Meld. St. 21 (2016–2017)

Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen

Til innholdsfortegnelse

2 En skole som gir muligheter til alle

Figur 2.1 

Figur 2.1

For at barn og unge skal ha lyst til å lære, være motiverte og oppleve mestring må alle som har en rolle i utdanningssystemet være preget av lærelyst. Alle, fra den enkelte lærer til departementet og politikerne må ønske å lære noe nytt, ønske å lære av hverandre og ha rom og mulighet til å prøve, feile og få til noe.

Den norske skolen er inne i en positiv utvikling, og en god skole har blitt bedre. På mange norske skoler har elevene et godt læringsutbytte i alle fag, og de trives godt. Slike skoler vektlegger særlig elevenes læringsmiljø: Det er arbeidsro i klasserommet, og elevene har gode relasjoner til lærerne. Elevene vet dessuten hva de skal lære, de er motiverte for innsats og får opplæring tilpasset deres nivå.1 De skolene som bidrar mest til elevenes læring, løfter alle elevgrupper: både elever med et godt og et svakere faglig utgangspunkt, elever med og uten foreldre med høyere utdanning og elever med og uten minoritetsspråklig bakgrunn.2

Med Kunnskapsløftet, regjeringens omfattende satsinger på lærernes kompetanse, og med arbeidet med å fornye skolens læreplaner er det lagt et grunnlag for videre utvikling av skolen som regjeringen ønsker å bygge på.

Samtidig er det en utfordring at elever går ut av grunnskolen uten et tilstrekkelig grunnlag for videre utdanning og arbeidsliv. Læring er en prosess der tidlig læring bidrar til mer læring. Det er derfor avgjørende at innsatsen starter tidlig i utdanningsløpet. I tillegg må det sikres at skolene setter i verk tiltak for elever så snart det er behov for det - når som helst i skoleløpet.3

En annen utfordring er at forskjellene i elevenes læringsutbytte er for store, både mellom skoler og innad på skoler, også når man tar hensyn til at skolene har ulikt elevgrunnlag. Hvis vi for eksempel sender to elever fra grunnskolen med det samme faglige grunnlaget til en av de beste og en av de svakeste videregående skolene, ville eleven på den beste skolen hatt langt større sannsynlighet for å fullføre.4 I dag fullfører 73 prosent av elevene innen fem år. Hvis alle videregående skoler var like gode som de beste til å få elevene til å fullføre, ville 80 prosent av elevene fullført videregående opplæring på samme tid. Slike kvalitetsforskjeller mellom skolene får store konsekvenser for elevenes fremtidsmuligheter. 5

Tilfeldighetene i hvilken kommune barna vokser opp i, hvilken skolekrets de tilhører, og hvilket klasserom de havner i, må ha minst mulig betydning for kvaliteten på den utdanningen de får. Derfor vil regjeringen bidra til mindre forskjeller og økt kvalitet i skolen.

Det betyr ikke at nasjonale myndigheter skal bestemme hvordan kommuner, skoler eller lærere skal jobbe. For at kvalitetsforskjeller mellom skoler og innad på skoler skal bli mindre, vil regjeringen definere tydelige krav og forventninger til lokale myndigheter. Regjeringen vil samtidig legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner skal få handlingsrom til å drive kvalitetsutvikling, slik at de kan finne løsninger som er tilpasset lokale behov. Lærere og skoleledere skal få gode muligheter til å bygge og videreutvikle profesjonelle fellesskap.

