Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 95 S (2013–2014)

Kommuneproposisjonen 2015

Til innholdsfortegnelse

1 Kommunereform

1.1 Utviklingen i kommunestrukturen

  • 1838–1930 karakteriseres ved en vidtgående oppdeling av de herredskommunene som ble etablert i 1838, samt opprettelsen av en rekke nye byer. Antallet kommuner økte fra 392 til 747 rundt 1930.

  • 1930–1957 preges av stor stabilitet i inndelingen for herredskommunene, i hovedsak små byutvidelser, og noen få sammenslutninger. Antallet kommuner ble redusert til 744.

  • 1958–1967 domineres av sammenslutninger i forbindelse med Schei-komiteens arbeid. Antallet kommuner ble redusert med 290 til 454 kommuner.

  • 1968–1974 kjennetegnes av Schei-komiteens etterdønninger, ved at det finner sted en del by-utvidelser som ikke ble avklart i forrige periode. Antallet kommuner ble redusert med 11 til 443.

  • 1974–1977 preges av kommunedelinger. Det ble skilt ut 11 enheter av kommuner som var berørt av sammenslutninger 10–15 år tidligere. Antall kommuner økte til 454.

  • 1978–1994 er karakterisert av stabilitet i kommunestrukturen. Unntaket er at flere inneklemte bykommuner blir slått sammen med omegnskommunene. Antallet ble redusert med 19 til 435 kommuner

  • Perioden etter 1995 er fortsatt preget av stabilitet. I 1995 vedtok Stortinget at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillige sammenslutninger, det vil si at alle involverte kommuner skal være enige om å slutte seg sammen. I perioden har det funnet sted syv sammenslutninger som involverte 14 kommuner. Per 1.1.2013 er det 428 kommuner i Norge.

Tabell 1.1 Endringer i antall kommuner 1838–2013

År

Antall kommuner pr. 1.1.

Endringer i antall kommuner

1838

392

1930

747

355

1957

744

-3

1967

454

-290

1974

443

-11

1978

454

11

1994

435

-19

2013

428

-7

1.1.1 Schei-komiteen

Den administrative inndelingen hadde i den mer enn hundreårige perioden fra 1837 fram til utløpet av 2. verdenskrig ikke vært gjenstand for noen helhetlig kritisk vurdering før Schei-komiteen ble nedsatt i oktober 1946. Komiteen ble ledet av Fylkesmann i Sogn og Fjordane, Nikolai Schei.

Komiteens mandat var femdelt:

  • Utrede spørsmålet om revisjon av kommuneinndelingen som gjorde kommunene så vel administrativt som økonomisk bedre i stand til å løse sine oppgaver, herunder drøfte spørsmålet om lovfestet, interkommunalt samarbeid.

  • Vurdere spørsmålet om opphevelse av sognekommunen

  • Utrede bykommunenes forhold til fylkeskommunen med sikte på å besvare spørsmålet om forholdet skulle reguleres gjennom et lovfestet samarbeid, eller om byene burde inngå i fylkeskommunen.

  • Vurdere fremgangsmåten ved kommunereguleringene og fastsette prinsippene for økonomisk oppgjør.

  • Legge fram konkret forslag til ny kommuneinndeling.

Komiteen la fram tre innstillinger. Innstilling I, i 1948 om opphevelse av sognekommunen, innstilling II i 1951 som ga de prinsipielle retningslinjer for komiteens forslag til ny kommuneinndeling, og innstilling III (1959–62) som ga konkrete forslag til kommunereguleringer.

Schei-komiteen konkluderte med at det gjaldt å skape kommuner som «med bibehold av selvstyreideen legger forholdene til rette for den best mulige utviklingen av næringslivet, som skaper stabilitet i den kommunale økonomi, gir geografisk naturlig skatteutjamning, kvalitetsutbygging av forvaltningsapparatet og den best mulige rasjonalisering av forvaltningen», (Sitat hentet fra NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i Norge i forandring).

Schei-komiteens forslag til prinsipielle retningslinjer ble i hovedtrekk fulgt av Stortinget i 1956 og kan sammenfattes slik:

  • En minstestørrelse som kunne sikre kommunene tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for en forsvarlig og tidsmessig administrasjon og tjenesteapparat. 2500–3000 innbyggere og 5–10 000 innbyggere der de geografiske forholdene lå til rette for det.

  • Enheter med et så allsidig næringsliv at det kunne gi flere ben å stå på i vanskelige tider og som kunne demme opp mot fraflytting.

  • Enheter der en hadde eller kunne utvikle et kraftig, levedyktig sentrum.

  • Enheter der en kunne rasjonalisere skoleverket og danne grunnlag for en vellykket utbygging av den ni-årige skolen.

Stortinget tok ikke stilling til kommuneinndelingen for byene i 1956. Det var enighet om å avvente dette bl.a. til byenes forhold til fylkeskommunen var avklart. I tillegg lå det også en uenighet om byenes rolle og den avgrensning av byene dette krevde. Schei-komiteen gikk inn for å opprettholde to sett av primærkommuner, byer og herreder. For å styrke byenes evne til å løse de spesielle «byoppgavene» mente komiteen at byenes omland burde stå i et likeverdig forhold til byen. Bykommunene måtte derfor ikke bli for store. Dette førte til at komiteen gikk inn for å skape relativt konsentrerte bykommuner med snevre grenser. Således ble det uttrykt at en ikke ønsket landbruksområder innen bykommunene.

Kommunaldepartementet hadde et noe annet syn på spørsmål om avgrensing av bykommunene. Særlig hensynet til arealdisponeringen sto sentralt. Departementet mente for snevre grenser bare ville gi en midlertidig løsning på byenes behov for arealer og nye og hyppige krav om byutvidelser. Videre pekte departementet på at små bykommuner ville medføre dobbeltarbeid og dermed dyrere administrasjon og drift av kommunene. I samsvar med dette gikk departementet som en hovedregel inn for å løse inndelingsproblemene i byområdene der endringer var nødvendig, med full sammenslåing av bykommunen og en eller flere av omegnskommunene.

Stortinget ga sin tilslutning til Kommunaldepartementets retningslinjer for inndelingen i byområdene i 1962, etter en enstemmig innstilling fra kommunalkomiteen. Retningslinjene hadde tre hovedelementer:

  • Kommuneinndelingen løses vanligvis ved en sammenslåing av en bykommune med en eller flere omegnskommuner.

  • Den nye kommunale enhetens status bestemmes ut fra sosiologiske kriterier basert på folketallets størrelse, bosettingsstruktur og byfunksjoner.

  • Framgangsmåten for inndelingsendringer i byene bygger på de samme prinsipper som i landdistriktene, jfr. lov om endring i den kommunale inndelingen av 1956.

