Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 25 (2012–2013)

Dele for å skape

Til innholdsfortegnelse

6 Aktiv fordelingspolitikk

Gjennom program som Olje for utvikling og Skatt for utvikling bidrar regjeringen til økt nasjonal kontroll over naturressursene og økte inntekter til statskassen. Skattepolitikk er et viktig virkemiddel i fordelingspolitikken. Den skal brukes til å minske forskjellene mellom folk, ikke øke dem.

Minst like viktig for fordelingen er bruken av skattemidler. Selv om både Norge og andre givere fortsatt støtter helse- og utdanningssektorene i fattige land, er det et udiskutabelt mål at alle land selv skal overta finansieringen etter hvert som de får økte skatteinntekter. Bistanden skal ikke være en sovepute for myndighetenes ansvar for å ivareta innbyggernes rettigheter.

Regjeringen mener at det er viktig å ha en dialog med myndighetene i mottakerlandet om bruken av offentlige inntekter. En god offentlig fordelingspolitikk innebærer at myndighetene investerer i offentlige tjenester som sikrer befolkningens grunnleggende rettigheter og har sosiale sikkerhetsnett som fanger opp de svakest stilte og marginaliserte i samfunnet. Norge kan selvsagt ikke pålegge andre land en slik fordelingspolitikk, men vi kan velge å dreie bistanden til land som selv velger å prioritere en aktiv fordelingspolitikk, og bort fra land som bruker skatteinntektene til å skape enda større forskjeller mellom folk.

6.1 Skattepolitikk

Figur 6.1 Ulikhet innad i land målt med Gini-koeffisienten.

Figur 6.1 Ulikhet innad i land målt med Gini-koeffisienten.

Kilde: CIA – The World Factbook 2009

Etablering av skattesystem er et sentralt element i statsdannelsen, både for å finansiere offentlige utgifter og for å gi staten legitimitet og utvikle demokratiske strukturer. Tillit mellom innbyggerne og myndighetene er grunnleggende for å skape oppslutning om skattesystemet. Dette betegnes som en samfunnskontrakt mellom befolkningen og staten. Plikten til å betale skatt ledsages av en rett til medbestemmelse og tilgang til offentlige tjenester. I mange land er tilliten for dårlig til at det utvikles en slik samfunnskontrakt.

Det er lite motiverende for vanlige folk å betale skatt dersom de store internasjonale selskapene og de mest velstående innbyggerne innvilges skatteunntak og nesten ikke bidrar noe. Dette er vanlig praksis i mange utviklingsland. Det kan derfor ha gode inntekts- og signaleffekter å starte med å tette igjen hullene i skattesystemet og sørge for at de med størst skatteevne betaler sin rettmessige del.

Figur 6.2 Ulike virkemidler tas i bruk for å øke skattemoralen og skatteinngangen.

Figur 6.2 Ulike virkemidler tas i bruk for å øke skattemoralen og skatteinngangen.

Foto: Utenriksdepartementet/Stine Horn

Det er krevende for alle land, også europeiske, å utvikle gode skattesystemer med bredt skattegrunnlag. Skattepolitikk og skatteadministrasjon henger nøye sammen. Et perfekt skattesystem som myndighetene ikke har kapasitet og ressurser til å håndheve kan virke negativt på skattemoralen. Ofte er det bedre å starte med noen grunnleggende elementer det er realistisk å gjennomføre, og bygge opp systemet gradvis. Det er avgjørende for skattemoralen at systemet og håndhevelsen oppleves som rettferdig. Skatteviljen henger i stor grad sammen med tilliten til staten og skatteetaten.

Latin-Amerika og Afrika sør for Sahara er de regionene i verden med størst ulikhet, med en gjennomsnittlig Gini-koeffisient på over 0,45 årlig i perioden 1990-2005. I den vestlige verden lå Gini-koeffisienten i samme periode på under 0,34. Forskjellen på 0,11 forklares i hovedsak av forskjeller i omfordelingseffekt av offentlige inntekter og utgifter.

I OECD-land står utgiftssiden for hovedtyngden av omfordelingen. I gjennomsnitt er omfordelingseffekten av pengeoverføringer, som offentlige pensjoner og barnetrygd, dobbelt så stor som omfordelingseffekten av skattesystemet. Dersom offentlige utdannings- og helsetjenester inkluderes, blir omfordelingseffekten av offentlige utgifter enda større. På inntektssiden er det inntektsskatt for personer som bidrar mest til omfordeling, mens indirekte skatter som toll og merverdiavgift virker i motsatt retning. I gjennomsnitt betaler lavinntektshusholdninger tre ganger så stor andel av inntekten i forbruksskatter som det den rikeste tidelen gjør.

