Meld. St. 12 (2016–2017)

Alt å vinne— Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk

Til innhaldsliste

1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Pengespelpolitikken engasjerer. For mange nordmenn er lotteri og pengespel god underhaldning og ei kjelde til uskyldig spenning i kvardagen. Samtidig skal ein ansvarleg pengespelpolitikk beskytte spelarane mot dei negative effektane som kan følgje av slike spel, og hjelpe speleavhengige som har hamna i ein vanskeleg situasjon.

Sist det blei gjort ein heilskapleg og prinsipiell gjennomgang av den norske pengespelpolitikken, var i samband med at den private speleautomatmarknaden blei avvikla i 2003. Sidan den gongen har det vore ei betydeleg teknologisk og marknadsmessig utvikling på pengespelfeltet. Det har òg skjedd endringar i måten pengespel blir regulerte på i andre europeiske land.

Den teknologiske utviklinga er først og fremst kjenneteikna ved at pengespel blir distribuerte og formidla over Internett på stadig nye måtar. Spel blir tilbydde på nye plattformer med ei heilt anna utforming enn det vi kjenner frå tradisjonelle lotteri. Denne utviklinga skaper både nye moglegheiter og nye utfordringar. Det er viktig at den statlege reguleringa gir eit godt grunnlag for å møte utviklinga også i framtida.

Den regulerte norske marknaden består av både statlege og private aktørar. Norsk Tipping og Norsk Rikstoto står for over 75 prosent av omsetninga. Bingo- og lotteriverksemd og spel på skip utgjer resten av den regulerte marknaden. Omsetninga i den regulerte marknaden har sidan 2008 hatt ein moderat vekst. Det er i hovudsak dei statlege spela som veks.

Uregulerte aktørar er ei utfordring for den norske pengespelpolitikken. Den uregulerte marknaden består i all hovudsak av private aktørar på Internett som tilbyr speltenester frå utlandet retta mot norske spelarar. I perioden 2015–2016 stod dei uregulerte aktørane for 79 prosent av all pengespelreklame på fjensynskanalar som er retta mot norske sjåarar, målt i reklamekroner brukt.

På bakgrunn av utviklinga i pengespelmarknaden dei siste åra har regjeringa sett at det er behov for ein ny heilskapleg gjennomgang av pengespelpolitikken. Det sentrale spørsmålet som meldinga prøver å gi svar på, er: Korleis skal vi utforme ein ansvarleg pengespelpolitikk for framtida?

Meldinga drøftar mellom anna følgjande:

  • Val av reguleringsmodell for norsk pengespelpolitikk: einerettsmodell eller lisensmodell

  • Behovet for ein meir heilskapleg og konsistent reguleringsstruktur som varetek dei overordna måla for norsk pengespelpolitikk

  • Behovet for å kombinere streng regulering, aktiv eigarstyring og ei god og tydeleg forankra rollefordeling mellom departement og tilsynsorgan

  • Behovet for kanalisering og konkrete tiltak for å sikre ansvarleg spel

  • Konkrete tiltak for å beskytte dei regulerte aktørane i den norske pengespelmarknaden

1.2 Pengespelpolitikken til regjeringa

Sundvolden-erklæringa slår fast at regjeringa Solberg ønskjer å vidareføre dei etablerte måla for pengespelpolitikken: «Regjeringen vil videreføre en politikk som ivaretar hensynet til spilleavhengige og sikrer at inntekter fra pengespill i Noreg skal tilfalle ideelle formål.»

Det overordna målet med å regulere pengespelmarknaden i Noreg er å sikre at lotteri og pengespel blir tilbydde i trygge og ansvarlege former for å avgrense uheldig speleåtferd. I tillegg skal reguleringa leggje til rette for at lotteri og pengespel kan vere ei god inntektskjelde for samfunnsnyttig og humanitært arbeid, idrett og kultur. Dette målet er nedfelt i pengespellova,1 og tilsvarande formålsføresegner finst i lotterilova2 og i forskrift om totalisatorspel3.

