Bompengeinnkreving på Nord-Jæren

Saksnr. 2001/8796 EP TO/HCH/ØR/PR
Dato: 16.01.2002

 
Bompengeinnkreving på Nord-Jæren

1. Vi viser til Samferdselsdepartementets brev 27. september 2001, der Lovavdelingen bes om å vurdere lovligheten av betalingsordningen ved bompengeinnkreving på Nord-Jæren. Vi beklager at vi på grunn av stort arbeidspress i avdelingen ikke har vært i stand til å svare tidligere.

Innkrevingssystemet er lagt opp uten betjente stasjoner. En kan passere på to ulike måter. Den ene er i abonnementsfil med Autopass-brikke, den andre er i manuell fil med betaling i myntautomat uten vekslingsmuligheter og uten mulighet for å betale med sedler. Ved manuell betaling er taksten kr 5,- eller kr 10,-, avhengig av når på døgnet passeringen finner sted.

Systemet innebærer at dersom trafikanten ikke har eksakt beløp i mynt, må han eller hun betale med større mynt enn påkrevd, eller betale innen tre dager på for eksempel en bensinstasjon eller i bank. I sistnevnte tilfelle må det betales et administrasjonsgebyr på kr 20,- i tillegg til bompengetaksten. Spørsmålet er om en slik betalingsordning kan anses lovlig.

2. Ved vurderingen av om ordningen er lovlig, er det etter vår oppfatning naturlig å ta utgangspunkt i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet (sentralbankloven) § 14 første ledd første punktum, som bestemmer at ”Bankens sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge”. Dette innebærer som utgangspunkt at betaleren har rett til å betale med sedler og mynter, og at betalingsmottakeren kan kreve å få oppgjøret i sedler og mynter. Også lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 38 har regler av betydning for betalingsoppgjøret. Ingen av disse reglene gir støtte for å utlede noen alminnelig vekslingsplikt for kreditor.

At reglene i seg selv ikke pålegger kreditor noen vekslingsplikt, utelukker imidlertid ikke at det kan foreligge vekslingsplikt på et annet grunnlag. Det vises i denne sammenheng bl.a. til Lovavdelingens uttalelse i sak 1423/83 E, vedrørende spørsmålet om det var hjemmel for ordningen med selvbetjent billetteringssystem i Trondheim Trafikkselskap. I denne saken kom Lovavdelingen til at samferdselsloven § 13 ikke ga hjemmel for å fastsette transportvedtekter som bestemte at det overhodet ikke skulle gis vekslepenger tilbake. Lovavdelingen kom imidlertid etter en konkret vurdering til at det var adgang til å ha en ordning med å utstede tilgodebillett, og at passasjerene måtte hente sine vekslepenger på selskapets kontor i Trondheim sentrum.     

Spørsmålet om vekslingsrett er også berørt av Per Christiansen: Norsk pengerett (Oslo 1987). Her uttales det på s. 203 bl.a.:

”Den hovedregel at kreditor ikke kan pålegges noen vekslingsplikt kan som den omtalte sak tyder på ikke gjelde ubetinget. Det må blant annet legges vekt på en rimelighetsvurdering. Av betydning for vurderingen vil det være om debitor har noen aktuell mulighet til å skaffe varen eller tjenesten fra noen annen som er villig til å veksle. Er dette tilfelle vil en ikke kunne si at det ville være urimelig å nekte veksling. Om debitor velger å akseptere en høyere pris ved at vekslepenger ikke ble gitt tilbake må vanligvis være opp til debitor. I en faktisk eller rettslig monopolsituasjon vil imidlertid ikke noen valgfrihet foreligge og en vil lettere enn ellers komme til at det kan være urimelig å nekte veksling.”

At monopoler kan ha en vekslingsplikt, støttes etter vår vurdering også av mer alminnelige regler om begrensninger av monopolers disposisjonsfrihet. Det gjelder for eksempel visse uskrevne regler om kontraheringsplikt for monopoler. Det vises i denne sammenheng bl.a. til Torstein Eckhoff/Eivind Smith ”Forvaltningsrett” (6. utgave) s. 363.

