Meld. St. 21 (2016–2017)

Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen

Til innholdsfortegnelse

6 Kvalitetsvurdering

Figur 6.1 

Figur 6.1

Å sørge for høy kvalitet i opplæringen er en av de viktigste oppgavene for lærere, skoleledere, lokale og nasjonale myndigheter. For å kunne sette konkrete mål, og utforme en strategi for hvordan disse målene skal nås, er det viktig å få kunnskap om elevenes læring og utvikling.

Det viktigste utviklingsarbeidet skjer hver dag i skolen, der læreren må gjøre selvstendige vurderinger og gi tilbakemeldinger for å bidra til elevenes læring og utvikling. Læreren må ha et kunnskapsgrunnlag for å planlegge, gjennomføre og vurdere undervisningen slik at elevene får et godt læringsutbytte. Utover at elevene har krav på sluttvurdering og underveisvurdering regulerer ikke opplæringsloven hvilke former for vurdering lærerne skal gjennomføre. Lekseprøver, ukesluttprøver og heldagsprøver er en del av skolens virksomhet, uten at det er en del av kvalitetsvurderingssystemet på nasjonalt nivå.

I 1988 konkluderte en internasjonal ekspertgruppe med at staten hadde lite informasjon om sentrale sider ved elevenes opplæringstilbud, for eksempel om lærerressursene, organisering av opplæringen og læringsutbyttet.1 Staten hadde dermed begrenset kunnskap om hvordan statlige tiltak for å styrke elevenes opplæring faktisk fungerte, eller om elevenes rettigheter ble ivaretatt.

Systemet for kvalitetsvurdering i skolen har vokst frem gradvis. I løpet av 1990-tallet ble det satt krav til skolens vurdering av sin egen virksomhet. Det ble innført et krav om at skoler kontinuerlig skal vurdere om organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå skolens mål. Det ble også satt i gang ulike forskningsbaserte evalueringer av reformer og tiltak. Staten opprettet et statistikksystem for grunnskolen som kartla lærerressurser, organisering og andre forhold som belyste hvordan bestemmelser i regelverket, for eksempel retten til spesialundervisning, ble ivaretatt.2

Det var først i forbindelse med Kunnskapsløftet at staten i 2003 innførte et helhetlig system for kvalitetsvurdering. Da var det et bredt politisk flertall som stilte seg bak behovet for et vurderingssystem. Formålet med kvalitetsvurderingssystemet var å legge til rette for prosesser for å forbedre opplæringen gjennom å gi nasjonale og lokale skolemyndigheter tilgang på informasjon om elevenes læringsutbytte, gjennomføring og læringsmiljø. Det ble lagt vekt på åpenhet om resultatene for å synliggjøre de ulike aktørenes ansvar, og for å sikre at elevenes rettigheter ble oppfylt. Før innføringen av kvalitetsvurderingssystemet var det liten grad av systematikk i kommunenes og statens vurdering av kvaliteten på opplæringen.

I behandlingen av Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei skriver Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen at det er viktig å videreutvikle systemet slik at skolenes og skoleeiernes evne til å bruke kunnskapen styrkes.3

6.1 Kvalitetsvurderingssystemet

Dette kapitlet beskriver kvalitetsvurderingssystemet for skole og lærebedrift. Barnehagen, kommunen og nasjonale myndigheter har etablert tilsvarende rutiner og systematikk for å øke kvaliteten i barnehager med systemet Kvalitet i barnehagen (KIB). KIB skal bidra med et kunnskapsgrunnlag og kvalitetsvurderingsvektøy til støtte for barnehagenes, eiernes og lokale myndigheters arbeid med kvalitetsutvikling.

6.1.1 Kvalitetsvurderingssystemets formål

Kvalitetsvurderingssystemet består av et kunnskapsgrunnlag, verktøy, rutiner og tiltak. Det viktigste med kvalitetsvurderingssystemet er at det skal skape prosesser for å forbedre opplæringen. Dette kan illustreres med en sirkel, figur 6.2, der hvert trinn er en del av prosessen: innhente informasjon, etablere et kunnskapsgrunnlag, identifisere utfordringer og sette mål for hva man vil oppnå, og planlegge og gjennomføre tiltak.

Figur 6.2 Kvalitetsutvikling i skole og lærebedrift

Figur 6.2 Kvalitetsutvikling i skole og lærebedrift

Gjennom å gi kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø skal kvalitetsvurderingssystemet legge et godt grunnlag for å analysere utfordringer, sette mål og prioritere tiltak for å forbedre opplæringen. Dette er også viktig for å skape en kultur som setter elevenes læring og utvikling på dagsorden på alle nivåer i utdanningssystemet.

