Utvalg som skal utrede utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål på rusfeltet

Mandat – strafferettslige og straffeprosessuelle sider ved forebyggings- og behandlingsreformen for rusfeltet

1. Bakgrunnen for oppdraget

Regjeringen Solberg foreslo i Prop. 92 L (2020–2021) å oppheve straffansvaret for bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Proposisjonen ble fremmet 19. februar 2021 og fulgte opp Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp. Ved stortingsbehandlingen fikk forslaget om avkriminalisering av erverv, bruk og innehav av mindre mengder narkotika ikke tilslutning fra flertallet, se Innst. 612 L (2020–2021). Det ble likevel vedtatt flere lovendringer av betydning. Blant annet ble helse- og omsorgstjenesteloven endret slik at kommunene pålegges å ha en rådgivende enhet for russaker. Videre ble straffeloven endret slik at det ved avgjørelsen av en straffesak kan fastsettes særvilkår om oppmøte for en slik rådgivningsenhet ved ileggelse av betinget bot eller fengsel, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk. Straffeprosessloven ble endret tilsvarende slik at oppmøte for rådgivningsenheten kan settes som vilkår for en påtaleunnlatelse. De nevnte lovendringene trådte i kraft 1. juli 2022.

Ved stortingsbehandlingen ble det også fattet flere anmodningsvedtak til regjeringen. Blant annet ble regjeringen i vedtak 3. juni 2021 nr. 1114 bedt om å «foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov». Bakgrunnen for vedtaket var at fengselsstraff i liten grad idømmes i bruk- og besittelsessaker i dag, og at en slik endring vil bringe loven i samsvar med gjeldende rettstilstand, jf. Innst. 612 (2020–2021). Anmodningen om å vurdere «avbøtende tiltak» har sammenheng med at flere aktuelle tvangsmidler, herunder personransaking, forutsetter en straffetrussel om fengselsstraff.  

Rusreformutvalgets utredning, departementets lovforslag og stortingsbehandlingen skapte oppmerksomhet og diskusjon om politiets praktisering av straffeprosesslovens regler om tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Dette ledet til at Riksadvokaten i brev 9. april 2021 kom med presiserende direktiver om adgangen til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler som ransaking og kroppslig undersøkelse.

Våren 2022 avsa Høyesterett dom i tre saker om straffutmåling for rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Høyesterett tok utgangspunkt i at Stortinget ved behandlingen av Prop. 92 L (2020–2021) enstemmig ga uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for slike overtredelser. I dommene la Høyesterett blant annet til grunn at rusavhengiges befatning med inntil fem gram heroin, amfetamin og kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. På bakgrunn av dommene fastsatte Riksadvokaten 13. mai 2022 retningslinjer til påtalemyndigheten om behandlingen av saker som gjelder rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Det fremgår blant annet av retningslinjene at forhold som gjelder en rusavhengigs bruk av narkotika, eller erverv, besittelse eller oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk, skal avgjøres med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69. Videre innebærer retningslinjene en innskrenkning i adgangen til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler overfor rusavhengige som kun mistenkes for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.  

Den beskrevne rettsutviklingen har ført til at særlig førstelinjen i politiet har gitt uttrykk for at det hersker usikkerhet om hvordan regelverket for bruk av tvangsmidler skal praktiseres i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det har også blitt argumentert for at det med gjeldende rettstilstand er krevende å avdekke rusmiddelbruk blant unge, og at politiet dermed ikke har gode nok muligheter for å sette inn tiltak for å motvirke slik rusmiddelbruk. Andre aktører har vist til at Høyesteretts avgjørelser ikke avklarer hvem som skal anses som rusavhengig, og hvordan dette skal avgjøres, se blant annet rapporten «Rus og menneskerettigheter» fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som ble publisert 21. september 2022.

