Meld. St. 21 (2016–2017)

Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen

Til innholdsfortegnelse

4 Profesjonelt samarbeid for kvalitetsutvikling

Figur 4.1 

Figur 4.1

Det er lærere, skoleledere og skoleeiere som skal ha hovedrollen i arbeidet med å utvikle kvaliteten i skolen. Statens ansvar er å sette nødvendige rammer rundt det lokale handlingsrommet, men også å legge til rette for gode prosesser på skolene og i kommunene. Hovedprinsippet skal være at den statlige styringen best skjer gjennom juridisk og økonomisk rammestyring.

Dette kapitlet beskriver rammene for hvordan lærere og skoleledere utvikler profesjonelle fellesskap på den enkelte skole og hvordan lokale myndigheter skal utøve sine roller i et profesjonelt samarbeid med sine skoler. Kapitlet beskriver hvordan lokale myndigheter må jobbe innenfor rammene av nasjonale styringssignaler, men viser også hvordan nasjonale myndigheter vil støtte det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Godt samarbeid mellom lokale myndigheter og universiteter og høyskoler er også en viktig nøkkel til kvalitetsutvikling.

Lærere som kan faget sitt, som gir god undervisning og ivaretar elevens trivsel og lærelyst, er det viktigste bidraget til at elevene lærer og har det godt på skolen. Det er kvaliteten på lærernes undervisning som betyr aller mest for elevenes læring. Ingenting kan erstatte lærerens kompetanse og kontakten med den enkelte elev.

Lærernes formelle kompetanse i undervisningsfag har betydning for kvaliteten på undervisningen og virker positivt inn på elevenes læringsutbytte. Lærere som er faglig trygge, er mindre bundet til faste opplegg og metoder. De kan variere og videreutvikle undervisningen, gi krevende oppgaver og utfordre elevene til abstrakt tenkning.1 Forskjellene mellom lærere med og uten godkjent lærerutdanning er større jo mer avanserte emner de underviser i. Det er særlig elever med høyt læringspotensial som taper på å bli undervist av lærere som ikke er kvalifiserte.2

Gode lærere møter alle elever med forventninger som gjør at hver enkelt kan utvikle seg. En dyktig lærer må kunne tilpasse opplæringen til ulike elever og situasjoner. Alle elever skal oppleve mestring og inkludering. For sårbare elever kan en god lærer–elev-relasjon være avgjørende.3 Lærere trenger derfor ikke bare fagkunnskap. De trenger en bred pedagogisk og fagdidaktisk kompetanse.

Lærerens kompetanse er viktig for at elevene lærer, men det er ingen garanti for at det de gjør i klasserommet virker. Lærere med lang erfaring er heller ingen garanti for at elevene får god og tilpasset opplæring. Forskning viser at det ikke er automatikk i at erfarne lærere i større grad enn ferske lærere har utviklet en undervisningspraksis som gir elevene mer læring.4

På lik linje med andre profesjonsutøvere inngår lærere i et profesjonsfellesskap. Velfungerende profesjonsfellesskap er avgjørende for at læreren skal kunne utvikle undervisningspraksisen sin gjennom hele yrkeskarrieren. Arbeidet med å utvikle kvaliteten på undervisningen har best vilkår på skoler der lærerne samarbeider. For at skolen på best mulig måte skal kunne bidra til elevenes læring og sosiale utvikling, er skolen og lærerne avhengig av selv å kunne utvikle seg. Det forutsetter en kultur der det er åpenhet om egen undervisningspraksis, og der man deler kunnskap og erfaringer. Det er likevel ikke alle former for samarbeid som har like stor betydning for elevenes læring. Det er først når det profesjonelle samarbeidet er orientert mot å utvikle undervisningen at det får betydning for elevenes læringsutbytte.5

Profesjonsfellesskap legger til rette for at lærerrollen kan utvikles innenfra. Det skyldes blant annet at lærere og ledere i godt fungerende fellesskap:

  • føler et felles ansvar for alle elevenes læring

  • er opptatt av å dokumentere læringsresultater

  • arbeider sammen for å utvikle en felles forståelse av hvordan praksis i klasserommet kan forbedres

  • planlegger undervisningsopplegg og pedagogiske strategier i fellesskap, og evaluerer effektene på undervisningen

  • deler og videreutvikler undervisning som viser seg å være virkningsfull6

Boks 4.1 Holmboe-prisvinnerne ved Hellerud videregående skole

Matematikkseksjonen ved Hellerud videregående skole ble tildelt Holmboe-prisen for fremragende matematikkundervisning i 2015. Prisen ble først og fremst gitt for det systematiske samarbeidet de ti matematikklærerne ved skolen praktiserer. Hellerud videregående skole er en skole i Groruddalen, der 95 prosent av elevene har minoritetsbakgrunn, og karaktersnittet fra ungdomsskolen er svært lavt. Det kollektive arbeidet til matematikklærerne ved Hellerud videregående skole har bidratt til at mange flere elever enn før består matematikkfaget.

Lærerne har jevnlige samarbeidsmøter der de drøfter didaktiske problemstillinger som er direkte relatert til den undervisningssituasjonen og elevgruppen de arbeider med. Kollegiet har også startet en prosess med å utvikle nettbaserte læremidler tilpasset elevgruppen. Målet har vært å lage lærebøker med så forenklet tekst at elevgruppen kan forholde seg til den. Lærebøkene blir revidert fortløpende og fungerer som et supplement til undervisningen.

For at skolen på best måte skal bidra til elevenes faglige og sosiale utvikling, må skolen og det profesjonelle fellesskapet ledes. Etter lærernes kompetanse er skoleledelse blant de faktorene som betyr mest for elevenes læring.7 Effekten er først og fremst indirekte. Skoleledere påvirker elevenes læring gjennom å bidra til å utvikle lærernes arbeid, organisere skolens arbeid på en god måte, og etablere gode relasjoner til foreldre og samfunnet rundt skolen. Skolelederen må kommunisere og forankre skolens mål, ambisjoner og verdier, og skape en utviklingskultur der lærere kan diskutere undervisningen og lære av hverandre. Fordi kvalitetsforskjeller mellom lærere kan påvirke kvaliteten på den opplæringen elevene får, er god skoleledelse avgjørende for å kunne redusere forskjeller i elevresultater innad på skoler.

I den offentlige skolen er det kommunestyret og fylkestinget som er skoleeiere, og som dermed har ansvaret for å oppfylle elevenes rett til grunnopplæring. Forskningen tyder på at det ikke er avgjørende for elevenes læring hvilke styringsformer kommunene velger for sine skoler.8 Kommunene har stor grad av frihet til å bestemme organisering og styringsform for sine skoler, men de må etablere et forsvarlig system for å vurdere om kravene i regelverket oppfylles, og følge opp disse vurderingene.

Boks 4.2 Rissa kommune – Skoleeierprisen 2016

Rissa kommune vant Skoleeierprisen 2016 for sin brede satsing på hele utdanningsløpet. Et systematisk arbeid med aktivt skoleeierskap og dialog mellom alle aktørene i oppvekstsektoren har bidratt til flere målrettede satsinger på skolene i kommunen.

Som et ledd i kommunens forsvarlige system har Rissa kommune utviklet en fireårsplan for styringsdialogen mellom det politiske nivået og den enkelte barnehage og skole. Rissa kommune har i et par år jobbet med prosjektet «Den gode gjennomføringen», der målet er å skape helhet i utdanningsløpet fra barnehage til fullført videregående opplæring, og sikre gode overganger og sammenhenger underveis. I prosjektet samarbeidet grunnskolene, Rissa VGS, barnehagene, helsestasjonen, psykisk helse, PPT og barnevernet. Prosjektet har synliggjort ønske om, og vilje til, et godt tverrfaglig samarbeid.

De sju Fosen-kommunene, inkludert Rissa, har et velfungerende oppvekstforum (OFO), der barnehage- og skolefaglig ansvarlige i alle kommuner samles åtte ganger per år. I 2016 prioriterte de blant annet etablering av et nettverk for skolebasert utvikling for alle skoler i Fosen, samarbeid om to regionale spesialist-stillinger i PPT, veiledning av nytilsatte lærere, samarbeid om lokalt gitt muntlig eksamen, ekstern skolevurdering og kvalitetssikringssystemet i Olweus-programmet mot mobbing og antisosial atferd.

