Kapittel 3 Oppgaver og myndighet i planleggingen

§ 3-1 Oppgaver og hensyn i planlegging etter loven

Innenfor rammen av § 1-1 skal planer etter denne lov:

• a)sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses
• b)sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer
• c)sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv
• d)legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling
• e)legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet
• f)fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet
• g)ta klimahensyn gjennom reduksjon av klimagassutslipp og tilpasning til forventede klimaendringer, herunder gjennom løsninger for energiforsyning, areal og transport
• h)fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.
• i)legge til rette for helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur.

Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig.

Planer skal bidra til å gjennomføre internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor lovens virkeområde.

Vedtatte planer skal være et felles grunnlag for kommunal, regional, statlig og privat virksomhet i planområdet.

Viktige oppgaver og hensyn i planleggingen

På bakgrunn av at lovens formålsbestemmelse er gjort kortfattet og generell, og gjelder for både plansaker og byggesaker, er det utformet en mer utfyllende bestemmelse om oppgaver og hensyn som inngår i planleggingen etter loven. Den gir veiledning om viktige formål med plansystemet. Plan- og bygningsloven § 3-1 angir de viktigste hensynene som skal ivaretas med planlegging, og gjør det tydeligere hva loven skal være et virkemiddel for å oppnå, og hva som er de viktigste samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. Opplistingen av hensyn kommer i tillegg til de hensyn som er nevnt i formålsparagrafen § 1-1. Uttrykkene som er valgt skal forstås i vid betydning, og er heller ikke en uttømmende liste over relevante formål og hensyn i forståelsen av loven. Mye av innholdet i paragrafen er generelt formulert. Senere paragrafer i loven inneholder mer presise regler om de forskjellige spørsmål som berøres, og har dermed en klarere rettslig betydning. Paragrafen vil ha betydning ved tolkningen av lovens bestemmelser.

Den første delen i bestemmelsen angir oppgaver, mål og krav som skal inngå i planleggingen og som planer skal bidra til å løse eller sikre.

Bokstav a: Planer skal sette mål for samfunnsutviklingen generelt. Dette gjelder som tidligere både den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner i et ”bruk- og vern”-perspektiv. Uttrykket «den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen» favner vidt, og dekker de aller fleste viktige samfunnsoppgaver. Det kan være sammenheng mellom dem. For eksempel vil den helsemessige utviklingen være avhengig av både fysiske og sosiale forhold, miljøforhold og økonomi. Samtidig peker også bestemmelsen på det sentrale formålet med planer, at de skal avklare samfunnsmessige oppgaver og behov og angi løsningen av dem. Dette hovedformålet med planer må også ses i sammenheng med andre elementer i bestemmelsen som angir at planer skal fremme helhet, samordning og samarbeid, bidra til å løse oppgaver på tvers av sektorgrenser og administrative grenser og være redskap for å se offentlige behov og rammer i sammenheng med privat virksomhet og private ønsker. Dette kommer også klart fram til slutt i bestemmelsen, hvor det angis at planer skal være et felles gjennomføringsgrunnlag for både kommunal, regional, statlig og privat virksomhet.

Bokstav b: Som en del av det overordnete målet om bærekraftig utvikling i et ”bruk- og vern”-perspektiv er det ikke minst viktig å sikre og legge til rette for ivaretakelse og vern av verdifulle jordressurser, natur- og kulturmiljøer og landskap. I dette inngår også ivaretakelse og vern av naturområder for friluftslivet. Med kulturmiljø menes både hensynet til helheter i landskapet, by- og tettstedsspesifikke vurderinger og enkeltstående kulturminner. Med landskap menes her et område slik folk oppfatter det og som har fått sitt særpreg gjennom naturlig og/eller menneskelig påvirkning, jf. den europeiske landskapskonvensjonen.

Loven kan virke direkte, f.eks. ved at viktige landskaps-, natur- og kulturområder defineres som verneområder i arealplaner. Like viktig er det å sørge for at hensynet til jordvern, landskap, kulturverdier og natur ivaretas gjennom helheten i planleggingen. Det er ofte ikke behov for eller riktig med et ensidig vern, men en nyansert forvaltning av verdiene, hvor en søker å kombinere en bærekraftig bruk med beskyttelse av de spesielle verdiene i et område.

Bokstav c: Det er en særlig oppgave for planleggingen å ivareta naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Loven gjelder for hele landet og for hele befolkningen uten hensyn til etnisk bakgrunn og tilknytning. Det er likevel grunn til å framheve vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv særskilt. Samisk kultur og livsstil har alltid vært sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur, og er derfor avhengig av god ressursforvaltning. Ved planlegging og saksforberedelse er det viktig å ta hensyn til tidligere inngrep i samme område. Reindriften er en samisk næring og en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Der hvor reindriftsinteresser blir berørt, skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes. Loven regulerer ikke de kollektive eller individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk.