Å utvikle et profesjonsfellesskap og endre praksis forutsetter involvering og dialog innad på den enkelte skole og mellom de ulike nivåene i systemet. Det er derfor lagt vekt på å utvikle lærernes, skoleledernes og skoleeiernes evne til å ta i bruk denne kunnskapen til målrettede utviklingsprosesser. Departementet har prioritert veiledning om hvordan kunnskapen fra de ulike prøveformene, nasjonale prøver, kartleggingsprøver, karakterstøttende og læringsstøttende prøver, kan benyttes på skolene og av lærerne.

Kvalitetsvurderingssystemet er også viktig for nasjonal styring. Kunnskap om elevenes faglige utbytte og læringsmiljøet har vært en svært viktig del av grunnlaget for debatten om hvilke nasjonale strategier og tiltak som kan bidra til at elevene lærer mer. Alle de store nasjonale utviklingstiltakene i de siste ti årene har bygget på et nasjonalt og internasjonalt kunnskapsgrunnlag, der informasjon fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet har vært viktig.

6.1.2 Bruken av kvalitetsvurderingssystemet

Kvalitetsvurderingssystemet skal bidra til å styrke lærerens kunnskap om eleven. Læreren skal bruke kunnskapsgrunnlaget til å planlegge, gjennomføre og vurdere undervisningen slik at elevene får et godt læringsutbytte.

Rammeplanene for lærerutdanningene slår fast at utdanningen skal sørge for at lærere skal kunne bruke informasjon og data fra forskjellige kvalitetsutviklingssystemer til å tilpasse opplæringen på en måte som er læringsfremmende for eleven. Lærere skal forholde seg kritisk til nasjonal og internasjonal forskning og anvende denne kunnskapen der den er relevant. Som profesjonsutøver skal læreren på en analytisk måte skille relevant fra irrelevant, og lærerne skal forstå hva ulike verktøy og tester betyr i en profesjonell sammenheng.

Rektor har ansvaret for at skolen jevnlig gjennomfører en skolebasert/virksomhetsbasert vurdering. Dette innebærer å vurdere organisering, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringen i skolen, og i hvilken grad disse faktorene bidrar til elevenes måloppnåelse i læreplanen. Kunnskapsgrunnlaget fra kvalitetsvurderingssystemet skal bidra til utvikling på den enkelte skole. Rektor skal også formidle viktig informasjon til og samarbeide med lokale myndigheter, og sørge for at lærere arbeider sammen om å bedre undervisningspraksisen.

Kommuner og fylkeskommuner skal arbeide med å forbedre opplæringen sammen med skolelederen og lærerne, og har det overordnede ansvaret for å sikre at kravene i opplæringsloven og tilhørende forskrifter blir oppfylt. Som del av oppfølgingsansvaret er de pålagt å utarbeide en årlig tilstandsrapport. Tilstandsrapporten skal som et minimum omhandle elevens læringsmiljø, læringsresultater og frafall. Formålet med rapporten er å gi et godt grunnlag for drøftingene i kommunestyret og fylkestinget om tiltak som skal bidra til å utvikle kvaliteten på opplæringstilbudet. Informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet skal også brukes av nasjonale myndigheter. Evalueringer, internasjonale og nasjonale undersøkelser, og forskning, bidrar i arbeidet med å utforme politikk og iverksette tiltak som bidrar til bedre undervisningspraksis og økt læringsutbytte.

Boks 6.1 IKO-modellen

IKO-modellen (identifisering, kartlegging, oppfølging) er et eksempel på hvordan lokale myndigheter kan utvikle gode systemer for å hjelpe og følge opp elevene. Modellen er et viktig tiltak i Akershus fylkeskommunes strategiplan for frafallsforebygging.

Formålet med modellen er å bidra til at skolene er organisert på en måte som sikrer at risikoelever blir identifisert tidlig, at skolen får god kjennskap til elevens situasjon, og at elevene får tett oppfølging både underveis og i etterkant. Modellen tar utgangspunkt i at forebygging av frafall forutsetter at skoleledelsen og skoleeieren er involvert og etablerer rutiner for å følge opp elever som ikke har godt nok utbytte av opplæringen.