I utviklingsland er nivået på offentlige inntekter og utgifter vesentlig lavere enn i OECD-landene, og samtidig har både skattesystemene og utgiftene mindre omfordelingseffekt. Mens gjennomsnittlig skattenivå i OECD-landene ligger på rundt 30 prosent av BNP, ligger nivået i utviklingsland stort sett i området 15-20 prosent. Utviklingsland baserer seg i større grad på indirekte skatter som merverdiavgift, importavgifter og særavgifter. Særavgifter på drivstoff, alkohol og tobakk tenderer mot å ha en progressiv effekt. Merverdiavgift kan virke begge veier, og erfaring viser at unntak for små foretak, inkludert landbruk og uformell sektor, kan gi progressivt resultat. Direkte skatter på personlig inntekt og eiendom er generelt progressive i utviklingsland. Den progressive virkningen reduseres imidlertid av omfattende unntak og smalt skattegrunnlag.

Ikke-fornybare naturressurser utgjør en stor skattebase i mange land. En utfordring er at om disse skatteinntektene er svært høye, kan det svekke motivasjonen for å bygge opp et system for personbeskatning. I noen land med stor fattigdom vil gevinsten av personbeskatningen knapt gjenspeile kostnadene ved å bygge opp systemet. Like fullt er det viktig å holde fast ved personbeskatningen – dels fordi det vil øke myndighetenes ansvarlighet overfor borgerne og ikke bare de store selskapene, og dels fordi det kan bli vanskeligere å innføre personbeskatning senere, når lønnsnivået er blitt høyere. Ideelt sett burde alle innbyggere være med i skattebasen, men med et bunnfradrag som sikrer at de med lave inntekter ikke betaler skatt.

De mest utbredte overføringsordningene har ofte mindre omfordelingseffekt i utviklingsland enn i utviklede land. Alderspensjon og andre sosiale sikkerhetsordninger er gjerne knyttet til arbeid i formell og offentlig sektor. På begynnelsen av 2000-tallet fikk i gjennomsnitt kun rundt 40 prosent av befolkningen i pensjonsalder i utviklingsland utbetalt pensjon, mot 90 prosent i europeiske land. I tillegg bruker mange utviklingsland store beløp på regressive universelle subsidier, spesielt knyttet til energi.

Boks 6.1 Progressive og regressive skatter

Progressive skatter er skatter hvor skattebyrden er relativt størst for de med høy inntekt og formue. Progressive skatter bidrar dermed til at fordelingen av inntekt og formue er likere etter skatt enn før skatt. Regressive skatter er skatter hvor skattebyrden er relativt størst for de med lav inntekt og formue. Regressive skatter bidrar dermed til at fordelingen av inntekt og formue er mer ulik etter skatt enn før skatt. Tilsvarende kan offentlige tjenester og overføringer sies å virke progressivt når verdien av tjenester og overføringer som mottas utgjør størst andel av inntekten for de med lav inntekt, for eksempel gjennom god og gratis skolegang. Offentlige tjenester og overføringer virker regressivt når verdien av tjenester og overføringer som mottas utgjør størst andel av inntekten for de med høy inntekt, som ved subsidiering av strømprisene, som hovedsakelig kommer de rikeste til gode.

Globale skatter og avgifter

I de fleste land er det en utfordring å skattlegge de aller rikeste. De får gjerne hovedtyngden av inntektene fra kapital, og ettersom kapital er langt mer mobil enn arbeidskraft, vil skattlegging i større grad kreve internasjonalt samarbeid for å være effektivt. Internasjonalt samarbeid knyttet til åpenhet om finanstransaksjoner berøres nærmere i kapittel 8.

Utfordringene med å gjøre skattesystemet rettferdig blir enda større i den globale sammenhengen. Skattebetalere i Europa og USA betaler skatt som også skal gå til utvikling i fattige land. Dette har det vært en allmenn aksept for i over 50 år. Men den utviklingen vi ser nå, hvor enkeltgrupper i fattige land med høy vekst får svært store inntekter uten å betale skatt i sitt eget land, kan fort undergrave bistandsviljen. Ut fra et rettferdighetshensyn må det sikres at styrtrike enkeltpersoner fra framvoksende økonomier også bidrar til fellesskapet. Dette er i første rekke et nasjonalt ansvar, men kan også møtes på globalt nivå.

Stadig flere tar til orde for innføring av globale skatter eller avgifter som rettes mot den økonomiske eliten i alle land, uavhengig av om hjemlandet er rikt eller fattig. Det kan eksempelvis være egne avgifter på flyreiser, finanstransaksjoner og valutahandel. Inntektene bør i første rekke brukes for å løse globale utfordringer som ikke har opphav i enkeltland, som for eksempel bekjempelse av smittsomme sykdommer og grenseoverskridende miljøutfordringer.