Bokstav d: Planleggingen skal legge til rette for verdiskapning og næringsutvikling. Verdiskaping er et vidt begrep. Det siktes til samfunnsøkonomisk verdiskaping i vid forstand. Kjernen i dette målet er at samfunnets ressurser skal forvaltes på den måten som gir størst samfunnsmessig nytte, alle hensyn tatt i betraktning. Planleggingen skal gi kunnskap om de ulike problemer, hensyn og interesser i samfunnet, og få besluttende organer til å vurdere systematisk hvordan de best kan løses. Bruken av arealene skal være mest mulig optimal i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette krever kunnskap om ulike arealers verdi og muligheter, og muligheter til bevisst å velge mellom alternativ arealbruk ut fra denne kunnskapen.

Loven er et viktig virkemiddel for å legge til rette for næringsvirksomhet og sysselsetting, både gjennom aktiv næringsplanlegging i kommuner og regioner, og ved å sette av arealer til næringsvirksomhet som kan være utbyggingsklare når interesser og behov melder seg. Det må legges til rette for etableringer slik at bedrifter kan tiltrekkes når produksjons- og markedsmuligheter melder seg.

Bokstav e: Planleggingen skal legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår. Med dette menes det at den estetiske og funksjonelle utformingen av omgivelsene er viktig ved utarbeiding av planer. Med gode bomiljøer siktes det både til en god boligdekning og en god kvalitet i boligene og i nærmiljøet. Boligene skal ikke bare være gode i seg selv, men også ha en god beliggenhet i forhold til tilgjengelighet, utemiljø, grønnstruktur i byggesonen mv. Gjennom arealplanleggingen kan det sikres nødvendige og hensiktsmessige arealer for boligformål for å ivareta disse målene. Lovens regler om bygninger og byggesaksbehandlingen skal ivareta hensyn til sikkerhet og kvalitet i den enkelte bolig. Se § 3-3, tredje ledd.

Ved å markere gode oppvekstkår både i formålsparagrafen og i paragrafen om oppgaver og hensyn tas det sikte på å understreke planleggingens betydning for å ivareta interessene til barn og unge. I gjeldende lov er «å sikre barn gode oppvekstvilkår» nevnt uttrykkelig.

Hensynet til barns interesser skal fortsatt være viktig i planlegging og utbygging. Justeringen av formuleringen er ikke ment å redusere betydningen av hensynet til barn, men vil i tillegg inkludere hensynet til ungdom.

Ordene «i alle deler av landet» er uttrykk for at plan- og bygningsloven skal være et redskap i arbeidet med å opprettholde gode levekår for alle uansett bosted, og videreføre en balansert befolkningsutvikling i hele landet. Næringsliv og bosetting i distriktene skal opprettholdes og stimuleres. I pressområdene skal viktige kvaliteter i bo- og nærmiljøet tas vare på og videreutvikles.

Bokstav f: Loven skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Samfunns- og arealplanleggingen legger vilkår for helsetilstanden i ulike grupper i befolkningen. En god samfunnsplanlegging styrker folkehelsen ved at den bidrar til å beskytte mot risikofaktorer og fremme faktorer som virker positivt på helse og livskvalitet, ikke minst ved at planlegging kan bidra til en mer rettferdig og jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen.

Samfunnsplanlegging og utbygging vil ha konsekvenser for oppvekst- og levekår. Særlig er det i denne sammenheng viktig at loven og planleggingen er sektorovergripende, slik at tiltak og virkninger på de forskjellige samfunns- og politikkområder kan ses i sammenheng.

Gjennom god arealplanlegging kan ulempene ved forurensning og støy begrenses, og befolkningen kan sikres et godt bomiljø og lettere tilgang til friluftsområder og urørt natur. Dette er forhold som har stor helsemessig betydning. Reglene om konsekvensutredning skal bidra til at også de helsemessige konsekvensene av planer og tiltak blir klarlagt og tatt i betraktning i planleggingen. I tillegg vil plansystemet i loven legge til rette for en aktiv og målrettet planlegging i helse- og sosialsektoren regionalt og i kommunene.

Også hensynet til kriminalitetsforebygging skal vurderes og ivaretas i planleggingen. Innen kriminalitetsforebyggende arbeid blir det en stadig større utfordring for samfunnet å bekjempe ulike former for kriminalitet. Det må være et mål for samfunnsplanleggingen å sette klare grenser mot kriminalitet. Arealplanleggingen skal så vidt mulig skape fysiske rammer som gjør det vanskeligere å begå kriminelle handlinger, særlig hvor det er fare for at ofrene eller uskyldig tredje part kan bli utsatt for kriminelle hendelser med fare for liv og helse. Dette er hensyn som må tillegges vekt ved utformingen av bolig og sentrumsområder og ved tilrettelegging for aktiv bruk og tilhørighet til områder.