Etter vår oppfatning vil det dermed normalt foreligge en vekslingsplikt ved betaling av varer og tjenester som kreditor har faktisk eller rettslig monopol på å tilby. I den aktuelle saken foreligger det etter vår oppfatning en klar monopolsituasjon. Kunden kan bare skaffe seg lovlig adgang til å kjøre på den aktuelle veistrekningen ved å betale bompengeavgift til bompengeselskapet, og har derfor i realiteten ingen valgmuligheter. Lovavdelingen ser det ikke som et reelt alternativ at betaling kan skje i bank eller på en bensinstasjon mot et høyt tilleggsgebyr. En slik ordning strider mot vårt syn bl.a. med finansavtaleloven § 38 annet ledd, jf. nærmere under punkt 3. Videre er det i forbrukerforhold problematisk i seg selv å henvise forbrukeren til kontant betaling et annet sted enn hos mottakeren, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998-99) om lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) s. 106 annen spalte. Vi er derfor kommet til at det må foreligge en vekslingsplikt for bompengeselskapet i dette tilfellet.

3. Spørsmålet blir da om tilleggsgebyret likevel kan opprettholdes fordi det har hjemmel i lov. Et mulig hjemmelsgrunnlag kan være vegloven 21. juni 1963 nr. 23 § 27. Av bestemmelsens første ledd første punktum fremgår det at Samferdselsdepartementet med samtykke fra Stortinget kan ”fastsette at det skal krevjast bompenger på offentleg veg, fastsette storleiken på avgiftene, og sette vilkår om bestemt bruk av avgiftsmidlane”. Av bestemmelsens tredje ledd fremgår det videre at departementet ”kan gje reglar om tilleggsavgift ved unnlatt betaling av bompengar”. Slike regler har Samferdselsdepartementet gitt i forskrift 23. august 1988 nr. 704. Av forskriften § 2 følger det at ”I tillegg til bomavgiften plikter føreren av motorkjøretøy å betale en avgift (tilleggsavgift) fastsatt av Vegdirektoratet dersom bomstasjon blir passert uten at lovlig bomavgift blir betalt”.

Med hjemmel i forskriften har Vegdirektoratet fastsatt tilleggsavgifter. Disse fremgår av Statens vegvesens håndbok 199 ”Takstretningslinjer for bompengeprosjekter på offentlig veg” av juni 1997. I retningslinjene er det fastsatt ulike tilleggsavgifter for unnlatt betaling av bomavgift, mangel på kontanter ved passering og ved angrende unnlatelse av bompengebetaling.

Spørsmålet blir om de ovennevnte bestemmelsene gir hjemmel for å pålegge et tileggsgebyr i tilfeller hvor kunden ikke får betalt bompengeavgiften, fordi det ikke eksisterer vekslingsmuligheter, dvs. en situasjon der det foreligger betalingsvilje og betalingsevne fra førerens side, men der viljen og evnen ikke kan omsettes i vellykket betaling pga. betalingstekniske forhold på kreditors side. Problemstillingen blir nærmere om en slik situasjon kan anses som ”unnlatt betaling av bompengar” etter vegloven § 27 tredje ledd.

Verken lovens ordlyd, forskriften eller takstretningslinjene sier noe nærmere om den situasjonen at betaling ikke finner sted fordi det ikke eksisterer vekslingsmuligheter. Spørsmålet er heller ikke berørt eksplisitt i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 68 (1987-88) og Innst. O. nr. 62 (1987-88). I sistnevnte heter det imidlertid i komiteens merknader at gebyrsystemet gjelder dem "som unndrar seg betaling ved passering av kontrollstasjonen". Dette taler for at gebyrsystemet er avgrenset til førere som på et eller annet vis kan klandres for manglende betaling. Det kan vel ikke i sin alminnelighet anses som klanderverdig at man ikke er i besittelse av mynter av en bestemt størrelse. Det kan vel heller ikke anses som klanderverdig at man i en slik situasjon velger å passere bommen uten å betale når man vet at betaling kan ordnes i ettertid.