En ekspertgruppe har beregnet at en global valutaavgift på 0,005 prosent kan gi en inntekt på om lag 200 milliarder kroner per år. En forutsetning for innføring av en slik avgift er bred internasjonal støtte og tilslutning fra toneangivende land. Regjeringen arbeider internasjonalt for å få tilstrekkelig oppslutning om forslaget om en slik valutaavgift.

6.2 Skattefritak for bistandsfinansierte varer og tjenester

Norsk utviklingssamarbeid legger vekt på styrking av ressursforvaltning og skatteadministrasjon og kamp mot ulovlig kapitalflyt. Et kjennetegn ved skattesystemene i en rekke utviklingsland er de mange unntakene. Disse kan omfatte nasjonale sektorer og enkeltbedrifter, politikere og sivilsamfunnsorganisasjoner, så vel som utenlandske selskaper. Det er vanlig at også givere krever skattefritak når det gjelder bistandsfinansierte varer og tjenester. Det er administrativt krevende å håndtere alle unntakene, og de bidrar generelt til å underminere skattesystemene og gjøre det lettere å unndra skatt også for aktører og produkter som ikke formelt har fritak. Det kan virke motstridende at Norge på den ene siden arbeider for skattesystemer der mange bidrar til fellesskapet, og på den andre siden selv er en del av unntakskulturen ved å kreve skattefritak for bistandsfinansierte anskaffelser. Regjeringen vil derfor som hovedregel ikke lenger inkludere krav om skattefritak i bilaterale avtaler om stat-til-stat-bistand.

Å slutte å kreve skattefritak har lenge stått på den internasjonale agendaen, og støttes prinsipielt av mange giverland. Flere givere unnlater også å kreve skattefritak i enkelttilfeller. Noen giverland er imidlertid sterkt imot, og det internasjonale samfunnet har så langt ikke hatt særlig framgang i retning av felles handling. Verdensbanken og enkelte andre multilaterale banker har endret sin politikk slik at det nå er vanlig praksis å betale skatter og avgifter for prosjekter de finansierer. Danmark besluttet i 2012 ikke lenger å kreve fritak for merverdiavgift i sin bilaterale bistand.

Det vil ha best effekt om så mange givere som mulig slutter å kreve skattefritak på bredest mulig grunnlag, og regjeringen vil arbeide for dette i relevante internasjonale fora og mottakerland. Samtidig kan det at noen land går foran bidra til at andre følger etter.

Norge kanaliserer bistandsmidler gjennom internasjonale organisasjoner, norske frivillige organisasjoner og organisasjoner og offentlige institusjoner i samarbeidsland. Det er kun i avtaler med myndighetene i samarbeidsland at vi selv krever skattefritak, og det er derfor her det er mest naturlig å begynne med omlegging av praksis.

Norske frivillige organisasjoner samarbeider ofte tett med organisasjoner av andre nasjonaliteter, og mange mottar støtte fra flere giverland samtidig. I denne situasjonen er det komplisert å gjennomføre en egen skattepraksis kun for norske midler. Samordning på landnivå er i tråd med god bistandspraksis, og regjeringen vil derfor ikke pålegge frivillige organisasjoner å slutte å kreve skattefritak for norske midler. Regjeringen vil imidlertid oppfordre norske frivillige organisasjoner til å la være å kreve skattefritak når dette er praktisk mulig, og til å budsjettere inn skatter og avgifter i sine søknader om offentlig støtte.

Innbetalt skatt vil i praksis kunne sees som ikke-øremerket støtte til myndighetene, tilsvarende budsjettstøtte. Vurderinger knyttet til styresett er en del av beslutningsgrunnlaget for å inngå en bistandsavtale med et lands myndigheter. Samtidig vil det være nødvendig med en viss fleksibilitet i gjennomføringen av ny praksis, blant annet ved samfinansiering med andre givere og dersom skatten som kreves er åpenbart urimelig eller ikke følger internasjonalt aksepterte normer for skattlegging. I humanitære kriser vil det fremdeles være nødvendig med skattefritak for å sikre at bistanden gis i henhold til de internasjonale humanitære prinsippene.

Erfaringene med den endrede praksisen vil bli vurdert innen tre år.

6.3 Helse og utdanning

Å sikre alle borgeres rett til grunnleggende skole- og helsetjenester er første bud i en god fordelingspolitikk. Norsk og internasjonal bistands- og utviklingspolitikk har i lang tid lagt stor vekt på denne delen, og gitt omfattende støtte til helse- og utdanningsprogram.

Figur 6.3 Norge prioriterer jenters utdanning.