I meldingen foreslår derfor regjeringen disse hovedtiltakene:

  • strengere krav til tidlig innsats. Blant annet skal alle elever som henger etter få tilbud om intensiv opplæring i lesing, skriving og regning på 1.–4. trinn

  • en ny modell for kompetanseutvikling i skolen som gir større handlingsrom for lærere, skoleledere, skoler og kommuner

  • tett oppfølging av kommuner som ligger under en nedre grense for kvalitet på sentrale områder i opplæringen

  • oppnevne et utvalg som skal sikre at opplæringsloven ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen, og at lokale skolemyndigheter har tilstrekkelig handlingsrom

  • strengere krav til formell kompetanse i skoleledelse og spesialpedagogikk

2.1 Kvalitetsforskjeller i norsk skole

Norge har gode forutsetninger for å skape en av verdens beste skoler. Få andre land bruker så store ressurser på skole, og få har så høy deltakelse i utdanning. De internasjonale undersøkelsene tyder på at elevenes læringsutbytte på sentrale områder har økt siden innføringen av Kunnskapsløftet, særlig i starten av grunnskolen. I matematikk på 5. trinn skårer norske elever for eksempel høyere enn jevnaldrende elever i de andre nordiske landene, og er blant de beste i Europa. Likevel har vi noen klare utfordringer:

  • I et lengre og samlet historisk perspektiv viser de internasjonale undersøkelsene at nivået på læringsutbytte i de ferdighetene som måles, er forholdsvis stabilt, selv om det er potensial for å heve læringsutbyttet i alle fag.

  • Det er fortsatt mellom 15 og 20 prosent av elevene som går ut av grunnskolen med så svake ferdigheter at de vil ha problemer med å klare seg i videre utdanning og arbeidsliv. Det tilsvarer om lag 10 000 elever i hvert eneste årskull.

  • Under ti prosent av elevene som går ut av grunnskolen, skårer på de høyeste prestasjonsnivåene i lesing, naturfag og matematikk i PISA.

  • På tross av en svak økning i andelen elever som fullfører og består videregående opplæring de siste par årene, har gjennomføringen i hovedsak vært stabil og ligget på 70 prosent siden Reform 94.

  • Læringsmiljøet til elevene har på mange punkter utviklet seg positivt, men fortsatt er det for mange elever som opplever mobbing og ulike former for krenkelser.

Selv om internasjonale og nasjonale undersøkelser bare måler elevenes kompetanse eller ferdigheter i noen fag, illustrerer disse eksemplene noen viktige utfordringer i skolen. Det er for store kvalitetsforskjeller, noe som er uheldig for alle elever. PISA 2012 viste for eksempel at forskjellene mellom skoler i matematikk hadde økt siden innføringen av Kunnskapsløftet. I 2003 kunne omtrent sju prosent av variasjonen i matematikkresultater knyttes til hvilken skole elevene gikk på. I 2012 kunne tolv prosent av variasjonen tilskrives skoletilhørighet.6 Å redusere forskjeller i kvaliteten på opplæringen betyr ikke at ambisjonene på vegne av elevene reduseres. Land som Canada, Estland og Japan oppnår både høyere gjennomsnittlige resultater i naturfag7 og mindre variasjon mellom elevene.

Forskjellene vi ser mellom skolene i Norge består når det kontrolleres for elevenes sosiale og faglige bakgrunn. En ny norsk studie finner vesentlige forskjeller mellom skolenes bidrag til elevenes læring, basert på nasjonale prøver og eksamen.8 Forskjellene økte fra 2010 til 2015. På mellomtrinnet og ungdomstrinnet oppnådde elever på de beste skolene om lag ett skoleår mer læring enn elever på de svakeste skolene. På småskoletrinnet oppnådde elever på de beste skolene resultater som tilsvarer om lag to skoleår mer læring enn elever på de svakeste skolene.9 Forskere finner også forskjeller mellom de videregående skolene i hvor stor grad de bidrar til at elevene fullfører videregående opplæring. Også denne studien tar hensyn til at elevene har ulik bakgrunn.10

De nordiske landene kjennetegnes imidlertid, mer enn mange andre land, av at forskjellene i elevresultater er langt større innad på skoler enn mellom skoler, vist i figur 2.2. Det er noe forskjell mellom fagområder. For eksempel viser PISA 2015 at nesten 95 prosent av den samlede variasjonen i elevresultater i naturfag kan knyttes til variasjon innad på skolene. Denne andelen var omtrent den samme i PISA 2006. I matematikk viste PISA 2012 at rundt 83 prosent av den samlede variasjonen i elevresultater kan knyttes til variasjon innad på skoler.

