8 Studiefinansiering og studentenes økonomiske situasjon

Formålet med utdanningsstøtteordningene gjennom Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) er blant annet å bidra til at alle skal ha like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. For mange er støtteordningene avgjørende for muligheten til å ta utdanning.

Innføring av ny støtteordning for studenter i høgre utdanning gjennom Lånekassen var blant tiltakene som ble satt i verk for å realisere Kvalitetsreformens målsettinger, blant annet at det skulle være mulig å studere på heltid. Konverteringsordningen, som gir omgjøring av lån til stipend på grunnlag av gjennomført utdanning, er en del av den nye støtteordningen. Det vises til Soria Moria-erklæringen, der det heter at Regjeringen vil gjennomgå erfaringene med konverteringsordningen. Departementet vil i dette kapitlet oppsummere erfaringene med konverteringsordningen. Den nye støtteordningen gjelder også andre utdanninger og utdanningsnivåer. Omtalen i dette kapitlet gjelder imidlertid kun studenter i høgre utdanning i Norge.

8.1 Hva var endringene og virkemidlene i Kvalitetsreformen?

Det ble gjort to hovedendringer med den nye støtteordningen som trådte i kraft fra studieåret 2002–2003: Studentene fikk høgre støttebeløp for å legge til rette for heltidsstudier, og de fikk et insentiv for gjennomføring av studiene gjennom en ordning med omgjøring av lån til stipend på grunnlag av gjennomført utdanning (konverteringsordningen).

Før Kvalitetsreformen fikk studentene kostnadsnormen utbetalt som lån og stipend ved begynnelsen av hvert semester. Stipendandelen utgjorde ca. 30 pst. i studieåret 2001–2002. Med Kvalitetsreformen ble kostnadsnormen hevet fra ca. 7 000 kroner til 8 000 kroner per måned og definert som basisstøtte. Basisstøtten skal dekke utgifter til livsopphold og læremidler. Det ble innført månedlig utbetaling av støtten, med unntak av lån til dekning av skolepenger ved private læresteder, som blir utbetalt ved begynnelsen av hvert semester.

Etter en delvis innføring av de nye prinsippene høstsemesteret 2002, ble stipendandelen økt til 40 pst. fra vårsemesteret 2003. Deler av stipendet (25 pst. av basisstøtten) ble utbetalt som direkte stipend, mens resten av stipendet (15 pst. av basisstøtten) ble gjort avhengig av gjennomført utdanning, såkalt konverteringsstipend. Fra studieåret 2004–2005 ble hele stipendet på 40 pst. av basisstøtten gjort avhengig av gjennomført utdanning. Dette innebærer at basisstøtten nå i sin helhet tildeles som lån, og at deler av lånet omgjøres til stipend etter hvert som studenten avlegger studiepoeng. Omgjøring skjer på grunnlag av rapportering fra lærestedene til Lånekassen. Studenter som bor hos foreldrene får ikke stipend. Dette er en videreføring av ordningen som gjaldt før Kvalitetsreformen. Sosiale ordninger er videreført i den nye ordningen, for eksempel kan det gis konverteringsstipend til studenter som av særlige årsaker, som fødsel og sykdom, ikke har faglige resultater.

Ved innføring av den nye støtteordningen ble også behovsprøvingsreglene endret. I det tidligere systemet var både stipendet og lånet behovsprøvd. Dette innebar at inntekt og/eller formue over fribeløpene medførte reduksjon i studentenes utbetaling fra Lånekassen. I det nye systemet er stipendet behovsprøvd, men ikke lånet. Behovsprøving påvirker dermed ikke størrelsen på støttebeløpet studentene får gjennom Lånekassen, kun stipendandelen. Den nye ordningen innebærer således bedre likviditet for studenter med inntekt og formue.

Fribeløpet for arbeidsinntekt før stipendet reduseres, ble omgjort fra en bruttosats på kr 5 200 per måned i studieåret, til kr 100 000 per kalenderår. Fribeløpet har blitt justert årlig i tråd med forventet lønnsvekst, og er på kr 116 983 i 2007. I det tidligere systemet kunne studentene ha ubegrenset inntekt i sommerferien, normalt definert som perioden fra 15. juni til 15. august.

