Meld. St. 29 (2016–2017)

Perspektivmeldingen 2017

Til innholdsfortegnelse

3 Migrasjon

3.1 Innledning

Et økende antall mennesker flytter og bosetter seg i andre land enn der de er født. Siden årtusenskiftet har antallet personer som bor i et annet land enn sitt fødeland, vokst med 40 pst. Internasjonal migrasjon er sammensatt av mange ulike flyttestrømmer. Størstedelen er knyttet til arbeids- eller familieinnvandring. I Norge opplevde vi en særlig kraftig vekst i arbeidsinnvandringen etter utvidelsene av EØS i 2004 og 2007.

I tillegg har flyktningestrømmene vokst. FNs høykommissær for flyktninger anslår at mer enn 16 millioner flyktninger oppholdt seg utenfor eget fødeland i 2015, og at mer enn dobbelt så mange var på flukt i eget land. Mange har bodd hjemmefra i mange år. I 2015 opplevde samtidig Europa en historisk stor tilstrømming av asylsøkere og andre migranter. Det ble førstegangsregistrert nesten 1,4 millioner asylsøkere i EØS-området og Sveits i 2015. Av disse kom over 30 000 til Norge.

Økt migrasjon skyldes ikke at det er flere kriger i verden enn det var for noen tiår siden eller at flere lever i fattigdom. Derimot har den teknologiske utviklingen, fallende transportkostnader, bedre tilgang på informasjon og inntektsvekst i mange land gitt flere mennesker mulighet til å forflytte seg mellom land.

Den sterke veksten i ankomster fra ikke-europeiske land i 2015 hadde sammenheng både med krig og uro i flere av de landene folk reiste fra og med politiske signaler fra blant annet Tyskland og Sverige. Fra vårhalvåret 2016 har det vært en sterk nedgang i antall migranter som krysser Egeerhavet. Det må ses i sammenheng med felleserklæringen mellom Tyrkia og EU, og med innføringen av indre grensekontroll og innstramming i asylpolitikken i flere land. Samtidig har tilstrømmingen til Italia og Spania fra Nord-Afrika økt. Drivkreftene bak migrasjonen i Europas nærområder synes uendrede. Krig og konflikter i Europas nærområder, det politiske og økonomiske utviklingsgapet i verden og den demografiske utviklingen tilsier et vedvarende migrasjonspress mot Europa.

Antallet som innvandrer til Norge og til andre vestlige land vil i stor grad avhenge av landenes innvandringsregelverk, praktiseringen av regelverket og politiske signaler. Hvor mange asylsøkere som kommer til Norge, vil avhenge av hvor attraktivt det er å søke beskyttelse i Norge sammenliknet med andre land. Det har over flere år vært store forskjeller mellom asylstrømmene til Norge, Sverige og Danmark, som kan knyttes til ulik politikk i de tre landene.

Mottak av kvoteflyktninger, innvilgelse av asyl og tillatelse til familieetablering og -gjenforening er begrunnet i humanitære hensyn og folkerettslige forpliktelser, ikke i at innvandringen skal lønne seg økonomisk for vertslandet. Samtidig vil avveiingen mellom disse hensynene og andre samfunnshensyn påvirkes av kostnadene ved innvandringen.

Arbeidsinnvandringen til Norge skjer først og fremst fra EØS-området. EØS-borgere kan fritt reise og søke arbeid i hele EØS-området. Drivkreftene er trolig først og fremst forskjeller i den økonomiske utviklingen mellom Norge og hjemlandet. EØS-avtalens prinsipp om fri bevegelse av arbeidskraft må ses i sammenheng med de tilsvarende prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester og kapital. Den sterke tilstrømmingen av arbeidskraft fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa etter 2004 har avhjulpet flaskehalser i norsk økonomi og vært viktig for å opprettholde veksten i tiåret vi har bak oss. Det vil kunne bli en stor utfordring dersom disse arbeidstakerne velger å forbli i Norge i en situasjon der de skyves ut av arbeidsmarkedet og over på norske trygdeordninger som følge av svakere økonomisk vekst.

Yrkesdeltakelsen blant flere grupper innvandrere i Norge er klart lavere enn for majoritetsbefolkningen. Den er samtidig høyere enn i mange andre OECD-land. Innvandrere deltar også mindre i videregående og høyere utdanning enn befolkningen for øvrig. Deres norskfødte barn deltar derimot i samme grad som resten av befolkningen.

Stor innvandring øker viktigheten av at innvandrere blir godt integrert i arbeidsmarkedet. De økonomiske konsekvensene av økt innvandring avhenger i all hovedsak av i hvilken grad innvandrerne kommer i og forblir i jobb. I et lengre tidsperspektiv, vil integreringen av barn av innvandrere være særlig viktig. Norske velferdsordninger er sjenerøse og basert på at de aller fleste i arbeidsdyktig alder betaler inn mer enn de tar ut fra offentlige budsjetter.

Disse og andre langsiktige konsekvenser av høy innvandring for samfunnet var tema for et offentlig utvalg ledet av professor Grete Brochmann. Brochmann II-utvalget la fram sin innstilling i febuar 2017 (NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring). Innstillingen omfattet også en rekke forslag til tiltak som kan bidra til rask integrering og yrkesdeltakelse blant innvandrere og flyktninger.

3.2 Det internasjonale migrasjonsbildet

3.2.1 Drivkrefter bak migrasjon

Europa opplevde i 2015 en sterk økning i tilstrømningen av migranter. Flere tusen mennesker druknet på vei over Middelhavet. EU-landene førstegangsregistrerte om lag 1,3 millioner søknader om beskyttelse i 2015 – mer enn dobbelt så mange som året før. Tyskland alene rakk å registrere 440 000 asylsøkere av en samlet tilstrømming på trolig det dobbelte, mens Sverige registrerte 155 000, som regnet per innbygger var nesten tre ganger så mange som det registrerte antallet for Tyskland. Den sterke tilstrømmingen medførte at mottakssystemene i flere land kom under press. Samlet bidro dette til at innvandring nå står på eller nær toppen av den politiske dagsorden i store deler av Europa.

Migrasjon er ikke noe nytt fenomen. Krig og konflikter har i perioder ført til store folkebevegelser i Europa. Dette skjedde i stort omfang på slutten og i etterkant av siste verdenskrig. Ungarn-krisen i 1956 drev mange på flukt, og i nyere tid førte konfliktene etter oppløsningen av det tidligere Jugoslavia til en betydelig flyktningstrøm. Blant annet kom det nesten 11 000 flyktninger fra Bosnia-Hercegovina til Norge i løpet av treårsperioden 1993–1995. Ønsket om et bedre materielt liv førte til omfattende migrasjon fra Europa til blant annet Amerika og Oseania rundt forrige århundreskifte, og siden siste verdenskrig fra fattige land i Sør-Europa til rikere land lenger nord i Europa. Det siste eksemplet er EU-utvidelsen i 2004, som har ført til en sterk økning i arbeidsinnvandringen fra de nye medlemslandene i Øst- og Sentral-Europa, ikke minst til Norge.