Bokstav g: Planlegging er et viktig virkemiddel for å ta hensyn til, og motvirke klimaendringer. Bestemmelsen er endret etter lovens ikrafttreden, jf. Prop. 121 L (2013-2014) og Prop. 32 L (2018-2019). Endringene trådte i kraft 1. januar 2015 og 8. mars 2019. Endringene innebærer at planer etter plan- og bygningsloven skal ta klimahensyn gjennom reduksjon av klimagassutslipp og tilpasning til forventede klimaendringer, gjennom løsninger for energiforsyning, areal og transport. Kommunene må sikre at innbyggerne blir ivaretatt ved ekstremværhendelser. Det skjer gjennom sårbarhetsanalyser og utvikling av beredskapsplaner, og nye arealplaner som sikrer at utsatte områder ikke blir tilrettelagt for utbygging og det må det tas hensyn til konsekvenser av havstigning. Kommunene kan utvikle klima- og energiplaner som viser hvor og hvordan kommunen kan redusere utslipp av klimagasser og kommunale utslipp som knyttet til transport, deponi, landbruk, industri og bygg. Transportarbeidet kan minimaliseres og vris over til kollektivtransport, gange og sykling ved tilrettelegging gjennom god arealplanlegging. I tilknytning til arealplanleggingen kan kommunene lage bestemmelser tilknyttet energibruk i bygg som bidrar til å få ned energibruken og å utnytte fornybare energikilder.

Bokstav h: Samfunnssikkerhet er blitt en stadig viktigere oppgave, og planleggingen må ta denne oppgaven alvorlig. I begrepet samfunnssikkerhet ligger en ambisjon om lavere risiko og sårbarhet i samfunnet. Begrepet er i St.meld. nr. 17 (2001-2002)Samfunnssikkerhet definert som: «den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensete, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.»

Forpliktelser følger også av implementert direktiv 96/82/EF, endret ved direktiv 2003/105/EF, om kontroll med risikoen for større uhell med farlige stoffer. Direktivet pålegger i artikkel 12 også norske planmyndigheter å sørge for at det i deres fysiske planlegging og gjennomføring tas hensyn til behovet for å opprettholde en passende avstand mellom virksomheter med farlige stoffer og boligområder, offentlige bygninger og arealer, transportruter, rekreasjonsområder mv. Flere småbedrifter som håndterer farlige stoffer i forbindelse med sin virksomhet, kan under et uhell utløse en dominoeffekt som har konsekvenser langt ut over det en virksomhet alene vil kunne ha.

Bokstav i): Bestemmelsen er kommet inn etter lovens ikrafttreden, jf. Prop. 32 L, og trådte i kraft 8. mars 2019. Punktet presiserer at planlegging skal ta hensyn til planers innvirkning på vannbalanse og andre vannrelaterte miljøforhold. Helhetlig forvaltning vil kunne omfatte bruk av vann som ressurs for byutvikling, rekreasjon, helsefremmende tiltak og andre økosystemtjenester, samt ha som formål og naturlig konsekvens at skadepotensialet ved nedbør reduseres.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med det nye underformålet "Overvannstiltak, infiltrasjon/fordrøyning/avledning" til plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 3 i kart- og planforskriften vedlegg I bokstav A. Det er viktig at planlegging også omfatter nødvendig infrastruktur, slik som ledninger for vann og avløp, systemer for håndtering av overvann og andre elementer som skal ivaretas på planleggingsstadiet.

Oppgaven i planleggingen består både i å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, forebygge rusproblemer og kriminalitet, og ha en beredskap for ulykkessituasjoner mv. Dels dreier dette seg om en god fysisk planlegging, for å unngå at det skjer utbygging i områder som er særlig utsatt for flom, ras, skred, radonstråling, akutt forurensning og så videre. Dels dreier det seg om forebyggende sosialt arbeid, og hjelpetiltak, i forhold til sårbare og utsatte grupper. Arbeidet innenfor helse, miljø og sikkerhet (HMS), og med risiko- og sårbarhetsanalyser, inngår i denne oppgaven, som er særskilt tatt opp i plan- og bygningsloven § 4–3. Dette innebærer at planleggingen og utbyggingen etter loven skal bidra til den enkeltes trygghet for liv, helse og eiendom. Utfordringen er også å sikre samfunnets evne til å fungere teknisk, økonomisk og institusjonelt, og hindre en utvikling som truer viktige forutsetninger for dette. Flere viktige offentlige utredninger og stortingsmeldinger fra de senere år bidrar til å påvise behovet og hva oppgavene består i.

Et hovedformål med planleggingen etter loven er at planene skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng. Det gjelder både innenfor et geografisk område som f.eks. hvor en eller flere kommuners areal er sett i sammenheng, og på et samfunnsområde eller sektor. Alle sektorer og interesser skal delta i planleggingen.

Planleggingen skal føre til en samordning av offentlig virksomhet og beslutninger, og samarbeid, både horisontalt mellom de forskjellige sektorer og myndigheter, og vertikalt mellom forvaltningsnivåene. Samordningen skjer både ved at de forskjellige hensyn og interesser kommer fram og avveies i selve planprosessen, og ved at planene blir et felles grunnlag for senere vedtak om gjennomføring. Nødvendig samordning og samarbeid vil også ofte omfatte private organisasjoner som kan ha viktige oppgaver i lokalsamfunnet, og allmennheten.