Figur 2.2 Forskjeller mellom og innad på skoler i naturfag, PISA 2015

Figur 2.2 Forskjeller mellom og innad på skoler i naturfag, PISA 2015

Tallene i parentes er landets gjennomsnittsskår i naturfag.

Kilde: OECD (2016b)

Årsakene til den store variasjonen innad på skoler er sammensatte og usikre. Store forskjeller mellom klasserom på en skole kan skyldes at lærere i ulik grad er i stand til å bidra til elevenes læring. Enkelte lærere hever elevenes læringsutbytte svært mye.11 Et viktig poeng i denne forskningen er at slike lærere også hever elevenes læringsutbytte når de bytter skole og møter andre elever. I land med store forskjeller mellom skoler kan ofte en relativt stor andel av den totale variasjonen forklares av sosioøkonomisk bakgrunn. I disse landene deles elevene ofte inn i ulike grupper eller klasser på et tidlig tidspunkt, for eksempel etter ferdigheter eller videre utdanningsplaner. Et vanlig norsk klasserom har elever på alle nivåer. Det kan gi forskjeller innad på skolene.

I Norge skyldes store forskjeller innad i klasserom bare delvis elevenes sosiale bakgrunn. I PISA 2015 forklarer den sosioøkonomiske bakgrunnen til norske elever åtte prosent av den samlede variasjonen i naturfagresultater, og det er om lag på samme nivå som tidligere PISA-undersøkelser på andre fagområder. Det betyr at flere faktorer enn sosial bakgrunn har betydning for forskjeller i elevresultater. Forskning tyder samtidig på at effekten av sosial bakgrunn på elevenes læring og utvikling faktisk er noe skoler og kommuner kan påvirke.12 Norske studier finner ofte at elevenes hjemmebakgrunn kan forklare noe mer av variasjonen i skoleprestasjoner enn det man finner i PISA.13 En studie fant også en svak økning i sosioøkonomiske forskjeller i grunnskoleresultater etter Kunnskapsløftet. 14

Samlet sett mener regjeringen at disse resultatene indikerer at norske skoler og kommuner i ulik grad har greid å gi et likeverdig opplæringstilbud til alle elever. Det har gitt for store forskjeller i elevens faglige og sosiale utvikling, og for store forskjeller i læringsmiljø. Det norske, desentraliserte utdanningssystemet forutsetter aktive og kompetente kommuner som kan bruke kunnskap om resultater til kvalitetsutvikling på sine skoler. Desentralisering forutsetter også skoler med profesjonsfellesskap som kan omsette erfaring og kunnskap til ny undervisningspraksis, og universiteter og høyskoler som tilbyr kompetanse som er relevant for skolenes utviklingsbehov.

2.2 Utviklingen i norsk skole: fra sektorbygging til kvalitetsutvikling

Hovedmålet med norsk utdanningspolitikk var lenge å bygge en sektor som ga alle barn, unge og voksne mulighet til å skaffe seg utdanning. Gjennom å utvide rettigheter og plikter skulle utdanning bli en mulighet for alle, ikke et gode for de få. Folkeskoleloven i 1959 og grunnskoleloven i 1969 ga alle en rett og en plikt til niårig grunnskole. I løpet av 1970-årene ble en rekke statlige spesialskoler nedlagt, og kommunene fikk ansvar for alle elevers opplæring. Skolene møtte nå elever med mer forskjellige forutsetninger for å lære, og prinsippet om tilpasset opplæring ble lovfestet.15 Gjennom lov om videregående opplæring i 1974 ble gymnas og yrkesskoler samlet i en felles videregående opplæring, og i 1994 ble retten til tre års videregående opplæring lovfestet. Med Reform 97 ble grunnskolen tiårig.