Med den nye støtteordningen ble det innført et fribeløp for trygde- og pensjonsytelser. Fribeløpet var på kr 53 500 i 2002, og er justert til kr 62 593 i 2007, i tråd med forventet lønnsvekst. Fribeløp for trygde- og pensjonsytelser eksisterte ikke i den gamle støtteordningen. Brutto inntekt av trygde- og pensjonsytelser per måned i støtteperioden gikk til fradrag i studentenes støttebeløp. Endringen innebærer at flere studenter som mottar trygdeytelser har rett til stipend i det nye systemet, og at studentene mottar større ytelser gjennom Lånekassen enn tidligere, siden lånet ikke er behovsprøvd.

Utdanningsstipendet kan også bli redusert på grunnlag av formue. Enslige studenter får redusert stipendandel når formuen er over kr 231 426 i 2007. For gift søker legges formuen til søkeren og ektefellen sammen. For gifte studenter er formuesgrensen kr 444 553. Det gjøres oppmerksom på at samboere med felles barn og registrerte partnere likestilles med ektefeller.

Behovsprøving mot inntekt og formue skjer etterskuddsvis på grunnlag av opplysninger fra studentenes skattelikning. Tidligere ble behovsprøving mot inntekt gjort på grunnlag av opplysninger som studentene selv oppga om forventet bruttoinntekt per måned i studieåret. Det var ingen systematisk kontroll som avdekket hvor mye samtlige studenter tjente, og en del studenter hadde inntekt over fribeløpet, uten at de ga beskjed til Lånekassen om dette. Dermed beholdt de stipend de ikke hadde rett på. Den gamle ordningen innebar dessuten betydelig manuell saksbehandling i Lånekassen. Dersom Lånekassen avdekket at studenter hadde holdt tilbake opplysninger om inntekt, ble dette fulgt opp som misligholdssaker (mislighold av opplysningsplikten). Med den nye ordningen er arbeidet med behovsprøving automatisert, noe som innebærer at alle studenter blir behandlet likt. Inntekt over fribeløpet medfører reduksjon i stipendet, men forholdet er ikke noen misligholdssak.

Det innebærer en tidsforskyvning at behovsprøvingen skjer etterskuddsvis på grunnlag av likningsopplysninger. Ordningen medfører at studenter som har fått innvilget konverteringsstipend på grunnlag av gjennomført utdanning, kan få dette omgjort til lån igjen når likningen foreligger.

8.2 Hva sier evalueringene?

8.2.1 Levekårsundersøkelsen for studenter 2005

Funnene i Levekårsundersøkelsen tyder på at de fleste studentene hadde en brukbar økonomi i 2005. Studentene har ikke vesentlig lavere disponible midler enn andre unge dersom man behandler studielånet som inntekt og sammenligner med samme typer husholdninger.

Studenter arbeider ikke mindre ved siden av studiene, og de har høgre inntekter enn i 1998. Studentene synes likevel å ha større problemer med å mestre økonomien i 2005 enn i 1998, og de mestrer den noe dårligere enn andre unge.

I Levekårsundersøkelsen opplyser 86 pst. av studentene at de mottar støtte fra Lånekassen, men bare 63 pst. oppgir at utdanningsstøtte er viktigste inntektskilde. Blant studentene opplyser 22 pst. å ha inntekt av eget arbeid som hovedinntektskilde. Det er flest yngre studenter som har utdanningsstøtte som hovedinntektskilde.

Det er få som har utdanningsstøtte som eneste inntekt. I Levekårsundersøkelsen gir studentene uttrykk for at utdanningsstøtten ikke er tilstrekkelig til å dekke nødvendige utgifter. Yrkesdeltakelse oppleves for mange som nødvendig, og kan også bidra til økt levestandard. Av studentene oppgir 56 pst. at de har arbeid ved siden av studiene. Studentene jobber gjennomsnittlig ni timer per uke.

8.2.2 Evalueringen av Kvalitetsreformen

Ifølge evalueringen av Kvalitetsreformen har endringene i studiefinansieringen hatt relativt liten påvirkning på studentenes atferd. Reformen har i liten grad har påvirket hvor mye tid studentene bruker på studier og hvor mye de jobber ved siden av studiene.