Planleggingen skal ikke være mer omfattende enn nødvendig. Planlegging skal være et nyttig virkemiddel og ikke et mål i seg selv. Dette krever at den er realistisk i den forstand at den bygger på de reelle økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring.

Det er også viktig at kommuner og regioner ikke «planlegger for planleggingens egen skyld», og at de ikke gjør planleggingen mer omfattende enn det som er nødvendig eller realistisk å gjennomføre innenfor planens tidsrammer(planperiode). Bestemmelsen tar hensyn til at plansituasjonen og planutfordringene kan være forskjellige i ulike deler av landet. Innhold og omfang av planleggingen skal kunne variere. I områder med lite utbyggingspress og interessekonflikter vil det kreves mindre omfattende planer og planprosesser enn i byer og tettsteder med mange forskjellige behov, raskere endringer og mer sammensatte interesser og konfliktmuligheter.

Planer skal bidra til gjennomføring av internasjonale konvensjoner og avtaler innenfor sitt virkeområde. Det kommer stadig nye internasjonale konvensjoner på områder som omfattes av plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er tatt inn i loven først og fremst for å markere at Norge har internasjonale forpliktelser på felter som omfattes av plan- og bygningsloven, og at mange av disse forpliktelsene må ivaretas helt eller delvis gjennom denne loven og praktiseringen av den. De internasjonale reglene vil også kunne ha betydning for hva som gyldig kan vedtas med hjemmel i loven, og for tolkningen av bestemmelser i loven. Det er en lang rekke folkerettslige regler som direkte og indirekte kommer i betraktning i forbindelse med reglene for arealplanlegging og ressursforvaltning. Av særlig betydning pekes på FN-konvensjonen av 1966 art. 27 om sivile og politiske rettigheter, som er av særlig viktighet for vern av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette gjelder også konvensjonen om biologisk mangfold av 1992, samt om funksjonshemmedes rettigheter av 2006 og ILO- konvensjon nr. 169, især art. 14 og 15, om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, og oppfølgning av den europeiske landskapskonvensjonen.

En plan skal være et felles grunnlag for kommunal, regional, statlig og privat virksomhet i planområdet. Planleggingen skal være forpliktende for alle medvirkende. Når en plan er vedtatt, ofte som et kompromiss mellom forskjellige interesser og hensyn, er det av avgjørende betydning at den legges til grunn for senere vedtak av planmyndighetene og av sektormyndighetene både i kommunen, regionen og staten. Planene skal også være grunnlag for privat virksomhet i planområdet. Hvis ikke planene følges, faller hensikten med planleggingen langt på veg bort. Det vil være plantypen og innholdet i planen, med de retningslinjer og bestemmelser som er knyttet til, som avgjør hvilken betydning den skal ha. En plan kan gi en viss frihet til myndighetene i oppfølgingen og gjennomføringen, men kan også være meget presis og gi lite rom for senere skjønnsutøvelse.

§ 3-2 Ansvar og bistand i planleggingen

Ansvaret for planlegging etter loven ligger til kommunestyrene, regionale planmyndigheter og Kongen, jf. §§ 3-3 til 3-7.

Offentlige organer og private har rett til å fremme planforslag etter reglene i §§ 3-7 og 12-3, jf. § 12-11.

Alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt eller deres egne planer og vedtak og skal gi planleggingsmyndighetene informasjon som kan ha betydning for planleggingen. Dette gjelder også for Sametinget.

Fylkesmannen skal påse at kommunene oppfyller plikten til planlegging etter loven. Regional planmyndighet skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver.

Ansvars- og oppgavefordelingen mellom myndighetene i planleggingen

Når det sies at kommunen har ansvar for kommunal planlegging, siktes det til den kommunale planstrategien og til kommuneplan og reguleringsplan hvor alle som hovedregel skal vedtas av kommunen selv. At kommunen har ansvar betyr at kommunen skal sørge for at det skjer nødvendig planlegging i kommunen, og at planleggingen følger lovens regler. Det betyr ikke at alt praktisk planarbeid nødvendigvis skal utføres av kommunen. For det første legger loven opp til at andre myndigheter og private kan fremme noen typer planforslag, jf. andre ledd, og dette vil innebære at deler av planarbeidet kan overlates til andre enn kommunen selv. For det andre kan kommunen få bistand til det praktiske planarbeidet fra konsulenter, eller f.eks. av et interkommunalt plankontor. Men kommunen har det juridiske ansvar for at lovens krav mht. innhold og planprosess oppfylles i planarbeidet. Kommunens planoppgaver og myndighet er nærmere angitt i plan- og bygningsloven § 3–3.