Alt dette har gitt en formidabel vekst i utdanningsnivået i Norge. I 1950 hadde omtrent 84 prosent av befolkningen over 16 år grunnskole som høyeste utdanning. I 2015 gjaldt det bare 27 prosent.16 For mange land hadde slike rettighetsutvidelser lenge store økonomiske gevinster fordi befolkningens utdanningsnivå økte mer enn i konkurrerende økonomier. For eksempel var opprettelsen av videregående skoler i USA mellom 1910 og 1940 trolig en viktig forklaring på den sterke amerikanske økonomiske veksten i etterkrigstiden.17

I dag vil innholdet i og kvaliteten på opplæringstilbudet ha større betydning for økonomisk vekst og fremtidig velferd. Utvikling av kvaliteten på opplæringen er imidlertid mer komplekst og vanskeligere å lykkes med enn å utvide rettigheter og plikter. I de fleste land har elevenes læringsutbytte i sentrale undervisningsfag og ferdigheter vært stabilt over lange perioder, til tross for reformer og tiltak. Det finnes imidlertid unntak. Finland og Canada hevet læringsutbyttet i skolen vesentlig i løpet av 1980- og 1990-årene. På 2000-tallet opplevde Tyskland og Japan også en positiv utvikling.18 Kvalitetsutvikling – i motsetning til sektorbygging – er i større grad et kontinuerlig arbeid uten et naturlig sluttpunkt. Det lokale arbeidet med kvalitet, gode profesjonsfellesskap og elevenes læringsmiljø og læringsutbytte vil alltid kunne videreutvikles.

Kunnskapsløftet var den første store skolepolitiske reformen som hadde kvalitetsutvikling som hovedgrep. I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring varslet Bondevik II-regjeringen et systemskifte for skolen:

«Forestillingen om at staten kan skape et likeverdig skoletilbud gjennom detaljregulering og styring, erstattes med tillit til at den enkelte lærer, skoleleder og skoleeier selv har de beste forutsetningene for å vite hvordan god læring kan skapes og gjennomføres, innenfor rammen av nasjonale mål.»

Med reformen Kunnskapsløftet skulle kommuner og fylkeskommuner få et større handlingsrom i læreplaner og regelverk, men de ble også ansvarliggjort gjennom læreplanmål og mer kunnskap om blant annet elevenes læringsutbytte. Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering ga kommunene og fylkeskommunene et nytt grunnlag å styre skolene på.

Gjennom Lærerløftet har denne regjeringen lagt til rette for å styrke lærernes formelle kompetanse. Grunnskolelærerutdanningene er på mastergradsnivå, og opptakskravene er skjerpet. Tilbudet om videreutdanning er betydelig styrket, og alle lærere skal ha fordypning for å undervise i sentrale fag. I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse – En fornyelse av Kunnskapsløftet sluttet Stortinget seg til regjeringens forslag om å bygge videre på prinsippene i Kunnskapsløftet, men fornye læreplanverket. Regjeringen har også iverksatt en gjennomgang av utdanningsprogrammene og lærefagene i fag- og yrkesopplæringen for å sikre at opplæringstilbudet i større grad samsvarer med etterspørselen etter kompetanse i arbeidslivet.

I hele denne perioden har staten stått overfor et grunnleggende styringsparadoks: De faktorene som har størst betydning for elevenes læring og utvikling, er de som staten i minst grad kan styre. Faktorer som staten kan styre, har ofte begrenset effekt på elevenes læring. For eksempel innførte man med Reform 97 skolestart for seksåringer og en tiårig grunnskole. Tidligere skolestart førte imidlertid ikke til at elevene lærte mer.19 På samme måte er ikke økte lærerressurser tilstrekkelig for kvalitetsutvikling. Effekten av mindre klasser på elevenes læring er i beste fall moderate, og kostnadene er høye.20 Det samme styringsparadokset kan også sies å gjelde mellom de lokale skolemyndighetene og skolene, og mellom skoleledelsen og lærerne på en skole. For at elevene skal lære mer, må lærerne endre selve undervisningen på grunnleggende måter.21

2.3 En skole der alle jobber mot samme mål

I likhet med mange andre områder av samfunnet styres skolen fra flere ulike nivåer. I de beste utdanningssystemene har man sannsynligvis funnet et balansepunkt mellom nasjonale mål, desentralisering, kapasitetsbygging og ansvarliggjøring. I norsk grunnopplæring er sentrale ansvarsforhold, handlingsrom og forbindelseslinjer ikke klart nok definert.22 I denne meldingen vil regjeringen tydeliggjøre ansvarsfordelingen i utdanningssystemet.