Loven av 1956 trådte imidlertid ikke i kraft før fra 1. januar 1967 da kommuneinndelingen i kjølvannet av Schei-komiteen var avsluttet. Endringene i inndelingen i forbindelse med Schei-komiteens arbeid ble basert på midlertidige bestemmelser som var en del av komiteens innstilling III. Av særlig betydning var at Kongen ble tillagt avgjørelsesmyndighet i langt større grad enn i den ordinære endringsloven. Stortingets samtykke ble således ikke krevd selv om berørte kommuner eller fylker skulle gå imot det aktuelle forslaget om endring i inndelingen. Forutsetningen var at Regjeringens avgjørelse samsvarte med Schei-komiteens, og at ikke mer enn to av komiteens faste medlemmer gikk i mot.

Endringene av kommuneinndelingen som følge av Schei-komiteen fant sted fra 1958 til 1967. Når perioden starter med 1958 skyldes det sammenslutningen mellom Haugesund og Skåre, som på sett og vis innledet «sammenslåingsepoken.» Når perioden avsluttes med 1967, er det fordi den midlertidige loven som Schei-komiteen arbeidet under, da ble opphevet.

De fleste sammenslutningene fant sted i årene 1962–1965, med hovedtyngden i 1964 og 1965 hvor antall kommuner ble redusert med henholdsvis 164 og 59 kommuner. Schei-komiteens arbeid resulterte i en reduksjon av kommunetallet fra 744 i 1957 til 454 i 1967. Reduksjonen fordelte seg svært ulikt både på fylker og landsdeler. Endringene var ikke alltid i samsvar med de prinsipielle retningslinjene som Stortinget hadde vedtatt for henholdsvis herredsinndelingen og inndelingen for byene.

Tabell 1.2 Antall kommuner og nedgang i antall kommuner 1957–1967

År

Nedgang i kommunetallet gjort gjeldende fra 1.1.

Kommunetallet pr. 1.1. etter nedgangen dette året

Herreder

Byer

I alt

1957

680

64

744

1958

1

679

64

743

1959

679

64

743

1960

11

670

62

732

1961

1

669

62

731

1962

26

647

58

705

1963

16

631

58

689

1964

164

476

49

525

1965

59

419

47

466

1966

6

413

47

460

1967

6

407

47

454

I alt

290

1.1.2 Byutvidelser

Fra 1968 til 1974 ble det gjennomført noen byutvidelser som ikke var avklart etter Schei-komiteens arbeid. Antall kommuner ble redusert med 11. Foruten sammenslåing av Ålen og Haltdalen til Holtålen kommune omfattet sammenlutningene byene Sandefjord, Ålesund og Bodø i 1968, Grimstad i 1971, Bergen i 1972 og Narvik i 1974.

1.1.3 Tallaksenutvalget

Tallaksenutvalget ble nedsatt i 1971 og leverte sin innstilling i 1974 (NOU 1974: 14). Mandatet var å se på behovet for å dele noen av de allerede sammenslåtte kommunene. I alt 21 kommuner ble behandlet av utvalget. I utvalget var det flertall for oppløsning av bare tre av de 21 kommunene som ble behandlet. Ved Stortingsbehandlingen ble det flertall for oppløsning av 10 av de 21 kommunene, slik at det ble 11 nye kommuner. Delingene fant sted i 1976–1977.

1.1.4 Buvikutvalgene

Etter delingene på slutten av 70-tallet skjedde det lite før i 1988, med unntak av enkelte grensejusteringer. Buvikutvalgene ble ledet av Fylkesmann i Troms, Martin Buvik. Det første Buvikutvalget ble oppnevnt i 1984 og la fram en enstemmig innstilling i 1986 (NOU 1986: 7 Forslag til endringer i kommuneinndelingen for Horten, Tønsberg og Larvik). Kommunaldepartementet hadde i utvalgets mandat gitt en beskrivelse av den situasjonen mange bykommuner med trange grenser befant seg i. Dette var i stor grad en gjentakelse av de argumentene som ledet til de prinsipielle retningslinjene for kommuneinndelingen i byområdene som Stortinget ga sin tilslutning til i 1962.

Flere byområder ble omtalt, men bare Larvik, Tønsberg og Horten med omegnskommuner ble tatt med i det endelige mandatet. Tønsberg og Sem ble enige om sammenslåing, mens for de øvrige ble sammenslåing vedtatt av Kongen på tross av stor lokal motstand. Sammenslåingene ble gjennomført i 1988 og antall kommuner ble redusert med 6.

I 1987 ble Buvikutvalget med visse endringer gjenoppnevnt for å se på kommuneinndeling i andre byområder. Utvalget la fram sin utredning i 1989 (NOU 1989: 16 Kommuneinndelingen for byområdene Sarpsborg, Fredrikstad, Arendal, Hamar og Hammerfest) og anbefalte sammenslåing for alle områdene. Stortinget vedtok i store trekk de foreslåtte sammenslåingene, også disse på tross av stor lokal motstand. Gjennomføringen av sammenslåingene ble gjort i 1992 med unntak av Hamarområdet som ble gjennomført i 1994. Antall kommuner ble dermed redusert med ytterligere 13.

1.1.5 Christiansenutvalget

Christiansenutvalget ble oppnevnt i 1989 og ble ledet av Ragnar Christiansen, Fylkesmann i Buskerud 1980–1988. Utvalget hadde 13 medlemmer. Utvalgets mandat var å foreta en vurdering av gjeldende kommune- og fylkesinndeling, og på bakgrunn av vurderingen legge fram forslag til generelle, prinsipielle retningslinjer for hvordan den framtidige kommune- og fylkesinndeling bør ordnes. Uvalgets skulle ikke utrede eller legge fram konkrete forslag til endringer i inndelingen.

Utvalget la fram sin innstilling i 1992 (NOU 1992: 15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring).

Utvalget oppfattet at mandatet forutsatte et ønske om å tilpasse inndelingen til at det fortsatt skulle være mulig å utvikle kommunene og fylkeskommunene som generalistkommuner under et felles nasjonalt styringssystem.

Christiansen-utvalget la til grunn at kommunenes virksomhet var knyttet til tjenesteproduksjon, samfunnsutbygging og demokrati, og utviklet et sett av kriterier basert på disse tre dimensjonene, i alt 15 kriterier.

Kriteriene som ble knyttet opp mot tjenesteyting var:

  • 1. Tjenesteproduksjonens tilpasning til befolkningens behov – antatt desentraliseringsgevinst ved at kommunene tilpasser tjenestesammensetningen. Desentraliseringsgevinsten er antatt å være størst når kommunene er homogene i forhold til befolkningens ønsker og når det er stor forskjell i preferanser mellom kommunene.

  • 2. Graden av egenfinansiering – i hvilken grad kommunene selv kan finansiere tjenestetilbudet (gjennom skatter og avgifter fra innbyggerne i kommunen).

  • 3. Utnyttelse av stordriftsfordeler – fallende gjennomsnittskostnader ved økende produksjon av en vare eller tjeneste – større kommuner kan ha bedre forutsetninger for å utnytte stordriftsfordeler – manglende utnyttelse av stordriftsfordeler gir høyere kostnader enn nødvendig for tjenestene.