Arbeidet med Ungdomstrinn i utvikling – har ført til en omfattende organisasjonsutvikling. Det har påvirket måten Rissa planlegger, gjennomfører og evaluerer hver nettverkssamling på. Skoleledere og skoleeier er tett på, skoleledere og ressurslærere deltar i samme regionale nettverk, alle skoleledere og lærere deltar i lokale nettverk på tvers av skolene, det settes av tid til refleksjon på hver enkelt skole, og de oppgavene lærerne får mellom samlingene, er enkle og gjennomførbare i klasserommet.

4.1 Samarbeid i norsk skole

En av ambisjonene for Kunnskapsløftet var at skolene i større grad skulle utvikle en kultur for læring. Utgangspunktet for dette målet var analysen i St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, som slo fast at skolen må være en lærende organisasjon. Målet var at skolenes evne og vilje til å lære og utvikle seg skulle bli bedre.

Evalueringene av reformen viste imidlertid at det i norsk skole samlet sett ikke hadde blitt mer samarbeid om undervisning og elevenes læring i årene etter at Kunnskapsløftet ble innført. På noen skoler samarbeidet lærerne mer, mens det på andre skoler hadde blitt mindre slikt samarbeid. Evalueringene slo derfor fast at et helt sentralt element for å utvikle lærende organisasjoner ikke var blitt innfridd.9

I årene etter innføringen av Kunnskapsløftet har staten gjennomført flere store nasjonale satsinger for kvalitetsutvikling. Disse har vært rettet mot hele skolesektoren. Sentrale temaer i disse satsingene har vært systematisk arbeid med læreplan og undervisningspraksis på ulike fagområder, analyse- og vurderingskompetanse, og ledelse og organisasjonslæring. Erfaringene fra de nasjonale satsingene er at stadig flere kommuner og skoler er engasjert i og opptatt av det profesjonelle samarbeidet.

Etter departementets vurdering er derfor de forutsetningene som lå til grunn for innføringen av Kunnskapsløftet, i større grad oppfylt nå enn da reformen kom. Skoler, kommuner og fylkeskommuner har mer erfaring med bruk av elevresultater som grunnlag for kvalitetsutvikling, det er utviklet bedre samarbeid med universiteter og høyskoler, og sektoren har mer erfaring med skolebasert kompetanseutvikling.

Likevel tyder forskning på at samarbeid i norsk skole fortsatt er mindre utviklet enn det Kunnskapsløftet hadde som forutsetning. Lærerne opplever at det er relativt lite samarbeid om å utvikle det som skjer i klasserommet. Norske rektorer legger i noe mindre grad enn kollegaer i andre land til rette for den typen samarbeid som har betydning for elevenes læring. Mange lærere og skoleledere opplever også at skoleeieren i liten grad bidrar til å utvikle den kompetansen som skolen trenger.

4.1.1 Samarbeid mellom lærere

Lærerundersøkelsen TALIS viser at relativt mange norske lærere deltar i felles prosjekter på tvers av klasser og trinn, og at mange diskuterer elevenes læring og utvikling med sine kollegaer.10 Samtidig viser figur 4.2 at det er forholdsvis få som deltar i lærersamarbeid som dreier seg om selve undervisningen, for eksempel felles undervisning og observasjon av andre læreres undervisning. Norge er ikke et unntak i denne sammenhengen. Flere andre land kjennetegnes av at lærerne i liten grad inngår i denne typen lærersamarbeid, og Norge ligger nært det internasjonale gjennomsnittet.

Figur 4.2 Samarbeid mellom lærere

Figur 4.2 Samarbeid mellom lærere

Prosentandel lærere på ungdomstrinnet som aldri utfører følgende aktiviteter. Utvalgte land.

Kilde: TALIS 2013

Ekspertgruppen om lærerrollen som departementet oppnevnte i 2015, har gjort analyser av de norske dataene fra TALIS. En av deres konklusjoner er at relativt mange norske lærere opplever at skolen er preget av høy grad av samkjøring og koordinering av undervisningen. Men dette handler i stor grad om å «drifte» det praktiske rundt undervisningen. Ekspertgruppen finner at lærerne i liten grad rapporterer om samarbeid om det som skjer i klasserommet. Også kompetanseutvikling som inkluderer lærerkollegiet som helhet, er det relativt lite av i norsk skole. Det kan derfor se ut som at en del av samarbeidet på norske skoler ikke alltid er så relevant, verken for den enkelte lærers undervisning, eller for utvikling av læreres kompetanse gjennom læring av hverandre.11

Selv om norske skoler ikke virker å legge nok til rette for samarbeid om undervisning, opplever lærere at slikt samarbeid, når det forekommer, har betydning for kvaliteten på skolens arbeid. Lærere som selv opplever at den skolen de arbeider på, har utviklet seg i positiv retning, svarer at forklaringen på dette ligger i måten lærerne arbeider og underviser på, og hvordan dette arbeidet er organisert på skolenivå. Lærerne opplever at skoler som utvikler seg, er skoler som fremmer læring mellom lærerne, der utviklingsarbeidet er systematisk og målrettet, og der det legges til rette for observasjon av og refleksjon over undervisningen.12

4.1.2 Skoleledere – ledelse av lærende fellesskap

TALIS inneholder også informasjon om hvordan norske rektorer vurderer samarbeidet på sine skoler. I nokså stor grad mener rektorene at skolene deres har noen viktige forutsetninger på plass for å kunne utvikle mer samarbeid. Rektorene svarer at de ansatte på skolen har et felles sett av oppfatninger av skole og læring, og at man har respekt for kollegaers ideer. Mange rektorer opplever også at skolens ansatte har en åpen dialog om vanskelige saker, og at det er en kultur for å dele suksesser. På lik linje med norske lærere skiller norske rektorers vurdering seg lite fra den til kollegaer i mange andre TALIS-land. Sett bort fra opplevelsen av samarbeid mellom skolen og lokalsamfunnet viser figur 4.3 at svarene fra norske rektorer ligger nært det internasjonale gjennomsnittet.

Figur 4.3 Profesjonelt skoleklima: kommunikasjon, felles oppfatninger og respekt mellom kollegaer

Figur 4.3 Profesjonelt skoleklima: kommunikasjon, felles oppfatninger og respekt mellom kollegaer

Prosentandel rektorer på ungdomstrinnet som er enige eller svært enige i at påstandene stemmer for deres skole. Utvalgte land.

Kilde: TALIS 2013

Det er imidlertid noen interessante forskjeller mellom norske rektorer og kollegaer i andre land. Som det fremgår av figur 4.4, ser norske rektorer i noe mindre grad enn gjennomsnittet ut til å være aktive i det pedagogiske utviklingsarbeidet. De observerer sjeldnere undervisningen, de støtter i litt mindre grad samarbeid mellom lærere om å utvikle ny praksis, og tar i noe mindre grad ansvar for å sikre at lærere utvikler undervisningspraksisen sin.13

Figur 4.4 Rektors skoleledelse

Figur 4.4 Rektors skoleledelse

Prosentandel rektorer på ungdomstrinnet som ofte eller svært ofte gjennomførte følgende aktiviteter i de siste tolv månedene.