Skoler som bruker IKO-modellen, forebygger frafall i et fastsatt årshjul. For at skolene skal komme raskt i gang med målrettede tiltak, er det nødvendig med systematiske og sammenhengende rutiner for oppfølgingen av elevene som står i fare for å avslutte opplæringen. Skolene skal etablere rutiner som sørger for at elever med faglige utfordringer får tidlig hjelp, og det bør jevnlig gjøres evalueringer for å fange opp de elevene som får utfordringer underveis i skoleåret.

Akershus fylkeskommunes erfaringer med IKO-modellen er også utgangspunktet for et prosjekt i Kunnskapsdepartementets satsing Program for bedre gjennomføring i videregående opplæring. Formålet er å produsere kunnskap om det frafallsforebyggende arbeidet i skolesektoren. Fra skoleåret 2016–2017 skal derfor Akershus, Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag og Aust-Agder prøve ut IKO-modellen i halvparten av sine videregående skoler. Forskere fra Høgskolen i Oslo og Akershus skal evaluere implementering og effekten av modellen for å se om det kan bidra til at færre elever faller fra under opplæringen. Prosjektet varer i tre år, og avsluttes i 2019.

6.1.3 Kilder til informasjon

Skolens mandat og oppgaver er gitt i opplæringsloven, med formålsparagrafen, generell del av læreplanen, prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag. Dette setter rammene for arbeidet med kvalitetsvurdering i skolen. For at lærere, skoleledere og skoleeiere skal kunne oppfylle kravene til vurdering av opplæringstilbudet, er det nødvendig med god kunnskap om elevens læringsutbytte og læringsmiljø.

Noen undersøkelser om læringsmiljø, læringsutbytte og gjennomføring av opplæringen er obligatoriske. I tillegg tilbyr nasjonale myndigheter ulike undersøkelser og prøver som er frivillige. Sammen med lokal informasjon gir dette skoler, kommuner og fylkeskommuner grunnlag for å vurdere kvaliteten på sitt opplæringstilbud. Det er ikke alle informasjonskildene som skal brukes på alle nivåer. PISA er for eksempel egnet til å gi informasjon om elevenes læring og trivsel på nasjonalt nivå, mens resultater fra karakterstøttende prøver er et verktøy for utvikling i profesjonsfellesskapet.

Tabell 6.1 Kilder til informasjon i kvalitetsvurderingssystemet

Formål

Obligatorisk/frivillig

Brukerundersøkelser

  • å gi informasjon om læring og trivsel på skolen

  • gir informasjon for utvikling av læringsmiljøet

Obligatorisk:

  • Elev- og Lærlingundersøkelsen

Frivillig:

  • Foreldre-, Lærebedrift- og Lærerundersøkelsene

  • Nasjonale prøver

  • gi informasjon om elevenes ferdigheter i lesing, regning og engelsk

  • danne grunnlaget for underveisvurdering og kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolesystemet

Obligatorisk:

  • lesing og regning på 5., 8. og 9. trinn

  • engelsk på 5. og 8. trinn

  • Eksamen

  • beskrive den enkeltes kompetansenivå

Obligatorisk:

  • på 10. trinn trekk i en sentral gitt skriftlig og en lokal gitt muntlig

  • på videregående er det trekk i alle trinn

  • Læringsstøttende prøver

  • gi læringsfremmede tilbakemeldinger til elever på alle nivåer

  • støtte til underveisvurdering

Frivillig:

  • i grunnskolen tilbys det i lesing, regning og digitale ferdigheter

  • i videregående opplæring utarbeider Utdanningsdirektoratet prøver i lesing, regning og engelsk for Vg1

  • Karakterstøttende prøver

  • bidra til å se underveis- og sluttvurdering i sammenheng

  • gir mulighet til å sammenligne gruppens resultater med et nasjonalt nivå

Frivillig:

  • tilbys i naturfag og samfunnsfag for hele ungdomstrinnet

  • Kartleggingsprøver

  • finne elevene som trenger ekstra hjelp i ferdigheter og fag

Obligatorisk:

  • lesing på 1., 2. og 3. trinn

  • regning på 2. trinn

Frivillig:

  • regning på 1. og 3. trinn

  • engelsk på 3. trinn

  • digitale ferdigheter på 4. trinn

  • Internasjonale undersøkelser

  • vurdere norske elevers kompetanse sammenlignet med andre land

  • gi informasjon om utvikling over tid

Frivillig:

  • PISA (matematikk, naturfag og lesing)

  • TIMSS (matematikk og naturfag)

  • PIRLS (leseforståelse)

  • ICILS (digital kompetanse)

  • CIVIC/ICCS (demokrati og engasjement)

  • Tilsyn

  • å avdekke og korrigere brudd på regelverket

Obligatorisk:

  • kommunene utarbeider en årlig tilstandsrapport om tilstanden i skolene

Kilder til informasjon

De forskjellige aktørene i grunnopplæringen har ulike behov for informasjon, og systemet er tilpasset slik at informasjonen de trenger er lett tilgjengelig.