I det norske politiske systemet skal beslutninger om skolens grunnleggende samfunnsmandat og mål ligge på nasjonalt nivå. Det er en forutsetning for en samfunnsbyggende skole. Det fattes mange lokale beslutninger med normative konsekvenser, men mål og prioriteringer i skolen er grunnleggende politiske spørsmål.

Staten har et systemansvar for hele skolesektoren, og et særlig ansvar for å sikre likhet i kvaliteten på opplæringstilbudet på tvers av kommuner og fylkeskommuner. Opplæringsloven er et sentralt virkemiddel for at nasjonale myndigheter skal kunne sikre at elevene skal få et likeverdig opplæringstilbud. Det er gjennom lov og forskrift at statens forventninger til lokale skolemyndigheter defineres. Stortinget vedtar formålsparagrafen for skolen, og beslutter der hva som skal være skolens grunnleggende samfunnsmandat. Nasjonale myndigheter fastsetter læreplanene i fag og hvordan skolen skal prioritere timetallet mellom de ulike skolefagene. Det er viktig med dialog med partene og samfunnet rundt om hvordan de nasjonale målene, for eksempel i læreplanverket, bør formuleres.

I den offentlige skolen er det kommunestyret og fylkestinget som er skoleeiere, og som dermed har ansvaret for at skolene følger de lover og regler som gjelder. Det er de som skal sørge for at elevenes rettigheter til opplæring ivaretas. Innenfor rammene av de nasjonale målene og lov og forskrift bør kommuner og fylkeskommuner ha ansvar og handlingsrom.

Internasjonal forskning viser at desentralisering av beslutninger om organisering, oppgaveløsning og bruk av ressurser har positive effekter på elevenes læring, gitt at det lokale nivået har kompetanse og vilje til å ta ansvaret.23 Blant annet har det betydning at det er stor grad av frihet til å fordele ressurser, foreta ansettelser, fastsette lønn og utvikle undervisningen. Det lokale nivået har som regel bedre kunnskap om egne forhold, større evne til å utnytte ressurser og kan utvikle mer treffsikre tiltak enn det statlige nivået.24

Av den grunn vil regjeringen at kommunene igjen inntar rollen som drivkraft for å utvikle skolen. Fra rundt 1890 til 1920 ble det kommunale velferdstilbudet kraftig utvidet. Blant annet opprettet flere kommuner middelskoler, gymnas og fagskoler. Den neste store kommunale ekspansjonsfasen skjedde fra tidlig etterkrigstid, særlig knyttet til ungdomstrinnet. For å bygge opp et skoletilbud som favnet alle barn og unge i hele landet, var det nødvendig å utvide statens rolle. Etter 1970 har kommunene i større grad forvaltet velferdstilbud som er definert og regulert på statlig nivå.25 Med overgangen til kvalitetsutvikling som hovedmål for den nasjonale utdanningspolitikken må imidlertid kommunene igjen innta den sentrale rollen i utviklingen av skolen.

Uten en lærerprofesjon og skoleledelse som er i stand til å ta i bruk det profesjonelle handlingsrommet og omsette kunnskap til stadig bedre undervisningspraksis, vil verken statlige eller kommunale tiltak for kvalitetsutvikling gi mer læring og utvikling for elevene. Skolens samfunnsmandat er omfattende, og noen av områdene kan bare vurderes lokalt, slik som deler av generell del av læreplanverket. Profesjonelle fellesskap stiller høye krav og har store forventninger til både lærere og elever, forutsetter åpenhet og refleksjon om undervisning, bygger på forskningsbasert kunnskap og samarbeider med relevante velferdstjenester utenfor skolen.