Kilde: TALIS 2013

En annen indikator i TALIS viser at mange norske rektorer sjelden drøfter tiltak med lærere for å håndtere svakheter i undervisningen. Det skiller seg negativt fra det internasjonale gjennomsnittet. Dette funnet kan samsvare med et sentralt funn i evalueringen av Kunnskapsløftet. Der fant forskerne antydninger til en stilltiende avtale mellom rektor og lærerstaben, der rektor tok hånd om det administrative og i liten grad gikk aktivt inn i lærernes virke i klasserommet.14

Funn fra PISA 2015 kan bidra til å justere noe av inntrykket fra TALIS. Her finner forskerne at norske skoleledere på noen områder er mer aktivt engasjert i lærernes arbeidssituasjon, og i å involvere sine egne lærere i beslutningsprosesser sammenlignet med det internasjonale gjennomsnittet. Norske skoleledere gir uttrykk for at de i større grad enn gjennomsnittet oppfordrer til undervisningspraksis basert på nyere forskning, og at de diskuterer skolens faglige mål med lærerne.15

Samlet sett ser det ut til å være relativt stor variasjon mellom norske skoler i hvor stor grad rektor tar lederansvaret for utviklingen av det profesjonelle samarbeidet. Funn fra felles nasjonalt tilsyn 2014–2017 viser at en god del skoler har ledere som kvalitetssikrer arbeidet med læreplaner og opplæringens innhold i samarbeid med det pedagogiske personalet. Disse har også et personale som opplever at ledelsens oppfølging styrker opplæringen og samhandlingen på skolen. Tilsynet viser imidlertid også at mange skoleledere mangler gode modeller for pedagogisk ledelse, og dermed ikke greier å skape slike prosesser på sine skoler.16

Rektor har et ansvar for at skolen jevnlig utfører skolebasert vurdering. For at skolene skal være lærende organisasjoner, gjennomføre endring og iverksette nødvendige tiltak for å øke elevenes måloppnåelse, er det viktig at disse skolebaserte vurderingene gjennomføres på en god måte. Over 90 prosent av skolelederne oppgir i nasjonal spørring at de gjennomfører skolebasert vurdering hvert tredje år eller oftere. Majoriteten gir også uttrykk for at de i stor grad har tilstrekkelig kompetanse til å behandle og analysere resultatene fra den skolebaserte vurderingen. Svarene peker imidlertid også på at en ikke ubetydelig andel rektorer opplever at de ikke har tilstrekkelig kompetanse. Dette gjelder særlig i grunnskolen. Bare omtrent halvparten av skolelederne oppgir at de iverksetter tiltak dersom den skolebaserte vurderingen viser at det er behov for endringer.17

En lignende variasjon ser man også i rapporteringer fra den skolebaserte kompetanseutviklingen i Ungdomstrinn i utvikling. Noen ledere er aktive i å lede arbeidet med endringer og forbedringer, både hos enkeltlærere og i kollegiet som helhet. Andre viser liten grad av systematikk og målrettethet i sin ledelse, med det resultat at lærernes læring blir lite koordinert og oftere individualisert og fragmentert.18

Det er også stor variasjon mellom skoler når det gjelder hvordan informasjon om elevresultater brukes i skoleutvikling. Ikke alle har kapasitet eller kompetanse til å nyttiggjøre seg resultatene fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet i skolenes kvalitetsarbeid.19

4.1.3 Skoleeiere

Begrepet «skoleeier» omfatter både kommuner og fylkeskommuner og eiere av friskoler og private grunnskoler som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12. Det store flertall av norske elever går i offentlig skole. Slik vil det også være i fremtiden. Samtidig gir friskoleloven den enkelte familie mulighet til å velge alternative skoler. Det er i dag godkjent rundt 240 grunnskoler og 90 videregående skoler etter friskoleloven. Friskolene mottar offentlig støtte og har lovfestede krav til innhold og kvalitet. Det øverste ansvarlige organet ved den enkelte friskole er skolens styre.

Flere organisasjoner har uttrykt at skoleeierbegrepet ikke nødvendigvis er dekkende for rollen det politiske og administrative nivået i kommuner og fylkeskommuner har. Samtidig blir begrepet brukt i opplæringsloven og andre styrende dokument. I denne meldingen brukes skoleeier når omtalen gjelder kommuner, fylkeskommune og eiere av private skoler. I hovedsak brukes «lokale myndigheter» om kommuner og fylkeskommuner.

Kommuner og fylkeskommuner har ulike forutsetninger, og dermed ulikt utgangspunkt for hvordan de kan etablere en styring av skolene som legger godt til rette for kvalitetsutvikling. Disse forutsetningene kan handle om geografi, demografi, kompetanse, kapasitet, ressurser og organisering.

Evalueringen av Kunnskapsløftet pekte på at reformen har bidratt til å gi grunnopplæringen et løft, men at mange små kommuner og skoler har opplevd reformen som krevende å realisere. Sett fra fylkesmannsembetenes ståsted har mange kommuner tatt et sterkere grep om skoleeierrollen og ansvaret for skolene i sin kommune. Men fylkesmannen opplever også at det er forskjeller mellom kommunene. Disse forskjellene er først og fremst knyttet til kommunenes størrelse, men også til organisering. Små kommuner er i mange tilfeller sårbare med tanke på både økonomi og kompetanse. Noen av dem kompenserer for dette gjennom etablerte nettverk for samarbeid på kommune- og skolenivå.20

Forskjellene mellom kommunene kan også komme direkte til uttrykk i elevenes resultater. Som det fremgår i kapittel 2 fant en studie basert på nasjonale prøver og eksamen vesentlige forskjeller mellom skolenes bidrag til elevenes læring.21 På småskoletrinnet oppnådde elever på de beste skolene om lag to skoleår mer læring enn elever på de svakeste skolene, og skoleforskjellene økte fra 2010 til 2015. På mellomtrinnet og ungdomstrinnet oppnådde elever på de beste skolene om lag ett skoleår mer læring enn elever på de svakeste skolene. Generelt er det slik at elevresultatene på nasjonale prøver er bedre i større kommuner. Men samtidig finner forskerne at kommuner med tilnærmet samme størrelse og med tilnærmet lik befolkningssammensetning oppnår til dels svært ulike resultater.22

Lokale skolemyndigheter har et helhetlig ansvar for kvalitetsutvikling i alle sine skoler. Gode skoleeiere legger til rette for at skolene jobber systematisk og kunnskapsbasert innad i egen organisasjon på en måte som ivaretar lærernes profesjonelle fellesskap.

Forskningen på skoleeierskap viser at kommuner som lykkes og får gode resultater, jobber på en måte som staten ikke kan regulere seg frem til. Statlige myndigheter kan legge til rette, men arbeidet må skje lokalt. Skoleeiere som lykkes, kjennetegnes av en aktiv dialog fra klasserom til kommunestyre. De kjennetegnes av politiske myndigheter med engasjement og ambisjoner for utvikling av skolen. De kjennetegnes også av en aktiv skoleadministrasjon som er et koordinerende ledd med innsikt og kompetanse. De bidrar til skoleledernes og lærernes profesjonsutvikling gjennom å delegere ansvar og sikre at alle kjenner sine ansvarsområder.23 Gode skoleeiere setter i gang prosesser der kommuner og skoler sammen bruker informasjon om elevresultater og læringsmiljø til å lage strategier for videre utvikling.

Gode skoleeiere har møtearenaer og møteformer som støtter opp om produktive prosesser. På slike velfungerende møtearenaer er dialog og praktisk utprøving grunnleggende prinsipper for å skape kunnskapsutvikling, både innenfor og på tvers av hierarkiske nivåer i kommunen. Det bidrar til åpenhet og tillit. Det bidrar også til kontrollmekanismer som får vesentlig høyere legitimitet gjennom hele organisasjonen enn kontroll for kontrollens skyld. 24

I et slikt system for profesjonelt samarbeid kan profesjonsfellesskapene på den enkelte skole få rom til å utvikle kjernen av arbeidsoppgavene – elevens læring. Samtidig skjer dette innenfor de rammene lokale myndigheter og staten har fastsatt for skolens oppdrag. Det stiller krav til en felles forståelse av roller og ansvar i det lokale samarbeidet om skolen, og en felles forståelse av hvilke forventninger som knytter seg til de ulike rollene i samarbeidet.