Innvandring i stort omfang fra ikke-europeiske land er derimot et relativt nytt fenomen i Vest-Europa. På 1960-tallet økte denne innvandringen sammenliknet med tidligere. Dette gjaldt spesielt Storbritannia og Frankrike, med betydelig innvandring fra tidligere kolonier, og Tyskland, hvor tyrkere stod for om lag halvparten av innvandringen. Det økonomiske tilbakeslaget etter det første oljeprissjokket i 1973 førte til en kraftig reduksjon i innvandringen, siden arbeidsledigheten økte og mange land innførte en mer restriktiv innvandringspolitikk. Dette skjedde blant annet i Norge, med innstramminger i regelverket i 1975 («innvandringsstoppen»). Sammenliknet med i dag lå likevel innvandringen på 1970-tallet lavt, med en nettoinnvandring til Norge fra ikke-vestlige land på 2 044 personer i toppåret 1975.

De siste årene har situasjonen i Europa igjen vært preget av sterk økning i antallet personer som søker asyl. De aller fleste av dem ankommer irregulært, med unntak av et begrenset antall som kommer som kvoteflyktninger. Ankomstene av asylsøkere til Europa er ujevnt fordelt mellom land, både i absolutte tall og målt per innbygger, se figur 3.1B.

Figur 3.1 Brutto innvandring og registrerte asylsøkere til utvalgte europeiske land i pst. av befolkningen

Figur 3.1 Brutto innvandring og registrerte asylsøkere til utvalgte europeiske land i pst. av befolkningen

1 Tall fram tom. 1989 gjelder Forbundsrepublikken Tyskland (Vest-Tyskland). Pga. kapasitetsproblemer ble bare om lag halvparten av de ankomne asylsøkerne i Tyskland i 2015 registrert i 2015 og resten i 2016.

Kilde: Eurostat.

Drivkreftene bak migrasjon er sammensatte. FNs høykommissær for flyktninger anslår at mer enn 16 millioner flyktninger oppholdt seg utenfor eget fødeland i 2015 som følge av krigshandlinger eller forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning, og mer enn dobbelt så mange var internt fordrevne i eget land. De største mottakslandene av flyktninger er lav- og middelinntektsland nær konfliktområdene, se tabell 3.1. Over halvparten av flyktningene i verden i 2015 kom fra bare tre land – Syria, Afghanistan og Somalia.

Tabell 3.1 De viktigste mottakerlandene for flyktninger ved utgangen av 2015. Antall flyktninger1

Millioner

Pr. 1000 innbyggere

Tyrkia

2,54

Libanon

183

Pakistan

1,56

Jordan

87

Libanon

1,07

Nauru

50

Iran

0,98

Tyrkia

32

Etiopia

0,74

Chad

26

Jordan

0,66

Djibouti

22

Kenya

0,55

Sør-Sudan

21

Uganda

0,48

Mauritania

19

Zaire

0,38

Sverige

17

Chad

0,37

Malta

17

Verden

16,12

Verden

2

1 Flyktninger og personer i flyktningeliknende situasjoner under UNHCRs mandat. Tabellen inkluderer ikke 5,2 millioner palestinske flyktninger under FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA), internt fordrevne i eget land eller personer med en asylsøknad til behandling.

Kilde: UNHCR. Global Trends 2015.

Økonomiske og sosiale forhold er også vesentlige forklaringsfaktorer. Mange opprinnelsesland er fattige, levekårene er vanskelige, og befolkningen er ung. Det foregår for eksempel omfattende arbeidsmigrasjon fra landene på Afrikas horn til Midtøsten, og fra Afghanistan til Iran og Pakistan.

Europa som reisemål forutsetter både kapital og sosiale ressurser i form av nettverk i hjemlandet og i Europa. Flere analyser tyder på at en økning i inntektsnivået i fattige land dermed kan føre til økt migrasjon. I en studie fra Centre for Global Development i USA anslås denne sammenhengen å gjelde helt fram til en inntekt per innbygger på omtrent 65 000 kroner i året, dvs. langt over inntektsnivået i fattige land i dag. Det sentrale for moderne migrasjon er likevel kompleksiteten i drivkrefter. Den britiske migrasjonsforskeren Paul Collier forklarer moderne migrasjon til Europa med flukt fra «dysfunksjonelle sosiale modeller». Med dette mener han kombinasjonen av et samfunns politiske og økonomiske institusjoner, lover, sosiale normer og organisasjoner, som til sammen reduserer mulighetene for borgerne i landet.

Også forhold i mottakerlandet er viktige. Utover fravær av krig og uroligheter, trekker høy levestandard, demokrati og menneskerettigheter, arbeidsmarked, utdanningstilbud og velferdsstat. Etter ankomst til Europa velger hovedvekten av migranter og asylsøkere land med gode arbeidsmuligheter og levekår. Oppfatninger om de enkelte landenes innvandringspolitikk, herunder politiske signaler, kan også påvirke migrantenes valg av land.

Et allerede etablert miljø av tidligere innvandrere med samme bakgrunn (diaspora) kan fungere som brohode for senere migranter, og bidra til at innvandringen øker over tid. Videre er migrasjon blitt enklere som følge av ny teknologi som mobiltelefoner og internett. Profesjonaliserte, ressurssterke nettverk knyttet til menneskesmugling er også en sentral drivkraft i moderne migrasjon.

De faktorene som har bidratt til de store migrasjonsstrømmene de senere årene, ligger ikke an til å bli svakere fremover. Det er derfor grunn til å anta at migrasjonspresset mot Europa vil vedvare. Gjennom opinionsundersøkelser i 135 land i årene fra 2007 til 2009 fant det internasjonale meningsmålingsinstituttet Gallup at om lag 16 pst. av verdens voksne befolkning – til sammen 700 mill. mennesker – ønsket å flytte til et annet land. Av disse ønsket 165 mill. personer å flytte til Europa hvis de kunne. Uansett hvor høy innvandringen til Europa ble, kan den derfor verken løse fattigdoms- eller flyktningproblemene i resten av verden.

FN anslår at innbyggertallet i afrikanske land vil mer enn doble seg fra 2015 til 2050. Samtidig er om lag 50 pst av Afrikas befolkning under 25 år per i dag. En situasjon hvor mange unge vokser opp i land med svake fremtidsutsikter, vil kunne gi et sterkt migrasjonspress. I tillegg er det et betydelig potensial for migrasjon fra andre regioner, blant annet Midtøsten.

3.2.2 Nærmere om utviklingen i Europa i 2015

Flere forhold bidro til den sterke økningen i tilstrømmingen av migranter og asylsøkere til Europa fra våren 2015. Situasjonen i Syria forverret seg gjennom at ISIS tok kontroll over deler av landet, og det ble etter hvert svært krevende for nabolandene å absorbere det økende antallet flyktninger. Asylstrømmen til Europa ble forsterket da tyske myndigheter erklærte at syriske migranter kunne søke asyl i Tyskland selv om de hadde kommet til et annet Dublin-land først, se omtale i boks 3.1. Svak grensekontroll på Balkan gjorde det lettere å forflytte seg innen Europa. Smuglernettverk i både Tyrkia og Libya økte sin kapasitet og effektivitet, og muliggjorde økt migrasjon også fra afrikanske land. I en felles rapport fra Europol og Interpol fra mai 2016 anslås det at mer enn 90 pst. av migrantene til EU har brukt slike nettverk på deler av turen, og betalt mellom 3 000 og 6 000 euro.

