4 Kvalitetssikring av utdanningen

Kvalitetsreformen har gitt en ny og helhetlig systematikk for kvalitetssikring av norsk høgre utdanning. Det er nå nødvendig å rette stor oppmerksomhet mot å tilegne seg kunnskap om tiltak som kan heve kvaliteten i utdanningen.

4.1 Hva var endringene og virkemidlene i Kvalitetsreformen?

Et hovedmål i Kvalitetsreformen var å utvikle og heve studiekvaliteten. Etablering av kvalitetssikringssystemer ved alle institusjoner skulle sikre kontinuerlig forbedring, gi tilfredsstillende dokumentasjon på kvalitetsarbeidet og dermed også avdekke sviktende kvalitet. Rutiner for studentevaluering av undervisningen, selvevaluering, oppfølging av eksterne fagevalueringer, dokumentasjon på institusjonens arbeid med læringsmiljøet og rutiner for kvalitetssikring av nye studietilbud skulle inngå i det interne kvalitetssikringssystemet. Studiekvalitetsarbeidet skulle styrkes gjennom krav til systematikk, rutiner og oppfølging.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) ble opprettet som et faglig uavhengig organ som skulle kontrollere kvaliteten på høgre utdanning gjennom ulike akkrediterings- og evalueringsoppgaver på nasjonalt nivå, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001) og Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) Om lov om universiteter og høyskoler. Departementet kan ikke gi NOKUT pålegg ut over det som er hjemlet i lov eller fastsatt i forskrift. Departementet kan heller ikke omgjøre NOKUTs vedtak.

Gjennom den nye felles loven for statlige og private høgre utdanningsinstitusjoner ble det fastsatt at nye institusjoner må akkrediteres av NOKUT etter kriterier fastsatt i forskrift. Gjennom dette er det etablert et system der faglige kriterier ligger til grunn for institusjonskategori. Akkrediterte institusjoner har fått rett til å opprette og legge ned bachelorstudier. Universiteter har rett til å opprette og legge ned studier på alle nivåer. Vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler har rett til å opprette masterstudier innenfor fagområder der de gir forskerutdanning. Ellers kan vitenskapelige høgskoler og statlige eller akkrediterte høgskoler søke om akkreditering av nye master- og doktorgradsstudier.

Godkjenningssystemet innebærer overføring av myndighet til institusjonene. Dette gir institusjonene fleksibilitet til å tilpasse studieporteføljen til studentsøkning, samfunnets behov, og egne faglige prioriteringer. Sammen med egenevalueringer og eksterne fagevalueringer er det skapt et system for kvalitetsvurdering.

NOKUT skal sikre at privat høgskoleutdanning er av samme kvalitet som offentlig. Det fastslås i lov om universiteter og høgskoler at private høgskoler skal likebehandles med statlige institusjoner med hensyn til myndighet, forutsatt at de tilfredsstiller kravene til akkreditering som høgskole. Mange godkjente private høgskoleutdanninger tilbys imidlertid av institusjoner som ikke har søkt akkreditering, og som har ett eller få studietilbud.

Departementet har fastsatt nærmere krav til institusjonenes interne kvalitetssikringssystemer og NOKUTs evaluering av disse systemene i forskrift. NOKUT har i samråd med sektoren fastsatt kriterier som kvalitetssikringssystemene skal evalueres etter.

4.2 Hva sier evalueringene?

4.2.1 NOKUTs rolle i kvalitetssikringsarbeidet

I evalueringen drøftes NOKUTs betydning for styring av kvalitet. Videre blir NOKUTs uavhengige rolle overfor departementet og institusjonene problematisert ut fra ulike perspektiver. Det pekes på at ansvars- og rollefordelingen hos de ulike aktørene i høgre utdanning kan være noe uklar. Videre drøftes det om kvalitet kan bli gjenstand for forhandling og inngå blant flere målsettinger med et evalueringsopplegg.