Det kan videre – som et alternativt grunnlag – anføres at det er naturlig å forstå lovens begrep ”unnlatt betaling” og komiteens merknad om "unndragelse" slik at dette bare rammer situasjoner der den som passerer bomstasjonen misligholder sin betalingsplikt. For eksempel vil et utrykningskjøretøy som er unntatt fra betalingsplikten, rent faktisk unnlate å betale. Det er likevel naturligvis ikke aktuelt å pålegge tilleggsgebyr i en slik situasjon.

Spørsmålet blir etter dette om en kunde som passerer bomstasjonen uten å betale fordi det ikke eksisterer vekslingsmuligheter, kan sies å ha misligholdt sin betalingsplikt. Etter vår vurdering vil dette i stor grad avhenge av hvorvidt bompengeselskapet har vekslingsplikt eller ikke. Det fremgår av punkt 2 foran at vi mener bompengeselskapet har vekslingsplikt i de tilfellene det her er tale om. Den manglende betalingen skyldes dermed at bompengeselskapet ikke oppfyller sin vekslingsplikt. Det foreligger i så fall en form for kreditormora, og ikke mislighold fra kundens side. Etter vår vurdering vil det ikke være naturlig å betrakte dette som ”unnlatt betaling” etter vegloven § 27 tredje ledd.

Den nevnte bestemmelsen gir derfor ikke tilstrekkelig hjemmel for å pålegge tilleggsgebyr i et slikt tilfelle.

En annen bestemmelse som kan vurderes som mulig hjemmel for tilleggsgebyret, er lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) § 38 annet ledd. Etter denne bestemmelsen kan betalingsmottakeren ”gi nærmere anvisning om betalingsmåten, dersom dette ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren”.

Ved vurderingen av om et gebyr utgjør en vesentlig merutgift etter denne bestemmelsen skal det bl.a. ses hen til hvor stort gebyret er i forhold til hovedfordringen. Dette fremgår av Ot.prp. nr. 41 (1998-99) s. 49 hvor det uttales:

”Det bør ikke være tilstrekkelig til at mottakeren kan motsette seg en bestemt betalingsmåte, at denne medfører en viss utgift for betaleren. Departementet legger til grunn at med dagens gebyrnivå vil ordinære gebyrer ved girooverføring fra bankkonto ikke medføre en vesentlig merutgift, bortsett fra når det er tale om overføring av svært små beløp.”

Uttalelsen knytter seg spesifikt til gireringsgebyr, men må etter departementets syn også være relevant i forhold til den type administrasjonsgebyr det her er tale om.

I den foreliggende saken utgjør tilleggsgebyret et beløp som er fra to til fire ganger høyere enn bompengeavgiften. Etter vår vurdering må det da være klart at betalingsordningen utgjør en vesentlig merutgift for betaleren etter finansavtaleloven § 38 annet ledd.

4. På bakgrunn av ovennevnte er vi kommet til at betalingsordningen på Nord-Jæren, med tilleggsgebyr på kr 20,- for kunder som ikke kan betale nøyaktig beløp på myntautomaten, har hjemmel verken i vegloven § 27 eller finansavtaleloven § 38. Etter vår vurdering er betalingsordningen derfor ulovlig.

5. Samferdselsdepartementet ber Lovavdelingen vurdere konsekvensene av at betalingsordningen på Nord-Jæren ikke blir ansett som lovlig. Konsekvensen må bli at det legges til rette for vekslingsmuligheter for bilistene, men vi tar ikke her stilling til hva en slik vekslingsordning kan gå ut på. Ordningen med tilleggsgebyr for kunder som har kontanter, men ikke får vekslet må avskaffes. Bilister som har passert gjennom bomringen frem til dette tidspunkt, plikter å betale bompengeavgiften, men ikke tilleggsgebyr, forutsatt at de hadde midler til disposisjon, men ikke eksakt beløp. Har bilføreren i et slikt tilfelle allerede betalt tilleggsgebyret og kan bevise dette ved kvittering eller på annen måte, kan dette kreves tilbake.