Det finnes ikke ett svar på hvordan et godt utdanningssystem skal styres. Det avgjørende for kvaliteten i skolen er heller samarbeidet og utviklingsprosessene i hele utdanningssystemet – fra barnehager til universiteter og høyskoler.26 For at alle elever skal få et likeverdig opplæringstilbud av høy kvalitet, foreslår regjeringen tiltak innenfor følgende hovedområder: tidlig innsats, lokalt arbeid med kvalitetsutvikling og universiteter og høyskoler som tilbydere av kompetanseutvikling.

Figur 2.3 

Figur 2.3

2.3.1 Tidlig innsats

Det er stor enighet om at tidlig innsats er langt mer virkningsfullt enn å prøve å kompensere for forskjeller senere i opplæringsløpet.27 Likevel viser internasjonale undersøkelser at mellom 15 og 20 prosent av elevene går ut av grunnskolen med så svake ferdigheter i matematikk og lesing at de kan få problemer med videre utdanning og arbeid. Omfanget av spesialundervisning øker dessuten gjennom opplæringsløpet.

Et godt barnehagetilbud er tidlig innsats for alle barn, spesielt for barn som av ulike grunner trenger særlig støtte og omsorg. Antallet voksne og deres kompetanse er avgjørende for om barna får et godt barnehagetilbud. Regjeringen vil derfor sikre at alle barnehager har en forsvarlig grunnbemanning og at flere barnehageansatte har kompetanse som barnehagelærere.

Som varslet i Prop. 1 S (2016–2017) vil regjeringen våren 2017 sende forslag om krav til grunnbemanning ut til høring. I statsbudsjettet for 2017 er det bevilget 172 mill. kroner til flere barnehagelærere. Bevilgningen har halvårseffekt og helårseffekten utgjør om lag 415 mill. kroner. Regjeringen har som ambisjon å øke kompetansekravene i barnehagene, slik at flere av de ansatte i barnehagene må være barnehagelærere. Det vil i løpet av 2017 bli sendt ut til høring et forslag om at pedagognormen skjerpes opp til det Stortinget har bevilget midler til. Ikrafttredelse vil bli nærmere omtalt i høringsnotatet. I 2016 oppfylte 74 prosent av barnehagene pedagognormen, en økning fra 55 prosent i 2014. Utviklingen går derfor raskt i riktig retning. Regjeringen har som ambisjon å skjerpe kompetansekravene ytterligere, men dette må vurderes i lys av utviklingen i antall barnehagelærere som blir utdannet og som blir i yrket. Et eventuelt forslag om skjerpede kompetansekrav vil vurderes i de årlige budsjettprosessene.

Regjeringens ambisjon er at det skal finnes nok lærere som er eksperter på begynneropplæring, til å gi alle barn en god start i skoleløpet. Rekrutteringen til lærerutdanningen rettet mot de yngste elevene har imidlertid vært en utfordring siden innføringen av de nye grunnskolelærerutdanningene. Departementet vil støtte lokale initiativ til samarbeid for å øke rekrutteringen til GLU 1–7.

Regjeringen vil sende et lovforslag om tidlig innsats i grunnskolen ut til høring. Kommunene skal få en plikt til å sørge for at elever som henger etter i lesing, skriving eller regning på 1.–4. trinn, får tilbud om intensiv opplæring, uten at dette krever sakkyndig vurdering eller annen saksbehandling. Det er skolene som skal beslutte om elevene har behov for intensiv opplæring og hvordan den best kan organiseres og gjennomføres. Lovforslaget vil også omfatte en plikt for skolene til å samarbeide med velferdstjenester utenfor skolen, slik at elever med ulike personlige, sosiale og emosjonelle vansker knyttet til opplæringen får en helhetlig oppfølging.

I statsbudsjettet for 2017 er det vedtatt å øke bevilgningen til økt lærertetthet på 1.–4.trinn med 460 mill. kroner for å styrke kommunenes arbeid med tidlig innsats. Den samlede bevilgningen er med dette på 1,3 mrd. kroner. Midlene skal benyttes til lærerårsverk. Regjeringens vurdering er at tilskuddet gir kommunene rom for å følge opp elever tettere.