I denne sammenheng blir flere utfordringer løftet fram, blant annet avklaringer av minstestandarder, informasjon om evalueringsresultater og avveininger som gjelder arbeidsdeling i høgre utdanning. Det blir også vist til en pågående diskusjon internasjonalt, der det blir drøftet hvorvidt eksterne evalueringer gjennom sine standarder og kriterier faktisk vektlegger de sentrale forholdene som kan bidra til god kvalitet og godt læringsutbytte.

I evalueringen av Kvalitetsreformen blir de norske standardene for kvalitetssikring sett i lys av felles europeiske standarder for kvalitetssikring som er vedtatt som del av Bologna-prosessen. Dersom man studerer norsk og europeisk praksis på akkrediteringsfeltet, finner man ifølge evalueringen flere fellestrekk. Blant annet gjelder dette at akkrediteringene er obligatoriske, de håndteres av et uavhengig organ, de innebærer institusjonsbesøk av et panel med høgt kvalifiserte eksperter, samt at mange av kriteriene som brukes i stor grad åpner for faglig skjønn.

I evalueringsrapporten blir det pekt på fire områder hvor Norge skiller seg ut fra andre land i Europa. Majoriteten av ulike akkrediteringsopplegg i Europa er konsentrert om studieprogramnivå, mens akkreditering i Norge hovedsakelig er på institusjonsnivå. Norge har et større innslag av studenter og andre interessenter i besluttende organer og i de ulike sakkyndige komiteene. Videre er institusjonsakkrediteringen i Norge i utgangspunktet ikke tidsavgrenset, mens akkreditering i andre land gis for bestemte perioder. I Norge har utdanningsmyndighetene lagt sterke føringer på kriterier og standarder som ligger til grunn for NOKUTs akkrediterings- og evalueringsvirksomhet. I europeisk sammenheng er dette ofte et anliggende for det enkelte kvalitetssikringsorgan.

4.2.2 Institusjonenes kvalitetssikringssystemer

I evalueringen heter det at det på evalueringstidspunktet var for tidlig å få god oversikt over de fullstendige effektene av kvalitetssikringssystemene. Dette skyldes blant annet at ikke alle institusjonenes kvalitetssikringssystemer var formelt godkjent av NOKUT, og at noen av systemene kun var på planleggingsstadiet. I evalueringen gis således en vurdering av implementeringen av systemene.

Ifølge evalueringen har ledelsens oppmerksomhet om og involvering i kvalitetsarbeidet økt markant i forbindelse med etableringen av kvalitetssikringssystemene. Mens ansvaret for kvalitetssikringsarbeidet tidligere i stor grad hvilte på den enkelte fagperson, er det nå etablert systemer som underbygger at dette er lærestedets ansvar. Ulike prosesser sammenkobles i langt sterkere grad enn tidligere, og administrativt og faglig ansatte etablerer nye arenaer for samarbeid. Det er lagt opp til nettbaserte løsninger og sterk formalisering av krav om og ansvar for rapportering av data.

Det blir i evalueringen pekt på noen sentrale utfordringer. Administrasjonen ved institusjonene har ifølge evalueringen spilt en nøkkelrolle når det gjelder utforming av kvalitetssikringssystemene. Fagpersonalets involvering synes foreløpig å være svært varierende. I evalueringen drøftes ulike konsekvenser av dette. Det sies blant annet at prosessen kansees på som en form for byråkratisering av høgre utdanning, som bidrar til å omforme faglige diskusjoner til administrative prosesser. Samtidig har administrasjonen bidratt til å profesjonalisere kvalitetsarbeidet, noe som representerer et sentralt vilkår for den videre utviklingen av arbeidet.

I evalueringen blir det problematisert hvorvidt kvalitetssystemene som nå er etablert, kobler ansatte og studenter fra kvalitetsarbeidet heller enn å involvere dem. Det drøftes om den byråkratisering og profesjonalisering man ser på kvalitetsfeltet blant annet kan innebære at terskelen for personlig engasjement blir høgre eller at det fritar ansatte og studenter for ansvar som alle har når det gjelder å bidra i kvalitetsutvikling. Det synes som om ordninger med studentevalueringer er godt dekket i kvalitetssikringssystemene. Likevel opplever man ved en rekke læresteder problemer med lav svarprosent fra studentene.