Elev- og lærlingundersøkelsen gir informasjon om hvordan skolen ivaretar viktige deler av sitt brede mandat. Elevundersøkelsen er obligatorisk på 7. og 10. trinn, og på Vg1. Skolene velger selv om de vil gjennomføre undersøkelsen på flere trinn. Lærlingundersøkelsen gjennomføres det tredje semesteret i læretiden. Undersøkelsene gir informasjon om elevenes og lærlingenes trivsel, motivasjon, læring, og om elevvurdering og veiledning, arbeidsmiljø og elevmedvirkning. Dette gir et grunnlag for å vurdere skolenes og lærebedriftenes sosiale og faglige læringsmiljø, elevenes og lærlingenes faglige motivasjon, deres medvirkning og opplevelse av kvaliteten på undervisningen.

Internasjonale undersøkelser gir informasjon om norske elevers kunnskapsnivå, ferdigheter, holdninger, læringsmiljø, interesser og verdier.

For eksempel gir PISA informasjon om 15-årige elevers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. PISA-undersøkelsen gir også informasjon om mange sentrale temaer knyttet til læringsmiljø, slik som arbeidsro, forholdet til læreren, følelsen av tilhørighet til skolen og mobbing. Undersøkelsen gir også informasjon om elevers interesser, holdninger til og oppfatninger av undervisningen. Resultatene kan sammenlignes på tvers av tid og land.

TIMSS gir informasjon om elevenes kompetanse i matematikk og naturfag. Gjennom spørreskjemaer til elever, foresatte, lærere og rektorer samles det i tillegg inn informasjon om elevenes hjemmebakgrunn, elevenes motivasjon og holdninger, lærernes utdanning, undervisningskvalitet og skolemiljø. Basert på data fra spørreskjemaene kan forskerne undersøke sammenhengen mellom skolemiljøet og elevenes faglige prestasjoner i matematikk og naturfag.

CIVIC/ICCS gir kunnskap om demokratisk beredskap og engasjement hos norske elever i videregående skole. Formålet med undersøkelsen er å kartlegge elevenes kunnskap om demokratiske verdier og politiske systemer, deres forståelse av og kompetanse til å anvende demokratiske prinsipper og deres samfunnsengasjement. Disse to undersøkelsene gir viktig kunnskap om hvordan grunnopplæringen ivaretar sentrale deler av formålet: å bidra til at elevene utvikler verdier og holdninger som er viktig for aktiv samfunnsdeltakelse og medborgerskap. De internasjonale undersøkelsene bidrar dermed til et bedre og helhetlig kunnskapsgrunnlag når det gjelder norske elevers læring.

Nasjonale prøver gir informasjon om elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og engelsk. I grunnskolen er prøvene obligatoriske for elever på 5. og 8. trinn. For elever på 9. trinn er det obligatorisk med nasjonale prøver i lesing og regning. Fra 2015 har nasjonale prøver blitt utformet slik at det er mulig å analysere utviklingen i resultatene over tid.4 Formålet med prøvene er å kartlegge elevenes ferdigheter og gi informasjon til elever, lærere, skoleledere, foresatte, lokale og nasjonale myndigheter. Informasjonen kan danne grunnlaget for diskusjon om tiltak som er egnet til å forbedre opplæringen. Nasjonale myndigheter har utarbeidet veiledninger til lærere og skoleledere om oppfølging av resultatene. Det har også blitt utviklet analyseverktøy for å bidra til at både lærerne, skoleledere og skoleeiere på en mer effektiv måte kan identifisere elevenes faglige utfordringer.

Kartleggingsprøvene har som formål å identifisere de elevene som har størst faglige utfordringer, og som derfor trenger ekstra hjelp i løpet av de første skoleårene. Disse består av både frivillige og obligatoriske prøver, og gir kun informasjon om elever som ligger under og rundt bekymringsgrensen.5 Kartleggingsprøver i lesing og regning var tidligere obligatorisk i Vg1, men fra 2015 ble de omgjort til frivillige læringsstøttende prøver. Kartleggingsprøvene skiller seg fra de nasjonale prøvene blant annet ved at formålet er å identifisere elever som har særlige utfordringer. Resultatene fra disse prøvene gir også en indikasjon på om eleven trenger hjelp fra andre yrkesgrupper. De gir ikke informasjon som sier noe om de andre elevenes prestasjoner, bortsett fra at de ikke er blant dem med de største utfordringene.