  • 4. Betydningen av geografisk betingede kostnadsforhold – kostnader varierer med bosettingsmønster og naturmessige forhold – kommunegrenser som skjærer gjennom sammenhengende områder kan øke kostnadene ved kommunale tjenester.

  • 5. Omfanget av utilsiktede virkninger mellom forvaltningsenhetene – kommunenes tjenesteproduksjon kan ha konsekvenser ut over kommunenes egne grenser. Jo mer kommune- og fylkesgrenser går på tvers av kommunikasjoner og bosettingsmønster, jo større omfang kan det forventes av utilsiktede virkninger.

  • 6. Styringsevne over egen økonomi og tjenesteproduksjon – kommunestørrelse gir ulike forutsetninger for styringsevnen – knyttet til kompetanse, kompleksitet og beslutningsprosess.

  • 7. Likhet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet – et mål i statlig styring at det kommunale tjenestetilbudet når ut og er tilgjengelig for alle grupper over hele landet og at befolkningens levekår utjevnes mellom kommunene.

  • 8. Betingelser for nasjonaløkonomisk styring – kommuneinndelingen kan påvirke kommunenes evne til god ledelse, kontroll og økonomistyring – færre og større enheter kan gjøre den nasjonale styringen enklere og mindre detaljert.

  • 9. Betingelser for ivaretakelse av rettsikkerhetshensyn – ivaretakelse av rettsikkerhetshensyn stiller krav til kompetent saksbehandling, uavhengighet og rettferdighet i den interne beslutningsprosessen i kommunene.

Kriteriene som ble knyttet opp mot samfunnsutbygging var:

  • 10. Fysisk planlegging – kommunens ansvar for den fysiske planleggingen pålagt gjennom plan- og bygningsloven krever kompetanse og kapasitet i kommunen.

  • 11. Næringsutvikling – utvikling av en effektiv næringspolitikk setter krav til faglige ressurser, at kommunenes innsats sikrer tilstrekkelig geografisk samordning, og at kommunene har et tilstrekkelig differensiert næringsliv som reduserer den økonomiske sårbarheten.

  • 12. Miljøvern – for å realisere lokale og nasjonale mål i miljøvernpolitikken er det nødvendig med tilgang til kompetanse og å kunne håndtere oppgaver i miljø- og ressursforvaltningen på tvers av kommune- og fylkesgrenser.

Kriteriene som ble knyttet opp mot demokrati var:

  • 13. Befolkningens deltakelse – gjennom valg, i politiske aksjoner og som interesserepresentant.

  • 14. Lokal tilhørighet – hvorvidt tilhørighet i befolkningen er knyttet til kommunen eller andre enheter på høyere eller lavere geografisk nivå.

  • 15. Lokal påvirkningskraft – inndelingen må bidra til at kommunene har ressurser som står i rimelig forhold til de oppgaver som skal løses, at kommunene har utviklingsevne og evne til å ivareta befolkningens behov for offentlige tjenester.

I vurderingen av konsekvenser for lokal statsforvaltning vektla utvalget følgende fire generelle kriterier:

  • Kostnadseffektivitet ved frambringelse av tjenestene

  • Kvalitet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet

  • Kompetanseoppbygging og spesialisering

  • Hensynet til behov for administrativ og geografisk samordning

Utvalget la i sitt arbeid til grunn at en vurdering av reformbehovet i prinsippet kan lede til tre typer svar:

  1. At det ikke er behov for omfattende endringer med det resultat at nødvendige endringer skjer ved fortsatt løpende reguleringer

  2. Et reformbehov avdekkes, men løsningen er utvikling av interkommunalt samarbeid

  3. Det avdekkes et reformbehov som ikke lar seg løse på andre måter enn gjennom endringer i inndelingen

Utvalgets flertall (12 av 13 medlemmer) konkluderte med et reformbehov som omfattet både kommuneinndelingen og fylkesinndelingen. Hovedpoenget var at fordelene ved å endre gjeldende inndeling ble vurdert som vesentlige større enn å fortsette med eksisterende inndeling. Det ble antatt at det forelå en åpenbar nettogevinst i vid forstand gjennom en reform. I tillegg til det generelle reformbehovet anså flertallet at det var et særlig reformbehov i hovedstadsområdet.

På bakgrunn av vurderingen av reformbehovet fant utvalget det naturlig å formulere et overordnet mål for en reform:

«Det overordnede målet for en reform av kommune- og fylkesinndelingen bør være å skape en inndeling som legger grunnlag for et reelt lokalt selvstyre innen rammen av det nasjonale fellesskap gjennom;
  • en tjenesteproduksjon som er effektiv og som frambringer tjenester som er praktisk tilgjengelige for brukerne,

  • en samfunnsbygging som gir gode utbyggingsmønstre og utviklingsdyktige kommuner og fylkeskommuner,

  • et levende lokaldemokrati som også gir kommunen og fylkeskommunene økt påvirkningskraft overfor omverdenen.

Inndelingen skal i tillegg legge til rette for enheter som er hensiktsmessige for den lokale statsforvaltning på kommune og fylkesnivå.»

I tråd med det overordnede målet utformet utvalget forslag til tre hovedprinsipper og tre tilleggsprinsipper for endringer i kommuneinndelingen;

Hovedprinsipper:

  • Kommunene bør avgrenses slik at de utgjør geografisk funksjonelle enheter tilpasset felles bolig- og arbeidsmarked og lokaliseringen av private og offentlige tjenestetilbud.

  • Kommunene bør så vidt mulig ha minst 5000 innbyggere.

  • Kommunenes utstrekning bør ikke være større enn at kommunens innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til kommunesenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbud. (Inntil 60 min. reisetid en vei ble foreslått som veiledende norm).

Tilleggsprinsipper:

  • Ved kommunesammenslutninger bør det generelt legges til rette for enheter med ett kommunesenter.

  • Uhensiktsmessige avgrensninger av kommuner, som berører en mindre del av den enkelte kommunes befolkning bør løses på en slik måte at befolkningens egne ønsker om kommunetilhørighet tillegges stor vekt.

  • Kommuneinndelingen bør primært ta hensyn til kommunenes virksomhet. Samtidig bør kommuneinndelingen gi grunnlag for en god administrativ inndeling for lokal statsforvaltning, når det ikke kommer i strid med de øvrige inndelingsprinsipper.

Utvalget foreslo også tre hovedprinsipper og tre tilleggsprinsipper for endringer i fylkesinndelingen, som bygger på samme prinsipielle innhold som for kommuneinndelingen. Utvalget foreslo at fylkene burde så vidt mulig ha minst 200 000 innbyggere.

Hovedstadsområdet

Den administrative inndelingen i hovedstadsområdet ble vurdert som særskilt problematisk. Utvalget viste til en lang forhistorie med tildels lite fruktbare forsøk på å løse felles problemer gjennom ulike former for frivillig samarbeid i hovedstadsregionen. Utvalget viste også til tidligere utredninger på 1960- og 70-tallet som konkluderte med at fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus burde oppheves for å legge bedre til rette for samordning av oppgaveløsningen på tvers av fylkesgrensene.