Evalueringen viser at studentene jobber like mye eller mer ved siden av studiene som før reformen. Hele 81 pst. av de som har arbeid ved siden av studiene oppgir at endringene i studiefinansieringen ikke har hatt betydning for hvor mye de jobber. Evalueringen viser også at det er små forskjeller i andelen som er forsinket blant de som har arbeid ved siden av studiene, og de som ikke har det. Studenter som arbeider inntil ti timer per uke ved siden av studiene og studenter som ikke har arbeid ved siden av studiene, bruker like mye tid på studiene. Evalueringen viser også at dårlig økonomi i liten grad oppgis som årsak til frafall fra og forsinkelse i utdanningen.

Studenter som har støtte gjennom Lånekassen som hovedinntektskilde, er i noe mindre grad forsinket i utdanningen sammenliknet med studenter med annen hovedinntektskilde.

Ifølge evalueringen ivaretar endringene som ble gjort i studiefinansieringen motstridende hensyn: Økningen i basisstøtten og innføringen av konverteringsordningen støtter opp om målene om å gjøre det mulig å studere på heltid og å øke gjennomstrømningen i høgre utdanning. For å legge til rette for andre studentgrupper, som for eksempel voksne studenter i etter- og videreutdanning og deltidsstudenter, ble det imidlertid samtidig innført et høgre fribeløp for inntekt før stipendandelen reduseres. I tillegg ble behovsprøving av lånet opphevet. Dette har lagt til rette for mer arbeid ved siden av studiene uten at studentene mister ytelser gjennom Lånekassen.

Ellers viser evalueringen at studenter med foreldre med lavt utdanningsnivå kan ha blitt mer påvirket av endringene i studiefinansieringen enn studenter med foreldre med høgt utdanningsnivå, selv om forskjellene ikke er store. For eksempel oppgir studenter med foreldre uten høgre utdanning i større grad at tanken på studiegjeld har påvirket studieprogresjonen deres, enn studenter med to foreldre med høgre utdanning.

Den økonomiske støtten til studentene fra familiene deres har økt sammenlignet med i 1998. Andelen som mottar slik støtte og hvor mye støtte som gis fra familiene, stiger med foreldrenes utdanningsnivå.

8.3 Drøfting

Den nye støtteordningen må sees i sammenheng med andre tiltak i Kvalitetsreformen som skulle bidra til at studentene skulle lykkes i sine studier, for eksempel tettere oppfølging av studentene fra lærestedenes side, nye undervisnings- og vurderingsformer og etablering av nye systemer for kvalitetssikring av utdanningen.

8.3.1 Konverteringsordningen

Konverteringsordningen, som omgjør lån til stipend på grunnlag av gjennomført utdanning, støtter opp om intensjonene i Kvalitetsreformen om gjennomføring av studiene. Det er etablert unntaksordninger for studenter som av særlige årsaker ikke avlegger studiepoeng. Det er også satt en lang tidsfrist for gjennomføring av studiene: Lån kan bli omgjort til stipend inntil åtte år etter at lånet ble tatt opp.

Konverteringsordningen og det resultatbaserte finansieringssystemet for høgre utdanning bygger på samme prinsipp ved at studiepoeng gir økonomisk uttelling. Dette gir studentene og lærestedene et felles insentiv for studentenes gjennomføring av utdanningen. I perioden etter innføring av Kvalitetsreformen har det gjennomsnittlige antallet studiepoeng per student økt.

Kilde: Lånekassen

Figur 8.1 og 8.2 viser i hvilken grad studenter som tar opp støtte gjennom Lånekassen til høgre utdanning i Norge, får konverteringsstipend på grunnlag av avlagte studiepoeng. Statistikken inkluderer studenter som senere får eller har fått omgjort stipend til lån på grunn av behovsprøving. Det understrekes at statistikken er foreløpig. Statistikken gjelder per 1. april 2007, men er ikke endelige tall for studieårene. Lånekassen gjennomfører konvertering på grunnlag av rapportering fra lærestedene. Enkelte studieopplegg medfører senere rapportering, og tallene for studieåret 2005–2006 forventes for eksempel å bli endret på grunnlag av framtidige rapporteringer fra lærestedene. Siden lån kan bli omgjort til stipend inntil åtte år etter at lånet ble tatt opp, kan studenter som har fått delvis konvertering eller ingen konvertering, ta igjen dette senere og få økt konverteringsstipendet. Studenter som bor sammen med foreldrene er ikke med i statistikken, da de ikke er omfattet av konverteringsordningen.