Ansvaret for regional planlegging etter loven blir noe mer sammensatt enn for kommunal planlegging, fordi slik planlegging kan skje både ved utarbeiding av regionale planer og gjennom interkommunalt plansamarbeid. Regional planmyndighet (fylkeskommunen) har likevel en særlig viktig rolle som hovedansvarlig for at det skjer en egnet planlegging i regionen, og ev. over regiongrensene. Fylkeskommunen har også et ansvar for å initiere og utvikle interkommunalt plansamarbeid der dette er nødvendig og hensiktsmessig for å løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune, etter nærmere regler i lovens kapittel 9. Men loven presiserer at ansvar for nødvendig planlegging over kommunegrense også tilligger kommuner i fellesskap gjennom interkommunalt plansamarbeid. Det vises til § 3–4 om regionenes planoppgaver og myndighet.

Staten har det overordnede ansvaret for planleggingen etter loven, og skal utøve dette gjennom forskjellige former for faglige og politiske retningslinjer for den regionale og kommunale planleggingen. I dette ligger også en tilsynsoppgave. Dette skjer i forbindelse med den enkelte plan gjennom statlige organers medvirkning i den enkelte kommunale og regionale planbehandling. I tillegg har staten flere særlige virkemidler til disposisjon: statlige planretningslinjer og planbestemmelser, og statlige arealplaner, jf. særlig lovens kapittel 6.

Statens ansvar er nærmere omtalt i plan- og bygningsloven § 3–5.

Andre myndigheter og private har en generell adgang til å ta initiativ til utarbeiding av planer og til å få planspørsmål tatt opp og vurdert av planmyndighetene på de vilkår som går fram av bestemmelsene for de plantypene som er aktuelle.

Alle offentlige organer har både rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres virkeområde, eller deres egne planer og vedtak. De har f.eks. rett til å bli varslet og få planforslag til høring. At de har plikt innebærer at de ikke kan «stille seg utenfor» planleggingen og på den måten unngå å bli forpliktet av de planene som vedtas.

Planleggingen skal være en felles arena som alle relevante myndigheter skal delta i. Hvis viktige sektorer stiller seg utenfor, vil mye av verdien av planleggingen lett kunne falle bort. Med offentlige organer siktes det ikke bare til kommunale, regionale og statlige myndigheter, men også til offentlige institusjoner med forskjellige formål og organisasjonsformer, som ikke er tillagt formell myndighet til å treffe vedtak. Dette kan også være statsforetak, aksjeselskaper med stor andel av statlig, regionalt eller kommunalt eierskap mv. Det er også tatt inn at Sametinget har samme ansvar og plikter som andre statlige organer i planprosessen. Sametinget skal medvirke i planarbeidet og har rett til å fremme innsigelser til planer etter reglene i plan- og bygningsloven § 5–4. Det vises også til merknaden til § 5–1 nedenfor. Det avgjørende for om et offentlig organ skal delta i planleggingen, skal ikke være formelle forhold, men vedkommende organs rolle i forhold til planen og planoppgavene. En del sektorer, f.eks. samferdselsmyndigheter, samarbeider med kommunene om planlegging, og har i den forbindelse behov for å veilede om viktige detaljer som støy, vibrasjoner, byggegrenser og liknende ved samferdselsanlegg. Det er avgjørende at kommunene sørger for å trekke slike myndigheter tidlig inn i planleggingen av tiltak i nærheten av spor og traséer. Dette er eksempel på at kommunene har en plikt til å varsle og involvere andre myndigheter slik at de kan ta opp sine spørsmål og interesser i den aktuelle planprosessen. Bestemmelsen viderefører og tydeliggjør myndigheters plikt til å utveksle og formidle aktuell samfunnsinformasjon som kan ha betydning for planleggingen, jf. også § 2–1. Dette har betydning for muligheten for, og adgangen til å fremme innsigelse til planer, jf. kommentaren til § 5-5.

Fylkesmannen skal fortsatt ha tilsyn med at kommunene oppfyller plikten til å drive planlegging. Det har vært innarbeidet praksis at fylkesmannen gir kommunene veiledning og råd om juridiske og andre spørsmål etter loven som en del av embetsoppdraget.

Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven. I dette ligger at fylkeskommunen har et hovedansvar for å gi kommunene veiledning. Men kommunene kan også søke nødvendig veiledning andre steder, f.eks. hos statlige sektormyndigheter i spørsmål som gjelder deres felt, jf. den plikten disse har etter tredje ledd til å gi kommunen informasjon. Bakgrunnen for denne veiledningsplikten er at mange, særlig mindre kommuner, har begrenset kapasitet og kompetanse for planleggingen etter loven.

§ 3-3 Kommunens planoppgaver og planleggingsmyndighet

Kommunal planlegging har til formål å legge til rette for utvikling og samordnet oppgaveløsning i kommunen gjennom forvaltning av arealene og naturressursene i kommunen, og ved å gi grunnlag for gjennomføring av kommunal, regional, statlig og privat virksomhet.

Kommunestyret selv har ledelsen av den kommunale planleggingen og skal sørge for at plan- og bygningslovgivningen følges i kommunen. Kommunestyret skal vedta kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan. Kommunen organiserer arbeidet med den kommunale planleggingen etter kapittel 10 til 12 og oppretter de utvalg og treffer de tiltak som finnes nødvendig for gjennomføring av planleggingen.

Kommunestyret skal sørge for å etablere en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser i planleggingen.