Utvalget drøftet inndelingssituasjonen i hovedstadsområdet ut i fra en overordnet tilnærming, uten omfattende analyser av konsekvensene av gjeldende inndeling for de enkelte sektorer av kommunal- og fylkeskommunal virksomhet. På bakgrunn av erfaringene fra samarbeidsbestrebelsene i regionen, og en vurdering av tilgjengelig informasjon om utviklingen i hovedstadsområdet, konkluderte utvalget med at det forelå et stort reformbehov, særlig i fylkesinndelingen.

Utvalget anbefalte derfor at det ble arbeidet videre med en prinsippskisse som gikk ut på at fylkene Oslo og Akershus ble sluttet sammen, og at Oslo kommunes fylkeskommunale oppgaver ble overført til en ny felles fylkeskommune for både Oslo og Akershus. Utvalget pekte også på at det i forbindelse med en inndelingsendring i hovedstadsområdet burde vurderes om selve ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene for enkelte oppgaver burde endres. Utvalget foreslo at Oslo kommune, i likhet med de øvrige kommunene i det nye Akershus fylke, burde avgi enkelte ordinære kommunale funksjoner til den nye fylkeskommunen. Ut fra en foreløpig vurdering mente utvalget dette bl.a. kunne være aktuelt for overordnet fysisk planlegging, teknisk sektor med hovedanlegg for vannforsyning, avløp og renovasjon, og ansvaret for større oppgaver innenfor naturforvaltning og miljøvern. Utvalget understreket at de prinsipielle og praktiske sidene ved en slik modell måtte utredes grundigere før en eventuell reform kunne gjennomføres.

Behandling

I St.meld. nr. 32 (1994–95) Kommune- og fylkesinndelingen, ble høringsuttalelsene til Christiansenutvalget oppsummert, samt ytterligere beskrivelser av situasjonen for utvalgte sektorer i hovedstadsområdet presentert.

Høringsrunden etter Christiansenutvalgets innstilling avdekket enighet i kommunesektoren i området om behovet for reformer. Det var imidlertid uenighet om hvilke løsninger som burde legges til grunn for konkrete endringer. Mange av høringsinstansene mente at en nærmere utredning av konsekvensene av dagens inndelingsforhold burde gjennomføres, før det kunne trekkes konklusjoner om endringer. Flere instanser påpekte at selve oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene (funksjonsfordelingen) burde vurderes spesielt i dette området, i tillegg til inndelingsforholdene.

Året før den endelige behandlingen av St. meld. 32 (1994–95) vedtok Stortinget den 1. juni 1995 at frivillighet skal ligge til grunn for kommunesammenslutninger:

«Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning, har gått imot kommunesammenslutning.»

I St.meld. nr. 32 (1994–95) Kommune- og fylkesinndelingen ble det slått fast at det var et generelt reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen.

Med utgangspunkt i innstilling fra Kommunalkomiteen debatterte Stortinget meldingen 7. juni 1996. Flertallet var enig med regjeringen i at det finnes uhensiktsmessige grenser som kunne gi behov for både grensereguleringer og sammenslutninger, men at omfanget av disse ikke er så store at det er nødvendig med en nasjonal inndelingsreform. Stortinget behandlet denne meldingen i mai og juni 1996 (Innstilling S. nr. 225 (1996–96)). Flertallet i Stortingets kommunalkomite erkjente at det eksisterer særlige samhandlingsproblemer i hovedstadsområdet, men mente at drøftinger om konkrete inndelingsendringer i dette området, som for resten av landet, bør bygge på lokale initiativ og lokal enighet.

Prinsippet om frivillighet ved kommunesammenslutninger er siden videreført. Det innebærer at eventuelle kommunesammenslutninger skal være tuftet på lokale beslutninger, etter lokale initiativ og lokale vurderinger.

Etter dette er det gjennomført syv frivillige kommunesammenslutninger. Den første i 2002, Ramnes og Våle ble slått sammen til Re kommune, og den foreløpig siste i 2013, Harstad og Bjarkøy ble nye Harstad kommune. Vi har dermed 428 kommuner i dag.

1.1.6 Erfaringer fra kommunesammenslutninger i Norge

Til sammen har det vært gjennomført 15 kommunesammenslutninger fra 1988 til 2013. Etter at Stortinget i 1995 vedtok at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillige sammenslutninger, er det gjennomført syv frivillige sammenslutninger.

Tabell 1.3 Kommunesammenslutninger 2002–2013

År

Ny kommune

Sammenslåtte kommuner

Folketall året før

Den største kommunens andel

2002

Re

Ramnes og Våle

8 038

53 %

2005

Bodø

Bodø og Skjerstad

43 775

98 %

2006

Aure

Aure og Tustna

3 626

72 %

2006

Vindafjord

Ølen og Vindafjord

8 120

58 %

2008

Kristiansund

Kristiansund og Frei

22 522

76 %

2012

Mosvik

Mosvik og Inderøy

6 717

88 %

2013

Harstad

Harstad og Bjarkøy

24 095

98 %

På oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet har sammenslåingene i perioden 2002 og 2008 blitt evaluert av to ulike forskningsmiljøer. Agenda Utredning og utvikling evaluerte Re kommune i 2006, mens Telemarksforskning har evaluert sammenslåingen i Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund i 2009. I tillegg fulgte Asplan Viak og Telemarksforskning gjennomføringsprosessene i sammenslåingene fra 2005–2008 på oppdrag fra KS.

Kommunesammenslåingene mellom Ramnes og Våle, Aure og Tustna og Ølen og Vindafjord, kan med bakgrunn i at kommunene hadde noenlunde samme befolkningstall, karakteriseres som sammenslutninger av like kommuner.

Sammenslåingene mellom Bodø og Skjerstad og Kristiansund og Frei, kan i større grad karakteriseres som innlemmelsesprosesser hvor det ikke ble nødvendig med store organisatoriske omstruktureringer, og småkommunene ble mer eller mindre føyd inn i storkommunens organisasjon. Det samme gjelder sammenslåingen mellom Harstad og Bjarkøy.

Hovedmålsettingen for alle sammenslåingene var å skape livskraftige og handlekraftige kommuner. I tillegg har de små kommunene vært spesielt opptatt av å sikre et godt kommunalt tjenestetilbud. De underliggende motivene har likevel vært forskjellige. I Bodø/Skjerstad hadde Skjerstad store utfordringer knyttet til økonomi og opprettholdelse av tjenestetilbud, og ønsket derfor å slå seg sammen med Bodø for å være bedre i stand til møte framtidige utfordringer. I Ølen/ Vindafjord var det en målsetting å skape en livskraftig kommune på Indre Haugalandet for å stå sterkere i forhold til nærliggende byområder. Det samme gjaldt for Re, hvor det ble lagt vekt på å skape en motvekt mot byenes utvikling. Re er for øvrig den eneste sammenslåingen der det er opprettet et nytt administrasjonssenter nær den gamle kommunegrensen. I Aure og Tustna var sammenslåingen nærmest et virkemiddel for å få etablert Imarsundforbindelsen for å snu negative utviklingstendenser, og skape et bedre grunnlag for næringsliv og bosetting. Sammenslåingen mellom Kristiansund og Frei var spesielt motivert ut fra at kommunene fungerte som et felles bo- og arbeidsmarked som ble delt av en kommunegrense. Kristiansund manglet ledige arealer for utvidelse av nærings- og boligområdene, og det var behov for en mer helhetlig og langsiktig planlegging.

