Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 16 (2014-2015)

Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett

Til innholdsfortegnelse

10 Miljøindikatorer

Boks 10.1

Regjeringen ønsker å sikre at produksjonskapasiteten ikke overstiger miljøets bæreevne gjennom å knytte spesifikke miljøindikatorer til en handlingsregel for kapasitetsjustering i havbruk. Ikke alle miljøpåvirkninger er egnet til å inngå i en handlingsregel for kapasitetsjustering. Påvirkningen må være målbar og ha tilstrekkelig nær sammenheng med produksjonsvolumet innenfor et definert produksjonsområde. Det er i den forbindelse viktig å påpeke at handlingsregelen skal regulere kapasitetsendringer på tillatelsesnivå. På den enkelte lokalitet vil kapasiteten reguleres på tilsvarende måte som i dag.

Enkelte påvirkningsfaktorer henger godt sammen med hvor mye oppdrettsfisk som er i et område, men vil påvirkes i mindre grad av en nedjustering av produksjonskapasiteten, så sant ikke området brakklegges fullstendig. Dette er faktorer det kan være viktig å se i sammenheng med en eventuell vekst, uten at de nødvendigvis skal inntas i en handlingsregel.

Etter regjeringens syn er det på nåværende tidspunkt kun lakselus og utslipp som er relevant som indikatorer i en handlingsregel for kapasitetsjustering.

10.1 Generelt

Indikatorer benyttes for å anvise eller angi forhold som er for kompliserte eller for kostbare å måle direkte. En indikator skal kvantifisere forhold; den skal altså angis i målbare størrelser. Ved å forenkle kompliserte forhold skal en indikator gi et tydelig signal om en tilstand eller endring i tilstand. Ved å benytte spesifikke miljøindikatorer i en handlingsregel for kapasitetsjustering i oppdrett, ønsker regjeringen å sikre at produksjonskapasiteten ikke overstiger miljøets bæreevne.

I Meld. St. 22 (2012 – 2013) Verdens fremste sjømatnasjon ble det beskrevet to bærekraftsindikatorer, for henholdsvis rømming og lus. Indikatorsystemet som ble beskrevet i meldingen bygger på en basisovervåking der forvaltningen får varsel om sannsynligheten for at grenseverdier for miljøpåvirkning er overskredet (varslingsindikator). Basisovervåkingen skal være enkel og kostnadseffektiv å implementere, slik at flest mulig områder kan overvåkes ved bruk av minst mulig ressurser. Ved overskridelse av grenseverdiene til varslingsindikatoren skal det igangsettes undersøkelser for å verifisere tilstanden. Systemet har blitt videreutviklet etter at meldingen ble lagt frem og er nå under implementering for både rømt oppdrettsfisk og lakselus.

Oppdrettsnæringen påvirker miljøet på mange måter. Noen påvirkningsfaktorer har størst betydning på den enkelte lokalitet, mens andre faktorer påvirker større eller mindre områder. Det blir derfor vurdert om den enkelte faktor kan være egnet som indikator for å justere kapasiteten i næringen på tillatelsesnivå. Uavhengig av de miljøindikatorene som benyttes for å vurdere en justering av kapasiteten på tillatelsesnivå, vil det på hver enkelt lokalitet bli tatt hensyn til et fullt spekter av miljøpåvirkninger i tillegg til fiskehelse og -velferd, for å vurdere hva som er en miljømessig forsvarlig kapasitet på lokaliteten. Et konkret eksempel er Mattilsynets systematiske gjennomgang av lakselustall fra alle oppdrettsanlegg i hele landet. Gjennomgangen har resultert i at anlegg med langvarige overskridelser har fått pålegg om å redusere produksjonen på angjeldende lokalitet, inntil forholdene er bedret.

10.2 Hvilke miljøpåvirkninger kan inngå i en handlingsregel for kapasitetsjustering?

Ikke alle miljøpåvirkninger er egnet til å inngå i en handlingsregel for kapasitetsjustering på tillatelsesnivå. Påvirkningen må være målbar og ha tilstrekkelig nær sammenheng med produksjonsvolumet i det produksjonsområdet man måler i. Hvis ikke begge disse forutsetningene er oppfylt, vil det ikke være hensiktsmessig å innta påvirkningsfaktoren i en handlingsregel. Dette betyr ikke at påvirkningen ikke er viktig, men at den heller må følges opp gjennom andre reguleringer.

10.2.1 Lakselus

Lakselus er i dag den eneste sykdommen i oppdrett som utgjør en kjent og målbar miljøpåvirkning på villfisken. Generelt vurderer Havforskningsinstituttet (HI) risikoen for negative effekter av smittespredning fra oppdrett av laksefisk til villfisk som lav, med unntak for lakselus. Vurderingen er imidlertid beheftet med usikkerhet, fordi en ikke har full kunnskap om alle viktige sykdomspatogener i oppdrett. Basert på dagens kunnskap, mener HI at det ikke er grunnlag for å foreslå spesifikke indikatorer og grenseverdier for andre patogener/sykdommer enn lakselus.