Evalueringen av Kunnskapsløftet pekte på at svake forbindelseslinjer mellom skoleeier og skole, og mellom skoleledelse og lærernes pedagogiske praksis, var en av forklaringene på hvorfor noen skoleeiere lyktes dårligere enn andre. Mange lærere og skoleledere opplevde i liten grad at nivået over støttet opp om og fulgte med på det pedagogiske arbeidet. De fleste opplevde at skoleeierne i liten grad bidro til å utvikle den kompetansen skolen trengte. Unntaket var rektorer ved store skoler i store kommuner. Disse opplevde at skoleeieren bidro positivt til å utvikle den kompetansen skolen trengte for å gjennomføre reformen.25

Ser man mer konkret på forskjeller i hvordan skoleeierne arbeider med kvalitetsutvikling, svarer et klart flertall at de bruker kvalitetsvurderingene i den årlige tilstandsrapporten til å iverksette tiltak for å styrke kvaliteten på opplæringen. Men 14 prosent av skoleeierne svarer at denne rapporten bare er en beskrivelse av tilstanden, og at den ikke følges opp med spesielle tiltak.26 Disse funnene støtter opp om vurderingen av at det er til dels store forskjeller i hvordan kommunene utøver sitt eierskap, og hvordan de følger opp sitt ansvar for utviklingen av elevenes opplæringstilbud.

I evalueringen av Kunnskapsløftet sies det at nasjonale myndigheter opererer med et utydelig skoleeierbegrep. Senere forskning viser også at det i mange kommuner er uklart hvem som er den reelle skoleeieren.27 Mange steder kan det se ut som om det politiske nivået er fraværende, både i kontrollsammenheng og som bestiller av relevant informasjon fra det administrative nivået, og direkte fra skolene. Et utydelig skoleeierbegrep kan dermed bidra til at ikke alle kommuner lykkes med å etablere gode systemer for kvalitetsutvikling.

Figur 4.5 

Figur 4.5

4.2 Videre utvikling av det profesjonelle samarbeidet i skolen

Departementet ønsker å legge til rette for at alle norske skoler fortsetter å utvikle et profesjonsfellesskap på den enkelte skole med særlig vekt på elevenes trivsel, lærelyst og læring. Lokale skolemyndigheter har det overordnede ansvaret for dette arbeidet, mens det er skolelederne, i samarbeid med lærerne, som må etablere og utvikle det profesjonelle samarbeidet på den enkelte skole. Arbeid med kvalitet som virkelig påvirker det som skjer i klasserommet, kan ikke gjennomføres fra sentralt hold. Statens viktigste oppgave er å være tydelig på forventningene til det lokale kvalitetsutviklingsarbeidet og legge til rette for at skoler og skoleeiere i større grad blir i stand til å utvikle seg.

4.2.1 Lærerrollen

Lærernes og skoleledernes profesjonelle skjønn er utgangspunktet for møtet med elevene. Elevens læring påvirkes i stor grad av kvaliteten på det som skjer i dette møtet.

I faglitteraturen har det vært diskutert om lærere er en profesjon i klassisk forstand. Profesjoner kjennetegnes ved at de bygger på et teoretisk og metodisk kunnskapsgrunnlag ervervet gjennom høyere utdanning, at de har et handlingsrom for profesjonell skjønnsutøvelse, og at de har et spesielt ansvar gitt deres samfunnsmandat.28

Læreryrket har hatt noen særtrekk som kan forhindre profesjonaliseringsprosesser. Eksempelvis har lærere hatt en relativ frihet fra både kollegialt og administrativt innsyn i undervisningssituasjonen.29 Sammenligner man lærernes utøvelse av yrkesrollen med andre profesjoner, ser man at lærernes kunnskapstradisjon i noe mindre grad har satt lærerne i stand til å utvikle sin faglighet. Lærerne ønsker å lære, men de har hatt begrenset tilgang på kompetanseutvikling. De har også hatt lite støtte til å dra nytte av forskningsbasert kunnskap om skole og undervisning, og ansvaret for oppdatering og videre læring er i stor grad overlatt til den enkelte lærer. Det er muntlige, kollegiale råd som er den viktigste kunnskapskilden.30

Den dominerende tendensen i dag er likevel at lærere omtales som en profesjon. Innføringen av mastergradsutdanning for lærere og kompetansekravene for å undervise i sentrale fag i skolen kan sees som en tydeliggjøring av de rammene staten mener må ligge rundt lærerprofesjonen. Vi ser også eksempler på at lærerprofesjonen selv har tatt initiativ til å utvikle et felles kunnskapsgrunnlag, blant annet gjennom utviklingen av lærerprofesjonens egen etiske plattform og formidling av utdanningsforskning gjennom nettsteder tilgjengelig for alle. Disse initiativene er eksempler på hvordan profesjonen selv har bidratt til en profesjonalisering av lærerrollen, i samspill med de nasjonale initiativene.

Profesjonelt arbeid er skjønnsbasert. Det å være profesjonell handler om å kunne anvende generell, faglig kunnskap, samt å foreta etiske vurderinger i enkelttilfeller. I sitt daglige virke utøver lærere mye skjønn. Alle undervisningssituasjoner er kontekstavhengige, og det vil alltid oppstå uforutsigbare situasjoner. Kvaliteten på lærernes skjønnsutøvelse har derfor avgjørende betydning for elevenes læring. En avgjørende faktor for den videre profesjonaliseringen av lærerrollen er at det legges til rette for at lærernes skjønnsmessige vurderinger utvikles i undersøkende og reflekterende praksisfellesskap. Det må bygge på en felles kunnskapsbase og en felles forståelse av deres profesjonsetiske ansvar. 31

Rapporten om lærerrollen trekker frem to forhold ved lærerprofesjonen som må styrkes for å legge mer til rette for bedre profesjonelle beslutninger. For det første må lærernes kunnskapsgrunnlag styrkes. For det andre må det legges større vekt på de profesjonelle fellesskapene. Ulike former for tilbakemeldinger på det arbeidet lærerne legger ned i klasserommet er avgjørende for å styrke de profesjonelle beslutningene. Den enkelte lærers evne til å utøve profesjonelt skjønn avhenger av at lærerprofesjonen kontinuerlig arbeider med å forbedre praksisen i klasserommet.32

Vi har stadig mer forskning på og kunnskap om effektiv undervisning, hvordan elevene lærer, og om elevresultater. Rapporten om lærerrollen slår derfor fast at vi i dag har et annet og bedre grunnlag for en videre utvikling av profesjonell skjønnsutøvelse enn tidligere. Et konkret eksempel på et tema vi har mer kunnskap om er formativ vurdering. Formativ vurdering finner sted i samspillet mellom elever og lærer. Det er godt dokumentert at formativ vurdering er læringsfremmende og bidrar mye til elevens læringsutbytte i alle fag.33

Lærernes egne undersøkelser og vurdering av deres egne og kollegaers praksis kan ikke være låst til forskningsresultater og andre eksterne kunnskapskilder. Det vil være å underkjenne behovet for skjønn og refleksjon, og at det ikke alltid finnes en fasit for hva som fungerer best i en gitt undervisningssituasjon.34 Evidens kan ikke gi enkle pedagogiske løsninger, men er et godt grunnlag for faglig fundert problemløsning og utvikling i skolen.

At skjønnsmessige vurderinger er avgjørende for god utøvelse av lærerrollen, betyr imidlertid ikke at undervisningen blir bedre når den enkelte lærer kan undervise slik han eller hun ønsker, uavhengig av hva forskningen sier, eller hva som er lærerkollegiets felles vurderinger. Skoleledelsen har en særlig viktig rolle for å følge opp den enkelte lærers profesjonsutøvelse. Utøvelse av profesjonelt skjønn skjer både individuelt og i fellesskap med andre, men lærere utvikler sin faglige, pedagogiske, etiske og didaktiske dømmekraft gjennom refleksjon over egen praksis, og i diskusjon og samhandling med kollegaer og skoleledere.

Forskningen er tydelig på at samarbeid som påvirker og endrer lærernes praksis i klasserommet har betydning for elevenes trivsel og læringsutbytte. Individuelle profesjonelle beslutninger kan være preget av skjevheter, og profesjonsutøvere kan basere sine beslutninger på intuisjon som er feilaktig. Et profesjonelt fellesskap som tar et kollektivt ansvar for alle elevenes trivsel og læring, er avgjørende for å sikre at opplæringstilbudet er likeverdig og ivaretar alle elevers forutsetninger.35 I yrkesopplæringen i den videregående opplæringen må dette fellesskapet også utvikles utover skolens rammer. Mulighetene for samarbeid med virksomheter utenfor skolen må inngå som en naturlig del av profesjonsutviklingen, og i det kunnskapsgrunnlaget som de profesjonelle beslutningene bygger på.