Mange av migrantene som kom til Europa i 2015, ankom sjøveien fra Tyrkia til Hellas, med videre transport over land til Tyskland, se figur 3.2. Denne ruten passerte våren 2015 den sentrale Middelhavsruten fra Nord-Afrika til Italia som den viktigste ankomstveien til Europa. Det ble etter hvert stadig tydeligere at den ytre grensekontrollen til Schengen-området og Dublinavtalen ikke fungerte tilfredsstillende. Sommeren 2015 ble det etablert fysiske grensehindre mellom flere av landene i og mot Øst-Europa og Vest-Balkan, samtidig som grensekontrollen innenfor Schengen-området midlertidig ble gjeninnført av flere land, herunder Norge.

Figur 3.2 De viktigste reiserutene for migranter og asylsøkere til Europa

Figur 3.2 De viktigste reiserutene for migranter og asylsøkere til Europa

Kilde: iStock.com/dikobraziy og Justis- og beredskapsdepartementet.

I løpet av høsten 2015 kom det også om lag 5 400 asylsøkere til Norge over Storskog grensepasseringssted mot Russland. Denne tilstrømmingen stoppet opp i slutten av november 2015. Årsaken til dette var trolig sammensatt, men det er grunn til å anta at regelverksendringer og andre tiltak på norsk side samt dialog med russiske myndigheter var medvirkende årsaker.

Det er anslått at fire millioner mennesker er drevet på flukt fra Syria. Av det samlede antallet asylsøkere til EU på om lag 1,3 millioner i 2015 kom likevel bare vel en firedel fra Syria, se figur 3.3B. Afghanistan og Irak var andre viktige avsenderland.

Figur 3.3 Antall asylsøkere til EØS-landene og asylsøkernes opprinnelsesland. 1 000 personer

Figur 3.3 Antall asylsøkere til EØS-landene og asylsøkernes opprinnelsesland. 1 000 personer

1 Førstegangs asylsøkere.

Kilde: Eurostat.

Antallet migranter og asylsøkere ga store utfordringer for mottakssystemene i flere land, som fra høsten 2015 strammet inn asyl- og migrasjonspolitikken. Raskere behandling av asylsøknader, innføring av midlertidige oppholdstillatelser, raskere retur av personer uten krav på beskyttelse, mindre sjenerøse ytelser til asylsøkere og lengre botid før familiegjenforening har vært blant tiltakene. Situasjonen bidro også til spenninger internt i EU om hvordan det store antallet asylsøkere skulle fordeles mellom medlemslandene.

For å begrense asylstrømmen tok EU høsten 2015 initiativ til et tettere samarbeid med opprinnelses- og transittlandene til migrantene. Blant annet ble det i mars 2016 oppnådd enighet om en felleserklæring mellom Tyrkia og EU. Tyrkia forpliktet seg der til å ta tilbake de som reiser irregulært til Hellas, dersom vedkommende ikke har søkt om asyl eller har fått avslag på sin asylsøknad, mens EU forpliktet seg til å gjenbosette like mange syriske flyktninger fra Tyrkia som antall syrere Tyrkia tar tilbake fra Hellas. Tyrkia påtok seg etter erklæringen også å slå ned på nettverkene bak menneskesmuglingen og til forsterket grensekontroll i Egeerhavet. Parallelt med denne prosessen har EU styrket grensesamarbeidet med land på Vest-Balkan. Dette har samlet sett bidratt til en sterk nedgang i antall migranter som krysser Egeerhavet. Samtidig har tilstrømmingen av migranter til Italia og Spania fra Nord-Afrika, spesielt fra Libya, økt. Disse migrantene tilhører i stor grad nasjonaliteter som i liten grad får innvilget asyl i Europa. Samlet viser dette at det er krevende, men mulig å gjenopprette kontroll med migrasjonsrutene inn til Europa, men også at en må regne med vedvarende forsøk på å etablere nye ruter som følge av det sterke migrasjonspresset i Europas nærområder og de store inntektene knyttet til menneskesmugling.

Også Norge strammet inn utlendingsregelverket høsten 2015 og våren 2016. Det omfattet blant annet mulighet for bortvisning på nordisk grense i krisesituasjon, endring i regelen om å henvise asylsøker til beskyttelse andre steder i hjemlandet (intern flukt), skjerpede krav i familieinnvandringssaker og utvidet adgang til å nekte realitetsbehandling av asylsøknader når asylsøkeren har hatt opphold i et trygt tredjeland før vedkommende kom til Norge.

Det er også vedtatt integreringskriterier for å få permanent oppholdstillatelse i Norge, herunder krav om at utlendingen må ha vært selvforsørget de siste tolv månedene og at utlendinger med plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap må kunne beherske et minimum av norsk muntlig og bestå prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår.

Situasjonen i 2015 utløste også en debatt om behovet for endringer i det internasjonale regelverket knyttet til flyktninger og asylsøkere, se boks 3.1. Innen EU er Schengen- og Dublin-samarbeidet kommet under press, og medlemslandene har forsøkt – så langt uten hell – å bli enige om prinsipper for fordeling av asylsøkere innad i unionen. Flyktningkonvensjonen gir flyktninger rett til beskyttelse, men ikke til varig opphold. Det diskuteres om slik beskyttelse kan gis på en mer målrettet måte og med en mer rettferdig fordeling av kostnadene mellom land. Stortinget har gitt regjeringen i oppdrag å ta et internasjonalt initiativ til en gjennomgang av internasjonale konvensjoner for at disse i bedre grad kan bli tilpasset vår tids flyktningsituasjon.

Boks 3.1 Regelverk og internasjonalt samarbeid om migrasjonspolitikken

EØS- avtalen – fri bevegelse av arbeidskraft og personer

Fri bevegelse av arbeidskraft og personer er en av de fire frihetene i EU og i EØS- avtalen. Alle EØS-borgere har rett til innreise, opphold og arbeid i andre land i EØS. Sentralt i EØS-avtalen er nasjonal likebehandling av nasjonale og utenlandske arbeidstakere, herunder utsendte arbeidstakere på arbeidsoppdrag i et annet land. Det er også regler for godkjenning av yrkeskompetanse og adgang til trygderettigheter i andre EØS-land.

Flyktningkonvensjonen

Flyktningkonvensjonen ble utarbeidet av FN etter andre verdenskrig. I begynnelsen gjaldt konvensjonen kun for europeere som hadde flyktet før 1951, dvs. i praksis flyktninger etter andre verdenskrig. Tilleggsprotokollen til flyktningkonvensjonen av 1967 fjernet den geografiske og tidsmessige begrensningen. Flyktningkonvensjonen definerer hvem som skal anses som flyktning og gir et absolutt vern mot at flyktninger returneres til et område der de risikerer forfølgelse i konvensjonens forstand. Videre spesifiserer flyktningkonvensjonen noen av rettighetene til flyktninger etter at de har fått opphold i et land. Den enkelte stat vurderer selv om en asylsøker oppfyller kravene til flyktningstatus. Det medfører at ulike stater tolker konvensjonen ulikt.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

EMK er vår regionale menneskerettskonvensjon og er gjort til en del av norsk rett gjennom menneskerettsloven. Konvensjonen håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). I saker der Norge er part, er EMDs dommer bindende for Norge. De mest sentrale rettighetene på asyl- og utlendingsfeltet er et absolutt vern mot utsendelse til tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, forbud mot kollektiv utvisning, rett til et effektivt rettsmiddel, vern mot vilkårlig frihetsberøvelse, rett til bevegelsesfrihet, forbud mot diskriminering og rett til respekt for privatliv og familieliv.