Lakselus i oppdrett utgjør ikke et fiskehelseproblem for oppdrettsfisken, men fordi samlet mengde oppdrettsfisk er høy, blir også samlet mengde lakselus som genereres i oppdrettsnæringen betydelig. Lakselussmitte fra oppdrett er derfor et problem for vill laksefisk, særlig sjøørret. Ifølge HIs risikovurdering av norsk oppdrett er oppdrettsfisk antatt å være den dominerende bidragsyter til smittepress av lakselus langs vesentlige deler av kysten. Dette understøttes av en rekke undersøkelser som finner at infeksjonspresset på vill laksefisk er høyere i områder med mye lakseoppdrett enn i sammenlignbare områder uten lakseoppdrett.

Figur 10.1 Lakselus er en god indikator

Figur 10.1 Lakselus er en god indikator

Kilde: NFD

Grunnet koordinert våravlusning i oppdrettsnæringen, har den ville laksesmolten de siste årene i all hovedsak kommet seg ut i havet med relativt lavt smittepress fra lakselus. Det er imidlertid sannsynliggjort at lakselus har bidratt til redusert innsig av gytelaks fra havet og derigjennom redusert høstbart overskudd i enkelte oppdrettsintensive områder i enkelte år. I motsetning til laksen, oppholder sjøørreten seg nær kysten under hele sjøoppholdet. Dette gjør den mer utsatt for lakselussmitte. Enkelte år og på enkelte lokaliteter er det sannsynligvis stor negativ effekt på bestanden av sjøørret grunnet lakselus.

Tetthet og størrelse av oppdrettsfisk i et område, høy saltholdighet og temperatur, samt ugunstig transport av lakselus med strømmene er de viktigste faktorene for smittepress på både oppdrettet og vill laksefisk. Infeksjonsnivået i oppdrett avhenger derfor hovedsakelig av tetthet av oppdrettslaks i omgivelsene. Beregninger av smitterisiko mellom anlegg, viser at smitterisiko avtar med økende sjøavstand mellom anleggene. Med andre ord er det korrelasjon mellom stående biomasse i sjø og smittepress.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) hevder i sin høringsuttalelse at det ikke er påvist sammenheng mellom lakselusforekomsten i oppdrettsanlegg og dødelighet på utvandrende smolt. Nærings- og fiskeridepartementet deler ikke dette synet. Selv om man alltid kan ønske seg et omforent faglig grunnlag, vil departementet vise til at føre-var-prinsippet tilsier at forvaltningen bør handle og at dét ikke bør være grunnlag til å endre på de standpunkt forvaltningen har inntatt.

Det foreligger per i dag ikke detaljert kunnskap om hvilken betydning lakselusforekomsten i enkeltanlegg har for villfisken i området rundt. Det er imidlertid hevet over enhver tvil at den totale lakselusforekomsten i merdene bidrar til økt smittepress på vill laksefisk. Det er på denne bakgrunn regjeringens vurdering at lakseluspåvirkning på ville bestander er hensiktsmessig å inkludere i en handlingsregel for kapasitetsjustering i et produksjonsområde. Dersom det i fremtiden oppstår sykdomssituasjoner hos oppdrettsfisk som har en tilsvarende beviselig sammenheng med et miljømessig fotavtrykk som det lakselus har i dag, kan indikatorer for slike sykdommer utvikles og inntas i en handlingsregel.

10.2.2 Rømming

Det er allment akseptert at rømt oppdrettslaks har påvirket villaks genetisk. Den rådende hypotesen er at denne genetiske påvirkningen blant annet reduserer den enkelte laksestammes evne til å tilpasse seg lokale forhold. I tillegg kan rømt oppdrettsfisk ha effekt på ville laksebestander gjennom å være vektorer for infeksjoner, og økologiske effekter gjennom konkurranse på gyteplasser. Forskning har vist at rømming av nyutsatt fisk og gyteklar fisk har størst konsekvenser. For næringen representerer spesielt rømming av stor fisk betydelige tap.

Tiltak mot rømming førte i perioden 2006 – 2010 til reduksjon både i antall rømmingshendelser og i andel rømt fisk i elvene, men trenden har snudd de siste tre årene. Det har vist seg at enkelthendelser har stor påvirkning på de samlede rømmingstallene. Dette ble tydelig illustrert under uværet «Nina» som herjet på Vestlandet i januar i 2015 hvor det er anslått at nær 130.000 fisk rømte.