Profesjonelt skjønn hviler derfor på kunnskap og på profesjonsfellesskap. Gode skjønnsmessige vurderinger betinger en lærerprofesjon som i fellesskap finner frem til den undervisningspraksisen som har størst betydning for elevenes utvikling og læring.

Departementets vurderinger

Det er lærere og skoleledere selv som må sitte i førersetet for den videre profesjonaliseringen av lærerrollen. Staten verken skal eller kan gripe for tungt inn i det som foregår i klasserommet. Men staten kan legge til rette for god dialog mellom alle nivåene om god kvalitet på opplæringen, og bidra til et felles kunnskapsgrunnlag og drøftinger rundt spørsmål som etiske dilemmaer og bruk av ressurser.

Staten har i de siste årene brukt sitt virkemiddelapparat for å støtte sterkere opp under utviklingen av lærernes profesjonelle skjønn og de profesjonelle fellesskapene. Lærerløftet forbedrer forutsetningene for en videre profesjonalisering av lærerrollen, blant annet gjennom innføring av mastergrad som hovedmodell. Lærerutdanning på mastergradsnivå gir studentene større innsikt i forsknings- og utviklingsarbeid og vitenskapelig metode, og vil styrke lærernes grunnlag for læring i arbeidslivet. Lærerens grunnutdanning er avgjørende for å etablere et grunnlag for videre læring og kunnskapsutvikling. Teknikkene for læring og kunnskapssøk som man tilegner seg gjennom utdanningen, er dem man benytter seg av når man kommer ut i arbeid.36

Lærerløftet har også stilt flere krav til lærerrollen. Karakterkravene på lærerutdanningen er hevet, det er innført strengere kompetansekrav for undervisning i grunnskolen, og det er iverksatt en omfattende videreutdanningsordning for lærere. Dette har også betydning for den videre utviklingen av lærerrollen.

Departementet har også satt i gang en prøveordning med lærerspesialister for lærere som ønsker å bidra til å utvikle den kollektive kompetansen og praksisen ved sin egen skole. Det er også utviklet et skreddersydd videreutdanningstilbud for denne funksjonen. Lærerspesialistutdanningen skal ikke bare gi spesialisering i fagdidaktikk, men også kompetanse i å forske og reflektere rundt egen undervisning og lede utviklingsprosesser blant kollegaer på egen skole eller i kommunen. Utdanningstilbudene er innrettet slik at de skal bidra til å skape profesjonsfellesskap mellom lærerne som deltar og gjøre dem i stand til å styrke profesjonsfellesskapet på egen skole.

KS og Kunnskapsdepartementet samarbeider om veiledningsordningen for nyutdannede lærere. Denne er blitt godt mottatt i både skoler og barnehager, men må videreutvikles slik at flere nyutdannede lærere får god veiledning. Departementet vil i samarbeid med partene, Pedagogstudentene og Nettverket for veiledning av nyutdannede lærere utvikle nasjonale rammer for en veiledningsordning for nyutdannede lærere. Rammene skal ivareta at alle nytilsatte får veiledning, og bidra til en større grad av likeverdighet i tilbudene. De nasjonale rammene skal gi rom for lokale tilpasninger.

Disse to tiltakene vil også bidra til en profesjonalisering av lærerrollen, og få betydning for den videre utviklingen.

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning– Forståelse varslet departementet at læreplanverket skal fornyes. Det utarbeides en ny generell del av læreplanen, og læreplanene for fagene skal fornyes. Det skal legges vekt på bedre sammenheng mellom læreplaner i de ulike fagene, og mellom den nye generelle delen og læreplanene for fag. I meldingen beskrives utfordringen med at dagens læreplaner er preget av stofftrengsel. Målet med fagfornyelsen er at skoler og lærere skal få et læreplanverk som er mindre omfangsrikt og som gir mer rom for dybdelæring.

Samtidig er målet at læreplanverket skal gi bedre støtte og retning i skolehverdagen. Det skal blant annet utvikles læreplaner med tydeligere progresjon, læreplanene skal ha en omtale av vurdering, og de skal gi tydeligere retning for lærernes valg av innhold. Det skal også vurderes å innføre kompetansemål på flere trinn. Parallelt med videreutviklingen av læreplaner for fag skal det også utvikles nye veiledninger.

Det er utarbeidet en strategi for fagfornyelsen som legger opp til en bred involvering av relevante aktører. Lærerprofesjonen vil være sentral i både utarbeidelsen og implementeringen av læreplanverket. Arbeidet med implementeringen vil kreve mye oppmerksomhet av skolene og de enkelte lærerkollegiene, ikke bare for å få god kunnskap om intensjon og innhold i læreplanverket, men også for å videreutvikle sin profesjonsutøvelse som følge av endringene.

For at det nye læreplanverket skal bidra til å utvikle kvaliteten på undervisningen, vil det være en forutsetning at lærerkollegiet sammen legger til rette for at det kan skje faktiske endringer i den enkelte lærers virke i klasserommet. Det er departementets klare ambisjon at lærerprofesjonen som helhet benytter arbeidet med og implementeringen av det nye læreplanverket i sin egen profesjonsutviklingsprosess.

Departementet vil

  • fortsatt støtte arbeidet med økt profesjonalisering av lærerrollen gjennom innføringen av mastergradsutdanningen, videreutdanningssatsingen og prøveordningen med lærerspesialister

  • utvikle nasjonale rammer for veiledningsordningen for nyutdannede lærere

Figur 4.6 

Figur 4.6

4.2.2 Ledelse av skolen

Skoleledelsen kan bestå av en enkelt rektor eller en større skoleledelse, med rektor som øverste leder. De samlede forventingene til rektorer er store og det kan være en utfordring å møte alle. Rektor er ansvarlig ovenfor skoleeier for skolens økonomi og måloppnåelse. I mange tilfeller er rektor den som har det praktiske ansvaret for at elevenes rettigheter skal oppfylles. Samtidig skal rektor være personalleder, både for det administrative og for det profesjonelle fellesskapet. Særlig på små skoler, der rektor er alene i skoleledelsen, kan summen av oppgaver bli stor.

En av skolelederens viktigste oppgaver er å legge til rette for å skape samarbeid i egen organisasjon. Det innebærer blant annet å være opptatt av det faglige arbeidet som lærere utfører i klasserommet, gi rom for prøving og feiling internt i organisasjonen, og gjennom dette legge til rette for innovasjon og utvikling.

Evalueringen av piloteringen av skolebasert kompetanseutvikling i satsingen Ungdomstrinn i utvikling viste at skolelederne som lyktes godt,

  • evnet å utvikle felles mål sammen med lærerne

  • satt prosjektet inn i en skoleutviklingssammenheng

  • var innforstått med og forberedt på det prosessarbeidet som skulle skje etter kurset

  • brukte en metodikk for å få læring mest mulig ut i klasserommene

  • brukte tillitsvalgte som samarbeidspartner e

  • ga lærerne konkrete arbeidsoppgaver

  • var aktive i å følge opp lærernes arbeid mellom og etter samlingene

  • brukte tilgjengelige ressurser for å skape tid og rom, slik at det ble muligheter for refleksjon rundt observert undervisning, erfaringsdeling og kollegaveiledning37

Skoleledernes kompetanse har stor betydning for i hvilken grad de lykkes med å lede skolen i tråd med det forskningen viser om betydningen av pedagogisk ledelse og samarbeid i organisasjonen. En internasjonal studie viser at skoleledere som benytter seg av kompetansetilbud, er mer effektive og engasjerte i sitt arbeid. Studien viser dessuten til at skoler i England med ledere som deltar i formelle kompetanseprogrammer, har raskere fremgang enn andre skoler. Anbefalingen fra rapporten er derfor at det bør legges til rette for å skape gode prosesser for å heve kvaliteten på skoleledelse, og at et slikt tiltak kan være å stille kompetansekrav.38

Det er skoleeierens ansvar å sørge for at skoleledere har den kompetansen de trenger. Opplæringsloven § 9-1 slår fast at rektor skal lede opplæringen, være kjent med den daglige virksomheten og arbeide for å videreutvikle skolen. Loven setter også som krav at den som skal tilsettes som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper.