Kommunestyret skal sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse.

Kommunens oppgaver og myndighet

Formålet med den kommunale planleggingen skal ivareta kommunens egne mål og utviklingsstrategier. I tillegg skal den kommunale planleggingen ivareta nasjonale og regionale mål og legge til rette for gjennomføring av regional, statlig og privat virksomhet.

Kommunestyrets ansvar består for det første i å sørge for at det i kommunen drives slik planlegging som kreves etter loven, slik det framgår av lovens kap. 10 til 12. Alle kommuner skal ha plikt til å utarbeide en kommunal planstrategi i hver kommunestyreperiode, og senest ett år etter kommunestyrets konstituering, jf. plan- og bygningsloven § 10–1. Det vises i denne sammenheng også til kommunehelsetjenestelovens § 1–4 om planlegging, informasjon og samordning. På grunnlag av planstrategien skal kommunen etter behov ta opp arbeid med en samlet kommuneplan, kommunedelplaner for enkelte sektorer eller temaer, og arealplaner i form av kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Kommuneplanen bør i alminnelighet omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen, herunder mål og oppgaver innenfor næringsutvikling og ressursforvaltning, boligdekning og bomiljø, folkehelse og sosiale tjenester, vern av natur- og kulturmiljø, utdanning, kultur, idrett og friluftsliv, samferdsel, energiforsyning og samfunnssikkerhet.

Kommunestyret har også den formelle ledelsen av planarbeidet. Kommunestyret kan imidlertid delegere myndigheten til å treffe avgjørelser i forbindelse med planprosessen, organisering og det praktiske planleggingsarbeidet i samsvar med reglene i kommuneloven. Dette kan f.eks. gjelde fastsettelse av planprogram for reguleringsplaner med opplegg for medvirkning, beslutning om konsekvensutredning, frister mv.

Vedtak om kommuneplan, herunder kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og arealdel, må alltid treffes av kommunestyret selv. Det samme gjelder i utgangspunktet reguleringsplan. Imidlertid kan myndigheten til å vedta detaljregulering under visse forutsetninger delegeres når planen er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områderegulering, jf. § 12–12. Fastsettelse av planprogram for kommuneplanens arealdel kan ikke delegeres. Kommunen har ansvaret for å organisere arbeidet med den kommunale planleggingen slik den selv finner mest hensiktsmessig. Kommunen kan opprette de utvalg og treffe de tiltak kommunen selv mener er nødvendig for å kunne gjennomføre planleggingen. Bestemmelsen tar høyde for at kommunen – om den ønskert – ved innflringen av den nye loven kunne videreføre det faste utvalget for plansaker som det var pålagt å ha etter plan- og bygningsloven av 1985 (§ 9-1).

Kommunen har et særlig ansvar for å ivareta barns interesser i planarbeidet. Det er i stedet for kravet om at en tjenestemann i administrasjonen skal ivareta en slik funksjon tatt inn et pålegg om at kommunen etablerer en særskilt ordning som ivaretar det samme formålet.

Bestemmelsen presiserer samtidig at ansvaret også gjelder i forhold til unges interesser.

Kommunestyret har ansvaret for at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse. Dette er i samsvar med de generelle forutsetninger om at kommunene er ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse for å løse sine planoppgaver.

For mange mindre kommuner vil det kunne være vanskelig å ha full planfaglig kompetanse blant kommunens ansatte. Det kan være hensiktsmessig at flere kommuner går sammen om å drive felles plankontor eller lignende. Alternativt må kommunen skaffe seg planfaglig kompetanse utenfra. Planarbeidet krever forskjellige typer fagkompetanse, herunder også kompetanse om planprosess og medvirkning. Den veiledningen som skal gis av regionen, og fagmyndighetenes medvirkning i planleggingen, vil også være svært viktig for mange kommuners mulighet til å gjennomføre en god planlegging.

§ 3-4 Regionens planoppgaver og planleggingsmyndighet

Regional planlegging har til formål å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i en region.

Regional planmyndighet har ansvaret for og ledelsen av arbeidet med regional planstrategi, regionale planer og regional planbestemmelse etter reglene i kapittel 7 og 8. Regional planmyndighets kompetanse til å vedta regional plan kan ikke overføres eller delegeres til annet organ.

Regional planmyndighet skal sørge for å ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven.

Fylkestinget er regional planmyndighet.

Fylkeskommunens oppgaver og myndighet på planleggingsområdet

Formålet med planleggingen på regionalt nivå er å stimulere den fysiske, miljømessige, helsemessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i en region. Fylkestinget er i loven tillagt oppgaven som regional planmyndighet (fylkeskommunen).

Fylkeskommunen har det overordnete ansvaret for de oppgavene som regionen er tillagt innenfor den regionale planleggingen. Dette gjelder arbeidet med regional planstrategi, regional plan, regional planbestemmelse og ev. regionalt handlingsprogram. Bestemmelsene i kapittel 7 og 8 beskriver planprosessene nærmere. Fylkeskommunen skal selv vedta regional planstrategi, regional plan med handlingsprogram og regional planbestemmelse.