Havforskningsinstituttets risikovurdering av norsk fiskeoppdrett i 2013 konkluderte med at det er svært sannsynlig at rømmingsforekomstene har vært langt høyere enn det som har blitt rapportert, og at smoltrømminger utgjør en større andel av rømt laks enn det som framkommer i rømmingsstatistikken. Smolt kan rømme både fra smoltanlegg eller som postsmolt rett etter utsetting i sjø dersom maskevidden i merden er for stor i forhold til smoltstørrelsen. Med tanke på sistnevnte har Fiskeridirektoratet nå fokusert på bedre samsvar mellom smoltstørrelse og notens maskeåpning ved tilsyn på oppdrettsanleggene. I tillegg vurderer myndighetene innføring av tekniske krav til landbaserte (settefisk)anlegg, på lik linje med de krav som er til flytende anlegg, ved å implementere Norsk Standard NS 9416 i akvakulturregelverket. Det tas sikte på å sende et slikt forslag på høring i løpet av 2015.

Miljødirektoratet har i sin høringsuttalelse vist til flere forskningsresultater som tyder på en sammenheng mellom rømningssted og hvor kjønnsmoden rømt fisk vandrer opp. Slik de ser det tyder deres gjennomgang også på en sammenheng mellom produksjonsstørrelse og mengden rømt fisk. Miljødirektoratet mener de tiltak som hittil er iverksatt i beste fall bare har kompensert for produksjonsveksten, slik at årlig påvirkning fra rømt fisk de siste årene har vært relativt stabil. De mener også at effektene av rømt fisk kan være kumulative - dvs. at årlig stabil påvirkning fører til forverret tilstand over tid, og at disse i tillegg kan være irreversible. Havforskningsinstituttet fremhever på den annen side at selv om rømming og genetisk påvirkning er en stor miljøutfordring, er rømming mindre egnet i en handlingsregel for kapasitetsjustering på tillatelsesnivå. Rømt fisk kan spre seg over store områder, selv om det er en viss sammenheng mellom oppdrettsintensitet og innslag av rømt fisk i elvene i området. Instituttet mener at ny forskrift om fellesansvar for utfisking av rømt oppdrettsfisk vil være et mer hensiktsmessig virkemiddel for å motvirke effekten av rømt fisk på ville laksebestander. Dersom dette tiltaket ikke er tilstrekkelig vil en måtte vurdere ytterligere tiltak for å redusere påvirkning fra rømt fisk. Fiskeridirektoratet påpeker at de er enig i at rømming ikke skal tas med som en miljøfaktor som skal inngå i en handlingsregel.

Fra 2014 er overvåkingen av rømt oppdrettsfisk i elver økt betraktelig og utfordringene med rømt fisk følges nå opp i et separat løp med fortsatt fokus på forebygging og systematisk utfisking. Som et ledd i dette arbeidet er det nylig vedtatt en forskrift som skal sikre utfisking mv. av rømt fisk i elver der overvåking viser at andelen rømt fisk er høy, i tråd med forurenser betaler-prinsippet. I starten vil systemet avhenge av at næringen tar et fellesansvar for å fjerne rømt fisk, men ordningen er ment å stimulere til utvikling av effektive sporingsverktøy, slik at det på sikt vil være det selskapet som er ansvarlig for den rømte fisken som også betaler for å fjerne den. Utfisking av rømt oppdrettsfisk vil være et mer hensiktsmessig virkemiddel for å motvirke effekten av rømt fisk på ville laksebestander, enn å regulere en kapasitetsvekst i et enkelt område basert på innslaget av rømt fisk i samme område. Dersom dette tiltaket ikke er tilstrekkelig, vil det måtte vurderes ytterligere tiltak for å redusere påvirkning fra rømt fisk, herunder bruk av steril oppdrettsfisk.

10.2.3 Forurensning og utslipp

10.2.3.1 Næringssalter og organisk materiale

Utslipp fra havbruk består hovedsakelig av stoffer som er en naturlig del av økosystemet i havet, slik som næringssalter og organisk materiale. De viktigste kildene til utslipp fra oppdrettsanlegg er ekskrementer fra fisken og fôrspill. Det er betydelige utslipp av nitrogen og fosfor fra norske fiskeoppdrettsanlegg, men utslippene utgjør likevel bare omlag fem prosent av den totale mengden næringssalter som finnes i kystvannet.

Alle oppdrettsanlegg har en utslippstillatelse gitt av miljømyndighetene som setter grenser for hvor stor biomasse en kan ha på lokaliteten. Ved lokalitetsklarering skal fylkesmannen, som forurensningsmyndighet, foreta en vurdering av om det kan gis utslippstillatelse etter forurensningsloven, og eventuelt fastsette vilkår for utslippstillatelsen ved den enkelte lokalitet. I denne vurderingen skal de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket blant annet veies opp mot de samfunns- og næringsmessige fordeler tiltaket for øvrig vil medføre. I tillegg skal fylkesmannen påse at kravene i forskrift om rammer for vannforvaltning (vannforskriften) er overholdt og at prinsippene i naturmangfoldloven (nml.) §§ 8 – 12 er lagt til grunn som retningslinjer for vurderingen. I henhold til nml. § 10 innebærer dette en vurdering av samlet belastning av forurensende utslipp.