Alle barnehager og skoler må ha kompetanse og kapasitet til å tidlig finne ut hvilke barn og elever som vil ha nytte av vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller spesialundervisning, og kompetanse til å sørge for at det pedagogiske tilbudet holder høy kvalitet. Det finnes for lite kunnskap om hvordan man lokalt legger til rette for god hjelp og støtte og inkluderende praksis i barnehage og skole. Departementet har derfor utnevnt en ekspertgruppe for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging.

Høy kompetanse er viktig for å øke kvaliteten i spesialundervisningen. Derfor vil regjeringen vurdere å innføre et krav om at alle kommuner og eiere av friskoler må sørge for at alle skoler på barnetrinnet har tilstrekkelige ressurser med faglig fordypning i spesialpedagogikk.

2.3.2 Lokalt arbeid med kvalitetsutvikling

For at kvalitetsutvikling i større grad skal skje lokalt, må lærere, skoleledere og lokale skolemyndigheter samarbeide om å identifisere utfordringer og utvikle tiltak bygget på forskningsbasert kunnskap og felles erfaring.

I årene siden innføringen av Kunnskapsløftet har departementet gjennomført flere nasjonale satsinger på kompetanse- og kvalitetsutvikling i skolen. Men satsingene får likevel ikke et omfang som dekker alle skoler eller alle relevante fagområder. De nasjonale satsingene blir ofte godt mottatt, men det kan være krevende for skoler og kommuner å navigere mellom tilbudene og tilpasse dem til lokale satsinger. Dermed er det vanskeligere å skape varige endringer i undervisning og i lokalt utviklingsarbeid.

Stortinget har derfor i Prop. 1 S (2016–2017) gitt sin tilslutning til en modell for kompetanseutvikling som gir kommunene større handlingsrom, men som også differensierer statens innsats etter kommunenes utviklingskapasitet. Modellen består av tre ulike ordninger:

  • En desentralisert ordning, som skal bidra til at alle kommuner gjennomfører tiltak for kompetanseutvikling, gjennom at statlige midler kanaliseres til kommunene. Innenfor overordnede nasjonale mål definerer og prioriterer kommunene selv hva de trenger, i samarbeid med universiteter og høyskoler. På lengre sikt skal fylkeskommunene omfattes av ordningen. Statlige midler til videreutdanning er ikke omfattet av ordningen.

  • En oppfølgingsordning, der kommuner og fylkeskommuner som over tid har svake resultater på sentrale områder i opplæringen, får tilbud om støtte og veiledning.

  • En innovasjonsordning, som skal gi mer forskningsbasert kunnskap om skolen. Staten setter krav til evaluering og kvalitet, mens lokale skolemyndigheter og forskningsmiljøer i samarbeid utvikler tiltakene som de vil prøve ut.

Reell kvalitetsutvikling av skolenes og lærernes praksis forutsetter langsiktige og forutsigbare rammebetingelser. Forskning antyder at skolereformer først får stor effekt på elevenes læring sju til åtte år etter at endringene blir innført.28 Regjeringen ønsker derfor å legge til rette for en modell for statlig finansiering av kompetanseutvikling som er forutsigbar og langsiktig. Det innebærer også at det ikke vil bli satt i gang nye statlige og tematiske etterutdanningssatsinger i skolen.

For å legge til rette for bedre prosesser for kvalitetsutvikling lokalt vil regjeringen at alle nytilsatte rektorer skal få tilbud om utdanning i pedagogisk ledelse og at det skal finnes flere tilbud om kompetanseutvikling for erfarne skoleledere.

2.3.3 Universiteter og høyskoler som kan tilby relevant kompetanse til skolen

Det er i hovedsak universitetene og høyskolene som er tilbydere av kompetanse for skolen gjennom grunnutdanning, videreutdanning og øvrig kompetanseutvikling. For at den nye modellen for kompetanseutvikling skal bli vellykket, er det avgjørende at universiteter og høyskoler er med på å diskutere kompetansebehov, gir råd om aktuelle tiltak og leverer innholdet i tiltakene. I den nye kompetansemodellen skal midlene brukes på en måte som styrker samarbeidet mellom universitets- og høyskolesektoren og skolen.