Figur 6.3 Norge prioriterer jenters utdanning.

Foto: UN Photo/John Isaac

På sikt er det likevel viktig at land som er i stand til det selv overtar ansvaret for finansieringen av disse tjenestene. I følge den årlige rapporten om utviklingen i utdanningssektoren internasjonalt (Global Monitoring Report 2012) har andelen av nasjonalbudsjettet i lavinntektsland som går til utdanning i gjennomsnitt økt med 7,2 prosent per år det siste tiåret. Det globale partnerskapet for utdanning (GPE), som Norge er en viktig bidragsyter til, legger vekt på at mottakerlandet skal øke andelen av statsbudsjettet som går til denne sektoren.

Utdanning er en forutsetning for at unge skal kunne få arbeid innen vekstsektorer, og et godt offentlig utdanningssystem er en viktig faktor for å sikre sosial utjevning. Gjennom utdanning blir man bedre rustet til å ivareta og kjempe for sine rettigheter. Utdanning fremmer politisk deltakelse og demokratisering. Utdanning er en nøkkel til lønnet arbeid og høyere inntektsnivå, og legger dermed til rette for økt sosial mobilitet i samfunnet. En mer utdannet arbeidsstyrke gir bedre grunnlag for økonomisk vekst, som igjen øker myndighetenes handlingsrom for bedre fordeling i samfunnet.

Retten til utdanning er uomtvistelig slått fast i flere av FNs sentrale dokumenter om menneskerettigheter. I henhold til Barnekonvensjonen skal grunnutdanning være gratis, og Norge støtter dette viktige prinsippet. Likevel viser forskning at selv om man tilbyr gratis skolegang kan andre utgifter, blant annet til uniformer og skolebøker eller kostnader ved å miste arbeidskraft i husholdningen, stå i veien for at barn får realisert denne retten. Fattigdom stiller familier overfor vanskelige prioriteringer. Staten har ansvar for at retten til skolegang kan oppfylles i praksis.

Nyere FN-vedtak om barn og væpnet konflikt understreker viktigheten av at barn og unge i konfliktområder får oppfylt sin rett til utdanning. Det er i slike land og regioner man er lengst unna målet om utdanning for alle. Særlig utsatt er sårbare og marginaliserte grupper som etniske minoriteter, funksjonshemmede, flyktninger og internt fordrevne, enslige forsørgere og foreldreløse barn. Jenter og kvinner er ofte også mer utsatt i slike situasjoner. Norge har tatt et særlig ansvar for å sikre skolegang for barn i konfliktområder og for jenters rett til utdanning.

Boks 6.2 Utdanning bidrar til sosial utjevning i Nepal

Allmenn tilgang til utdanning fremmer likeverd og sosial likhet. I Nepal har det de siste tjue årene vært gjort et krafttak for å sikre at alle barns rett til utdanning kan innfris. Andelen av offentlige utgifter som går til utdanning er nær doblet. Dette har muliggjort investeringer i nye skoler, flere klasserom og utdanning av flere lærere. Det er også opprettet stipendordninger for å bistå vanskeligstilte grupper.

Satsingen har gitt resultater. Til tross for en landsomfattende voldelig konflikt, som varte fra 1996 til 2006, har det skjedd en utdanningsrevolusjon i Nepal. Landet har utviklet seg fra å ligge under gjennomsnittet sammenlignet med andre utviklingsland, til å være blant de som ligger best an til å nå tusenårsmål 2 om grunnutdanning for alle innen 2015. I 1990 var 64 prosent av alle barn innskrevet i 1. klasse. Bare halvparten av de mellom 16 og 24 år kunne lese og skrive. I dag begynner over 95 prosent av alle barn på skolen. Forskjellen i andelen av gutter og jenter som begynner på skolen er nesten utjevnet. Den positive trenden er også synlig på høyere klassetrinn, med økning på alle trinn og synkende forskjeller mellom gutter og jenter. Andelen av 16-24-åringer som kan lese og skrive har økt til over 85 prosent. Det pågår en rekke prosesser for å sikre at det offentlige tilbudet når ut til utsatte grupper, som lavkastebarn og barn med nedsatt funksjonsevne. Samtidig arbeides det med å styrke utdanningens kvalitet og relevans på alle trinn.

Slik det kommer fram i en levekårsundersøkelse nylig gjennomført av Verdensbanken, er den offentlige utdanningssatsingen rettet spesielt mot de fattige. Nær 40 prosent av de offentlige subsidiene til grunnskole tilfaller den fattigste femtedelen av befolkningen. Den rikeste femtedelen får 6 prosent. Også i forhold til ungdomsskolen er det en tydelig prioritering av de fattigste, men ikke på videregående skoler og universitetsnivå.