Schengen-samarbeidet

Gjennom Schengen-avtalen deltar Norge i samarbeidet om kontroll av de felles ytre grensene, visumregler, politisamarbeid og rettslig samarbeid. Hvert enkelt land har ansvar for kontroll av sin del av Schengens yttergrense. Det er opprettet flere mekanismer for å bistå landene med størst press på sine yttergrenser, blant annet gjennom grense- og visumfondet og yttergrensebyrået Frontex, der Norge deltar.

EUs asyl- og migrasjonpolitikk, herunder Dublin-samarbeidet

De europeiske landene samarbeider for at asylsøkere skal behandles på en mest mulig ensartet måte. EU har vedtatt regler for et felles europeisk asylsystem (CEAS). En del av dette er Dublin-samarbeidet, som Norge deltar i. Hovedregelen i Dublin-samarbeidet er at den staten en asylsøker først kommer til, har ansvar for å realitetsbehandle søknaden. Formålet er å forhindre at søkere sendes mellom land uten at de får sin søknad behandlet, og samtidig forhindre at asylsøkere søker asyl i flere land.

Samarbeid med opprinnelses- og transittland

Både i EU og bilateralt arbeides det med å sikre et bedre samarbeid med opprinnelses- og transittland. Et høynivåmøte mellom europeiske og afrikanske land i 2015 resulterte i en slutterklæring og handlingsplan med vekt på bistand til kapasitetsbygging, bekjempelse av menneskesmugling/handel og retur. Som en del av avtalen mellom EU og Tyrkia for å begrense migrasjonsstrømmen, har EU forpliktet seg til å øke den humanitære bistanden til flyktningene i Tyrkia, fremskynde prosessen for visumfrihet for tyrkiske borgere, samt gå videre i medlemskapsforhandlingene med Tyrkia. EU samarbeider dessuten med sentrale opprinnelsesland for å forebygge irregulær migrasjon og legge til rette for retur. Også Norge arbeider med å styrke samarbeidet med aktuelle land, og det er utarbeidet flere landstrategier for retur.

Utlendingsloven

Utlendingsloven gjelder utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Loven inneholder blant annet regler om visum, opphold i forbindelse med arbeid og studier, beskyttelse (asyl), absolutt vern mot utsendelse, familieinnvandring, utvisning, organisering av utlendingsmyndighetene og saksbehandling. Internasjonale regler er en del av utlendingsretten, såfremt de er bindende for Norge og til gunst for utlendingen. Norge gjennomførte i likhet med flere andre Schengen-land vesentlige innstramminger i asyl- og utlendingsregelverket høsten 2015 og våren 2016. I juni 2016 vedtok Stortinget blant annet endringer i reglene om bortvisning på grensen, beskyttelse, familieinnvandring, permanent oppholdstillatelse og saksbehandling.

Økt humanitær støtte til flyktningene i nærområdene er en del av EUs tettere samarbeid med opprinnelses- og transittlandene til migrantene. Hjelp til flyktningene i nærområdene til krig og konflikt er også en viktig del av norsk migrasjonspolitikk. Betydelige midler er gitt gjennom den internasjonale giverlandskonferansen til Syria i 2016 som Norge tok initiativ til. Slik innsats gjør det mulig å hjelpe flere til en lavere kostnad og vil bidra til raskere tilbakeføring av flyktninger til eget land når landet igjen skal gjenreises.

3.3 Inn- og utvandring til Norge

De siste tjue årene har det vært en kraftig økning i innvandringen til Norge. Den årlige nettoinnvandringen har økt fra i gjennomsnitt 5 000 personer på 1970- og 1980-tallet til nesten 10 000 personer på 1990-tallet, vel 22 000 personer i tiårsperioden fra 2000, og i gjennomsnitt nesten 39 000 personer per år siden 2010, se figur 3.4A.

Oppgangen i innvandringen skyldes en vedvarende økning i antallet som kommer fra Afrika, Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU (landgruppe 3) og en sterk økning i innvandringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) – særlig Polen og Litauen – i årene etter medlemsutvidelsene i 2004 og 2007, se figur 3.4B. Nettoinnvandringen fra landgruppe 2 nådde en topp på vel 23 000 personer i 2011, og har siden avtatt sterkt igjen, noe som må ses i sammenheng med svakere vekst i norsk økonomi.

Figur 3.4 Nettoinnvandring

Figur 3.4 Nettoinnvandring

1 3-års gjennomsnitt. Landgruppe 1 omfatter Vest-Europa, Canada, USA og Oseania. Landgruppe 2 omfatter EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 omfatter Afrika, Asia, Latin-Amerika og Øst-Europa utenom EU. Anslag for 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Innvandringen fra landgruppe 3 har derimot holdt seg på et høyt og til dels økende nivå. Den registrerte nettoinnvandringen fra denne landgruppen nådde en topp på vel 19 000 personer i 2012, og etter et noe lavere nivå de neste to årene, tok nettoinnvandringen seg ytterligere opp som følge av den store tilstrømmingen av asylsøkere i 2015. Asylsøkere blir først registrert som innvandret til Norge når de ev. får oppholdstillatelse. Mange som ankom i 2015, ble derfor først registrert i 2016. Selv om antallet asylsøkere sank markert i 2016, var det trolig en nettoinnvandring fra landgruppe 3 på over 21 000 personer i gjennomsnitt for de to årene.

Nettoinnvandringen fra landene i Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania (landgruppe 1) økte markert fram til 2008 som følge av den sterke veksten i norsk økonomi, men har siden avtatt til nær null. I 2016 var det netto utvandring av statsborgere fra blant annet Sverige, Island og Tyskland.

Figur 3.5 sammenlikner bruttoinnvandringen til Norge fra Afrika, Asia og Latin-Amerika i perioden 2000–14 med innvandringsnivået i en del andre land når en justerer for folketallet. Målt i forhold til folketallet var innvandringen til Norge i denne perioden 2½ ganger høyere enn i Finland og om lag 65 pst. høyere enn i Danmark og Frankrike, og også sammenliknet med Tyskland og Nederland var det betydelig forskjell. Det spesielt høye innvandringsnivået i Sverige skyldes blant annet stor innvandring fra Irak, med en samlet innvandring på over 78 000 personer i løpet av de første ti årene av perioden, og fra 2011 fra Syria.

Figur 3.5 Bruttoinnvandring fra Afrika, Asia og Latin-Amerika1 i 2000–14 til Norge og utvalgte land justert for størrelsen på befolkningen2
. Indeks, Norge = 100

Figur 3.5 Bruttoinnvandring fra Afrika, Asia og Latin-Amerika1 i 2000–14 til Norge og utvalgte land justert for størrelsen på befolkningen2 . Indeks, Norge = 100

1 Inkl. statsløse og personer med ukjent nasjonalitet.

2 Forholdet mellom gjennomsnittlig bruttoinnvandring i 2000–14 som andel av befolkningen i 2012 og tilsvarende andel for Norge.

Kilde: OECDs Migration Database.

Det er stor forskjell på innvandringsgrunnene for migranter fra ulike deler av verden, se figur 3.6A. Mens arbeid og familieforening er de klart viktigste innvandringsgrunnene for personer fra landgruppe 1 og 2, er familie og flukt de viktigste grunnene for personer fra landgruppe 3.

De langt fleste som kommer som flyktninger eller familieinnvandrere knyttet til flyktninger, blir boende i Norge, mens arbeidsinnvandrere, og særlig de som innvandrer for å ta utdanning, i større grad flytter ut igjen, se figur 3.6B.