Boks 10.2 Miljøovervåking av bunnpåvirkning fra marine akvakulturanlegg NS 9410:2007 (Standard Norge 2007)

NS 9410 beskriver to undersøkelser, B og C, hvor B-undersøkelsen brukes nær anleggene (anleggssonen) og C-undersøkelsen i anleggssonen og områdene omkring (overgangssonen og fjernsonen). Standarden forklarer hvordan undersøkelsene skal utføres og hvordan resultatene skal vurderes i forhold til fastsatte miljøstandarder. For B-undersøkelsen angir den også når og hvor ofte prøvene skal tas. NS 9410 er for tiden under revisjon.

B-undersøkelsen er en obligatorisk trendovervåking og skal brukes nær anlegget der risikoen for påvirkning er størst. Prøvene skal tas ved merdkanten, og bunnen undersøkes med en kombinasjon av biologiske, kjemiske og sensoriske parametre. Undersøkelsen er laget slik at den kan kvantifisere fra meget stor til relativt liten påvirkning. Overvåkingen er risikobasert slik at undersøkelsesfrekvensen øker med økende påvirkning. Resultatene fra B-undersøkelsen skal rapporteres til Fiskeridirektoratet. B-undersøkelsen er utviklet for bløtbunn, og prøvene tas med grabb. En del anlegg ligger over hardbunn der det er vanskelig å få grabbprøver, men B-undersøkelsen brukes også på slike lokaliteter i mangel på alternativ overvåkingsmetode. Dette medfører noe usikkerhet i resultatene.

C-undersøkelsen skal brukes i området omkring anleggene, og prøver skal tas tre steder; ved anlegget, i den dypeste delen av området og midt mellom. Undersøkelsen er følsom og kan avdekke mindre endringer over tid. Hoveddelen er en kvantitativ undersøkelse av bunnfaunaen, i tillegg omfatter den tilleggsparametre som kan identifisere avfall fra oppdrettsanlegg. C-undersøkelsen gjennomføres etter pålegg fra Fylkesmennenes miljøvernavdelinger eller Fiskeridirektoratet.

Overvåkingen av utslipp og de utslippstillatelser som gis, er i dag knyttet til den enkelte lokalitet og lokalitetens nærområde. Det har siden 2005 vært obligatorisk for alle matfiskanlegg å gjennomføre trendovervåking av miljøet etter Norsk Standard NS 9410:2007 (se Boks 10.1), såkalte MOM (Matfisk – Overvåking – Modellering)-undersøkelser. Disse viser påvirkningen den enkelte lokaliteten har på bunnforholdene rett under lokaliteten (B-undersøkelser) og i en viss utstrekning ut fra lokaliteten (C-undersøkelser). Systemet er best egnet for bløtbunn. Overvåkingen skal sikre at oppdrettslokalitetene og områdene rundt kan brukes over tid uten uakseptabel påvirkning av miljøet. Trendovervåkingen viser at miljøtilstanden på de aller fleste oppdrettslokaliteter er klassifisert som «god» eller «meget god» (se Figur 10.2). Lokale effekter av næringssalter og organisk materiale kan imidlertid påvises nær oppdrettslokaliteter, men konsekvensene av denne påvirkningen er per i dag vurdert som små og reversible. I Risikorapporten til Havforskningsinstituttet for 2013 påpekes det at:

«Det [kan ikke] utelukkes at enkelte begrensede geografiske områder kan ha en forhøyet risiko for overgjødsling og videre at det kan være vanskelig å identifisere slike potensielle risikoområder, men generelt at områder med dårlig vannutskiftning eller områder med flere kilder til næringssaltutslipp kan være utsatt».
Figur 10.2 Resultater fra B-undersøkelser fra hele landet for perioden 2010 til 2013.

Figur 10.2 Resultater fra B-undersøkelser fra hele landet for perioden 2010 til 2013.