Sammenslåingen mellom Ramnes og Våle ble evaluert av Agenda som konkluderte med at «Re kommune er en mer geografisk funksjonell enhet, har bredere kompetanse, større utviklingskraft og er etter all sannsynlighet bedre tilpasset framtidige utfordringer enn de to gamle kommunene. Resultatene summerer seg til en fornyelse av lokaldemokratiet som kan tolkes som sterkere, viktigere og mer interessant for innbyggerne og lokalpolitikerne enn det var med utgangspunkt i de gamle kommunene.»

Kommunen har i følge evalueringsrapporten blitt en mer profesjonell organisasjon med bredere kompetanse og positive fagmiljøeffekter på en rekke områder. Positive fagmiljøeffekter er særlig tydelig innenfor smale tjenesteområder som helsetjenester, sosialtjeneste og barnevern, regulering, kart og oppmåling, byggesak, kulturtjenester og administrative støttefunksjoner. Kommunen tilbyr også bredere og mer spesialiserte tjenester sammenliknet med tidligere enheter.

Med bakgrunn i en gjennomført innbyggerundersøkelse konkluderte Agenda også med at innbyggerne var mer fornøyde med dagens tjenestetilbud enn de var i de gamle kommunene. Et flertall av innbyggerne fikk bedre tilgjengelighet til kommunens administrasjon og tjenestetilbud.

Videre pekte Agenda på at kommunen har gjennomført innsparinger og høstet stordriftsfordeler i kommunal administrasjon til fordel for økt tjenesteproduksjon. Den samlede innparingen i lønnskostnader til ledelse- og støttefunksjoner ble beregnet til 10,8 millioner kroner. Av dette er stordriftsfordelene som følge av en ny kommune anslått til 8,1 millioner kroner. Innsparingen i lønnskostnader til sentral ledelse og støtte utgjør 28 % av kommunens samlede utgifter til denne type administrasjon.

Den overordnede styringen av kommunen synes i følge forskerne å ha blitt mer profesjonell og mer utviklingsorientert, bl.a. i forhold til ledelse og eksternt samarbeid. Re kommune har et bedre utgangspunkt for overordnet planlegging og styring av utbyggingsmønsteret sammenliknet med de to gamle kommunene. Kommuneplanen ble mer helhetlig ved at den behandler og avveier et bredere sett av plantemaer. Den sektorvise planleggingen ble mer offensiv og strukturert.

Agenda pekte i sin evalueringsrapport også på at kommunesammenslutningen medførte en kommune med større tyngde og påvirkningskraft overfor næringsliv og regionale myndigheter, og medført viktige samordningsgevinster for lokale statsetater.

Evalueringer av gjennomførte sammenslutninger viser at ett definert kommunesenter vil kunne gi en sammenslått kommune større tyngde og påvirkningskraft overfor næringsliv og andre offentlige myndigheter. Kommunesenteret vil tiltrekke seg ulike servicefunksjoner og næringsliv. Dette gjelder spesielt i Re kommune som utviklet et nytt kommunesenter etter sammenslåingen, men også til dels i Vindafjord kommune der formålet bl.a. var å utvikle Ølen som et mer attraktivt regionalt sentrum. Begge kommunene har samtidig hatt fokus på å opprettholde sterke bygder. Evalueringen av Re viser også at sammenslåingen medførte mindre lokal konkurranse i næringspolitikken og dermed bedre betingelser for en proaktiv næringspolitikk, samt at sammenslåingen ga kommunen større investeringskraft. Det førte til at kommunen etter sammenslåingen har lagt betydelig vekt på utbygging av den kommunale infrastrukturen. Flere av investeringene kan ses i sammenheng med strategien om utviklingen av Revetal som et felles sentrum.

Telemarksforskning har evaluert sammenslåingene i 2005 til 2008 ut fra kommunenes fire hovedroller og trekker i sin rapport fram følgende funn og effekter knyttet til disse rollene:

Demokrati:

  • Sammenslåingene har gitt mindre politisk representasjon, færre representanter i kommunestyret.

  • Det er registrert noe mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv.

  • Handlingsrom og mulighet for å ta mer helhetlige grep i forhold til framtidige utfordringer har blitt styrket.

  • Tidligere bygdelister har blitt borte i forbindelse med kommunesammenslutningene.

  • Det forekommer sjelden eller aldri politiske avstemminger der skillelinjene følger de gamle kommunegrensene.

  • Bodø og Vindafjord har gode erfaringer med lokalutvalg/grendeutvalg.

Tjenesteleverandør:

  • Sammenslåingene har gitt bedre tjenester der det har blitt større fagmiljø f.eks. innen tekniske tjenester, planlegging, landbruk, barn, familie og helse. Innenfor administrative tjenester, som økonomi og personal, meldes det også om at man har fått en sterkere og mer robust tjeneste, og at man spesielt i de minste kommunene ikke lenger er så avhengig av enkeltpersoner for gjennomføring av kritiske oppgaver.

  • Ressurser er flyttet fra ledelse og administrasjon til tjenesteproduksjon.

  • Harmonisering av tjenestenivået mellom kommunene har vært en utfordring.

  • Et desentralisert tjenestetilbud har blitt opprettholdt. Noe som gjør potensialet for realisering av framtidige stordriftsfordeler betydelig større enn før sammenslutningen.

  • Helhetsinntrykket er at kommunesammenslutningene ikke har medført store endringer i folks opplevelse av tjenestetilbudet.

Myndighetsutøver:

  • Alle kommunene anser seg som mer robuste og at de har bedre forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettssikkerheten. Spesielle områder som nevnes i så måte er barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.

  • Det har blitt lettere å unngå inhabilitet.

  • Andelen klager ser ut til å ha gått ned.

Samfunnsutvikler:

  • Generelt har kommunene fått bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom til lokalt og regionalt utviklingsarbeid.

  • Kommunene har fått større påvirkningskraft.

  • I de kommunene som har slitt med fraflytting og befolkningsnedgang, har den negative befolkningsutviklingen bremset opp eller fått en mer positiv utvikling etter sammenslutningen.

Det er på samfunnsutviklingsrollen Telemarkforskning finner de mest positive tilbakemeldingene fra innbyggerne. I alle de sammensluttede kommunene er det et klart flertall som mener at kommunesammenslutningen har bidratt til at man har fått en kommune som står bedre rustet for å møte framidige utfordringer knyttet til samfunns- og næringsutvikling.