Loven stiller ikke konkrete krav til hva slags kompetanse dette er. I andre land stilles det formelle kompetansekrav til rektorer. Sverige og Finland har også lederutdanning for rektorer. I Sverige ble «rektorsutbildningen» obligatorisk for alle nytilsatte rektorer fra og med 2010. Utdanningen tar tre år og gir 30 studiepoeng. I Finland er det et krav om at alle som tilsettes som rektor, skal ha bestått det såkalte «examination in educational administration». Denne utdanningen gir 15 studiepoeng. I tillegg har Finland flere lederutdanningstilbud til rektorer etter at de er tilsatt, for både nytilsatte og mer erfarne rektorer. Disse tilbudene er frivillige.

Mange norske rektorer har i dag formell utdanning i organisasjon og ledelse – både gjennom den statlige rektorutdanningen og fra andre studietilbud. Andelen norske rektorer som har formell lederkompetanse, er på nivå med det internasjonale snittet i TALIS. Ifølge den årlige spørringen til Skole-Norge har 80 prosent av rektorene en eller annen form for formell utdanning i organisasjon og ledelse. Nesten 40 prosent har 60 studiepoeng på disse fagområdene, og nesten 90 prosent har en form for etterutdanning uavhengig av studiepoeng. Dette tyder på at rektorer er opptatt av å heve sin egen kompetanse. Likevel er det, totalt sett, fortsatt mange rektorer som mangler formell utdanning i organisasjon og ledelse.39 For å bidra til å styrke skolelederes kompetanse har staten siden 2009 finansiert et tilbud om rektorutdanning til skoleledere. Fra høsten 2015 ble tilbudet videreført for en ny femårsperiode.

Rektorutdanningen bidrar til å gi skoleledere kompetanse innenfor et bredt spekter av områder:

  • elevenes læringsprosesser – ansvar for elevenes læringsresultater og læringsmiljø, og for å legge til rette for gode læringsprosesser på skolen

  • styring og administrasjon – å forvalte samfunnsoppdraget, herunder ansvar for å ha god intern administrasjon, styring og kontroll av skolens virksomhet

  • samarbeid og organisasjonsbygging – å bygge fellesskap, herunder profesjonsfellesskap, arbeidsmiljø, samarbeid og organisasjonskultur, også som en del av en større helhet

  • utvikling og endring – ansvar for utvikling og endring av organisasjonen i takt med endringer internt og eksternt

  • lederrollen – tydelige, demokratiske, selvstendige, trygge og modige ledere40

Den nasjonale rektorutdanningen har fått gode tilbakemeldinger, og evalueringen viser at økt lederkompetanse indirekte har bidratt til å styrke kvaliteten på mange norske skoler. De som har deltatt i rektorutdanningen, vurderer i betydelig større grad lærernes arbeid enn skoleledere som ikke har deltatt. I tillegg er det vanligere for rektorer som har gjennomført rektorutdanning, å ha etablert en faglig utviklingsplan for skolen. Dette tyder på at deltakelse i skoleledelsesprogrammer fører til en sterkere undervisningsorientert ledelse.41

Det er imidlertid forskjeller mellom hvilke skoleeiere som sender sine skoleledere på rektorutdanning, og hvem som ikke gjør det. Utdanningsdirektoratet har uttrykt bekymring over at de kommunene som har størst utfordringer med læringsmiljøet og læringsresultater, er de samme kommunene som i minst grad satser på statlige kompetanseutviklingstiltak for skoleledere.42

Erfaringer fra mange land viser at skoleledere, som andre yrkesgrupper, har et kontinuerlig behov for å utvikle kompetansen og ferdighetene sine, også i samspill med kollegaer. OECD peker på behovet for en kontinuerlig kompetanseutvikling for skoleledere gjennom etterutdanningstiltak, og betydningen av pedagogisk ledelse som tema i skolelederutdanning.43Benchlearning-samarbeidet i regi av Utdanningsdirektoratet og det svenske Skolverket er et eksempel på et slikt tilbud, og erfaringene så langt er gode. Samarbeidet legger til rette for faglig påfyll, erfaringsdeling og felles refleksjon i nettverk. Som i rektorprogrammet legges det stor vekt på å skape sammenheng mellom det faglige innholdet og ferdighetsutvikling med relevans for deltakernes daglige arbeid. Evalueringen viser samlet sett at programmet bidrar til økt engasjement, motivasjon og trygghet til å gjøre endringer i egen skole, inkludert endring av egen ledelsespraksis.44

Departementets vurdering

Det profesjonelle samarbeidet på skolene betinger god ledelse. For å sikre at alle skoler ledes på en god måte mener departementet at det er grunn til å tydeliggjøre statens forventninger til rektors kompetanse. Departementet foreslår derfor å sende ut til høring et lovforslag om å gi kommunen en plikt til å tilby videreutdanning til nytilsatte rektorer innen tre år etter tilsetting.

Et krav til kommunen om å tilby videreutdanning vil være et tydelig signal fra staten om betydningen av kompetanse for rektorer, og vil etablere en nasjonal minstestandard for kommunens satsing på deres kompetanse. God skoleledelse er en sentral forutsetning for å gi mer handlingsrom til kvalitetsutvikling lokalt. Uten en skoleledelse som er i stand til å lede utviklingsarbeidet, er det mindre sannsynlig at skolene vil være i stand til å omsette ny kunnskap til bedre undervisningspraksis, bedre klasseledelse og bedre læringsmiljø. Senere tiltak og reformer som skal iverksettes i sektoren vil også avhenge av skoleledelsens kompetanse i å lede utviklingsarbeid i det profesjonelle fellesskapet på skolen.

Gjennom å stille krav til kommunen om å tilby videreutdanning innen tre år fra tilsetting får kommunen handlingsrom til å kunne rekruttere rektorer med ulik kompetanse. Et krav til kompetanse ved tilsetting vil innskrenke kommunens handlingsrom, og legge begrensninger på rekrutteringen av gode lederemner med en annen bakgrunn enn formell rektorutdanning. Det vil også kunne virke demotiverende for dyktige mellomledere uten formell kompetanse som ønsker å søke stilling som rektor.

Skoleeierne har et overordnet ansvar for alle skoleledere i sin organisasjon. Rektor er ikke alene om å utøve ledelse i skolen. På mange skoler har kommunen etablert lederteam, som under ledelse av rektor fordeler oppgaver og sammen leder skolens virksomhet. Undersøkelser viser at 67 prosent av barneskolene, 91 prosent av ungdomsskolene og alle de videregående skolene har mellomledere. Det er imidlertid store variasjoner mellom kommuner og skoleslag når det gjelder organisering, og stor variasjon i hvilke ansvarsområder og arbeidsoppgaver disse mellomlederne har.45

Departementet mener at statens støtte til kompetanseutvikling for skoleledere bør rette seg mot rektor som skolens øverste leder. Dette sikrer at nasjonale kompetanseutviklingstiltak treffer likt uavhengig av skolestørrelse og organisering. KS er i gang med et arbeid for å utvikle et modulbasert utviklingsprogram for mellomledere i grunnskole og videregående opplæring som lanseres i 2018. Departementet vil også støtte dette arbeidet økonomisk.

En plikt til å tilby videreutdanning vil være et bidrag til å heve den generelle kompetansen til skoleledere over hele landet. Men den vil ikke ivareta behovet for en systematisk kompetanseutvikling for alle rektorer. Departementet vil derfor prøve ut et modulbasert kompetanseutviklingstilbud for alle rektorer som har fullført den nasjonale rektorutdanningen eller tilsvarende utdanning.