Regjeringen har besluttet at det skal gjennomføres en helhetlig forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. Målsettingen er å styrke kvaliteten i behandlingen og oppfølgingen av mennesker med rusproblemer. En sentral del av reformen er en mer lempelig strafferettslig tilnærming overfor rusavhengige. I regjeringens politiske plattform, Hurdalsplattformen, er det slått fast at regjeringen vil «utrede og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket som sikrer at bruk og besittelse av mindre brukerdoser for rusavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner». Som en del av reformen vil regjeringen blant annet vurdere nærmere grensen for hvem som skal anses som rusavhengige. Regjeringen ønsker imidlertid ikke en generell avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Videre er regjeringen opptatt av å sikre at politiet fortsatt skal ha egnede virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og tilhørende befatning med narkotika blant unge. Bruk av narkotika kan ha alvorlige helseskadelige konsekvenser og har negative virkninger både for pårørende og for samfunnet. Det er også viktig at politiet har egnede virkemidler for å kunne avdekke og etterforske innførsel og salg av større mengder narkotika og til å kunne avdekke bakmenn, for å bekjempe organisert kriminalitet og den kriminelle økonomien. Samtidig er regjeringen opptatt av at borgernes rettssikkerhet er ivaretatt ved politiets bruk av tvangsmidler. Forutsigbarhet om rammene for politiets tvangsmiddelbruk er viktig ikke bare for politiet, men også for samfunnet som sådan og ikke minst berørte personer.

Regjeringens forebyggings- og behandlingsreform skal forankres i en stortingsmelding som etter planen skal legges frem i begynnelsen av 2024. Behovet for lovendringer på ulike områder vil vurderes som ledd i reformen. Departementet mener det er hensiktsmessig at et uavhengig utvalg ser nærmere på utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål i tilknytning til reformarbeidet. Resultatet av utredningen vil gi et viktig bidrag til det videre arbeidet og gi grunnlag for å foreslå eventuelle lovendringer på feltet.

2. Nærmere om oppdraget

Overordnede rammer for oppdraget

Utvalget skal ta utgangspunkt i at bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk fortsatt skal være straffbart, og at dette også skal gjelde personer som anses som rusavhengige. Dette innebærer at utvalget ikke skal drøfte spørsmålet om en fullstendig eller delvis avkriminalisering av bruk og tilhørende befatning med narkotika. Utvalget skal imidlertid legge til grunn at rusavhengige i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, i tråd med intensjonen i Hurdalsplattformen. Regjeringens mål er at disse skal møtes med helsehjelp istedenfor straff.

Lovregulering av en ordning med straffutmålingsfrafall overfor rusavhengige

Utvalget skal utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Utvalget skal utrede følgende spørsmål:

• Den rettslige avgrensningen av begrepet rusavhengig. Utvalget skal så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje.
• Strafferettslig tilnærming til personer med begynnende rusavhengighet. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere gradering av avhengighet i den strafferettslige tilnærmingen til saker om bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, og skal uansett foreslå et rettslig innhold av begynnende avhengighet og tung rusavhengighet.
• Beviskrav og bevisvurdering. Utvalget skal vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusavhengig, og hvordan bevisvurderingen skal operasjonaliseres.
• Mistenktes vern mot selvinkriminering. Utvalget skal utrede hvordan man skal sikre at vernet mot selvinkriminering, jf. blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, ivaretas når klassifiseringen som rusavhengig får betydning for reaksjonsfastsettelsen.
• Hvilke mengder narkotika som skal anses å være til egen bruk (terskelverdier). I HR-2022-731-A tar Høyesterett utgangspunkt i at det er et bevisspørsmål om en mengde narkotika er til egen bruk, samtidig som de terskelverdiene som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021), utgjør et «naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge». I lys av at de lovendringene som beskrives i Hurdalsplattformen, gjelder bruk og besittelse av «mindre brukerdoser», skal utvalget vurdere om det er grunn til å innføre lavere terskelverdier, og uansett utforme et forslag til hvordan lavere terskelverdier kan innføres. Utvalget skal også vurdere hvilke andre momenter som kan være relevante å legge vekt på ved avgrensningen av om narkotika er ment til «egen bruk», sammen med eller i stedet for nærmere angitte terskelverdier, for eksempel spredningsfare eller konkrete holdepunkter for at stoffet ikke er til egen bruk.
• Den praktiske håndhevingen av et slikt reaksjonsregime. Utvalget skal utrede hvilke utfordringer som kan oppstå når klassifiseringen som rusavhengig og eventuelle andre grader av avhengighet tillegges rettslig betydning i det strafferettslige sporet. Utvalget skal vurdere hvordan disse utfordringene kan imøtekommes på en hensiktsmessig måte.

Utvalget skal synliggjøre implikasjoner for politiets tvangsmiddelbruk av eventuelle foreslåtte endringer i det strafferettslige sporet, og også foreslå avbøtende tiltak om det er hensiktsmessig.