Norge har sammen med flere andre land støttet Nepals utdanningsprogram i en årrekke. Samtidig har Nepal også selv økt og opprettholdt sin finansiering av utdanningssektoren, og myndighetene har forpliktet seg til å bruke om lag 20 prosent av statsbudsjettet til utdanning.

Forskjellen mellom antall jenter og gutter som går på skole er blitt mindre. På verdensbasis er det nå 97 jenter per 100 gutter som går på barneskole. Forskjellene på jenters og gutters skoledeltakelse er derimot store mellom land og internt i land. På ungdomsskolenivå er forskjellene mellom jenters og gutters deltakelse større.

Norges viktigste samarbeidspartnere innen utdanningsbistanden er Verdensbanken, GPE, FNs barnefond (Unicef) og frivillige organisasjoner.

En befolkning med god helse er et samfunnsgode som gir grunnlag for produktivitet og økonomisk vekst, mens dårlige helseforhold både medfører høyere kostnader og lavere produktivitet. Det er klare sammenhenger mellom fordeling av inntekt og helsestatus, fordeling av helsetjenester og inntekt, og enda mer opplagt en sammenheng mellom tilgang på helsetjenester og helsestatus.

Helse er svært ulikt fordelt globalt, regionalt og nasjonalt. Et eksempel på ulikhet i helsestatus er forventet levealder ved fødsel, som i Swaziland er 32 år mens den i Norge er rundt 80 år. De helserelaterte tusenårsmålene (4, 5 og 6) har bidratt til stor reduksjon i barnedødelighet, malariaforekomst og dødsfall som følge av aids, men reduksjon i mødredødelighet henger mange steder etter.

Det er også store ulikheter i helsestatus mellom inntektsgrupper innad i utviklingsland. Familier med lav inntekt har lavere helsestatus og dårligere tilgang på helsetjenester. De er også mer sårbare når sykdom rammer. Konsekvensene blir større for den syke, men også for familien, som ofte står i fare for å havne i en fattigdomsfelle. Dette gjelder spesielt dersom kostnadene til behandling eller medisiner er høye, men også når sykdom hos forsørger gir inntektsbortfall og når barns sykdom krever pleie som gjør at forsørger ikke har mulighet til å opprettholde arbeidet.

En rekke mellominntektsland med stor grad av ulikhet, som India og Indonesia, har mål om universell dekning av helsetjenester. Undersøkelser i India viser at helserelaterte utgifter er det som sterkest bidrar til å holde folk i dyp fattigdom. Gjennom å gjøre et definert minimum av helsetjenester tilgjengelig for hele befolkningen og utarbeide ulike finansieringsformer for dette, for eksempel allmenne helseforsikringsordninger, vil man redusere ulikheter. Dette arbeidet er også satt på dagsordenen gjennom det felles utenriksministerinitiativet «Utenrikspolitikk og global helse», der Norge deltar.

I den globale helseinnsatsen prioriterer regjeringen tusenårsmål 4 og 5 – reduksjon av barne- og mødredødelighet. De mest sentrale samarbeidspartnerne er WHO, Det globale vaksineinitiativet (GAVI) og Det globale fondet for bekjempelse av aids, malaria og tuberkulose. WHO, som FNs særorganisasjon innen helse, arbeider for oppnåelse av tusenårsmålene. WHOs mandat er å bidra til bedre helse for alle og være det ledende samordningsorganet for internasjonalt helsesamarbeid. WHO har en viktig rolle i å sette globale normer og standarder. I tillegg gir WHO faglig støtte til utviklingsland for å iverksette anbefalinger og standarder, styrke helsesystemene og utvikle og gjennomføre helhetlige nasjonale helseplaner.

Boks 6.3 Direkte pengeoverføringer i Brasil

Bedre fordeling og kamp mot fattigdom ble satt høyt på dagsordenen i Brasil da Lula vant presidentvalget i 2002. En rekke sosiale programmer rettet mot den fattige delen av befolkningen er innført de siste 10 årene. Programmene har vist seg både bærekraftige og effektive i kampen mot fattigdom.

Det største og mest kjente programmet, Bolsa Familia, ble opprettet i 2003. Det har blant annet som mål å redusere fattigdom og ulikhet ved å garantere fattige familier en minimumsinntekt, styrke grunnleggende sosiale rettigheter gjennom å stille betingelser om skolegang og bruk av helsetjenester, og forbedre mulighetene på arbeidsmarkedet for mottakerne av støtten.