Figuren viser hvor stor prosentandel av undersøkelsene som er i henholdsvis tilstandsklasse 1 (blå), 2 (grønn), 3 (gul) og 4(rød). Tilstand 1 angir lite påvirket tilstand, tilstand 2 middels og tilstand 3 er høyeste tillatte. Tilstand 4 angir overbelastning. Det vises lokaliteter med godkjent B-undersøkelse per år, slik at lokaliteter med tilstand 1 blir tatt med de to årene undersøkelsen er godkjent.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Figur 10.3 Utslipp fra oppdrett består hovedsakelig av stoffer som er en naturlig del av økosystemet i havet

Figur 10.3 Utslipp fra oppdrett består hovedsakelig av stoffer som er en naturlig del av økosystemet i havet

Kilde: Sjømatområdet

Utslipp av næringssalter fra oppdrettsnæringen regnes i dag ikke som et miljøproblem. På sikt er det mulig å se for seg at en betydelig økning i produksjonen, med dagens oppdrettsteknologi, vil kunne endre dette bildet og at utslipp fra anlegg vil kunne få negativ påvirkning på større områder. Da andre kilder også påvirker mengden næringssalter og organisk materiale langs kysten, vil en reduksjon av produksjonskapasitet i et område ikke nødvendigvis føre til forbedring av miljøtilstanden. Det blir derfor viktig å tilpasse overvåkingen og utvikle metoder som ivaretar nye utfordringer som kan oppstå.

Miljømyndighetene arbeider både med en oppdatering av forurensingsregelverket og implementering av EUs vanndirektiv. Miljøutfordringen knyttet til forurensing og utslipp blir foreløpig ivaretatt i tilstrekkelig grad gjennom dette arbeidet. Det bør likevel startes et arbeid med å utvikle en indikator for utslipp som på sikt kan implementeres i handlingsregelen, dersom dette skulle bli nødvendig. Denne indikatoren bør innrettes slik at den gir et bilde av utslippssituasjonen på områdenivå, og klarer å differensiere mellom de ulike kildene til utslipp.

10.2.3.2 Medikamentbruk og resistensutvikling

I tillegg til utslipp av næringssalter og organisk materiale vil det forekomme utslipp av legemidler/kjemikalier, hovedsakelig i forbindelse med medisinering mot lakselus. Bruken av antibiotika i norsk lakseoppdrett er svært lav.

Det er et viktig prinsipp at det skal ligge en faglig vurdering til grunn for forskrivning og bruk av legemidler. Dette vurderes av veterinær eller fiskehelsebiolog i hvert enkelt tilfelle. Godkjenning av legemidler og behandlingsmetoder foretas av Statens Legemiddelverk etter en grundig avveining av medisinsk nytte og en risikovurdering som også omfatter miljøhensyn. Legemiddelverket innhenter råd fra Miljødirektoratet til sine vurderinger. Mattilsynet fører tilsyn med at fiskehelsepersonell har en forsvarlig forskrivningspraksis, og vil også ha fokus på dette fremover.

Utstrakt legemiddelbruk kan forårsake resistens mot medikamentene som brukes. Resistensproblemer kan medføre både økt bruk av medikamenter og at bruken endres til medikamenter som er mindre gunstige for miljøet. Medikamentelle behandlinger og legemiddelresistens er derfor en utfordring med tanke på miljømessig bærekraftig produksjon.

Resistente patogener kan spres til nærliggende lokaliteter. Medikamentbruk og resistensutvikling overvåkes derfor nøye. Både næringen og myndighetene har et felles mål om at medikamentelle behandlinger skal begrenses, og det pågår i dag stor FoU-aktivitet knyttet til utvikling av ikke-medikamentelle metoder mot lakselus. Mot andre patogener er medikamentbruken lav.

Bruk av legemidler mot lakselus er under dagens produksjonsforhold klart knyttet til tettheten av oppdrettsanlegg og samlet biomasse i et område. En reduksjon i biomassen i et område der det har utviklet seg legemiddelresistens vil trolig ikke medføre at resistensproblemene forsvinner helt, men kan bidra til å dempe den videre utviklingen og eventuelt redusere risiko for spredning av resistente lakselus til nye områder. Når det gjelder forvaltningsmessig håndtering av utfordringen med resistensutvikling vurderer regjeringen at det vil være mer hensiktsmessig å adressere dette uavhengig av endringer i produksjonskapasitet på områdenivå.

Enkelte legemidler mot lakselus kan ha negativ påvirkning på det omkringliggende miljø. Dette gjelder særlig produkter som inneholder flubenzuroner, da dette virkestoffet hindrer skalldannelsen til krepsdyr. Som en del av godkjenningen for disse produktene har Legemiddelverket anbefalt svært restriktiv bruk i sommerhalvåret når krepsdyrene skifter skall oftere. En risikovurdering knyttet til hvilken effekt bruken av flubenzuroner kan ha på det marine miljøet er viktig for forvaltningen. Problemstillingen vil bli berørt i Havforskningsinstituttets risikovurdering av norsk fiskeoppdrett 2014. Med utgangspunkt i §10 (miljønormen) i akvakulturloven vil myndighetene vurdere bruken av flubenzuroner på lokaliteter der det er nødvendig for å sikre at behandling mot lakselus skjer på en miljømessig forsvarlig måte. Det er også aktuelt å kreve at brønnbåter dumper avlusingsvann på steder der det er miljømessig forsvarlig etter behandling med hydrogenperoksid. Regjeringen ser det ikke som naturlig at det utvikles en egen indikator utelukkende for legemiddelrester.