Figur 3.6 Innvandrere (ekskl. Norden) i 2015 fordelt etter innvandringsgrunn1 og hvor stor andel som blir i Norge. Andeler i prosent

Figur 3.6 Innvandrere (ekskl. Norden) i 2015 fordelt etter innvandringsgrunn1 og hvor stor andel som blir i Norge. Andeler i prosent

1 Figur 3.6A omfatter alle som innvandret i 2015 unntatt statsløse og personer med uoppgitt landbakgrunn, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norge. Statistikken er basert på grunnlaget for UDIs beslutninger om oppholdstillatelse, som for EØS-borgere ble erstattet av en registreringsordning hos politiet fra 1. oktober 2009 (for innvandrere fra Bulgaria og Romania fra 15. juni 2012).

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kolsrud, D, von Simson, K., Røed, M. og Schøne, P. (2016) Bidrag og belønning – om innvandrere i det norske arbeidsmarkedet. Institutt for samfunnsforskning, Rapport 2016:04.

Størstedelen av familieforeningene fra Afrika, Asia og Latin-Amerika skjer med en person med samme landbakgrunn som er bosatt i Norge, og høy innvandring med flukt eller arbeid som innvandringsgrunn i ett år fører normalt til økt familieinnvandring i årene etter. Basert på data siden 2004 har Utlendingsdirektoratet (UDI) beregnet at en person som får opphold etter søknad om beskyttelse i gjennomsnitt vil føre til 0,62 familieinnvandringstillatelser i løpet av de første 11 årene etter vedtaket om beskyttelse. Tallet inkluderer ikke kvoteflyktninger, som i større grad kommer med familie.

Betydningen av familieforening kommer også fram hvis en ser på ekteskapsmønsteret til innvandrere og norskfødte barn av to innvandrere. Andelen av innvandrerkvinnene som velger en partner med samme innvandrerbakgrunn, ligger over 90 pst. for viktige innvandrerland, og i om lag halvparten av tilfellene kommer ektefellen fra utlandet, se tabell 3.2. I takt med at befolkningen med innvandrerbakgrunn har vokst, har andelen som henter ektefelle fra utlandet gått noe ned, mens flere gifter seg med norskfødte med samme landbakgrunn. Det samme mønsteret finner en i stor grad igjen for norskfødte kvinner med innvandrerforeldre.

Tabell 3.2 Ekteskapsmønsteret til kvinner med innvandrerbakgrunn1. Andeler av alle ekteskap i pst.

Antall

Ektefelle med innvandrerbakgrunn1

Ektefelle fra utlandet

2008–2015

1996–2007

2008–2015

1996–2007

2008–2015

Innvandrere

Somalia

718

95

96

55

41

Pakistan

616

98

96

74

61

Eritrea

279

88

94

51

48

Sri Lanka

303

95

92

34

49

Irak

622

96

91

49

46

Tyrkia

361

92

89

77

58

Etiopia

254

88

86

49

42

India

232

82

84

55

52

Marokko

198

89

80

62

42

Bosnia-Hercegovina

620

88

79

40

43

Serbia og Montenegro

176

90

76

50

41

Iran

663

79

72

33

26

Vietnam

883

87

70

27

18

Norskfødte med innvandrerforeldre

Pakistan

1034

98

97

73

46

Tyrkia

291

97

97

74

54

Marokko

167

95

87

63

33

India

134

84

78

55

32

Vietnam

196

77

65

26

9

1 Innvandrer eller norskfødt barn av to innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rapportar 2008/41 og beregninger for Finansdepartementet.

3.4 Befolkningssammensetningen

Den høye innvandringen siden midten av 1990-tallet har ført til en kraftig økning i befolkningen med innvandrerbakgrunn, se figur 3.7A. Ved utgangen av 2016 var det 725 000 innvandrere i Norge, eller knapt 14 pst. av befolkningen. I 1980 var andelen 2 pst. og i år 2000 6 pst. Ytterligere nesten 160 000 personer var født i Norge med foreldre som begge var innvandrere.

I tillegg kommer personer som arbeider i Norge uten å være registrert bosatt her. I 4. kvartal 2015 var det registrert 72 5001 lønnstakere på korttidsopphold i Norge, fordelt med om lag halvparten fra EU-landene i Øst-Europa og halvparten fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania.

Av befolkningen med innvandrerbakgrunn ved utgangen av 2016 hadde godt over halvparten bakgrunn fra landgruppe 3. En firedel hadde bakgrunn fra EU-landene i Øst-Europa og en femdel fra Vest-Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand. Fordelt på enkeltland hadde flest bakgrunn fra Polen, Litauen, Somalia, Sverige og Pakistan. Av disse var bare Sverige et viktig innvandringsland i 1980, se tabell 3.3.

Tabell 3.3 De største innvandringslandene til Norge. Antall innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre1

1980

2000

2017

Europa, Canada, USA, Australia og New Zealand:

Polen

1700

6 300

108 300

Litauen

300

42 500

Sverige

11 000

23 200

39 300

Tyskland

5 900

9 100

27 600

Danmark

14 600

18 900

21 400

Russland

3 000

20 400

Afrika, Asia og Latin-Amerika:

Somalia

8 400

41 500

Pakistan

6 800

22 800

36 700

Irak

7 700

32 300

Vietnam

2 100

15 400

22 700

Filippinene

800

5 600

22 900

Iran

100

10 400

21 400

Eritrea

700

23 600

Syria

800

22 300

Afghanistan

800

19 600

1 Ved inngangen til året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den høye innvandringen har ført til en kraftig økning i andelen med innvandrerbakgrunn i yngre alderstrinn, se figur 3.7B. Ved inngangen til 2016 var andelen høyest for aldersgruppen 30–34 år, med 31 pst., mens den ti år tidligere var 12 pst. For Oslo var andelen med innvandrerbakgrunn for denne aldersgruppen kommet opp i 43 pst. ved inngangen til 2016.

Figur 3.7 Utviklingen i befolkningen med innvandrerbakgrunn1

Figur 3.7 Utviklingen i befolkningen med innvandrerbakgrunn1

1 Innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre. Tall ved utgangen av året bortsett fra for 1970 og 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.5 Fremskrivinger av inn- og utvandringen

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider annet hvert år befolkningsfremskrivinger, og de siste fremskrivingene er fra juni 2016. I fremskrivingene legges det til grunn at innvandringen til Norge fra hver av de tre landgruppene ovenfor vil avhenge av inntektsnivået og arbeidsledigheten i Norge sammenliknet med de landene de kommer fra, antall innvandrere fra samme landgruppe som allerede bor i Norge (brohodeeffekt) og det samlede folketallet i de landene landgruppen kommer fra. Sammenhengen mellom bruttoinnvandringen og disse faktorene er anslått med statistiske metoder på grunnlag av den historiske utviklingen i størrelsene2. Fremskrivingene er gjort i tre alternativer basert på ulike sett av forutsetninger om den fremtidige utviklingen i inntektsnivå og arbeidsledighet i Norge sammenliknet med de tre landgruppene og befolkningsutviklingen utenom Europa og Nord-Amerika. Bruttoutvandringen fra Norge for hver landgruppe er beregnet ved faste utvandringssannsynligheter etter alder, kjønn og botid basert på tall for den siste tiårsperioden før fremskrivingene. På bakgrunn av de svært høye asylsøkertallene høsten 2015 gjorde SSB en særskilt oppjustering av innvandringsanslagene for de nærmeste årene for personer med landbakgrunn fra Afrika, Asia og Latin-Amerika, se nærmere omtale i kapittel 8.