De frivillige læringsstøttende og karakterstøttende prøvene skal bidra til en bedre vurderingspraksis, og skal sammen med kartleggingsprøvene legge et grunnlag for å gi en god underveisvurdering. Det er utviklet læringsstøttende prøver i grunnskolen i lesing, regning og digitale ferdigheter, og i regning og lesing på Vg1. Karakterstøttende prøver tilbys i naturfag og samfunnsfag, og kan brukes på hele ungdomstrinnet. Disse prøvene er eksempler på deler av kvalitetsvurderingssystemet som kun er ment som informasjon til lærere og lærerkollegier.

Boks 6.2 Ståstedsanalysen

Ståstedsanalysen er et refleksjons- og prosessverktøy og et hjelpemiddel for skolebasert vurdering. Formålet med analysen er å skape en felles refleksjon over skolens praksis og hvilke områder skolen skal prioritere i sitt utviklingsarbeid. Det finnes én versjon for grunnskolen og én for videregående.

Arbeidet med ståstedsanalysen kan deles i tre faser:

  • 1. Innhente informasjon: I første fase blir det samlet inn informasjon om skolens ressurser, elevenes læringsmiljø og læringsresultater fra Skoleporten. Det er også mulig å inkludere lokal informasjon.

  • 2. Etablere et kunnskapsgrunnlag og vurdere kvaliteten: I den andre fasen skal personalet i skolen foreta en undersøkelse som består av påstander om skolens praksis, blant annet knyttet til temaer som kompetanse og motivasjon, tilpasset opplæring og vurdering, og læringsmiljø. Deretter skal personalet drøfte skolens praksis basert på denne undersøkelsen og informasjon samlet inn fra den første fasen.

  • 3. Sette mål og planlegge: I den tredje fasen legger ledelsen opp til en prosess der personalet ser informasjon og innholdet fra de to foregående fasene i sammenheng, og for å få en solid forankring av konklusjonene og valg av utviklingsområder i skolen.

I fylkesmannens tilsyn sjekkes regelverksetterlevelsen hos skoleeier og skoleleder, og tilsynsrapporten inngår i kunnskapsgrunnlaget i kvalitetsvurderingssystemet. Funn fra tilsyn er en viktig kilde til informasjon for kommunen, fylkeskommunen og nasjonale myndigheter. I forbindelse med felles nasjonalt tilsyn 2014–2017 er det også gjennomført veiledningsaktiviteter for å gjøre skoleeiere og skoleledere bedre i stand til å følge opp kravene i regelverket. Egenvurderingsverktøyet RefLex gir skoler og skoleeiere anledning til å vurdere sin egen regeletterlevelse, enten i forbindelse med tilsyn eller som ledd i sitt utviklingsarbeid.

Skoleporten.no inneholder informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet, og er en tjeneste som kan brukes av skoler og skoleeiere for å få informasjon om grunnopplæringen i Norge. I tillegg til enkelte nøkkeltall, som antall elever og lærerressurser, gir nettstedet informasjon om læringsmiljø, elevenes læringsutbytte og gjennomføring. Statistikk om gjennomføring og overgang til arbeidslivet gir også informasjon om elevenes utbytte av opplæringen.

Skoleporten tilbyr også en mal for kommunenes tilstandsrapport som henter data om elever og undervisningspersonale, læringsresultater, læringsmiljø og gjennomføring. Data fra Skoleporten kan også bidra til skoleutvikling gjennom Ståstedsanalysen.

Figur 6.3 

Figur 6.3

6.2 Departementets vurdering av kvalitetsvurderingssystemet

I Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens (KUF) innstilling til Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – ForståelseEn fornyelse av Kunnskapsløftet blir regjeringen bedt om å vurdere en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet.6

Kvalitetsvurderingssystemets viktigste formål er å gi kunnskap som er nyttig for alle lærere, skoler og skoleeiere. I de prosessene som kvalitetsvurderingssystemet legger til rette for kan lærere, skoleledere og skoleeiere i fellesskap identifisere utfordringer og finne løsninger. Derfor er det behov for et system for informasjon som dekker alle skoler og skoleeiere, og ikke bare et nasjonalt utvalg.