10.2.4 Fôr

Norske fiskefôrprodusenter har et selvstendig ansvar knyttet til import av fôringredienser og merking av fôr, blant annet for å dokumentere at fôret inneholder fiskemel og fiskeolje produsert fra bærekraftig forvaltede bestander og at vegetabilske råvarer er høstet bærekraftig. Tilgang på fôr og fôrråvarer er en global problemstilling. Det er ikke er en direkte sammenheng mellom kapasiteten i norsk oppdrettsnæring og bærekraftig høsting av fôrråvarer globalt. Det er eksempelvis liten grunn til å anta at fisket etter industrifisk i Stillehavet eller høsting av soya i Brasil vil reduseres selv om produksjonskapasiteten i ett eller flere produksjonsområder i Norge reduseres. Det er derfor ikke hensiktsmessig at fôrressurser inngår i myndighetenes vurdering av kapasitetsjustering. Norske fôrprodusenter bør uansett være sitt ansvar bevisst, og gjøre det de kan for å sørge for å produsere et bærekraftig fôr. Det er heller ikke tvil om at tilgangen til fôr vil kunne begrense veksten i oppdrettsnæringen i Norge og resten av verden.

Figur 10.4 Tilgang til fôr vil kunne begrense veksten i oppdrettsnæringen

Figur 10.4 Tilgang til fôr vil kunne begrense veksten i oppdrettsnæringen

Kilde: NIFES

10.3 Spesifikt om lakselusindikator

Lakselus er den mest akutte miljøutfordringen næringen har i dag. Frem til nå er lakselus blitt regulert på den enkelte lokalitet med lav gjennomsnittlig grense for antall lakselus per fisk. Denne tilnærmingen har ikke i tilstrekkelig grad ivaretatt hensynet til vill laksefisk. En luseindikator bør innrettes slik at den sier noe om den samlede belastningen på vill laksefisk og ikke nivåene på den enkelte oppdrettsfisk. Innføring av en luseindikator for den totale påvirkning på villfisken i et produksjonsområde, åpner derfor opp for at den strenge maksgrensen for oppdrettfisk på den enkelte lokalitet kan justeres i tråd med faglig vurdering hva angår helse og velferd for oppdrettsfisken. Gitt utvikling av for eksempel vaksine, motstandsdyktighet mot lakselus gjennom avl, ny oppdrettsteknologi eller anleggenes lokalisering, kan dette resultere i lavere samlet medisinbruk.

Overvåking av lakselus på vill laksefisk ved hjelp av tradisjonelle metoder, som utsetting av smoltbur, fangst av sjøørret med ruse og garn og tråling etter utvandrende vill laksesmolt, er kostbart, arbeidskrevende og krever omfattende feltlogistikk. De siste årene har det derfor blitt brukt betydelige resurser på å utvikle en modell som kan supplere feltobservasjonene og dermed gi mer og bedre data med lavere ressursbruk. En slik modellering vil også kunne bidra til å forenkle Mattilsynets arbeid med risikobasert tilsyn. Bærebjelken i systemet er modeller som kan gi detaljert informasjon i tid og rom og om nødvendige parametere som temperatur, saltholdighet og strøm langs hele norskekysten. Dette suppleres med en spredningsmodell for frittsvevende luselarver.

Siden 2013 har Havforskningsinstituttet systematisert beregningen av reelle utslipp (antall klekte egg pr. time) fra alle oppdrettsanlegg langs kysten. Disse er estimert på bakgrunn av en omregning av innrapporterte tall om biomasse, antall voksne hunnlus pr. fisk og temperatur. HI har nå en operativ database ved Norsk Marint Datasenter (NMD) som kontinuerlig oppdateres med kildedata fra alle oppdrettsanlegg i Norge og som danner grunnlag for beregninger av reelle utslipp av lakseluslarver. Dette danner igjen grunnlaget for varslingsindikatoren for lakselus slik den ble beskrevet i Meld. St. 22 (2012 – 2013). Verifiseringen bygger på det som er dagens overvåking av lakselus på vill laksefisk (se boks 10.2), og er tenkt å konsentreres om de områdene der varslingsindikatoren tilsier at det er en økt påvirkning av miljøet.

Tabell 10.1 Grenseverdier for lakselusindikator.

Lav risiko/påvirkning

Moderat risiko/påvirkning

Høy risiko/påvirkning

Det er sannsynlig at < 10 prosent av populasjonen dør pga. luseinfeksjon.

Det er sannsynlig at 10 – 30 prosent av populasjonen dør pga. luseinfeksjon.