Basert på forutsetningene i befolkningsfremskrivingene anslås den samlede nettoinnvandringen i hovedalternativet til nærmere 38 000 personer i 2017, før den avtar til et nivå på i overkant av 25 000 personer per år gjennom resten av fremskrivingsperioden, se figur 3.8A. Det er store forskjeller i utviklingen mellom de ulike innvandringsgruppene. Nettoinnvandringen fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania anslås å ligge relativt stabilt, mens den anslås å falle fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Det siste skyldes at inntektsnivået sammenliknet med Norge ventes å øke, samtidig som befolkningen i disse landene avtar på grunn av av lave fødselstall og utvandring. Nettoinnvandringen til Norge fra resten av verden anslås derimot å holde seg høy gjennom hele fremskrivingsperioden.

Figur 3.8 Fremskriving av befolkningen med innvandrerbakgrunn i hovedalternativet i befolkningsfremskrivingen

Figur 3.8 Fremskriving av befolkningen med innvandrerbakgrunn i hovedalternativet i befolkningsfremskrivingen

1 3-års gjennomsnitt. Landgruppe 1 omfatter Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand. Landgruppe 2 er de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 er øvrige land, dvs. resten av Øst-Europa og Afrika, Asia og Latin-Amerika. Ekskl. personer som inn- og utvandrer samme år.

2 Ikke innvandrerbakgrunn.

3 Ved utgangen av året unntatt for 1970 og 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er stor usikkerhet knyttet til disse anslagene. Mens hovedalternativet gir en nettoinnvandring på om lag 25 000 personer gjennom det meste av fremskrivingsperioden, gir høy- og lavalternativene en nettoinnvandring på henholdsvis mer enn 90 000 og under 6 000 personer mot slutten av perioden.

Usikkerheten kan også belyses ved å se på tidligere fremskrivinger. I mange år har innvandring vært den komponenten i befolkningsfremskrivingene som det har vært vanskeligst å anslå. I alle fremskrivingene fra 1996 til 2005 fremskrev SSB for lav netto innvandring og dermed befolkningsvekst. Det skyldtes i hovedsak at man ikke forutså den økte innvandringen etter utvidelsen av EU i 2004. I senere fremskrivinger har avvikene vært mer moderate og ligget både over og under det som ble den faktiske utviklingen.3

I hovedalternativet øker den samlede befolkningen i Norge fra 5,2 millioner ved utgangen av 2015 til nesten 8½ millioner mot slutten av beregningsperioden. Fremskrivingene gir en sterk vekst i befolkningen med innvandrerbakgrunn, som i hovedalternativet er anslått å øke fra 850 000 personer ved utgangen av 2015 til vel 2 millioner i 2050 og vel 3 millioner i år 2100, se figur 3.8B. Regnet som andel av befolkningen tilsvarer dette en økning til litt over 30 pst. i 2050 og 36 pst. i 2100. En økning i den gjennomsnittlige nettoinnvandringen fram til 2100 på 10 000 personer per år vil øke denne andelen med i størrelsen 9–10 prosentenheter. Norskfødte barn av innvandrere utgjør en stadig større del av befolkningen med innvandrerbakgrunn, og øker fra knapt 18 pst. i 2015 til nesten 1/3 i 2100. Med de anslagene som er lagt til grunn, vil om lag 80 pst. av befolkningen med innvandrerbakgrunn i år 2100 ha landbakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika.

I tillegg vil en økende andel av befolkningen ha deler av sin familiebakgrunn fra andre land enn Norge uten at de regnes med i befolkningen med innvandrerbakgrunn. Dette kommer til uttrykk hvis en sammenlikner hovedalternativet i befolkningsframskrivingene med alternativet basert på null nettoinnvandring fremover. For år 2100 ligger anslaget for samlet befolkning 3,8 millioner høyere i det første av disse alternativene. Av dette skyldes 2,5 millioner høyere befolkning med innvandrerbakgrunn, mens 1,3 millioner – tilsvarende vel 15 pst. av den anslåtte befolkningen i 2100 i hovedalternativet – skyldes en økning i antallet som er med i gruppen «uten innvandrerbakgrunn». Denne gruppen er svært sammensatt med hensyn til graden av innvandrertilknytning, og vil omfatte alt fra barn der for eksempel far er født i utlandet, mens mor er født i Norge av innvandrerforeldre fra samme land som faren, til personer med liten eller ingen egenopplevd innvandrertilknytning.

SSB publiserer per i dag ikke tall for hvor stor del av befolkningen som har innvandrerbakgrunn, som omfatter andre grupper enn innvandrere og norskfødte barn av innvandrerforeldre. Dette må ses i sammenheng med at det ikke er uproblematisk å ta stilling til hvilke grupper som eventuelt burde inngå hvis en skulle ønske å beregne slike tall, og at de aktuelle gruppene uansett fortsatt er små. En måte å få med deler av «3. generasjons innvandrere» og senere etterkommere med fortsatt relativt sterk innvandringstilknytning kan være å si at en person har innvandrerbakgrunn hvis tre av fire besteforeldre har slik bakgrunn. En slik definisjon ville innebære at barn til en norskfødt med to innvandrerforeldre ville bli regnet med i befolkningen med innvandrerbakgrunn hvis også den andre av foreldrene er norskfødt med to innvandrerforeldre eller kommer fra utlandet med minst en innvandrerforelder.

3.6 Yrkesdeltakelse og bruk av velferdsordninger blant innvandrere

Den norske velferdsstaten avhenger av høy yrkesdeltakelse. Siden innvandrere utgjør en stadig økende andel av befolkningen, blir det avgjørende at også denne gruppen er i arbeid.

Tabell 3.4 viser at det er store forskjeller i sysselsettingen mellom majoritetsbefolkningen og ulike innvandrergrupper. For innvandrere fra landgruppe 3 var sysselsettingsandelen i 2015 54 pst., langt under den øvrige befolkningen. Lavest andel finner en for innvandrere med landbakgrunn fra Afrika. Også sysselsettingen blant innvandrere fra østeuropeiske land ligger noe lavere enn for resten av befolkningen. Forskjellen mellom innvandrere og resten av befolkningen øker med 2–3 prosentenheter hvis en justerer for at innvandrergruppene i større grad er konsentrert om de aldersgruppene der sysselsettingsandelen ligger høyest.

Tabell 3.4 Sysselsettingsfrekvenser for kvinner og menn i alderen 20–66 år i 2015

Gjennomsnitt

Befolkning utenom innvandrere

77

Innvandrere fra høyinntektsland

75

Innvandrere fra EU-land i Øst-Europa

71

Innvandrere fra resten av Øst-Europa

65

Ikke-vestlige innvandrere

54

– Afrika

44

– Asia

56

– Latin-Amerika

63

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.9 viser likevel at sysselsettingen blant innvandrere i Norge er forholdsvis høy sammenliknet med andre OECD-land. Det må ses i sammenheng med at sysselsettingsandelen ligger høyt også for resten av befolkningen. Særlig er andelen sysselsatte høy blant kvinner, slik den også er for norskfødte kvinner, se omtale i kapittel 8. Figuren illustrerer også at sysselsettingen i de fleste land er lavere blant innvandrere enn blant den øvrige befolkningen og at avstanden mellom gruppene varierer. I en vurdering av tallene er det viktig å ta hensyn til at sammensetningen av innvandrergruppen er svært forskjellig mellom land.