Samtidig med sammenslåingene var den økonomiske situasjonen for kommunene stram, og flere måtte gjennomføre innstramminger samtidig eller rett etter sammenslåingen. De sammenslåtte kommunene påpeker at den økonomiske situasjonen kunne vært vanskeligere å håndtere dersom kommunen ikke hadde vært sammensluttet.

Samlet sett konkluderer Telemarkforskning med at fordelene av de fire kommunesammenslutningene er større enn ulempene på alle disse områdene. Videre skriver de at måten en sammenslutning gjennomføres på, også har betydning for hvilke resultater man oppnår som følge av sammenslutningen, spesielt på kort sikt. Betydningen av god informasjon, tidlig ansettelse av felles ledelse, samordning av de ulike kommunale budsjettene, involvering av ansatte og innbyggere samt raushet fra den store kommunen trekkes spesielt fram.

Etablering av nye administrative strukturer fordrer også nye samhandlingssystemer, regler og rutiner. Parallelt med dette skal kommunene også ivareta normale driftsoppgaver, noe som medfører betydelige belastninger og slitasje på dem som er involvert i prosessene. Det er heller ingen garanti for at den nye organisasjonen vil fungere som forutsatt. Både i Re, i nye Aure og nye Vindafjord har det vært behov for betydelig organisatoriske endringer i ettertid.

Sammenslåingen i Bodø og Skjerstad trekkes av Telemarksforskning fram som et eksempel på at et desentralisert tjenestetilbud opprettholdes og utvikles etter en sammenslåing, som følge av økt investeringskraft i den nye kommunen. Her var det satt i gang en prosess for å slå sammen skolen i Skjerstad og Misvær for å spare penger, og det var sendt ut varsel om oppsigelse til flere ansatte i kommunen. Som følge av sammenslåingen ble skolestrukturen bevart, det er etablert en ny skole i Misvær og sykehjemmet her ble sikret bemanning.

Evalueringene viser at nye kommunene vil kunne innta en mer aktiv rolle fordi de får økte ressurser og muligheter til å satse på helhetlige utviklingstiltak. Utredninger viser også at større funksjonelle enheter vil ha et bedre utgangspunkt for overordnet planlegging og styring av utbyggingsmønsteret, sammenliknet med de gamle kommunene. Det skyldes at kommunen har blitt et større og mer geografisk funksjonelt planområde, samt at planleggingen kan skje med utgangspunkt i ett prioriterende organ i stedet for to eller flere.

Asplan Viak og Telemarksforskning trekker i sin rapport fra 2006 fram følgende hovedfunn:

  • Gjennomføring av en kommunesammenslutning er en særdeles krevende oppgave.

  • De sammenslutningene som er gjennomført, har alle kommet i mål til fastsatt tid.

  • Alle utfordringer løses imidlertid ikke før sammenslutningen skjer. I flere tilfelle er oppgaver og økonomiske utfordringer skjøvet over til den nye kommunen.

Erfaringene fra disse sammenslåingene tilsier at en gjennomføringsfase ned mot 1,5 år kan medføre for stort tidspress, mens varighet på tre år eller mer kan bli langdrygt med tendenser til «seigpining» og fare for utmattelse. En gjennomføringsfase på om lag to år, kan derfor se ut til å være fornuftig.

Med bakgrunn i de fire sammenslåingene fra 2005–2008 samt fra sammenslåingen i 2002 inneholder rapporten 21 praktiske råd som kan ligge til grunn for planlegging og gjennomføring av en kommunesammenslutningsprosess.

Når det gjelder Inderøy og Mosvik er det ikke foretatt noen evaluering av forskningsmiljøer, til det er det for kort tid siden sammenslåingen. Telemarksforskning utredet mulighetene og konsekvensene ved en sammenslåing på forhånd, og de er i stor grad samsvarende med det som gjaldt for sammenslåingene 2002–2008.

1.1.7 Erfaringer fra andre land

1.1.7.1 Kommunereformen i Danmark

I oktober 2002 satte den danske regjeringen ned en Strukturkommisjon som skulle gi et grunnlag for å vurdere fremtidig kommunestruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene i Danmark.

Kommisjonens mandat var på bakgrunn av en teknisk og faglig analyse å vurdere fordeler og ulemper ved alternative modeller for inndelingen og fordelingen av oppgaver i den offentlige sektoren. På bakgrunn av dette skulle de komme med anbefalinger som var holdbare over en lengre tidsperiode.

I vurderingen av fordeler og ulemper skulle kommisjonen legge regjeringens foreslåtte kriterier til grunn og avveie disse i forhold til hverandre.

Siden flere av kriteriene henger tett sammen valgte kommisjonen å gruppere kriteriene i fire overordnede grupper, der noen av kriteriene inngår i flere av de overordnede gruppene. I tillegg mente kommisjonen at også kriteriene enkelhet og styrbarhet var relevante. Kommisjonen grupperte kriteriene slik:

  • Borgernes innflytelse og demokratisk kontroll – dialogen mellom innbyggere og politikere, nærhet til innbyggerne, demokratisk bæredyktighet og demokratisk kontroll, samt klarhet i ansvarsfordelingen.

  • Borgernes stilling som bruker – innflytelse, nærhet, rettssikkerhet, og valgmuligheter samt enkelhet.

  • Effektivitet og faglig bæredyktighet i forvaltning og oppgaveløsning – økonomisk effektivitet, kvalitet i oppgaveløsningen og faglig bæredyktighet.

  • Koordinering og styring – klarhet i ansvarsfordelingen, sammenheng mellom kompetanse og økonomisk ansvar, økonomisk bæredyktighet og styrbarhet.

Kommisjonen skulle i tillegg foreta en vurdering av hvilke geografiske og befolkningsmessige kriterier, herunder hvilke kommune og fylkesstørrelser, som bør legges til grunn for en framtidig inndeling. Disse kriteriene var:

  • Samhørighet

  • Tilhørighet, pendling, handelsområde, kommunale fellesskap, infrastruktur, natur og landskap

  • Homogenitet mellom enhetene

  • Land/by, befolkning og inntekt, utdanningsinstitusjonenes plassering og næring

  • Øvrige faktorer

  • Geografisk utstrekning, antall sentre i en kommune og særlig problematikk rundt større byer

Konkrete forslag til inndeling lå ikke i kommisjonens mandat, men de anbefalte at dersom gjeldende oppgavefordeling lå fast, ville en kommunestørrelse på minst 20 000 innbyggere kunne sikre en tilfredsstillende faglig bærekraft i løsningen av de vesentligste oppgaver også på lengre sikt, samtidig som hensynet til nærhet, innbyggermedvirkning og demokratisk bæredyktighet ble ivaretatt. I sine tre alternative modeller med en endret oppgavefordeling (bred kommunemodell, regionsmodell, statsmodell) vurderte kommisjonen at kommunene burde ha minst 30 000 innbyggere.