Bolsa Familia er gradvis oppskalert, og omfattet i 2012 hele 25 prosent av Brasils befolkning. Prislappen for myndighetene er på 0,46 prosent av BNP. Programmet overfører penger direkte til mødre, på betingelse av at de går til svangerskaps- og barselskontroller og at barna deltar i vaksinasjonsprogram og møter opp på skolen. Et viktig element er å styrke kvinners selvstendighet og beslutningsmakt i kjernefamilien. Støttebeløpet avhenger av familiens inntektsnivå og alderssammensetning. Gjennomsnittlig månedlig støtte tilsvarte i 2012 om lag 400 kroner.

Resultatene av den målrettede politikken er imponerende. Ekstrem fattigdom er redusert med 40 prosent, og inntektsulikheten er synkende.

6.4 Direkte pengeoverføringer

Figur 6.4 Direkte pengeoverføringer har vist seg å være et effektivt fordelingsvirkemiddel.

Figur 6.4 Direkte pengeoverføringer har vist seg å være et effektivt fordelingsvirkemiddel.

Foto: Reuters/Erik De Castro

Kombinasjonen av økende ulikhet, høy vekst og mindre nedgang i ekstrem fattigdom enn forventet har forsterket behovet for å vurdere direkte omfordeling til de fattige. Direkte pengeoverføringer til utvalgte grupper har vist seg å være et kostnadseffektivt virkemiddel. Pengeoverføringene har økt betydelig i utbredelse, og evalueringer og annen forskning tyder på at de ofte virker godt og er treffsikre som fordelingsvirkemiddel.

Det er sjelden enkle svar på spørsmålet om hva som hindrer en inkluderende vekst. I mange land brukes metoder som identifiserer og til dels rangerer hindringer, og det er som regel mange forhold som må angripes samtidig. Landspesifikke analyser viser forskjeller i hva som er de viktigste hindringene for vekst. Noen faktorer går imidlertid igjen, som energiforsyning, forretningsklima, kompetansenivå og makroøkonomisk og politisk stabilitet.

Tiltak for å skape arbeidsplasser og bryte fattigdomsfeller er ofte gjensidig avhengig av hverandre. Direkte støtte til fattige husholdninger og småskalaproduksjon vil fungere bedre om det samtidig legges mer vekt på å skape arbeidsplasser. Tilsvarende har man flere eksempler på at investeringer i energiforsyning og infrastruktur ikke har gitt forventet virkning, fordi kompetanse eller andre forutsetninger for utvikling ikke har vært til stede. Hvilken kombinasjon av innsatser som virker best, kan ikke besvares generelt, men avhenger av lokale forhold.

Direkte økonomisk støtte kan øke effekten av andre tiltak, som utbygging av tjenestetilbud og investeringer i infrastruktur. Pengeoverføringer gir familier mulighet til å bedre helse- og ernæringssituasjonen. Dette er avgjørende for at økt undervisningstilbud til fattige skal gi seg utslag i bedre læringsresultater. Økt menneskelig kapital vil også bedre de fattiges muligheter til næringsutvikling ved økte investeringer i infrastruktur.

I moderne velferdsstater har de store overføringsordningene andre økonomiske primærfunksjoner enn omfordeling. De kan være offentlige forsikringsordninger (ledighetstrygd, sykepenger) eller erstatte privat sparing (alderspensjon). Sosiale sikkerhetsnett blir i økende grad sett på som en måte å bedre økonomiens samlede virkemåte på.

Også i utviklingsland handler det om å beskytte individer på en måte som styrker økonomien som helhet. En bred tilnærming til sosiale sikkerhetsnett, forankret i retten til sosial beskyttelse under internasjonal folkerett, er i ferd med å få økende fotfeste internasjonalt. Verdensbanken lanserte i 2012 sin nye strategi for sosial beskyttelse og arbeid. Hovedbudskapet er at ulike former for sikkerhetsnett bør inngå i nasjonale utviklingsstrategier i alle utviklingsland.

Boks 6.4 Direkte pengeoverføringer i India

I 2013 introduserer India et nytt overføringssystem for landets fattige – det såkalte «Direct Benefit Transfer».

Pengeoverføringene er basert på et nytt elektronisk id-system og korresponderende personlige bankkonti. For å kunne ta ut penger, må mottakeren framvise et identifikasjonsnummer som hver inder nå vil få. Så langt har rundt 220 millioner indere en slik e-id. Biometriske data (fingeravtrykk) er innhentet for å bekrefte identiteten.

Programmet er inspirert av Brasils Bolsa Familia-program og er en parallell til velferdsprogrammet MGNREGA (Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act) fra 2005, som er et «arbeid for penger»-program. Det sikrer arbeidere fra landsbygda 100 dagers arbeid og en inntekt på om lag 13 kroner per dag.