Regjeringen har i tett dialog med lærerutdanningsmiljøer, KS og interesseorganisasjoner utarbeidet en strategi for lærerutdanningene. Målet er attraktive lærerutdanninger som holder høy kvalitet. Strategien legger vekt på at ansvaret for kvaliteten i lærerutdanningen ikke bare ligger på lærerutdanningene ved universitetene og høyskolene. Ansvaret ligger også på skoler og barnehager der studentene har praksis underveis i studiet, og der de skal jobbe. Disse må være bevisst rollen som lærerutdannere og være kompetente til oppgavene, både som praksisarena og til å ta imot nyutdannede lærere. Det er et mål å skape gjensidig forpliktende og utviklende partnerskap mellom lærerutdanningene og skoler og barnehager. Slike partnerskap er også en forutsetning for at lærerutdanningene skal kunne være relevante tilbydere av etter- og videreutdanning i skole og barnehage.

I tråd med strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen har staten innført utdanning for grunnskolelærere på mastergradsnivå, innført nye kompetansekrav for å undervise i sentrale fag og utvidet tilbudet om videreutdanning for lærere. Gjennom strukturreformen i høyere utdanning vil fagmiljøene bli større. Dette vil gjøre det enklere for institusjonene å heve kvaliteten på forskning, grunnutdanning og tilbudet om kompetanseutvikling for skoler.

De nasjonale sentrene er opprettet ut ifra et behov for å styrke kvaliteten på opplæringen i ulike fag og ferdigheter. Tilhørigheten til universitetene og høyskolene og deres forskningsmiljøer er i dag viktig for hvordan sentrene løser sine oppgaver. Tilknytningen er sentral både for tilgang på relevant forskning og fagmiljøer, og også for nærhet til lærerutdanningen. Departementet mener at en sterkere tilknytning vil kunne gi enda bedre kvalitet og retning på de oppgavene som fagmiljøene skal løse. I 2017 starter departementet derfor opp en prosess med vertsinstitusjonene og sentrene for å diskutere løsninger på hvordan vertsinstitusjonene kan overta det faglige ansvaret for de nasjonale sentrene.

I sum vil disse endringene styrke kunnskapsgrunnlaget for utdanningssystemet, og dermed også mulighetene for forskningsbasert kvalitetsutvikling på alle skoler.

Fotnoter

1.

Bakken og Seippel (2012)

2.

Steffensen mfl. (2017)

3.

Heckman (2008)

4.

SSB (2016)

5.

Falch mfl. (2016)

6.

Kjærnsli og Jensen (red.) (2016), Kjærnsli og Olsen (red.) (2013)

7.

PISA-undersøkelsene veksler mellom å ha hovedfokus på de tre områdene lesing, matematikk og naturfag

8.

Steffensen mfl. (2017)

9.

Resultatene fra småskoletrinnet må tolkes med forsiktighet, fordi det ikke finnes opplysninger om tidligere resultater

10.

Falch mfl. (2016)

11.

Chetty mfl. (2014)

12.

Bakken (2009)

13.

Det henger trolig sammen med at nasjonale studier ofte er basert på bedre data for elevenes sosioøkonomiske bakgrunn

14.

Bakken og Elstad (2012)

15.

Jenssen og Lillejord (2009)

16.

SSB (2016)

17.

Goldin og Katz (1997)

18.

Woessmann (2016)

19.

Drange mfl. (2012)

20.

Hattie (2009), Darling-Hammond mfl. (2009) Slavin (1989), Goldstein mfl. (2000)

21.

Hattie (2009), Darling-Hammond mfl. (2009)

22.

Hooghe og Marks (2003), Aasen mfl. (2012), Burns og Köster (red.) (2016)

23.

I Norge vil det lokale nivået være kommuner og fylkeskommuner.

24.

Woessmann (2016)

25.

Grønlie (2004), Homme (2008)

26.

Burns og Köster (red.) (2016)

27.

Heckman (2008)

28.

Burns og Köster (red.) (2016)

Til dokumentets forside