Figur 8.1 viser konverteringsgrad blant fulltidsstudenter. Tallene viser at langt de fleste fulltidsstudentene som tar opp støtte under utdanningen – rundt 75 pst. – har fått full konvertering, det vil si at de avlegger så mange studiepoeng som normeringen for utdanningen tilsier. Kun om lag 5 pst. av studentene mangler faglige resultater. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis endelige resultater, jf. åtteårsfristen. Andelene som får hel eller delvis konvertering vil trolig øke.

Statistikken ser noe annerledes ut for deltidsstudentene, jf. figur 8.2. Tallene viser at om lag samme andel av deltidsstudentene oppnår full konvertering, sett i forhold til studiebelastning, som av fulltidsstudentene. Imidlertid er det en større andel som ikke har fått konverteringsstipend blant deltidsstudentene. De samme forbeholdene om framtidige endringer må tas her.

Kilde: Lånekassen

Vi har ikke sammenlignbare tall for perioden før Kvalitetsreformen, det vil si tall som viser hvor mange vekttall studenter med støtte fra Lånekassen avla i gjennomsnitt før Kvalitetsreformen ble innført. Det er dermed vanskelig å avgjøre om det gjelder andre utviklingstrekk med hensyn til antall avlagte studiepoeng blant studenter med og uten støtte fra Lånekassen. Det er derfor ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om isolerte effekter av konverteringsordningen som insentiv for gjennomføring av utdanning.

Funksjonshemmede studenter kan oppleve at de blir forsinket i studiene fordi tilretteleggingen av studiet og studiestedet ikke er ivaretatt. Departementet vil følge opp universitetene og høgskolenes arbeid med bedre tilrettelegging for funksjonshemmede studenter. Dette vil redusere behovet for særordninger i studiefinansieringen for denne studentgruppen.

8.3.2 Behovsprøving av utdanningsstipend

Tall fra Lånekassen viser at det for 2006 samlet sett ble avkortet i overkant av 580 mill. kroner i stipend på grunn av høy inntekt og formue. Av dette utgjorde avkorting på grunn av formue om lag 50 mill. kroner. Totalt beløp for 2005 var om lag 590 mill. kroner. Om lag 37 500 studenter hadde inntekt/formue over beløpsgrensene i 2006. Dette er om lag 300 færre enn i 2005.

Studenter i høye aldersgrupper utgjør en mindre andel av studentene som får støtte gjennom Lånekassen. Blant studenter i høye aldersgrupper er det imidlertid en større andel med formue. Ellers er det kjønn og studiebelastning (full-/deltid) hvor det er størst misforhold i fordelingene. 65 pst. av de med formue over fribeløpet er kvinner, mens de utgjør 60 pst. av støttemottakerne. 10 pst. av støttemottakerne fikk støtte til deltidsutdanning, mens 18 pst. av de med formue tok utdanning på deltid. Bosted/hjemfylke synes kun å utgjøre mindre forskjeller.

8.3.3 Studentenes økonomiske situasjon

Regjeringen mener at studielån og stipend skal reguleres i takt med prisstigningen, jf. Soria Moria-erklæringen. Basisstøtten ble økt fra kr 8 000 til kr 8 140 per måned fra studieåret 2006–2007, i studieåret 2007–2008 ble alle satser i utdanningsstøtten prisjustert, og i statsbudsjett for 2008 er også alle støttesatser i utdanningsstøtten foreslått prisjustert i studieåret 2008–2009. Dette vil gi en basisstøtte på kr 8 500 per måned i studieåret 2008–2009 dersom forslaget vedtas.

Det er viktig at utdanningsstøtten er på et nivå som gjør det mulig for de som ønsker det – og de som ikke har kapasitet til å jobbe ved siden av studiene – å studere på heltid, uten andre inntekter i løpet av semesteret. Utdanningsstøtten gjennom Lånekassen skal samtidig ivareta hensynet til personer som ønsker å studere på deltid, for eksempel personer som tar etter- og videreutdanning. Man kan alltid diskutere om nivået på utdanningsstøtten er høyt nok, og om fribeløpene for inntekt og formue er på riktig nivå.