Dersom utvalget finner grunn til det, kan utvalget i tillegg foreslå alternative rettslige reguleringer som sikrer at rusavhengige ikke møtes med følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Straffeprosessuelle tvangsmidler

Utvalget skal vurdere om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, og eventuelt fremme forslag om hvordan politiet og andre kan sikres mer forutberegnelighet på området. Herunder skal utvalget vurdere hvilke utfordringer som kan oppstå når klassifiseringen som rusavhengig og eventuelle andre grader av avhengighet tillegges rettslig betydning i det straffeprosessuelle sporet, i kombinasjon med gjeldende bevisregler. Utvalget skal vurdere hvordan disse utfordringene kan imøtekommes på en hensiktsmessig måte.

Videre skal utvalget utrede om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen.

I lys av de praktiske utfordringene for politiet med å trekke grensen mellom ulike grader av avhengighet ved vurderingen av bruk av tvangsmidler, skal utvalget vurdere om den konkrete straffereaksjonen mistenkte risikerer, må være avgjørende for utfallet av forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a, eller om det rettslig sett er mulig å ha en bredere tilnærming. Blant annet skal utvalget utrede om det i forholdsmessighetsvurderingen i større grad kan legges vekt på at bruk av narkotika er et stort samfunnsproblem, og at beslag og tilintetgjøring av narkotika er viktig for å hindre spredning av stoffer med skadepotensial og til å motvirke bruk og etterspørsel. Utvalget skal også vurdere om det i større grad kan tas hensyn til det praktiske behovet politiet kan ha for å avdekke om en rusavhengig har befatning med narkotika utover slike mengder som anses å være til egen bruk.

Videre skal utvalget utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for. Utvalget skal legge vekt på at avdekking er viktig for å motvirke narkotikabruk og kunne intervenere tidlig, og for muligheten til å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker.

En viktig oppgave for politiet er å avdekke og bekjempe alvorlig narkotikakriminalitet, herunder produksjon, innførsel og omsetning av narkotika, og å straffeforfølge bakmenn. Utvalget skal drøfte hvilken betydning avdekking og etterforskning av saker om bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, herunder bruk av tvangsmidler i slike saker, har for muligheten til å avdekke mer alvorlig narkotikakriminalitet. 

Dersom utvalget mener at det bør åpnes for bruk av tvangsmidler utover det som er gjeldende rett, skal utvalget drøfte hvilke lovendringer som kan være aktuelle, og komme med konkrete og begrunnede forslag til lovendringer. Utvalget skal gi en særskilt omtale av hvordan hensynet til brukernes rettssikkerhet vil ivaretas med eventuelle nye forslag. Forslagene må vurderes opp mot og være i samsvar med de menneskerettslige krav som følger av blant annet Grunnloven og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), herunder Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 om retten til privatliv.

Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114

Utvalget skal utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114. Utvalget skal også vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler, jf. legemiddelloven § 24 a første ledd, bør omfattes av forslaget til lovendringer. Videre skal utvalget identifisere og foreslå tiltak for å avbøte konsekvensene av å fjerne fengselsstraff som straffereaksjon i disse sakene. Utvalget skal blant annet drøfte om det i bruk- og besittelsessaker fortsatt bør være adgang til ransaking av person i medhold av straffeprosessloven § 195.

3. Utredningsoppdraget for øvrig

Forslag til lovendringer skal utarbeides i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse». Utredningen skal følge kravene i utredningsinstruksen.

Som ledd i arbeidet skal utvalget se hen til annet relevant utredningsarbeid, blant annet rapporten «Rus og menneskerettigheter» utarbeidet av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Utvalget bør også se hen til reguleringer i og erfaringer fra andre land det er naturlig å sammenligne seg med.

Utvalget skal innhente kunnskap og kompetanse på sentrale områder fra relevante fagmiljøer og organisasjoner.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig. Utvalget skal ta kontakt med departementet for avklaring dersom det mener det er nødvendig eller ønskelig å endre eller supplere mandatet.

Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU innen 12 måneder etter oppstart av arbeidet. Dersom utvalget anser det hensiktsmessig, kan det orientere departementet om sine foreløpige konklusjoner og forslag inne

Utvalget er sammensatt av tre jurister med betydelig fagkompetanse innenfor strafferett og straffeprosess.

Leder:

Hans Petter Jahre, pensjonert lagmann i Borgarting lagmannsrett

Medlemmer:

Tonje Vang, lagmann i Borgarting lagmannsrett

Ørnulf Øyen, professor ved Det juridiske fakultet i Bergen.