Det primære målet for pengespelpolitikken til regjeringa er å sikre ansvarleg spel. Politikken skal vareta omsynet til speleavhengige og sikre at spela som blir tilbydde, ikkje fører til at fleire utviklar speleproblem. Sosialpolitiske omsyn har ei sentral rolle i utforminga av politikken og dannar grunnlaget for reguleringa. Omsynet til ansvarlegheit skal gå framfor økonomiske omsyn.

Dei største pengespela i Noreg blir i dag tilbydde innanfor ein einerettsmodell. Norsk Tipping har einerett til å tilby pengespel, mens Norsk Rikstoto har einerett til å tilby totalisatorspel. Modellen skal sikre god offentleg kontroll og styring av pengespelmarknaden.

Dei siste åra er bruk av ansvarlegheitsverktøy blitt eit sentralt element for å hindre speleproblem i dei største norske pengespela. Noreg ligg i front internasjonalt i bruken av slike verktøy. Undersøkingar viser at det ikkje er blitt fleire problemspelarar i Noreg dei siste åra,4 og det er relativt få speleproblem som er relaterte til lovlege norske pengespel. Det er likevel viktig å halde fram arbeidet med å kjempe mot speleavhengigheit.

Samtidig er det ei utfordring at Noreg er ein attraktiv marknad for utanlandske nettbaserte pengespelaktørar som ikkje har løyve til å tilby spel i den norske marknaden. Ein ansvarleg pengespelpolitikk føreset at dei regulerte spelselskapa tilbyr attraktive spel som evnar å tiltrekkje seg spelarar, og dermed trekkje spelarar bort frå eit uregulert tilbod utan like gode ansvarlegheitsrammer. Det kallar vi kanalisering. I 2014 lanserte til dømes Norsk Tipping nettbaserte pengespel. Hovudformålet er å kanalisere spelarar til det regulerte norske tilbodet. Tal frå Lotteritilsynet indikerer at talet på norske spelarar i den uregulerte marknaden har vore stabilt dei siste åra.

For regjeringa er det viktig å utvikle ein ansvarleg pengespelpolitikk for framtida. Politikken skal førebyggje negative konsekvensar av pengespel, samtidig som folk får tilgang til eit breitt spekter av underhaldning og spenning gjennom det regulerte speltilbodet. Ein robust pengespelpolitikk for framtida føreset samtidig at den regulerte norske pengespelmarknaden klarer å kanalisere spelarar bort frå den uregulerte marknaden. Det føreset vidare ei heilskapleg og konsistent regulering og ei god og tydeleg forankra rollefordeling mellom departement og tilsynsorgan. I tillegg er det viktig å beskytte dei regulerte aktørane i den norske pengespelmarknaden.

1.3 Samandrag

Kapittel 2 beskriv utviklinga av det rettslege rammeverket for den norske lotteri- og pengespelmarknaden dei siste åra. Det gir ei oversikt over dei viktigaste regelverksendringane sidan 2000.

Kapittel 3 beskriv pengespel- og lotterimarknaden i Noreg i dag. Kapittelet greier ut om omfanget av den regulerte og den uregulerte marknaden. Det beskriv òg omfanget av, kanalar for og trendar innanfor marknadsføring.

Kapittel 4 presenterer tilgjengeleg kunnskap om konsekvensane av pengespel, inkludert speleåtferd og speleproblem i befolkninga. Det presenterer mellom anna data frå befolkningsundersøkingar, Hjelpelinja for speleavhengige og aktuelle institusjonar som behandlar speleavhengige.

Kapittel 5 gjer greie for kva tiltak som per i dag er sette i verk for å sikre ein ansvarleg pengespelpolitikk. Kapittelet beskriv aktuelle ansvarlegheitstiltak hos Norsk Tipping og Norsk Rikstoto og gjeldande ansvarlegheitstiltak for private lotteri. Det gjer òg greie for «Handlingsplan mot spilleproblemer 2016–2018».

Kapittel 6 beskriv den teknologiske utviklinga i pengespelmarknaden dei siste tiåra. Kapittelet peiker på moglegheitene og utfordringane denne utviklinga skaper for pengespelreguleringa i Noreg.