Departementet mener dagens kvalitetsvurderingssystem bidrar til at det er mulig å vurdere sentrale sider av skolens brede formål, og til å skape gode prosesser for kvalitetsutvikling i opplæringen. Felles kunnskap gir grunnlag for dialog på den enkelte skole og mellom nivåene i grunnopplæringen, til å sette felles mål og prioriteringer til elevenes beste. Det er viktig at elever og foreldre får en aktiv rolle i å bestemme hvordan informasjonen fra kvalitetsvurderingssystemet bør følges opp, og at systemet bidrar til å skape en god dialog med foresatte og elever om elevens læringsutbytte og utvikling i skolen.

Departementet mener at hovedtrekkene i kvalitetsvurderingssystemet bør bestå slik som det er i dag, men vil vurdere om det er behov for justeringer som følge av fagfornyelsen, jf. Meld. St. 28.

Kvalitetsvurderingssystemet har vært i stadig utvikling siden 2004. Staten har sammen med utdanningssektoren jobbet systematisk for å få et bedre og mer helhetlig kunnskapsgrunnlag.7 Blant annet har tidligere obligatoriske kartleggingsprøver i Vg1 blitt frivillige læringsstøttende prøver.

Det har også vært viktig å skape en felles forståelse av innholdet i systemet og for verdien av gode prosesser for kvalitetsutvikling.8 Kvalitetsvurderingssystemet inneholder mange kilder til informasjon, og det kan være utfordrende å omsette informasjon til tiltak som har som mål å endre praksis.9 Derfor har det vært viktig å øke kunnskapen om den informasjonen som systemet inneholder, og om hvordan den bør brukes. Det er mye som tyder på at både kunnskapsgrunnlaget og utviklingsprosessene er blitt bedre og mer målrettet, og at systemet er mer helhetlig enn tidligere.10 Lærerrolleutvalget skriver blant annet at kvalitetsvurderingssystemet i første omgang ble oppfattet som et system for å kontrollere hva lærerne og skolene gjorde, men at verktøyene i systemet over tid har blitt et viktig hjelpemiddel for lærerne i undervisning og utvikling.11

I utviklingen av systemet har det blitt lagt vekt på at kunnskapen kan brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling i skolen. Det er bygget på at lærerne i fellesskap kan bruke informasjonen i utviklingen av sin pedagogiske praksis. Det profesjonelle handlingsrommet er avgjørende for kvalitetsutvikling. Kvalitetssirkelen fremhever at kunnskap må brukes i kontekst. Det er ingen universell oppskrift på hva som fører til god læring for hver enkelt elev.

Skoleeieren og skolelederen må skape en felles forståelse av hvilke utfordringer som avdekkes, uttrykke klare forventninger og ta ansvar for at skolen på denne bakgrunn setter seg ambisiøse, men realistiske mål. Skoleeiere som ivaretar sitt ansvar, bruker informasjon om læringsmiljø, læringsutbytte og gjennomføring i styringen av skolene og som grunnlag for kvalitetsutvikling. Gode skoleeiere forventer og følger opp at kunnskap er grunnlaget for utviklingstiltak på den enkelte skole. Gode skoleledere legger til rette for et profesjonelt fellesskap som sammen vurderer hvilke utfordringer skolen har, og hvordan opplæringen kan bli bedre.

Kvalitetsvurderingssystemet har blitt et viktig verktøy for lærere, skoleledere og skoleeiere i deres arbeid med å forbedre opplæringstilbudet. I de siste årene har blant annet mange kommuner jobbet mer målrettet med å vurdere kvaliteten i opplæringen, og med å jobbe systematisk med lokale utviklingsmål. Flere kommuner drøfter jevnlig resultater fra obligatoriske kartleggingsprøver, nasjonale prøver og Elevundersøkelsen. Skoleeiere og skoler bruker også i større grad resultater som grunnlag for skoleutvikling, og mener at den årlige tilstandsrapporten har bidratt til kvalitetsutvikling på det lokale nivået.12 Informasjonen blir også brukt til diskusjoner mellom kommuner og fylkeskommuner om hvordan grunnskolen kan bidra til elevenes gjennomføring i videregående opplæring.