Innholdet skal bygge videre på innholdet i rektorutdanningen og utgjøre en fordypning i sentrale utfordringer. Aktuelle temaer for disse modulene kan være arbeid med tidlig innsats og tilpasset opplæring, innføring av fornyede læreplaner i fag, arbeid mot mobbing, utvikling av lederteam på skolen, og ledelse av profesjonsfellesskapet på den enkelte skole.

Departementet vil

  • sende ut til høring et lovforslag om å innføre en plikt for skoleeiere til å tilby utdanning i pedagogisk ledelse for nytilsatte rektorer

  • videreføre dagens rektorutdanning slik at skoleeiere kan oppfylle plikten

  • prøve ut modulbasert videreutdanning for erfarne skoleledere

  • støtte KS i utviklingen av et program for mellomledere i grunnopplæringen

4.2.3 Skoleeierskap

Å utvikle norsk skole gjennom å stimulere til sterkere profesjonelle fellesskap krever lokale skolemyndigheter som forvalter sitt ansvar for skolen på en god måte. Gode eiere har klare forventninger til skolen, og legger også til rette for at lærere og skoleledere sammen kan utvikle samarbeid som har elevenes læring som sitt hovedmål. Gode skoleeiere involverer også elever, foreldre, lærere og skoleledere i beslutningsprosessene om mål og ressursdisponeringer for å fremme elevenes læring.

Erfaringene fra statlige tiltak viser at sektoren i de senere årene har hatt en økende oppmerksomhet på betydningen av samarbeid for å utvikle den enkelte lærers praksis i klasserommet. Departementets vurdering er at skolesektoren i dag er bedre rustet til å bruke det handlingsrommet som Kunnskapsløftet la opp til. Det betinger imidlertid at staten også setter klarere rammer for hvordan skoleeiere skal utøve sin rolle.

Opplæringsloven er det mest sentrale virkemiddelet nasjonale myndigheter har for at elevene skal få et likeverdig opplæringstilbud. I Meld. St. 14 (2014–2015) om kommunereformen melder regjeringen at den ønsker å redusere detaljstyring og gi større kommuner mer makt og myndighet. Detaljert styring gjennom lovverk eller rammestyring bør bare benyttes når det er nødvendig for å sikre nasjonale hensyn. Meldingen om kommunereformen varsler en gjennomgang av opplæringsloven. Det står også at departementet skal vurdere lovverket for å se på om det gir nødvendig lokal handlefrihet.

Dagens opplæringslov med tilhørende forskrift innebærer en relativ omfangsrik og detaljert regulering. Gjennom årene har det i tillegg blitt utviklet betydelig tolkningspraksis knyttet til de enkelte bestemmelsene i lov og forskrift. Statlig tilsyn, klagebehandling og annen kontakt med skoleeiere og skoler viser til dels store avvik fra regelverket. Dette gjelder uavhengig av kommune- og skolestørrelse, og i alle deler av landet. Utdanningsdirektoratet finner også ulikheter i og usikkerhet om kvaliteten på tolkningspraksisen som er utviklet. Dette var også utgangspunktet for prosjektet Regelverk i praksis, som setter søkelyset på forvaltningens formidling av regelverket og hvordan tolkningen faktisk utøves blant skoleeiere over hele landet.46

En totalgjennomgang av regelverket på opplæringsområdet ble sist gjort av Smith-utvalget i NOU 1995: 18. Denne utredningen og de etterfølgende lovproposisjonene ligger til grunn for dagens opplæringslov. Siden den gang er loven og forskriftene endret en rekke ganger, i snitt mer enn én gang per år. Enkelte endringer har gitt kommuner større handlingsrom, men mange endringer har gitt kommunene nye plikter, eller en mer detaljert regulering.

Endringene er kommet til i tråd med skiftende prioriteringer og problembeskrivelser. Felles for mange av disse endringene er at de har hatt ulike politiske og faglige utgangspunkt, og dermed også ulike tilnærminger til hvordan ansvaret for å oppfylle krav plasseres, og på hvilket detaljeringsnivå bestemmelsene er beskrevet. Det kan derfor diskuteres om endringene har greid å ivareta sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene.

Det er også gjennomført flere reformer og tiltak som til en viss grad har endret forutsetningene og begrunnelsene for dagens lov. Innføringen av Kunnskapsløftet medførte en rekke endringer i skolens innhold, struktur og organisering, og ga større handlingsrom for kommuner til å organisere opplæringen og styre bruken av ressursene i tråd med lokale behov.

Fornyelsen av læreplanene som ble varslet i Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse, vil også kunne få betydning for de rammefaktorene loven regulerer.

Den overordnede tenkningen om styring og lokalt handlingsrom i denne meldingen bidrar også til å aktualisere et behov for en gjennomgang. Blant annet vil en desentralisert ordning for kompetanseutvikling, innføring av en plikt til tidlig innsats, og en styrket oppfølgingsordning rettet mot kommuner med svake resultater aktualisere behovet for å se lovens reguleringer i sammenheng.

Samlet sett fremstår det derfor som et riktig grep å gjøre en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven. Målet for arbeidet er et regelverk som ivaretar nasjonale mål, men som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Regelverket må i tillegg tydeliggjøre roller og ansvar mellom de ulike aktørene.

Et bedre system for profesjonelt samarbeid tilsier også et behov for økt samarbeid på tvers av skoler og kommuner. Evalueringen av skoleeierprogrammet Den gode skoleeier fremhever betydningen av samarbeid på tvers av kommunene som et viktig bidrag til kompetanseutvikling i den enkelte kommune.47 Rapporten om lærerrollen fremhever i tillegg samarbeid mellom profesjonsfellesskapene på skolene i kommunen og utover kommunegrensene som viktige forutsetninger for profesjonsutviklingen i sektoren.

Også OECD peker på nettverk mellom lokale skolemyndigheter som en mekanisme som kan bidra til samarbeid på tvers, og til å stimulere til nye løsninger på lokale problemer.48 I de siste årene har flere land, blant annet Nederland og New Zealand, stimulert til å danne nettverk mellom skoler eller skoleeiere.49 De samme erfaringene finner vi også mange steder i Norge, der aktive skoleeiere, skoleledere og lærere har etablert lokale nettverk for å styrke samhandling og felles læring. Det er de kompetanseutviklingstiltakene som blir iverksatt lokalt gjennom felles skolering, faggrupper og nettverksgrupper på tvers av skolene og kommunene, som har fungert best.50

Nettverk mellom kommuner og/eller skoler er imidlertid i seg selv ikke en garanti for kvalitetsutvikling. De samme prinsippene gjelder i dette arbeidet som i generell kvalitetsutvikling i skolene. Gode nettverk kjennetegnes av et forpliktende samarbeid mellom partene, av særlig vekt på kjerneoppgavene i skolen, og av konkrete mål for arbeidet i nettverkene. Slike prosesser kan ikke staten regulere seg frem til. De må vokse frem i et system for profesjonelt samarbeid mellom skoleeiere og skoler som setter søkelyset på elevenes læring som det overordnede målet med samarbeidet.

Statlige samiske skoler

Staten eier i dag to videregående skoler, Samisk videregående skole i Karasjok (SVS) og Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino (SVSRS). Disse to skolene er organisert som én virksomhet under ett felles styre. Styret er oppnevnt av Utdanningsdirektoratet og har medlemmer fra blant annet Sametinget, vertskommunene og Finnmark fylkeskommune. Skolene har et bredt studietilbud, innenfor både studiespesialisering og yrkesfag.

Staten eier videre en grunnskole, Sameskolen for Midt-Norge i Hattfjelldal kommune. Denne skolen har som primæroppgave å tilby fjernundervisning i sørsamisk språk. Skolen gir også tilbud om språksamlinger for de samme elevene. Skolen har ikke egne faste elever.

I tillegg til de ordinære sektormålene er det særskilte formål for den statlige driften av de samiske skolene at de skal holde oppe og videreutvikle samisk identitet, språk og kultur, og at opplæringen følger Kunnskapsløftet – samisk.