Figur 3.9 Sysselsettingsrater i ulike land for innvandrere vs. ikke-innvandrere for aldersgruppen 15-64 år. Prosent

Figur 3.9 Sysselsettingsrater i ulike land for innvandrere vs. ikke-innvandrere for aldersgruppen 15-64 år. Prosent

Kilde: International migration outlook 2016, OECD.

3.6.1 Nærmere om arbeidsinnvandring fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa

Den sterke økningen i innvandringen fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa (landgruppe 2) i årene etter medlemsutvidelsene i EU fra 2004 og 2007 har konsekvenser for det norske arbeidsmarkedet. Mens innvandrere fra disse landene utgjorde mindre enn 0,5 pst. av arbeidsstyrken i 2003, utgjorde de mer enn 6,5 pst. ti år senere. I tillegg har det vært en betydelig økning av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra de samme landene. Flere offentlige utvalg har vurdert konsekvenser for arbeidsmarkedet, lønnsdannelsen og offentlig finanser av høy arbeidsinnvandring de senere årene (Brochmann I-utvalget (NOU 2011: 7), Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) og Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15)).

Innvandrere og arbeidstakere på korttidsopphold har stått for en betydelig del av sysselsettingsveksten fra 2005. I de første årene etter EU-utvidelsen og fram til 2009 var norsk økonomi i en sterk oppgangskonjunktur. Arbeidsinnvandringen bidro til å avhjelpe flaskehalser i deler av norsk økonomi og dermed til å forlenge oppgangen. Nedgangen i arbeidsinnvandring de siste årene må ses i sammenheng med lavere etterspørsel etter arbeidskraft og høyere ledighet. Denne type inn- og utvandring har dermed virket som en automatisk stabilisator for norsk økonomi.

De økonomiske gevinstene ved arbeidsinnvandring avhenger av at de som søker arbeid og som ikke utvandrer igjen, har tilstrekkelig kompetanse til at de blir værende i arbeid og ikke ender på trygd. Mens tre av fire av de som kom fra Vest-Europa på 1970-tallet, hadde utvandret igjen i 2013, gjaldt det bare en av fire for de som kom fra landgruppe 3.

Når det gjelder varighet på botid og utvandring for arbeidsinnvandrere fra landgruppe 2, er mønsteret relativt likt som for landgruppe 3. Om lag 70–80 pst. av de som kom fra EU-land i Øst-Europa i 2004, var fortsatt her etter ti år ifølge en studie fra Frisch-senteret, og arbeidsdeltakelsen er forholdsvis høy.

Det var samtidig større sykliske bevegelser i sysselsettingen for innvandrere fra landgruppe 2 rundt finanskrisen enn for andre. Ledigheten de siste årene har dessuten økt klart mer for denne gruppen enn for øvrige grupper, og den har ikke i samme grad gått ned igjen. Mot slutten av 2016 var andelen på dagpenger fem ganger så høy for menn og fire ganger så høy for kvinner fra landgruppe 2 som for sammenliknbare norske grupper.

Høyere arbeidsledighet kan skyldes at arbeidsinnvandrere jobber i mer konjunkturutsatte bransjer. Mange mangler også grunnleggende utdanning og språkkunnskaper og kan dermed ha større problemer også ved mer varige strukturelle endringer i arbeidsmarkedet. Liten forskjell mellom lønnen de kan oppnå i arbeidsmarkedet og trygdeordningene kan i tillegg svekke insentivene til å søke arbeid.

Dagpengenivået, særlig kombinert med tilleggsytelser som barnetrygd og kontantstøtte, er høyt sammenliknet med lønnsnivået i landene i Øst-Europa. Det samme gjelder ytelser som sykepenger og kontantstøtte. En særskilt utfordring er muligheten for å eksportere slike ytelser, noe som kan gi utfordringer for den norske velferdsstaten, selv om nivået på slike utbetalinger i dag er lavt. Økt satsing på deltakelse og aktivitet fremfor passive ytelser har vært trukket fram for å møte denne utfordringen. Det samme gjelder tilbud om offentlige tjenester fremfor kontantoverføringer.

3.6.2 Nærmere om innvandring fra landgruppe 3

Et funn i flere studier i Norge er at innvandrere fra ikke-vestlige land har en sterk økning i sysselsettingen i årene etter ankomst, men så en stagnasjon eller nedgang i sysselsettingen etter 10–15 år, samtidig som bruken av trygdeytelser har økt. Denne forverringen etter noen år – som ser ut til å skyte fart under konjunkturtilbakeslag – skjer til tross for at økt alder og botid isolert sett burde gi grunnlag for en gradvis bedre integrering i arbeidsmarkedet sammenliknet med resten av befolkningen. Forklaringene kan være at innvandrere generelt er mer utsatt for arbeidsledighet enn befolkningen ellers og særlig i nedgangskonjunkturer.

Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk) så spesielt på flyktningers tilpasning i arbeidsmarkedet. Få flyktninger er sysselsatt de første par årene i Norge, noe som må ses i sammenheng med at de fleste deltar i introduksjonsprogrammet. Sysselsettingsandelen øker deretter forholdsvis sterkt de første årene for både kvinner og menn, se figur 3.10. Andelen i jobb flater ut for kvinner i alle utdanningsgrupper etter 7–10 års botid i Norge, mens andelen sysselsatte menn faller, mest blant dem med lav utdanning. Det er usikkert hva dette skyldes, men begrenset formell kompetanse, ferdigheter og språkkunnskaper og hvilke yrker og næringer som innvandrerne jobber i er mulige forklaringer. Figuren illustrerer hvor viktig utdanning er for å bidra til en høy sysselsetting blant flyktninger. Om utdanningen er norsk eller om den er medbrakt synes også å ha betydning for integrering i arbeidsmarkedet, se nærmere drøfting i kapittel 8.

Figur 3.10 Andel sysselsatte blant flyktninger fra land utenfor Europa etter utdanning og botid1

Figur 3.10 Andel sysselsatte blant flyktninger fra land utenfor Europa etter utdanning og botid1

1 Sysselsettingsandeler blant personer som var 18-47 år ved bosetting i Norge og som fortsatt er bosatt i Norge. En person regnes som sysselsatt i et år dersom yrkesinntekten overstiger grunnbeløpet i folketrygden.

Kilde: Frisch-senteret.

I tillegg til at en del personer har lav reell kompetanse, er det også en utfordring å få godkjent yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS. Regelverket skal sikre viktige hensyn som sikkerhet og kvalitet i tjenester, men kan samtidig gjøre det vanskeligere enn nødvendig å få utnyttet medbrakt kompetanse.

Lavere sysselsetting blant innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika har et motstykke i klart høyere bruk av velferdsordningene enn resten av befolkningen. Velferdsytelser utgjør om lag 70 pst. av den samlede inntekten for menn med flukt som innvandringsgrunn det første året de er bosatt i Norge, og om lag 80 pst. for kvinner med samme bakgrunn. Andelen avtar raskt med økende botid, til om lag 25 pst. for menn etter rundt fire år og om lag 40 pst. for kvinner etter om lag sju år. For befolkningen utenom innvandrere utgjør velferdsytelser om lag 5 pst. av inntekten for menn og 15 pst. av inntekten for kvinner.