Informasjon om elevenes resultater har også bidratt til flere nasjonale strategier på viktige områder i opplæringen. Informasjon om elevenes psykososiale læringsmiljø har i mange år vært et viktig grunnlag for nasjonale tiltak for å bedre elevenes læringsmiljø. I løpet av de siste 15 årene har det for eksempel vært større satsinger på realfag og lesing i skolen, og de siste resultatene i TIMSS og PISA fra 2015 kan tyde på at norske elever har gjort fremgang i barneskolen på disse områdene.13

Ulike typer kvalitetsvurderingssystemer i skolen har blitt kritisert for at for stor vekt på elevenes resultater på et avgrenset sett av kunnskaper og ferdigheter, kan føre til uønsket målforskyvning i opplæringen.14 Det kan innebære at noen ferdigheter eller fag prioriteres foran andre, men også at skoler eller skoleeiere driver opplæring for at elever skal prestere godt på tester. Internasjonal forskning viser at skoler og lokale skolemyndigheter kan legge uforholdsmessig mye vekt på indikatorer som måles.15 For eksempel er det i USA observert en del negative konsekvenser når prøver og undersøkelser er forbundet med økonomiske insentiver eller sanksjoner for lærere og lokale skolemyndigheter. Det norske kvalitetsvurderingssystemet er imidlertid ikke lagt opp som i en del andre land der resultatene på en prøve eller av en undersøkelse kan få store konsekvenser for skolens økonomi, lærernes lønn eller elevenes fremtidsutsikter. Dette minsker risikoen for uønsket målforskyvning. Samtidig kan offentliggjøring av resultater også i Norge føre til at noen skoler eller kommuner blir fremstilt som bedre eller dårligere enn andre. Tilgangen til et bredt utvalg informasjonskilder i kvalitetsvurderingssystemet er imidlertid med på å gi et mer nyansert bilde av elevens læring.

Kvalitetsvurderingssystemet kan brukes til å påvirke skolene og skoleeiere i ønsket retning, og dette er også noe av formålet med systemet. Nasjonale prøver er innført fordi det er en høyt prioritert mål at elevene har gode lese- og regneferdigheter. Å kunne lese og regne godt er avgjørende for læring og utvikling i alle fag, og for å vise sin faglige kompetanse. Lesing og regning er integrert i alle læreplanene, og de nasjonale prøvene har oppgaver fra mange ulike fagområder. De nasjonale prøvene gir viktig og nødvendig kunnskap om hvordan elevenes lese- og regneferdigheter utvikler seg frem til og med 9. trinn i grunnskolen. Departementet ser på disse grunnleggende ferdighetene som avgjørende for både læring, videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.

En annen kritikk som til tider rettes mot bruken av nasjonale prøver og undersøkelser, er at den kan gi skoler insentiver til å frita svakere elever fra å delta. Elever som får spesialundervisning eller enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, kan få fritak fra å delta i prøver, utvalgsprøver og andre undersøkelser. Det har blitt hevdet at noen skoler ikke følger regelverket for fritak, i den hensikt å bedre skolenes resultater. Det har derfor blitt utarbeidet en veileder til skoler og skoleeier for å sikre gode og felles rutiner for fritak.

Evalueringer av kvalitetsvurderingssystemet viser at det er stor variasjon i hvordan skoler og kommuner forstår og tolker resultater, og hvordan informasjonen brukes til å utvikle kvaliteten i opplæringen.16 Det kan være utfordrende, spesielt for mindre kommuner, å opparbeide tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å utvikle gode vurderingssystemer. Departementet mener derfor at det er viktig å styrke kompetansen i å bruke informasjonen fra systemet. Dette er en forutsetning for å skape gode prosesser for kvalitetsutvikling.

Det er ikke bare nasjonale prøver og undersøkelser som skal gi kunnskap om i hvilken grad skolen evner å ivareta sitt brede mandat. Prøver og undersøkelser kan heller ikke fortelle alt om kvaliteten i norsk skole. Imidlertid måler eksamen, nasjonale prøver, Elevundersøkelsen og Lærlingundersøkelsen viktige og grunnleggende deler av læreplanverket. Internasjonale undersøkelser, slik som PISA og CIVIC/ICCS, gir også informasjon om norske elevers ferdigheter og kunnskaper, trivsel, holdninger og verdier.

Nasjonale og internasjonale prøver og undersøkelser har vært kritisert for å være tidkrevende. Prøvene utgjør i seg selv imidlertid en svært liten del av skoletiden. For eksempel bruker elevene 15 timer på nasjonale prøver og kartleggingsprøver gjennom 13 år på skolen. PISA og TIMSS gjennomføres ikke hvert år, men henholdsvis hvert tredje og hvert fjerde år. I de årene undersøkelsene blir gjennomført deltar under ti prosent av elevene.17 Undersøkelsene er basert på et representativt utvalg. Det betyr at resultatene for utvalget blir tilnærmet likt de resultatene som man ville ha fått dersom alle elever hadde blitt undersøkt. Selv om kun en liten andel norske elever deltar, gir undersøkelsene bred og solid informasjon om norske elevers kunnskaper og ferdigheter. Mange skoler bruker i tillegg tid til forberedelser og etterarbeid, men dette vil ofte være positivt for elevens læring.