De statlige samiske videregående skolene skårer lavt på indikatorer på hvor mye skoler bidrar til elevenes læring, og sannsynlighet for å fullføre og bestå. De ligger på samme nivå som flere videregående skoler i Finnmark.51 Det er satt i gang tiltak for å bedre elevenes læringsmiljø med særlig vekt på trivsel og læringsutbytte. Dette omfatter også arbeid for økt gjennomføring og for å motvirke frafall. Skolene har utfordringer med rekruttering av lærere som har kombinasjonen undervisningskompetanse i videregående opplæring og samisk som morsmål. Det er også et udekket behov for samiskspråklige læremidler.

For å fremme kvalitetsutvikling i de samiske skolene er det viktig at de deltar i den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling som er foreslått i meldingen, se kapittel 8. Gjennom deltakelse i de regionale nettverkene vil disse skolene kunne inngå i et profesjonelt samarbeid og delta i kompetanseutviklingstiltak som kan bidra til å styrke arbeidet i deres egen organisasjon. De samiske skolene vil delta i samarbeidsforum sammen med lokale myndigheter med tilsvarende skoleslag.

Departementets vurdering

Departementet mener at lokale skolemyndigheter vil lykkes bedre hvis staten har tydelige mål og samtidig fjerner uhensiktsmessige krav til aktivitet og prosess. For å styrke arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen vil departementet kombinere tydelige krav og mål med lokal handlefrihet, som gir mulighet til å jobbe på en måte som er tilpasset lokale behov. Dette er også begrunnet i en erkjennelse av at de store nasjonale kompetansesatsingene ikke alltid blir presise nok til å ivareta disse lokale behovene, og til en viss grad også fratar lokale skoleeiere ansvar og handlingsrom for kvalitetsutvikling i sin egen organisasjon.

For å sikre handlingsrom for det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling er det behov for å foreta en gjennomgang av dagens regelverk og beskrivelser av roller og ansvar. Departementet ønsker et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen. Regelverket må samtidig sikre at kommunene og fylkeskommunene har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Det er også en målsetting at regelverket i mindre grad brukes som politisk styringsverktøy.

Departementet vil derfor oppnevne et offentlig utvalg som skal gjennomgå opplæringsloven med forskrifter, og vurdere på hvilke områder og etter hvilke prinsipper staten bør regulere kommunenes handlingsrom. Målet er å tydeliggjøre ansvaret for de ulike nivåene, fjerne unødvendig detaljstyring og ivareta skoleeiernes handlingsrom for å sikre måloppnåelse med utgangspunkt i lokale forutsetninger.

Departementet mener det er viktig å støtte kompetanseutviklingsprogrammer for kommuner og fylkeskommuner. Målet er å bidra til at lokale myndigheter utvikler kompetanse og kapasitet til å ivareta ansvaret de har for barn og unges opplæring.Nasjonale myndigheter samarbeider med og støtter nettverk mellom fylkeskommunene. Fylkeskommunalt kvalitetsnettverk (FKK) består av to representanter fra ledelsen i hver fylkeskommune. Målet med nettverket er å realisere bedre gjennomføring og økt kvalitet i grunnopplæringen, gjennom samarbeid og erfaringsdeling på tvers av fylkeskommunene. Fylkeskommunene har definert syv innsatsområder for nettverkets videre arbeid. Innsatsområdene fanger viktige dimensjoner innen styring, kvalitetsarbeid og profesjonelle fellesskap, og er i tillegg forankret i sentrale utdanningspolitiske føringer.

Staten har også vært bidragsyter til KS’ skoleeierprogram Den gode skoleeier. Evalueringen av skoleeierprogrammet viser at deltakere på tvers av fylker og regioner opplever at programmet holder god kvalitet. Erfaringen er imidlertid at flere fylker ønsker å se barnehage og skole mer i sammenheng og har innlemmet barnehage i programmet. KS har derfor videreutviklet rammeverket for «Den gode skoleeier» til også å omfatte barnehage.

I lys av nyere forskning på utenforskap og gjennomføring av utdanningsløpet, ser KS også behovet for å legge bedre til rette for en tverrfaglig tilnærming til kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for barn og unge. Tjenester som skolehelsetjeneste, kulturskoler, barnevern og PPT vil derfor også omfattes. Det nye programmet heter ABSOLUTT (Ansvar for Barnehage, Skole og Oppvekst: Læring, Utvikling, Trivsel og Tilhørighet). Departementet er opptatt av å styrke det tverrsektorielle arbeidet i kommunene med særlig oppmerksomhet på tidlig innsats, og vil fortsette å støtte programmet.

I evalueringen av skoleeierprogrammet fremheves betydningen av samarbeid på tvers av kommunene som et viktig bidrag til kompetanseutvikling. Rapporten om lærerrollen fremhever også samarbeid mellom profesjonsfellesskapene på skolene i kommunen og utover kommunegrensene som viktige forutsetninger for profesjonsutviklingen.

Departementet vil derfor stimulere skoleeiere til å arbeide i nettverk på tvers av kommuner og skoler. Departementet mener de regionale samarbeidsforumene i den desentraliserte ordningen som er foreslått i meldingen vil kunne stimulere til slikt samarbeid. Departementet vil støtte dette arbeidet gjennom å legge til rette for at embetene etablerer faste samarbeidsforum i alle regioner som kan bidra til å utvikle profesjonelle nettverk mellom kommuner over hele landet.

Departementet vil

  • oppnevne et offentlig utvalg som skal gjennomføre en helhetlig gjennomgang av opplæringsloven

  • videreføre støtten til KS' skole- og oppvekstprogram for økt kompetanse i kommuner og fylkeskommuner.

Fotnoter

1.

Darling-Hammond (2000), Darling-Hammond og Youngs (2002), Blank og de las Alas (2009)

2.

Anderson mfl. (2011)

3.

Hughes (2012), Sabol og Pianta (2012), Schuengel (2012)

4.

Hanushek (2011)

5.

Kraft, Marinell og Yee (2016)

6.

Hattie (2015)

7.

Hattie (2009), Robinson mfl. (2009), Leithwood mfl. (2004)

8.

Borge og Sunnevåg (2006)

9.

Dahl mfl. (2012)

10.

TALIS (Teaching and Learning International Survey) er en internasjonal undersøkelse av undervisning og læring. Undersøkelsen gir innsikt i viktige aspekter som kjennetegner læringsmiljøet og lærernes arbeidsforhold i over 40 deltakerland

11.

Dahl mfl. (2016)

12.

Postholm mfl. (2013)

13.

OECD (2014b)

14.

Dahl mfl. (2012)

15.

Kjærnsli og Jensen (red.)(2016)

16.

Gjerustad og Waagene (2015)

17.

Gjerustad og Waagene (2015)

18.

Postholm mfl. (2013)

19.

Aasen mfl. (2012)

20.

Aasen mfl. (2012)

21.

Steffensen mfl. (2017)

22.

Bonesrønning mfl. (2012)

23.

Jøsendal og Langfjæran (2009)

24.

Burns og Köster (red.) (2016)

25.

Aasen mfl. (2012)

26.

Gjerustad og Waagene (2015)

27.

Jøsendal og Langfjæran (2009)

28.

Dahl mfl. (2016)

29.

Dahl mfl. (2016)

30.

Jensen (2007)

31.

Børte og Lillejord (2017)

32.

Dahl mfl. (2016)

33.

Nasjonalt kompetansemiljø i vurdering (2012), OECD (2005a)

34.

Hargreaves og Fullan (2012)

35.

Dahl mfl. (2016)

36.

Jensen (2008)

37.

Postholm mfl. (2013)

38.

Mourshed mfl. (2010)

39.

Gjerustad og Waagene (2015)

40.

Rammeverk for rektorutdanningen, Utdanningsdirektoratet

41.

Dahler-Hybertsen mfl. (2014)

42.

Utdanningsdirektoratet (2014)

43.

OECD (2014a)

44.

Aas og Roald (2016)

45.

Rambøll (2016b)

46.

Utdanningsdirektoratet (2017)

47.

Rambøll/BI (2016)

48.

OECD (2016d)

49.

The Institute for Education Leadership (2013)

50.

Aasen mfl. (2012)

51.

Falch mfl. (2009)

Til dokumentets forside