Vedtaksmyndigheten i disse sakene kan ikke delegeres.

Fylkeskommunen skal sørge for å ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven. Dette er i hovedsak en videreføring av regelen i § 12–2 andre ledd i plan- og bygningsloven av 1985, men åpner for at planmyndigheten kan skaffe seg denne kompetansen på flere måter. Bestemmelsen skal forstås slik at det ikke er et krav om at fylkeskommunen skal ha nødvendig kompetanse og kapasitet til å løse alle aktuelle planoppgaver i egen administrasjon. Det legges likevel til grunn at de har kompetanse til å utføre de ordinære og faste planoppgavene fylkeskommunen er tillagt etter loven. Dette omfatter også oppgaven med å veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven, jf. plan- og bygningsloven § 3–2 siste ledd. Dette er i samsvar med de generelle forutsetninger om at regionene er ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse for å løse sine planoppgaver. Fylkeskommunen vil i planarbeidet i betydelig grad samarbeide med andre myndigheter, og trekke inn deres fagkunnskaper. Ikke sjelden vil den også måtte innhente spesielle faglige utredninger utenfra når det kreves særlig kompetanse, f.eks. i forbindelse med konsekvensutredninger.

§ 3-5 Statlige planoppgaver og planleggingsmyndighet

Statlige planretningslinjer og planvedtak har til formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser i planleggingen. Dette omfatter nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer, statlige planbestemmelser og statlig arealplan.

Kongen har ansvaret for og ledelsen av planleggingsvirksomheten på nasjonalt nivå.

Departementet har det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver etter loven og skal arbeide for at de vedtak som treffes nasjonalt blir fulgt opp i den regionale og kommunale planleggingen.

Departementet skal føre tilsyn med at plikten til regional planlegging i medhold av denne lov blir overholdt.

Statens oppgaver og myndighet på planleggingsområdet

Hovedformålet med statlige planretningslinjer og planvedtak skal være å gi rammer og retningslinjer for planleggingen på regionalt og kommunalt nivå ut fra nasjonale mål. Unntaksvis kan staten selv utarbeide og vedta planer for å ivareta nasjonale eller statlige interesser som ikke blir ivaretatt på annen måte. Dette vil også gjelde bindende planer for arealbruk, hvor de kommunale planformene benyttes.

Det er Kongen i statsråd som bestemmer arbeidsfordelingen mellom departementene. Kongen eller departementet kan legge myndighet etter loven til fylkesmannen og andre underliggende statsetater.

Det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver legges til departementet. Med departementet siktes det til det departement som har ansvaret for plandelen av loven, dvs. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet har tilsynsansvaret for den regionale planleggingen.

§ 3-6 Felles planleggingsoppgaver

Statlig og regional myndighet kan starte arbeid med planer etter denne lov på områder der staten, regional planmyndighet og kommunene sammen har ansvar for å løse planoppgaver av regional eller nasjonal betydning, herunder samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere hvilke oppgaver, områder og myndigheter dette gjelder, herunder at det til planer for større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder kan fastsettes felles planbestemmelser om utøvelse av næringsvirksomhet og om ferdsel.

Løsning av felles planleggingsoppgaver for staten, fylkeskommunen og kommunen

I plan- og bygningsloven § 3-6 er det løftet fram enkelte viktige planleggingsoppgaver. Felles for disse oppgavene er at de krever utstrakt samordning mellom sektorer og over administrative grenser. For disse oppgavene benyttes det i dag forskjellige planleggingssystemer, dels innenfor rammene av plan- og bygningsloven, dels med et uklart forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Ved å benytte et felles og enhetlig system for disse planoppgavene er det foretatt en klarlegging og opprydding. Dette er oppgaver som har nær sammenheng med den generelle samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen etter loven, og som derfor må inngå i denne planleggingen. Disse planleggingsoppgavene kan ikke løses uten et nært samarbeid mellom forvaltningsnivåene, og på tvers av sektorer. Samtidig er det oppgaver hvor staten både har et betydelig ansvar og virkemidler. Det er derfor behov for at de aktuelle statlige myndigheter kan spille en initierende og koordinerende rolle i planprosessen der dette er hensiktsmessig. Dette forutsettes å skje etter avtale med aktuelle planmyndigheter.

Både statlig og regional planmyndighet (fylkeskommunen) gis fullmakt til å starte arbeid med planer der staten, fylkeskommunen og kommunene har et felles ansvar for å løse slike tverrgående planoppgaver. Dette gjelder blant annet samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, samordnet vannplanlegging og kystsoneplanlegging. Ordet «herunder» viser at oppregningen av planoppgaver ikke er uttømmende, jf. andre ledd.

Kongen kan gi forskrift om hvilke tverrgående planoppgaver som kan tas opp til felles planlegging etter bestemmelsene her, hvilke geografiske områder som skal omfattes og hvilke myndigheter som skal delta. Så langt er det fastsatt én forskrift med hjemmel i bestemmelsen (Vannforskriften).