I evalueringen sies det også at utvikling av nye rutiner og evalueringsformer ikke fullt ut er sett i sammenheng og integrert med tradisjonelle og eksisterende prosedyrer som fremdeles er i bruk. Dette kan ha medført doble systemer og dermed et unødvendig evalueringstrykk på både studenter og ansatte.

Evalueringen drøfter videre om elementer som inngår i kvalitetssikringssystemet, som økt integrasjon mellom fag og administrasjon, ønsket om å trekke ulike aktører inn i kvalitetssikringsarbeidet, samt vektleggingen av styring og oppfølging, faktisk bidrar til kvalitetsheving av undervisning og læring. Det pekes på at utbygging av kvalitetssikringssystemene så langt har fått mest oppmerksomhet. I denne prosessen har mange læresteder foreløpig ikke vært tydelige i å prioritere retning for kvalitetssikringsarbeidet. Det kan ifølge evalueringen se ut som det er et uutnyttet potensial for nytenkning i kvalitetssikringssystemene.

4.3 Drøfting

4.3.1 NOKUTs rolle i kvalitetssikringsarbeidet

Utdanningstilbud av høg internasjonal kvalitet forutsetter at universiteter og høgskoler har kvalitetssikringssystemer som gir god dokumentasjon, som avdekker sviktende kvalitet, og som bidrar til kontinuerlig forbedring. I løpet av 2008 vil NOKUT etter planen ha sluttført den første fasen med å evaluere kvalitetssikringssystemene ved alle akkrediterte høgre utdanningsinstitusjoner.

Både NOKUT og institusjonene har fått erfaringer med drift av kvalitetssikringssystemet. Nå er det nødvendig å rette oppmerksomheten mot hvordan systemene som er etablert, faktisk kan bidra til å styrke kvaliteten på utdanningen. Dette forutsetter at oppmerksomheten omkring kvalitetssikringssystemene blir løftet fra innsatsfaktorer og over mot blant annet innhold, læringsutbytte og kvalifikasjoner etter endt utdanning. Innføringen av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk vil blant annet bidra til en slik endring i institusjonenes arbeid, jf. kapittel 3.

Problemstillingene som blir reist gjennom evalueringen av Kvalitetsreformen gir et godt grunnlag for videre vurdering av NOKUTs arbeid. Departementet vil følge opp utfordringene gjennom en omfattende evaluering av NOKUT. Formålet med evalueringen er todelt. Det skal for det første vurderes om NOKUT oppfyller de felles europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring som ble vedtatt av ministrene på ministermøtet i Bologna-prosessen i Bergen i mai 2005. Disse sammenfaller med ENQAs (European Association for Quality Assurance in Higher Education) kriterier for medlemskap. For det andre skal NOKUT vurderes ut fra nasjonale kriterier som omfatter blant annet NOKUTs formål, strategi og rammer, organisasjon, kompetanse, gjennomføring og resultat. Dette vil gi informasjon om hvordan NOKUT fungerer i forhold til intensjonene som lå til grunn for opprettelsen i 2003.

Den nye evalueringen skal gjennomføres av en internasjonal komité med NIFU STEP som sekretariat . Resultatet av arbeidet vil foreligge våren 2008. I denne sammenhengen vil det også være aktuelt å vurdere hvordan forhold som gjelder relevans, samarbeid med samfunns- og næringsliv og likestilling inngår i NOKUTs arbeidet med evaluering og akkreditering .

4.3.2 Institusjonenes kvalitetssikringssystemer

Lærestedene har gjort et omfattende arbeid for å få på plass strukturer og rutiner i kvalitetssikringssystemene. Dette har vært krevende prosesser for ledelsen, administrasjon og fagpersoner, og har skjedd parallelt med mange andre endringer som fulgte av Kvalitetsreformen.