Det nye programmet er teknisk sett langt vanskeligere å gjennomføre med tanke på at bare 40 prosent av en befolkning på 1,2 milliarder har egen bankkonto. Samtidig har kun 36 000 av 600 000 indiske landsbyer bankvirksomhet. Den indiske regjeringen arbeider derfor for å få enda flere små bankvirksomheter etablert på landsbygda.

For de indiske myndighetene er det viktig å effektivisere de mange ulike velferdsoverføringene – fra vareutdeling til ulike sosiale stønader, pensjoner mv. Omfordeling er en utfordring i et land hvor folk flest fortsatt lever på eller under fattigdomsgrensen. Dagens system er komplisert og ikke særlig transparent, noe som hindrer effektivitet. Korrupsjon og svindel er et problem når staten kjøper inn mat, kunstgjødsel og parafin til butikker hvor fattige kan kjøpe produktene til redusert pris eller få dem utdelt. Når dette blir erstattet av direkte pengeoverføringer, vil det bidra til å redusere disse problemene.

På sikt kan et slikt pengeoverføringssystem legge grunnlaget for et moderne skattesystem, noe India ikke har i dag.

Hvordan overføringsordninger organiseres og innrettes, vil variere etter forholdene i det enkelte land. I lavinntektsland er utfordringene større og det økonomiske handlingsrommet mer begrenset enn i mellominntektsland. I mellominntektsland er det relativt vanlig at overføringsordninger er permanente, rettighetsbaserte og organisert og finansiert som del av et statlig system. I lavinntektsland er ordningene vanligvis kortsiktige, innrettet mot midlertidige problemer, organisert utenfor staten og helt eller delvis finansiert med bistandsmidler. Norge har støttet et fond i Verdensbanken for å bygge opp utviklingslands egen kapasitet på området (Rapid Social Response).

Fattigdom betyr lav eller ingen inntekt og ofte usikkerhet og variasjoner i inntekt over tid. Et beskjedent, men fast, beløp vil kunne gi husholdninger mulighet til å opprettholde et minimumsforbruk i trange tider og kanskje investere litt i gode tider, og dermed bedre inntektsmulighetene over tid. Overføringene kan representere et sikkerhetsnett som gir større robusthet overfor kriser. Støtten gir mottakeren makt og mulighet til selv å prioritere pengebruken. Dette krever at lokale markeder fungerer, eller minimum at grunnleggende forutsetninger er til stede for at de kan begynne å fungere. En ulempe ved utdeling av mat og andre varer i krisesituasjoner, er at det kan underminere nasjonal produksjon og lokale markeder. Direkte pengeoverføringer styrker kjøpekraften og etterspørselen og stimulerer de lokale markedene, med positive ringvirkninger for den lokale økonomien.

I mellominntektsland som Brasil og Mexico er det knyttet betingelser til direkte pengeoverføringer. Dette kan være nødvendig for å skape oppslutning om ordningene hos velgere og skattebetalere. Betingelsene kan være at barn møter opp på skolen eller at de tas med til helsekontroll. Erfaringene fra Latin-Amerika er at direkte pengeoverføringer stort sett både bedrer levekårene til familiene som mottar dem og virker positivt på skolegang og bruk av helsetjenester.

I afrikanske land er det vanligere med ordninger uten betingelser. Også her tyder imidlertid erfaringene på positive virkninger på skolegang og bruk av helsetjenester. Fattige familier prioriterer barna høyt når det økonomiske handlingsrommet øker. Det siste er et viktig poeng i land med lav administrativ kapasitet, fordi betingede utbetalinger krever et større administrativt apparat. I afrikanske land kan dessuten tilbudet av helsetjenester mange steder være for dårlig til at man vil kunne stille betingelser om bruk.

I Norge og andre velferdsstater er det et spørsmål i hvilken grad ulike overføringsordninger kan svekke motivasjonen til å arbeide. Det er svært lite som tyder på at dette er et problem i utviklingsland. I enkelte tilfeller er det tvert imot påvist at overføringsordninger kan styrke mottakeres kapasitet til å søke arbeid og delta i arbeidsmarkedet. I tillegg er en forklaring på forskjellen i atferd i rike og fattige land at verdien av fritid sammenliknet med arbeidsinntekt er mindre for de fattigste.

En samlet vurdering av tilgjengelige erfaringer med direkte pengeoverføringer og de store fattigdomsutfordringene en står overfor, tilsier at overføringsordninger gis økt prioritet i utviklingsland. Man vet mye om hvordan ordninger for direkte pengeoverføringer kan virke når de utformes fornuftig, og man vet også mye om mulige fallgruver, inkludert korrupsjonsrisiko, som kan ligge i svak tilpasning til forhold til mottakerland. Med dette som utgangspunkt vil regjeringen øke støtten til oppbygging av ordninger med direkte pengeoverføringer, som en del av en helhetlig og fattigdomsorientert utviklingspolitikk. Støtte til selve pengeoverføringene skal kun gis for begrensede perioder i lavinntektsland og lavere mellominntektsland.