Kommisjonen la fram sin utredning i januar 2004 og på bakgrunn av denne, fremmet regjeringen sine forslag våren 2004. Etter politiske forhandlinger med opposisjonen inngikk regjeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti) og Dansk folkeparti en avtale (strukturavtalen) om kommunereform bestående av tre hovedelementer; en ny kommuneinndeling, en ny oppgavefordeling og en finansierings- og utjevningsreform. I følge avtalen var målet med reformen å fastholde og videreutvikle en demokratisk styrt offentlig sektor, med et solid fundament for en fortsatt utvikling av det danske velferdssamfunnet.

På bakgrunn av avtalen ble det utarbeidet 50 lovforslag som ble behandlet av Folketinget i februar 2005. Over halvparten av forslagene ble vedtatt med støtte fra flere partier enn de som hadde inngått avtalen.

Avtalen innebar flere nye oppgaver til kommunene, som i hovedsak fikk ansvaret for å løse langt på vei alle innbyggerrelaterte velferdsoppgaver, Amtenes største oppgave var sykehusene som utgjør 95 % av amtenes budsjett. Staten fikk ansvaret for all utdanning og forskning med unntak av folkeskolen og spesialundervisning.

Før reformen var det 14 amter og 271 kommuner i Danmark, med en gjennomsnittlig befolkningsstørrelse på 19 900 i kommunene. Alle kommuner med et innbyggertall under 20 000 skulle finne sammen med kommuner som gjennom en sammenslutning ville sikre at den nye kommunen fikk over 20 000 innbyggere. Alternativt kunne de inngå i et forpliktende samarbeid med nabokommuner om løsning av både eksisterende og nye oppgaver. Slike samarbeidsløsninger skulle ha et befolkningsgrunnlag på minst 30 000 innbyggere.

Gjennomføringen av reformen skulle følge det prinsippet at både bygninger, materiell og offentlig ansatte skulle følge oppgaven. Samme prinsipp skulle gjelde for de offentlige utgiftene. Reformen skulle være utgiftsnøytral og pengene følge med oppgavene, noe som innebar at oppgavene flyttes med det eksisterende servicenivået.

Kommunene skulle selv bære omkostningene ved sammenslutningen. Samtidig skulle de beholde det de henter ut i synergigevinster.

Kommunene fikk sommeren 2004 frist til 1. januar 2005 med å melde tilbake til departementet hvordan de skulle oppfylle kriteriene. På bakgrunn av kommunens tilbakemeldinger ble det iverksatt politiske forhandlinger om den nye inndelingen. Dette resulterte i en bred politisk avtale mellom forlikspartiene i strukturavtalen (Venstre, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti), samt Socialdemokratene og Det Radikale Venstre.

De nye kommunegrensene gjaldt fra og med 1. januar 2007. Resultatet ble at det nye danmarkskartet består av 98 kommuner som ble dannet av:

  • 65 sammensluttede kommuner. 11 kommuner ble delt som et resultat av lokale avstemninger.

  • 33 uendrede kommuner. Herav syv kommuner under 20 000 innbyggere som alle inngår i forpliktende samarbeid. Fem av disse er øy-kommuner.

De 14 amtene ble lagt ned og erstattet av 5 regioner, hvor 95 % av regionenes budsjett gjelder sykehusene. De nye regionene har mellom 0,6 mill. til 1,6 mill. innbyggere.

Etter reformen bor én prosent av befolkningen i kommuner med færre enn 20 000 innbyggere, mot en tredjedel av befolkningen før reformen. Gjennomsnittlig kommunestørrelse er nå om lag 55 000 innbyggere.

En evaluering av reformen fra mars 2013 finner at den faglige bæredyktigheten i kommunene generelt er styrket, og at den på noen områder har medvirket til økt nytenkning i oppgaveløsningen og bedre kvalitet på tjenestene. Evalueringen viser også at den økonomiske bæredyktigheten er styrket ved at det er skapt mer økonomisk robuste enheter.

Det var en forventning om at reformen kunne gi en mer effektiv oppgaveløsning ved at stordriftsfordelene i større grad ble utnyttet. Analyser foretatt av Houlberg (2011) viser at de sammenslåtte kommunene hadde hentet ut stordriftsfordeler, men at disse var mindre enn forventet. Resultatene viser også at resultatet mer skyldes en sterk økning i administrasjonsutgiftene for kommunene som ikke slo seg sammen, enn reduserte utgifter i de sammenslåtte kommunene.

De samlede utgiftene til kommunesektoren i Danmark er redusert med over 12 mrd. danske kroner i perioden 2009–2012. Dette i følge en publikasjon utgitt av Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og KL juli 2013. Det er ikke mulig å skille ut hvor mye av reduksjonen som skyldes generelle økonomiske innstramminger, kommunereformen eller at den statlige styringen er endret. Regnskapstall fra danske kommuner (2012) viser at kommunene har redusert administrasjonsutgiftene med 1,3 mrd. danske kroner i den samme perioden. Det har vært gjennomført studier for å isolere effekten av kommunesammenslåinger. Dette med bakgrunn i at det er 33 kommuner i Danmark som ikke har blitt sammenslått. I en nylig publisert artikkel i American Journal of Political Science (AJPS) konkluderer forskerne Houlberg, Blom Hansen og Serritzlev (2014) med at sammenslåtte kommuner ligger 10 % lavere i administrasjonskostnader pr. innbygger, enn de kommunene som ikke har blitt sammenslått. Det gjennomføres også tilsvarende analyser innenfor de enkelte tjenesteområdene, men resultatene fra disse foreligger ikke ennå.

Kommunereformen i Danmark har gitt unike muligheter for å kartlegge konsekvenser av en kommunereform, da 1/3 av de danske kommunene ikke ble berørt av sammenslutninger. Hansen og Hjelmer (2013) oppsummerer innbyggernes oppfatning av lokaldemokratiet. De fant at innbyggere bosatt i sammenslåtte kommuner i en periode fikk større interesse for lokalpolitikk, men deres forståelse av kommunepolitikk har blitt litt dårligere. I tillegg viste undersøkelsene at kommunepolitikerne i de sammenslåtte kommunene ble oppfattet som mindre lydhøre overfor innbyggernes meninger og holdninger. Dette er effekter som kan observeres seks år etter reformen, og de regner derfor med at dette er permanente endringer i innbyggernes tillit til lokalpolitikerne og egen opplevelse av å kunne finne fram i systemet og ta kontakt. Det blir pekt på at resultatene viser at det er viktig å få etablert kanaler og mekanismer, slik at de valgte lokalpolitikerne treffer beslutninger som innbyggerne i større grad opplever å være i overensstemmelse med deres egne ønsker. Konklusjonen er ellers at reformen ikke hadde noen effekt på innbyggernes politiske deltakelse.

Olsen (2013) har sett nærmere på hvordan lokalpolitikernes opplevelse på fire sentrale områder har utviklet seg i perioden 1995–2013. For det første har opplevelsen av statlig styring vært relativt konstant, noe som er litt overraskende sett i forhold til den offentlige debatten om temaet. For det andre har enkeltsaker gått fra å være et primært hinder for overordnet diskusjon i 1995 til det minste hinderet i 2013. For det tredje finner han en svak stigende tendens til at politikerne finner det vanskelig å få gjennomslag for synspunkter som går på tvers av de ledende embetsmennene i kommunene. I begge målingene etter kommunereformen er funnene systematisk sterkere enn før reformen. Og sist viste den relative innflytelsen for politikerne seg å være relativt stabil, med en svak stigende tendens. Det har også vært undersøkelser, blant annet opinionsundersøkelser for de store danske riksavisene, som peker på at lokalpolitikerne føler at de har fått mindre makt på bekostning av administrasjonen.