Det er sannsynlig at > 30 prosent av populasjonen dør pga. luseinfeksjon.

Havforskningsinstituttet vurderer effekten av lakselusinfeksjon på utvandrende villsmolt av laksefisk og sjøørret og beitende villfisk (større sjøørret og sjørøye) basert på en modell hvor man tar hensyn til ulik sannsynlighet for dødelighet på stor og liten fisk. Individuell risiko for å dø på grunn av lakselusinfeksjon (i prosent) beregnes ut fra observert lusebelastning på vill laksefisk. Antatt bestandsreduksjon beregnes videre på bakgrunn av hvor store andeler av innsamlet materiale som observeres med de forskjellige infeksjonsbelastningene. Grenseverdier for hva som er liten, moderat og høy miljøpåvirkning ved verifisering følger av tabellen under, som følger av Kgl. Res. om kvalitetsnorm for villaks.

Boks 10.3 Overvåking av lakselus på villfisk

HI har på oppdrag fra Mattilsynet og NFD ansvaret for å koordinere overvåking, forskning og rådgiving vedrørende lakselusinfeksjon på vill laksefisk langs norskekysten (NALO-programmet). Overvåkingen gjennomføres i samarbeid med Norsk institutt for naturforskning (NINA) og UNI Miljø. Feltarbeidet i overvåkingsprogrammet gjennomføres som regel fra slutten av april til og med august/september på utvalgte lokaliteter langs hele norskekysten.

NALO-programmet ble betydelig omstrukturert i 2013, blant annet for å kunne se resultatene opp mot indikatorarbeidet. Det undersøkes flere fisk fra hver stasjon, det legges større vekt på parametre som strøm, salinitet, temperatur, oppdrettsdata m.m., og overvåkingen kobles i enda større grad opp mot smittemodeller.

I 2014 ble systemet med varsling basert på kildedata fra oppdrettsanlegg og smittemodell, samt system med tilstandsbekreftelse på vill laksefisk, testet ut i full skala i et område på norskekysten. Fra og med 2015 vil NALO-programmet gå over til risikobasert overvåking basert på varslingsmodell og varslingsindikator samt tilstandsbekreftelse i områder med høy risiko langs hele norskekysten.

Systemet er nå operativt langs hele kysten, selv om det vil kreve validering og kalibrering i enda noen år. Basisovervåkingen for lakselus vil fremover basere seg på dette modellsystemet. HI arbeider også med å benytte samme metodikk mot vill laksefisk, i første omgang sjøørret. Resultatene er lovende og forskerne tror at de på relativt kort tid skal utvikle en tilsvarende sammenheng som vist mellom overvåkingsbur og smittemodell. I prinsippet betyr dette at HI vil være i stand til å vurdere risiko i produksjonsområder gjennom en kostnadseffektiv modellbasert varslingsindikator, og deretter gjennomføre tilstandsbekreftelse på vill laksefisk spesielt i områder med høy risiko. Etter hvert som smittemodellene blir bedre validert og kalibrert, og etter hvert som kunnskapen om tålegrenser på bestandsnivå blir mer presise, kan mer og mer av dette gjøres modellbasert. Behovet for tilstandsbekreftelse direkte på vill laksefisk vil da reduseres.

10.4 Spesifikt om utslippsindikator

Dagens miljøundersøkelser er ikke egnet til å vurdere hvordan utslipp av næringssalter og organisk materiale påvirker et helt produksjonsområde. En handlingsregel for regulering av produksjonskapasiteten på tillatelsesnivå som inkluderer utslipp, er avhengig av at det utvikles en indikator som fungerer på produksjonsområdenivå. Den bør også kunne differensiere mellom ulike kilder til utslipp, da eutrofiering normalt vil være et resultat av utslipp fra flere kilder, ikke bare akvakultur. Kunnskap om påvirkningen av utslipp på områdenivå og hvordan de ulike kildene kan kartlegges, må derfor økes.

Flere høringsinstanser mener MOM-undersøkelsene gir en god basis for en utslippsindikator, samtidig som det også er flere som påpeker at en utslippsindikator må tilpasses kravene i vannforskriften. NINA påpeker imidlertid i sitt høringsinnspill atMOM-systemet per i dag ikke tarhøyde for spredning over lengre avstander eller gir et godt bilde av situasjonen på hardbunn. Miljødirektoratet sier i sitt høringsinnspill at:

«En modell for utslippsindikator bør baseres på resultater fra regional miljøovervåkning. En regional overvåkning må få et omfang og gjennomføres med metoder som gjør resultatene tilstrekkelig gode for dokumentasjon på næringens bærekraft på områdenivå/regionalt nivå. Summen av utslipp til et område med klynger/stor tetthet av anlegg må vurderes ut fra bæreevnen til det enkelte område. Det bør vurderes om en indikator også kan knyttes til risikovurderingen/karakterisering av vannforekomster etter vannforskriften».