6.5 Finansforvaltningssystem og statsbudsjett

God offentlig finansforvaltning er viktig for et lands makroøkonomiske stabilitet, åpenhet og ansvarlighet knyttet til politiske prioriteringer, forvaltning og demokratisk kontroll av offentlige midler. Norge er, både i enkeltland og internasjonalt, aktiv i arbeidet for økt finansiell åpenhet og ansvarlighet i offentlig ressursbruk. Det anses som viktig både i kampen mot korrupsjon og for effektiv ressursbruk.

Dersom givere kanaliserer bistand gjennom landenes egne forvaltningssystemer, i stedet for å opprette parallelle giversystemer, bidrar man til å utvikle de nasjonale systemene. Samtidig kan man gjennom å støtte utvikling av særskilte deler av finansforvaltningen redusere risikoen for misbruk og øke åpenheten i landets bruk av offentlige midler. Norge støtter brede finansforvaltningsreformer i en rekke land, ikke minst innen riksrevisjon, skatteadministrasjon og oljeforvaltning.

Styrking av riksrevisjonene bidrar til demokratisk kontroll og åpenhet om bruk av offentlige midler. Dette arbeidet har begynt å gi resultater ved at riksrevisjonsrapporter i større grad blir debattert i parlamentene i samarbeidsland. Det er også mer samarbeid mellom riksrevisjoner i sør og institusjoner i nord, inkludert norsk riksrevisjon. Regjeringen støtter slikt faglig samarbeid.

Analyser indikerer at det de siste årene har vært forbedringer og økt åpenhet i den offentlige finansforvaltningen i Norges samarbeidsland. Samtidig krever systemforbedringer et langsiktig perspektiv.

Boks 6.5 Budsjettovervåking i Angola

Angolas økonomi har gjennomgått rask forandring siden fredsavtalen i 2002, og den økonomiske veksten har vært høy det siste tiåret. Veksten er fullstendig drevet av oljeproduksjon. Til tross for økte inntekter, lever fremdeles 38 prosent av befolkningen under fattigdomsgrensa (2010), og landet ble rangert som nr. 148 av 186 land på FNs indeks for menneskelig utvikling (HDI) i 2013.

De siste tre årene har Kirkens Nødhjelp, sammen med sin partnerorganisasjon, det økumeniske kirkerådet (Conselho de Igrejas Cristãs em Angola/CICA), arbeidet med å styrke og øke kapasiteten til sivilsamfunnet i Angola for å overvåke og komme med innspill til statsbudsjettet.

Gjennom fokusgrupper, og lokale grupper i forskjellige deler av Angola har CICA fulgt budsjettprosessene både nasjonalt og lokalt. CICA har samtidig besøkt lokalsamfunn og hentet inn innspill fra dem til budsjettet.

I november 2012 avholdt CICA for første gang en konferanse om sitt budsjettarbeid. Den var godt besøkt og ble dekket av nasjonal radio og TV. CICAs leder overleverte oppsummeringen fra konferansen til visepresidenten i Angola. Denne type påvirkningsarbeid kan bidra til å rette fokus mot fordelingsspørsmål.

Regjeringen vil:

  • ha en dialog med myndighetene om bruken av offentlige midler, særlig i land der vi bidrar med tiltak for å øke skatteinngangen

  • prioritere samarbeid med land som ønsker å føre en aktiv fordelingspolitikk

  • videreføre støtte til helse- og utdanningstjenester

  • videreføre den globale helseinnsatsen i tråd med Meld. St. 11 (2011-2012) Global helse i utenriks- og utviklingspolitikken

  • arbeide internasjonalt for å få tilstrekkelig oppslutning om en mulig valutaavgift

  • legge vekt på at samarbeidsland selv bidrar med finansiering av helse- og utdanningstjenester og at det sikres reell tilgang for alle. Lik deltakelse for jenter og gutter på utdanningsnivå utover grunnskolen skal vektlegges

  • være tydelig på målet om at landene etter hvert skal overta hele finansieringen av helse- og utdanningstjenester

  • støtte oppbygging av ordninger med direkte pengeoverføringer til utsatte grupper og for begrensede perioder gi støtte til selve pengeoverføringene i lavinntektsland og lavere mellominntektsland

  • som hovedregel ikke lenger inkludere krav om skattefritak i bilaterale avtaler om stat-til-stat-bistand.

Til toppen
Til dokumentets forside