Kapittel 7 gjer greie for EØS-retten sine hovudprinsipp for pengespelregulering og gir ei kort oversikt over arbeidet med pengespelpolitikk i EU. Kapittelet beskriv òg utviklingstrekk i europeiske land når det gjeld val av reguleringsmodell for pengespel.

Kapittel 8 drøftar val av reguleringsmodell: vidareføring av einerettsmodellen eller innføring av ein lisensmodell. Basert på ei totalvurdering tilrår Kulturdepartementet å vidareføre einerettsmodellen. Det primære målet for pengespelpolitikken er at det skal vere ein ansvarleg politikk som avgrensar speleproblem og anna uønskt åtferd som kan følgje av pengespel. Eit sekundært mål er at inntekter frå pengespel og lotteri i størst mogleg grad skal gå til ideelle formål. Med utgangspunkt i situasjonen i dag og den forventa utviklinga dei nærmaste åra meiner departementet at einerettsmodellen i størst grad vil vareta måla for pengespelpolitikken. Departementet legg særleg vekt på at einerettsmodellen truleg gir ein noko høgare grad av ansvarlegheit enn ein lisensmodell. Dersom utanlandske spelselskap skulle ta ein større del av spelarane i framtida, vil ein lisensmodell med ein viss grad av ansvarlegheitstiltak kunne vere ei meir formålstenleg løysing. I dagens situasjon ser det ikkje ut til å vere grunn til å forvente ei slik utvikling dei nærmaste åra.

Kapittel 9 drøftar behovet for å styrkje heilskapen i pengespelpolitikken. Ein konsistent og samanhengande politikk er avgjerande for å vareta dei overordna måla for norsk pengespelpolitikk. Dagens system med tre lover og to fagansvarlege departement inneber ein risiko for at den statlege reguleringa av feltet blir fragmentert og inkonsistent. Kulturdepartementet vil derfor setje i gang eit arbeid for å utarbeide forslag til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel. Regjeringa vil då samle ansvaret for heile pengespelpolitikken i Kulturdepartementet.

Kapittel 10 drøftar korleis ein skal nå måla for pengespelpolitikken gjennom å kombinere ei streng regulering av den norske pengespelmarknaden, ei aktiv eigarstyring og ei god rollefordeling mellom departement og tilsynsorgan. Det skal fastsetjast i forskrift kva spelkategoriar Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal kunne tilby. Lotteritilsynet får forskriftsbasert heimel til å godkjenne nye enkeltspel innanfor ramma av eksisterande spelkategoriar og å godkjenne tidsavgrensa pilotprosjekt i regi av einerettsaktørane. Sentrale, overordna reglar som er nødvendige for å førebyggje negative konsekvensar av pengespel, skal vere fastsette i forskrift. Norsk Tipping får myndigheit til å fastsetje detaljerte, utfyllande spelereglar for speltilbod. Norsk Tippings sjølvpålagde «Nei takk»-liste blir fastsett som myndigheitskrav og vil gjelde både for pengespel i regi av Norsk Tipping og totalisatorspel i regi av Norsk Rikstoto. Rollefordelinga mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet skal reindyrkast og tydeleggjerast. Forvaltingsrolla til tilsynet skal styrkjast. Departementet skal ikkje vere klageinstans i enkeltsaker.

Kapittel 11 drøftar kanalisering og tiltak for å sikre ansvarleg spel. Det er eit mål at flest mogleg av spela hos Norsk Rikstoto skal skje registrert, på same måte som hos Norsk Tipping. Departementet ser likevel ikkje grunn til å innføre krav om registrert spel for Flax-lodd per i dag. Norsk Rikstoto og Norsk Tipping skal framleis fastsetje storleiken på eigne marknadsføringsbudsjett, men dei må kunne grunngi omfanget av marknadsføringa ut frå kanaliseringsomsyn. Det skal framleis vere eit fast element i Kulturdepartementet si eigarstyring av Norsk Tipping å følgje opp måloppnåinga til selskapet når det gjeld ansvarlegheit. Departementet si oppfølging av selskapet skal vere basert på både kvalitative og kvantitative vurderingar av dei årlege rapportane i tillegg til tilsynsrapportar frå Lotteritilsynet.