Med unntak av eksamen er all informasjonen om elevenes læringsutbytte i kvalitetsvurderingssystemet til bruk underveis i elevenes læringsprosesser. Det gir lærerne et sikrere grunnlag for vurdering av elevenes faglige utbytte og et bedre utgangspunkt for å tilrettelegge opplæringen for den enkelte elev.

I 2016 kom det to rapporter om skolebidragsindikatorer for grunnskolen og videregående opplæring.18 Hensikten med skolebidragsindikatorer er å få informasjon om hvor mye den enkelte skole, kommune eller fylkeskommune har bidratt til elevenes læring. Dette er viktig informasjon for både sentrale og lokale utdanningsmyndigheter, og for den enkelte skole. Skolebidragsindikatorene kan dermed bidra som grunnlag for arbeidet med å utvikle kvaliteten på opplæringen, og være et verdifullt supplement til informasjon om resultater fra nasjonale prøver og eksamen.

Det er i dag bred enighet om at norsk grunnopplæring skal være kunnskapsbasert. Et større lokalt handlingsrom fører til at staten har behov for kunnskap og tilsyn for å sikre at rettighetene til elevene blir ivaretatt.

Den faglige kompetansen elevene skal utvikle, er beskrevet i kompetansemålene i de enkelte fag. I det daglige arbeidet vil elevenes faglige og sosiale kompetanse utvikles parallelt. Det er likevel kun elevens faglige kompetanse som skal legges til grunn når den enkelte elevs kompetanse i fag skal vurderes. Det er et viktig prinsipp at skolen ikke formulerer individuelle mål for elevenes personlighet, holdninger eller preferanser.

Departementet mener at nasjonal informasjon må suppleres med lokal informasjon. Nasjonale myndigheter bør ikke sette en øvre grense for antall undersøkelser på lokalt nivå, men det bør gjøres grundige vurderinger av hvilke behov man har, i tillegg til den informasjonen som ligger i kvalitetsvurderingssystemet. Dette må i tillegg balanseres mot det profesjonelle skjønnet som lærerne utøver når de vurderer elevenes utbytte av opplæringen. Prøver og undersøkelser får først en verdi i sammenheng med de prosessene som gjennomføres av elever, lærere, skoler, lokale og nasjonale myndigheter for å bedre opplæringen. Informasjon fra kvalitetsvurderingssystemet må behandles systematisk og ses i sammenheng med andre verktøy, rutiner og tiltak.

Departementet vil

  • videreføre hovedtrekkene i dagens system for kvalitetsvurdering, men vurdere behovet for enkelte justeringer som følger av fagfornyelsen

  • styrke kompetansen til skoler, kommuner og fylkeskommuner i å forstå og bruke data og informasjon for kvalitetsutvikling

  • vurdere om den modulbaserte videreutdanningen for skoleledere skal ha en egen modul om kvalitetsvurderingssystemet

Fotnoter

1.

OECD (1989)

2.

St.meld. nr.37 (1990–1991) Organisering og styring av utdanningssektoren, St.meld. nr. 47 (1995–1996) Om elevvurdering, skolebasert vurdering og nasjonalt vurderingssystem og St.meld. nr. 28 (1998–1999) Mot rikare mål

3.

Innst. 432 S (2012–2013)

4.

I 2014 ble regning og engelsk endret slik at det er mulig å se endring over tid. I 2016 ble det gjort endring i lesing, og dette innebærer at det fra 2017 også er mulig å se endring over tid i lesing

5.

Bekymringsgrensen er basert på de 20 prosent svakeste på landsbasis

6.

Innst. 19 S (2016–2017)

7.

Utdanningsdirektoratet (2012)

8.

OECD (2010)

9.

Roald (2010)

10.

Aasen mfl. (2012)

11.

Dahl mfl. (2016)

12.

Rambøll (2013)

13.

Kjærnsli og Jensen (red.) (2016)

14.

Lerner og Tetlock (1999)

15.

Hamilton mfl. (2012), Dee mfl. (2013), Jennings og Sohn (2014)

16.

Aasen mfl. (2012)

17.

I 2015 var det omtrent 9 prosent av de norske elevene som gikk i 10. trinn som deltok i PISA, og det var omtrent 7 prosent av elevene på hvert trinn i fjerde, femte, åttende og niende som deltok i TIMSS

18.

Steffensen mfl. (2017), Falch mfl. (2016)

Til dokumentets forside