Det trenger ikke være problematisk at studentene har arbeid ved siden av studiene, dersom de ønsker det og samtidig klarer å tilfredsstille kravene som stilles i utdanningen. Nivået på fribeløpet for inntekt gir studentene mulighet til arbeid ved siden av utdanningen. Studentene får støtte i ti måneder per år, og fribeløpet ivaretar studentenes behov for arbeidsinntekt i sommermånedene. Evalueringen av Kvalitetsreformen og NIFU STEP-rapporten Inntekt, formue og studieprogresjon (Opheim 2006) viser at arbeid og inntekt ved siden av studiene i begrenset grad påvirker studieinnsatsen, men at arbeid heller går på bekostning av studentenes fritid. Høg arbeidsinntekt ser ut til å påvirke studieprogresjonen noe.

Dagens innretning av støtteordningen gjennom Lånekassen ivaretar en hensiktsmessig balanse: Det er rom for noe arbeid ved siden av studiene, som kan gi arbeidserfaring og ønskede merinntekter for studentene uten at de mister ytelser gjennom Lånekassen. I den grad studentene har høg inntekt, reduseres stipendet ut fra prinsippet om at personer med høg inntekt i mindre grad har behov for støtte fra det offentlige til å ta utdanning. Samtidig opprettholdes størrelsen på utbetalingene fra Lånekassen. Støtteordningen skal gi mulighet for arbeidstakere til å ta utdanning ved siden av arbeid, for eksempel etter- og videreutdanning, men stipendordningene er i hovedsak innrettet mot studenter som har begrenset arbeidsinntekt.

Statistikk fra Lånekassen viser at andelen og antallet deltidsstudenter som får støtte gjennom Lånekassen har økt siden innføringen av Kvalitetsreformen. I studieåret 2001–2002 fikk i overkant av 5 000 deltidsstudenter støtte, og de utgjorde 4,3 pst. av støttemottakerne i høgre utdanning. I 2005–2006 fikk drøyt 11 500 deltidsstudenter støtte, noe som utgjorde 8,2 pst. av støttemottakerne. Antallet fulltidsstudenter med støtte fra Lånekassen har også økt i perioden, fra nærmere 115 000 til om lag 131 000.

Det kan hevdes at behovsprøving mot formue kan gi uheldige utslag fordi formue ikke nødvendigvis gir en økt likviditet for eieren. Imidlertid vil personer med formue stille sterkere i en etableringsfase etter studietiden. Behovsprøvingen mot formue påvirker heller ikke størrelsen på støtten studentene får, bare stipendandelen.

Gode støtteordninger gjennom Lånekassen er viktig for å legge til rette for sosial utjevning i rekrutteringen til høgre utdanning. Det vises til St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen, der det går fram at personer med foreldre med lav utdanning og inntekt har en høgre terskel for å ta opp studielån til høgre utdanning. Dette er en utfordring med hensyn til å få nye grupper til å velge utdanning utover videregående opplæring.

Studiefinansieringen må sees i sammenheng med andre tiltak fra det offentlige for ivaretakelse av studentenes sosiale og økonomiske behov under utdanningen, for eksempel at det ytes tilskudd til studentsamskipnader, bygging av studentboliger og tilskudd til studentbarnehager. Studentsamskipnadene har blant annet ansvar for at det finnes et tilfredsstillende antall studentboliger med universell utforming, for å ivareta behovene til funksjonshemmede studenter. Til sammen skal tiltakene bidra til lik rett til høgre utdanning, uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. At offentlig høgre utdanning er gratis, støtter også opp under prinsippet om lik rett til utdanning.

8.4 Oppsummering

Den nye støtteordningen med høgre støttebeløp og konverteringsstipend skulle sammen med andre tiltak i utdanningen legge til rette for at studentene skulle kunne studere på heltid og bidra til økt gjennomføring av studiene. Departementet registrerer at endringene i studiefinansieringen i liten grad har påvirket hvor mye tid studentene bruker på studier og hvor mye de jobber ved siden av studiene. I perioden etter innføring av Kvalitetsreformen har studentene likevel avlagt gjennomsnittlig flere studiepoeng per år enn tidligere.