For å imøtekomme eventuelle behov for å samordne regler for utbygging, virksomhet, ferdsel mv. over kommunegrensene kan Kongen «fastsette felles planbestemmelser» om utøvelse av næringsvirksomhet og om ferdsel i slike områder. Med dette menes at det er de ordinære hjemler i loven knyttet til de forskjellige planer. På denne måten kan staten benytte aktuelle bestemmelser på en samordnet måte og sikre enhetlig forvaltning og dermed likhet og forutsigbarhet både for allmenne interesser og innbyggerne, på tvers av kommunegrenser.

§ 3-7 Overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet

Etter nærmere avtale mellom partene kan statlig eller regional myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og regional planmyndighet har med å organisere planarbeidet og utarbeide planforslag.

Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og kommunen eller regional planmyndighet om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan etter samråd med planmyndigheten utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype. Tilsvarende kan departementet i forskrift legge slik myndighet til et statlig utbyggingsselskap for veg. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategier skal vurderes i forbindelse med planarbeidet.

For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype.

Overføring av myndighet til å organisere planarbeid og til å utarbeide planforslag

Myndigheter kan avtale å overføre den kompetansen planadministrasjonen i kommuner og regional planmyndighet (fylkeskommunen) har til å organisere planarbeidet og til å utarbeide planforslag. Dette kan skje ved at vedkommende myndighet overtar oppgaven, eller ved at den legges til et felles planleggingsorgan som opprettes for å utføre den aktuelle planoppgaven.

Det kan også skje ved at en annen myndighet overtar deler av planoppgaven. Dette vil særlig være aktuelt ved planlegging av store utbyggingstiltak hvor spørsmålet om lokalisering er uavklart og hvor lokalisering i flere kommuner kan være aktuelt. I slike situasjoner kan det utarbeides planprogram og/eller konsekvensutredning for å avklare konsekvensene av de ulike alternativer før det varsles oppstart av en arealplan. Ansvaret for det videre planarbeidet kan overlates til den kommunen hvor tiltaket ligger, dersom ikke planleggingen skjer med hjemmel i tredje ledd. En slik framgangsmåte kan også være aktuelt for store veg- og jernbanetiltak med flere ulike trasealternativer og hvor flere kommuner blir berørt, eller ved lokalisering av statlige eller regionale institusjoner.

Departementet bestemmer organiseringen og gjennomføringen av planarbeidet dersom kommunene, fylkeskommunen og statlige organ ikke kommer til enighet om dette.

Den hjemmel statlig vegmyndighet har hatt til å utarbeide arealplaner for vegtiltak, og utvides slik at denne muligheten nå også gjelder samferdselsanlegg og infrastrukturtiltak, herunder veger, flyplasser, jernbaner, farleder, havner og lignende som statlige myndigheter har planleggings- og gjennomføringsansvar for. Når det gjelder infrastruktur for transportanlegg, har staten en særlig viktig rolle for de større anleggene, som har nasjonal betydning og i stor grad finansieres over statsbudsjettet.

Det er avgjørende at vegplanlegging og annen transportplanlegging skjer gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven, og at det er et enhetlig mønster for planleggingen på samferdselssektoren og for plan- og bygningslovens anvendelse på samferdselsområdet. Tidligere hadde vegmyndighetene en egen hjemmel i plan- og bygningsloven av 1985 § 9–4 til å initiere og lede deler av arbeidet med vegplanlegging etter planbestemmelsene i loven. Det er også naturlig at det i ny lov skal være mulig for sentrale samferdselsmyndigheter å overta en del av planmyndighetenes vanlige rolle i prosessen i et samarbeid med disse, og så vidt mulig som en integrert del av den ordinære regionale og kommunale planleggingen. Etter en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2017, jf. Prop. 159 L (2015-2016), kan også et statlig utbyggingsselskap få slike oppgaver tildelt. Med virkning fra 8. mars 2019 er det i forskrift fastsatt at Nye Veier AS skal ha slik myndighet, jf. forskrift 8. mars 2019 nr. 203. Myndigheten omfatter forslag til reguleringsplaner for den utbyggingsporteføljen som Nye Veier AS til enhver tid er tildelt ansvaret for, og dessuten forslag til kommunedelplaner i den grad det blir angitt i forskriften.

Samferdselsmyndigheten skal samrå seg med planmyndigheten om utarbeiding av planforslag for et samferdselsanlegg. Det forutsettes at statlig myndighet og kommunen drøfter innholdet i og ansvarsfordelingen for planarbeidet. Statlig myndighet har likevel anledning til å starte opp planarbeidet selv dersom det ikke oppnås enighet om ansvarsfordeling og planinnhold.

Gjeldende kommunal og regional planstrategi skal tas inn som et grunnlag for planarbeidet. Det er de ordinære planformene på vedkommende nivå som skal brukes for slike planoppgaver. De vanlige bestemmelsene om saksbehandling, innhold og virkninger for vedkommende plantype gjelder også for planer som utarbeides etter bestemmelsene i denne paragraf.