Fiskeridirektoratet påpeker imidlertid at:

«Eutrofiering [kan ikke] inkluderes som en mulig [utslippsindikator] selv om det kan dokumenteres at hele produksjonsområdet skulle ha blitt påvirket. Dette fordi det i så fall vil være nødvendig å regulere oppdrettsproduksjonen, sammen med all annen virksomhet som har utslipp i området, noe som ordningen ikke legger opp til.»

Regjeringen vil ut i fra dette starte arbeidet med å utvikle en indikator for utslipp på produksjonsområdenivå. Utslippsindikatoren må tilpasses de produksjonsområdene som skal defineres (jf. kapittel 9). Ut i fra risiko for at utslipp skal påvirke miljøet i negativ retning vil myndighetene deretter vurdere om utslipp skal inkluderes som en indikator i en handlingsregel for kapasitetsendringer.

10.5 Drøfting og oppsummering

Det er viktig for regjeringen at endringer i produksjonskapasiteten skal være forutsigbare for oppdrettsnæringen. Det vil si at næringen skal vite hvilke parametere de skal vurderes etter når bæreevnen til et produksjonsområde vurderes, og at næringsaktørene har mulighet til å følge med på hvordan tilstanden er i området de driver i. På den måten kan aktørene foreta egnede tiltak for å holde produksjonen innenfor miljøets bæreevne.

Utfordringen ligger i å sikre forutsigbarhet for næringen samtidig som miljøet skal danne utgangspunkt for hvor stor produksjonen skal være. Biologien er ikke alltid forutsigbar, og miljøendringer som følge av en lineær økning i påvirkningsfaktorer følger sjelden en tilsvarende lineær utvikling. Dersom veksten i oppdrettsnæringen skal være miljømessig forsvarlig, må det kunne foretas en forsvarlig vurdering av om miljøsituasjonen er akseptabel før vekst skal kunne tillates. På samme måte vil det være naturlig at produksjonskapasiteten reduseres dersom miljøsituasjonen ikke er akseptabel, gitt at det er en klar sammenheng mellom den uakseptable miljøsituasjonen og produksjonsvolumet.

Oppsummert er det noen miljøpåvirkninger som er uegnet for å inngå i en handlingsregel for justering av produksjonskapasitet på tillatelsesnivå, innenfor et bestemt produksjonsområde. Eksempler på slike uegnede miljøpåvirkninger er fôrressurser og rømming, jf. drøftelsene over.

Noen miljøpåvirkninger er knyttet til kapasiteten på lokalitetsnivå. At kapasiteten på en enkelt lokalitet må begrenses bør imidlertid ikke få konsekvenser for hvordan kapasiteten på tillatelsesnivå justeres, men kan indikere hvilke lokaliteter som er godt egnet og hvilke som er mindre godt egnet for oppdrett av laksefisk.

Av de påvirkningene som er diskutert over, er det lakselus og utslipp som best oppfyller kravene til en egnet indikator, nemlig at påvirkningen er målbar og har nær sammenheng med produksjonsvolumet i det produksjonsområdet man måler i. Lakselus er i dag den eneste sykdommen i oppdrett som utgjør en kjent og målbar miljøpåvirkning på villfisken. Etter regjeringens syn er det på nåværende tidspunkt kun lakselus som er egnet som indikator i en handlingsregel for kapasitetsjustering på tillatelsesnivå. Regjeringen vil imidlertid starte arbeidet med å utvikle en indikator for utslipp, og på sikt vurdere om en slik indikator skal innføres. Denne indikatoren bør innrettes slik at den gir et bilde av utslippssituasjonen på områdenivå, og klarer å differensiere mellom de ulike kildene til utslipp.

Resistensutviklingen mot legemidler mot lakselus gir grunn til bekymring. Utfordringene med resistensutvikling er imidlertid sammensatt, og når det gjelder den forvaltningsmessige håndtering av denne utfordringen vil det være mer hensiktsmessig å adressere dette uavhengig av endringer i produksjonskapasitet.

Systemet med handlingsregel som foreslått her, vil være modulbasert. Avhengig av oppdrettsnæringens utvikling, både i produksjonsteknologi og produksjonsvolum, kan det på sikt være nødvendig å innlemme andre eller flere miljøpåvirkninger i en handlingsregel for vekst, for å sikre fortsatt miljømessig bærekraftig vekst.

Regjeringen vil

  • Benytte en indikator for lakselus i en handlingsregel for kapasitetsendringer.

  • Starte arbeidet med å utvikle en indikator for utslipp, og på sikt vurdere om en slik indikator skal innføres.

Til toppen
Til dokumentets forside