NOKUT har, med få unntak, godkjent de evaluerte institusjonenes kvalitetssikringssystemer. Det gjenstår fremdeles arbeid med å bedre systemene på bakgrunn av tilrådinger fra NOKUT. Institusjonene må nå rette oppmerksomheten mot å bygge videre på de kunnskaper og erfaringer man har fått så langt, for å realisere målet om at kvalitetssikringssystemet skal bidra til økt studiekvalitet i hele virksomheten.

NOKUTs evaluering av allmennlærerutdanningen fra 2006 viser at systemene ennå ikke blir benyttet på en tilfredsstillende måte i de ulike utdanningsprogrammene, blant annet fordi sentrale data ikke er blitt inkludert i kvalitetssikringssystemet på en konstruktiv måte. Institusjonene må videreføre arbeidet med å finne hensiktsmessige sammenhenger mellom de administrative og faglige delene av systemene. Videre har flere institusjoner en utfordring i å samordne gamle og nye rutiner og dermed forenkle blant annet evalueringsordningene i kvalitetssikringssystemene.

For at kvalitetssikringssystemene skal bidra til å heve studiekvaliteten, må fagpersonalet og studentene være aktive bidragsytere til og brukere av systemene. Institusjonene må vurdere hvordan de kan sikre faglig involvering og engasjement. Det er viktig å etablere arenaer for debatt og informasjonsutveksling. Noen læresteder har pedagogiske utviklingssentre eller liknende som kan skape de ønskede forbindelseslinjer mellom kvalitetssikringssystemene og utdanningsvirksomheten. I kvalitetssikringssystemene er det lagt inn ordninger som sikrer studentene muligheter til evaluering av undervisningen på en bedre måte enn før reformen. Studentenes engasjement er likevel bekymringsfullt svakt i en del tilfeller. For å øke svarprosenten på studentevalueringer har noen institusjoner lagt slike evalueringer inn i undervisingen som et obligatorisk eller frivillig element. Det er også viktig at studentene får informasjon om eventuelle tiltak institusjonene setter i verk som oppfølging av studentevalueringene.

Samarbeid med samfunns- og arbeidsliv og relevans er elementer som i det videre arbeidet kan være aktuelt å tydeliggjøre i kvalitetssikringssystemet. Praksisopplæring som inngår i ulike studieprogrammer er blant områdene som må være gjenstand for løpende kvalitetsutvikling.

Det er krav om at institusjonene utarbeider en årlig rapport til styret om kvalitetssikringsarbeidet ved institusjonen, der sentrale sider ved kvalitet i utdanningen blir vurdert. I tillegg må det utarbeides oppfølgingsplaner og settes av tilstrekkelige ressurser til oppfølging av disse. Dokumentene skal være lett tilgjengelige for offentligheten. Det er variasjoner mellom institusjonene med hensyn til hvordan man utvikler og bruker de årlige rapportene og hvordan oppfølgingsplanene blir utarbeidet. Institusjonenes kontinuerlige arbeid med slike dokumenter er sentralt i den helhetlige og langsiktige styringen av institusjonene.

Det er viktig at institusjonene nøye følger med på, får kunnskap om og drøfter hvordan ulike kvalitetssikringstiltak faktisk bidrar til kvalitetsutvikling.

4.4 Oppsummering

Institusjonene og NOKUT må arbeide videre for å realisere mulighetene som kvalitetssikringssystemene gir for å heve kvaliteten i utdanningen. Dette forutsetter at oppmerksomheten rettes mot innhold, læringsutbytte og kvalifikasjoner etter endt utdanning. Betydningen av relevans og samarbeid med samfunns- og arbeidsliv for kvalitetsutvikling må vektlegges. Institusjonene må utvikle gode rapporter og oppfølgingsplaner til disse som et grunnlag for det videre strategiske arbeidet.

En internasjonal komité vil i løpet av våren 2008 evaluere NOKUT. Dette vil gi departementet et bredere grunnlag for å vurdere NOKUTs rolle i kvalitetsarbeidet i høgre utdanning.