno ikkje starta i praksis.

8.4.1.3 Avkastning på midlane

Noregs Bank får ei rente på sine innskot i IMF som er basert på marknadsrentene. I praksis reknar Noregs Bank med at ein får noko mindre avkastning på desse midlane i høve til renta på tilsvarande plasseringar av den vanlege valutareserven. Skulle IMF måtte avskrive gjeld, noko som så langt ikkje har skjedd med verknad for IMF sin rekneskap, vil Noreg måtte ta sin del av byrda ved dette. Avkastninga på Noregs Banks sine plasseringar vil dermed bli mindre enn det som er nemnd ovanfor.

8.4.2 Bruken av ressursane

Ved utgangen av februar 2004 hadde IMF uteståande lån på 64 milliardar SDR (om lag 670 milliardar norske kroner). I tillegg kom 6,9 milliardar SDR i lån under PRGF-ordninga.

8.4.2.1 Restansar

Dei totale restansane utgjer om lag 2 milliardar SDR og er om lag uendra frå siste år. Det er i alt fem land som ikkje har klart å overhalde dei finansielle pliktene overfor IMF. Halvparten av restansane knyter seg til Sudan, mens om lag ein firedel er knytt til Liberia. Dei andre landa er Somalia, Zimbabwe og Irak.

8.5 Evaluering av verksemda til IMF

IMFs Independent Evaluation Office (IEO) blei etablert i 2000. Kontoret rapporterer direkte til styret og er uavhengig av administrasjonen. Formålet med IEO er å stimulere lærekulturen innanfor IMF, styrkje truverdet til institusjonen, auke forståinga for arbeidet IMF gjer, og støtte styret i arbeidet med å leie og overvake institusjonen. IEO har tre ulike tilnærmingar: systematiske evalueringar av IMFs ulike politikkområde, samanliknande analyse av landerfaringar med IMFs rådgiving både i overvakings- og utlånspolitikken og i tillegg inngåande evalueringar av erfaringane med enkeltland. IEO har gode føresetnader for å gjennomføre og følgje opp utførte evalueringar. Kontoret har uavgrensa tilgang til interne dokument i IMF og har nær kjennskap til korleis IMF fungerer. Kontoret er og alltid til rådvelde for styret i oppfølginga av dei tilrådingane dei fremmar.

IEO vil sommaren 2004 leggje fram ein rapport om låneordninga for dei fattige landa og ei evaluering av rolla IMF har hatt i forhold til krisa i Argentina.

Alle rapportane frå IEO blir offentleggjorde.

8.6 Særskilde forhold som gjeld Noreg

8.6.1 Deltaking i PRGF

Noregs Bank har inngått låneavtalar med IMF om å finansiere ein del av kapitaldelen av PRGF-låneordninga. Sentralbanken har ytt eit kapitalinnskot på til saman 150 millionar SDR (90 millionar SDR i 1988 og 60 millionar SDR i 1994). Det svarar til 0,97 prosent av innskota, mens Noreg sin del av dei samla kvotane i IMF er 0,78 prosent. Kapitalmidlane blir betalte tilbake til Noregs Bank i takt med at låntakarane betaler ned lånet til IMF. Uteståande beløp per februar 2004 var redusert til om lag 70 millionar SDR.

8.6.2 Artikkel IV-konsultasjon

IMF analyserer jamleg norsk økonomi. Så langt har det blitt gjort med 12 månaders mellomrom, men det kan bli aktuelt med ein noko lengre frekvens. Den såkalla artikkel IV-konsultasjonen blir gjennomført ved at ein delegasjon frå IMF har møte med Finansdepartementet, Noregs Bank, andre offentlege styresmakter og representantar for partane i arbeidslivet, akademia og den finansielle sektoren.

Noreg har samtykt i at rapportane som blir utarbeidde i samband med artikkel IV-konsultasjon, kan offentleggjerast. Det gjeld både den mellombels vurderinga som delegasjonen skriv ved avslutninga av konsultasjonen i Noreg, og den meir omfattande stabsrapporten som ligg til grunn for diskusjonen i styret.

Den siste artikkel IV-konsultasjonen blei gjennomført i desember 2003. Dei mellombels vurderingane blei lagde fram 9. desember 2003. Ei oppsummering av styret sine vurderingar (Public Information Notice, PIN) blei offentleggjord 31. mars 2004, mens sjølve rapporten blei offentleggjord 2. april.

Det er venta at den neste artikkel IV-konsultasjonen blir i mars 2005.

Informasjon om IMF finn ein på internettsida til IMF, www.imf.org. Rapportar og innlegg frå nordisk-baltisk valkrins ligg på nettsidene til Noregs Bank, www.norges-bank.no, og Finansdepartementet, www.odin.dep.no/fin.