Kapittel 12 drøftar framveksten av sosiale nettverksspel. Fleire spel liknar mykje på pengespel når det gjeld innsats, premiar og problematisk speleåtferd. Lotteritilsynet skal følgje utviklinga av sosiale nettverksspel, men departementet meiner at det er for tidleg å seie noko om korvidt enkelte former for slike spel bør regulerast som pengespel.

Kapittel 13 drøftar ulike tiltak for å beskytte dei regulerte aktørane i den norske pengespelmarknaden. Departementet vil sende på høyring forslag om regelverksendringar som kan gjere forbodet mot betalingsformidling meir effektivt. Departementet vil greie ut handlingsrommet for nasjonale tiltak mot pengespelreklame i TV-sendingar frå andre EØS-land og parallelt arbeide for at det blir teke inn eit eksplisitt unntak for pengespelreklame i AMT-direktivet. Dagens regelverk knytt til marknadsføringsforbodet dekkjer medverknadsansvar i stor nok grad. Departementet vil greie ut om det er mogleg å innføre «DNS-varsling» som informasjonstiltak for å avgrense spel hos uregulerte pengespelselskap på nett. Det er behov for å greie ut praktiske, administrative og juridiske sider ved dette tiltaket, mellom anna for å sikre at løysinga er enkel å administrere, og at omsynet til personvern blir vareteke.

Kapittel 14 drøftar krav til effektiv drift og fordelinga av overskot frå pengespel til gode formål. Kulturdepartementet si eigarstyring av Norsk Tipping er tilpassa eigenarten til selskapet. Departementet skal framleis arbeide med å vidareutvikle målstyringa av Norsk Tipping for å sikre effektiv drift av selskapet. Departementet meiner at sponsorverksemda til Norsk Tipping bør vere basert på forretningsmessige vurderingar og sikre så god sosialpolitisk måloppnåing som mogleg. Grasrotdelen bør vidareførast i tråd med gjeldande prinsipp for ordninga. Departementet vil sende på høyring forslag om at prosentsatsen blir auka frå 5 til 7 prosent av spelinnsatsen. For spela Multix og Instaspill vil departementet foreslå at prosentsatsen blir auka frå 10 til 14 prosent av spelinnsatsen etter frådrag for gevinstar. Ordninga bør framleis vere ubyråkratisk. Det blir ikkje innført særskilde effektivitetskrav for private lotteri.

Kapittel 15 drøftar ei omlegging av fordelinga av Norsk Tipping sitt overskot til humanitære og samfunnsnyttige organisasjonar. Dei tre beredskapsorganisasjonane Røde Kors, Redningsselskapet og Norsk Folkehjelp skal få ein fast årleg prosentdel som svarer til det kronebeløpet dei fekk i tilskot i 2015. Andre organisasjonar søkjer på like vilkår i tråd med kriteria for å delta i ordninga og dei avgrensingane som departementet har fastsett.

Kapittel 16 drøftar reguleringa av bingomarknaden. Sosial ansvarlegheit og omsynet til einerettsmodellen skal framleis vere dei overordna måla for bingopolitikken. Ein skal òg leggje vekt på utbetaling til formål og varetaking av bingo som sosial møtestad dersom det er i samsvar med dei overordna måla. 30-sekundsregelen for databingo blir endra. Det blir opna for at spelarar kan delta i hovudspel i bingohallar via Internett. Fordelingsnøkkelen for Belago blir endra slik at delen til Norsk Tipping blir redusert frå 40 til 35 prosent, mens formålsdelen blir auka frå 25 til 30 prosent.

Kapittel 17 greier ut om økonomiske og administrative konsekvensar.

Fotnotar

1.

Lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v.

2.

Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotteri m.v.

3.

Forskrift 24. august 2007 nr. 1011 om totalisatorspill

4.

Sjå nærmare omtale i kapittel 4.

Til toppen
Til forsida av dokumentet