Også i Danmark finnes det flere typer interkommunale samarbeidsordninger. Det mest omfattende «kommunale fællesskap» er en samarbeidsform som kan ta på seg alle oppgaver så sant det ikke er begrenset i annen lovgivning. Kommunalreformen førte til omtrent en halvering av slike samarbeider. Enda sterkere var effekten på «betjæningsoverenskomster», fordi reformen reduserte antall småkommuner som trengte hjelp av en større kommune for å løse oppgavene. Samtidig har større regioner skapt behov for nye typer samarbeid mellom de nye kommunene, for eksempel rundt oppgaver knyttet til mottak og rehabilitering av pasienter. Erfaringer fra Danmark viser at det fortsatt er behov for interkommunale samarbeid selv etter omfattende kommunesammenslutninger.

1.1.7.2 Kommunereformen i Finland

Finland er i nå i startfasen av en ny kommunereform som omfatter flere elementer:

  • Kommunestruktur (mål om gjennomføring 2015–2017)

  • Finansieringen av de offentlige oppgavene (mål om at nytt system skal tas i bruk 2015)

  • Totalrevisjon av kommuneloven (mål om at ny lov trer i kraft 2015)

  • Sosial og helsevesenet (minimum 20 000 innbyggere kreves for å løse basisoppgavene. Ny struktur og organisering skal være klar senest 01.01.2017)

  • Evaluering av kommunens oppgaver (egen arbeidsgruppe arbeider ut mai 2014)

  • Byregionene og hovedstadsområdet (dette gjelder 11 byregioner og 14 kommuner i hovedstadsområdet. Arbeidet med nye lover skal være ferdig i mars 2014)

I Finland er kommunene pålagt samarbeid på noen områder, for eksempel spesialtjenester, tjenester for handikappede, brann og miljø. Den finske staten kan i dag tvangssammenslå kommuner som er i økonomisk krise.

Kommune- og servicestrukturreformen ble gjennomført i 2005–2012, og resulterte i en reduksjon fra 415 til 320 kommuner. Rangert etter antall innbyggere har mediankommunen 6145 innbyggere. 2/3 av kommunene har under 20 000 innbyggere.

Utgangspunktet for den nye reformen er den nye kommunestrukturloven som trådte i kraft 1. juli 2013. Loven inneholder bestemmelser om:

  1. Kommunenes utredningsplikt og utredningskriterier

  2. Avvik fra kriteriene

  3. Nye bestemmelser om økonomisk støtte for sammenslutninger

Bakgrunnen for reformbehovet er økonomiske utfordringer, en aldrende befolkning og reduksjon av andelen personer i arbeidsfør alder.

Formålet med reformen er å styrke kommunenes forutsetninger for å kunne gi likeverdig service til sine innbyggere, gjøre samfunnsstrukturen mer ensrettet, og å styrke det kommunale selvstyret. I tillegg er det et mål å styrke kommunenes mulighet for i hovedsak å sørge for egen tjenesteproduksjon, og kommunenes evne til å kunne benytte seg av markedet. Innsparinger på 1 mrd. euro inngår også som et av målene med reformen.

Kommunene har gjennom kommunestrukturloven en plikt til å utrede sammenslutning med andre kommuner dersom ett eller flere av fire kriterier i loven krever utredning.

Kriteriene er:

  1. Befolkningsunderlag som kreves for ulike tjenester – kommuner med under 20 000 innbyggere må utrede sammenslåing med andre kommuner. Dette fordi 20 000 innbyggere anses nødvendig for å kunne holde et basisnivå på ulike tjenesteområder. For å sikre høy kvalitet og likeverdighet spesielt i grunnskolen, anses det nødvendig med et befolkningsgrunnlag som sikrer årskull på minst 50 barn.

  2. Selvforsørgelsesgrad i forhold til arbeidsplasser og pendling – kommuner må utrede sammenslåing dersom selvforsørgelsesgraden av arbeidsplasser er under 80 % og pendlingsgraden er 25–35 %, og dersom tettsteder strekker seg over kommunegrenser. Den nye kommunen skal ha over 20 000 innbyggere.

  3. Kommunenes økonomiske situasjon – en kommune må utrede sammenslåing dersom kommunen er i økonomisk krise, eller er i ferd med å bli det.

  4. Helsingfors metropolområde – kommuner skal utrede sammenslåing i områder som har behov for en mer enhetlig struktur på grunn av felles sentralt tettsted i vekst, som utgjør en funksjonell enhet, og som motiveres ut fra helheten i området.

Kommuner som ikke oppfyller noen av kriteriene må også delta i utredning dersom andre kommuner ikke kan oppnå en funksjonell helhet på noen annen måte. Kommuner kan søke om unntak fra utredningskriteriene dersom:

  • Området utgjør en alternativ funksjonell enhet

  • Det ikke lar seg gjøre å lage en annen funksjonell enhet på noen annen måte på grunn av spredt bosetting

  • Avvik er nødvendig for å beskytte språklige minoriteter

  • Avvik er nødvendig for å beskytte samers rettigheter til eget språk og egen kultur

Kommunene fikk frist til 30. november 2013 med å gi tilbakemelding til departementet hvem de vil utrede sammenslåing med. Det er et mål at ny kommunestruktur skal være gjennomført 2015–17.

Utredningskostnadene i tråd med kriteriene betales av staten. Kommunene som har vedtatt sammenslåing før 01.07.14 og hvor selve sammenslåingen skjer senest i 2017 vil få et tilskudd til dekke engangskostnadene ved sammenslåingen avhengig av antall kommuner og antall innbyggere slik som vist i tabell 1.4.

Tabell 1.4 Modell for dekning av engangskostnader i den finske kommunereformen

Antall kommuner/innbyggertall

mill. euro

Under 20 000

20 000–49 999

50 000–79 999

Over 80 000

2

2

3

3,5

4

3–4

3

4,5

5

6

5–6

4

5,5

6,5

8

Flere enn 6

5

7

8

10

I tillegg gis det ytterligere tilskudd til sammenslåinger der kommuner som oppfyller kriteriet om utredning på bakgrunn av den økonomiske situasjonen inngår. Tilskuddet utgjør 150 euro per innbygger i de aktuelle kommunene. Dette tilskuddet kan maksimalt utgjøre 1 mill euro pr. sammenslåing.

Dersom den nye sammenslåtte kommunen mottar mindre statstilskudd enn de gamle kommunene fikk, kompenserer staten for inntektstapet f.o.m. det året sammenslåingen skjer og t.o.m. 2019.

Til toppen
Til dokumentets forside