De første årene etter bosetting i Norge mottar innvandrere fra landgruppe 3 hovedsaklig kommunale ytelser som kvalifiseringsstønad og sosialhjelp i tillegg til introduksjonsstønad. Det har sammenheng med at de andre velferdsytelsene i stor grad har krav om tre års botid (unntatt for flyktninger) eller avhenger av tidligere yrkesaktivitet. Med økt botid vris sammensetningen av ytelser i retning av dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Særlig viktig er utviklingen i andelen som mottar uføretrygd. Mens uføreandelen i 2014 for innvandrere fra landgruppe 3 i alderen 20–66 år var bare 1 og 4 pst. for de med botid på henholdsvis 5–9 og 10–14 år, var andelen 16 pst. for de med botid på 15 år eller mer. Den tilsvarende andelen for befolkningen utenom innvandrere – som er trukket opp av at gjennomsnittsalderen er klart høyere enn for innvandrerne – var til sammenlikning litt over 8 pst. Erfaringen med innvandrerne fra landgruppe 3 som kom til Norge på 1970-tallet, gir her grunn til bekymring. Etter å ha ligget svært høyt den første perioden i Norge, falt sysselsettingen i denne gruppen over tid, mens andelen på ulike velferdsytelser økte. I år 2000 mottok 44 pst. av denne gruppen varig uførtrygd.

I lys av at innvandrere utgjør en stadig større gruppe i befolkningen er det avgjørende at denne gruppen blir integrert i arbeidsmarkedet på en god måte. Det klart viktigste for innvandrernes sysselsetting er et generelt velfungerende arbeidsmarked og en god arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikk. Arbeidsmarkedspolitikken spiller en viktig rolle for integrering av utsatte grupper i arbeidslivet. Innvandrere er en prioritert gruppe for tilbud om tiltaksplasser. Lønnstilskudd skal stimulere arbeidsgivere til å ansette personer med lavere produktivitet og har gjennom flere evalueringer vist seg å ha god effekt på overgang til arbeid for utsatte grupper. Bruk av opplæringstiltak rettet mot arbeidslivet og arbeidstrening kan gi deltakerne nyttig arbeidserfaring og kvalifisering til ledige jobber.

Særskilte kvalifiseringsordninger for flyktninger og innvandrere omfatter i hovedsak introduksjonsprogram for nyankomne, opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og den såkalte «Jobbsjansen». De siste årene har om lag 70 pst. av menn som har deltatt i introduksjonsprogrammet, gått over til arbeid og utdanning innen ett år etter avsluttet program. Blant kvinner er andelen lavere; bare 50 pst. er i arbeid eller utdanning året etter avsluttet program. Det er betydelig variasjon i resultater mellom ulike kommuner.

I samarbeid med partene i arbeidslivet har myndighetene vurdert muligheter for raskere integrering av innvandrere i arbeidslivet. En samarbeidserklæring som ble presentert i mai 2016, beskriver blant annet utvikling av et hurtigspor inn i arbeidslivet for flyktninger som har med seg en etterspurt kompetanse i det norske arbeidsmarkedet.

I Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk er det foreslått tiltak og strategier som skal bidra til å øke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere med fluktbakgrunn. Meldingen fremhever at det er avgjørende for samfunnet at nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn forholdsvis raskt skaffer seg arbeid og ikke blir stående utenfor arbeidslivet og blir avhengig av kontantytelser. Kontantytelser uten krav til aktivitet kan bidra til å gjøre det lite lønnsomt, eller direkte ulønnsomt, å delta i arbeidslivet. Kvalifisering til arbeidslivet skal være målrettet, og medbrakt kompetanse og utdanning skal kunne brukes.

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for raskere og bedre integrering. Det er innført 50 timer opplæring i norsk kultur og verdier for asylsøkere i mottak. Regjeringen har etablert integreringsmottak for at integreringsarbeidet kan starte allerede i mottaksfasen. Målgruppen for disse mottakene er personer med innvilget opphold i Norge eller høy sannsynlighet for innvilgelse. I en periode med et historisk høyt behov for bosetting av flyktninger har regjeringen gitt ekstratilskudd til kommuner som bosetter. For å få flere innvandrere i arbeid vil regjeringen øke arbeidsrettingen av kvalifiseringen av nyankomne flyktninger, og innføre botidskrav for rett på kontantstøtte.

OECD har i rapporten «Making Integration Work: Refugees and others in need of protection» oppsummert OECD-landenes erfaringer på integreringsområdet. Tidlig innsats, individuell tilpasning og kompetanseheving løftes fram som de mest effektive tiltakene.

3.7 Sysselsetting og utdanning blant norskfødte barn av innvandrere

Foreløpig er det få norskfødte barn av innvandrere som har nådd yrkesaktiv alder. Knapt 20 000 personer i denne gruppen var over 20 år ved inngangen til 2016, og av disse var vel 1/3 i aldersgruppen 20–24 år. Størstedelen av de norskfødte med innvandrerforeldre har landbakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika. Figur 3.11 viser at norskfødte barn av innvandrere fra landgruppe 3 har en sysselsetting som ligger noe over sysselsettingsratene for innvandrere fra disse landene, spesielt for kvinner.

Figur 3.11 Sysselsettingsrater for hhv. norskfødte barn av to innvandrere og innvandrere med landbakgrunn fra Afrika, Asia og Latin-Amerika og ikke-innvandrere

Figur 3.11 Sysselsettingsrater for hhv. norskfødte barn av to innvandrere og innvandrere med landbakgrunn fra Afrika, Asia og Latin-Amerika og ikke-innvandrere

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utdanning betyr mye for tilknytningen til arbeidslivet. Det gjelder både innvandrere og den øvrige befolkningen, se omtale i kapittel 8. Mens innvandrere deltar mindre i videregående og høyere utdanning enn befolkningen for øvrig, deltar etterkommerne i samme eller høyere grad som resten av befolkningen, se figur 3.12.

Figur 3.12 Deltakelse i ikke-obligatorisk utdanning etter innvandrerbakgrunn.

Figur 3.12 Deltakelse i ikke-obligatorisk utdanning etter innvandrerbakgrunn.

Kilde: Brochmann II/A Kunnskapsdepartementet, B og C Statistisk sentralbyrå.

Bruken av barnehage blant minoritetsspråklige barn har økt markert de siste årene, men er fortsatt lavere enn blant andre barn. Forskjellen skyldes særlig lav deltakelse i de yngste aldersgruppene. Av ettåringene går 40 pst. i barnehagen, av femåringene 95 pst. Kontantstøtteordningen brukes i langt større grad blant innvandrerfamilier enn andre. Både Brochmann I og II- utvalget og barnefamilieutvalget har pekt på at ordningen kan bidra til å svekke integreringen, og derfor anbefalt å avvikle den.

I de fleste land har innvandrere svakere skoleprestasjoner enn ikke-innvandrere. I Norge er forskjellen i innvandreres disfavør noe større enn i gjennomsnittet for OECD-landene, også når det er forsøkt justert for at innvandrere i ulike OECD-land har ulike sosioøkonomisk bakgrunn.4 Etterkommerne har også svakere resultater enn øvrige elever, men bedre enn innvandrere, se figur 3.13. Jenter med innvandrerforeldre har likevel bedre resultater enn gutter uten innvandrerbakgrunn.

Figur 3.13 Resultat ved avsluttet grunnskole, etter innvandrerbakgrunn og kjønn1

Figur 3.13 Resultat ved avsluttet grunnskole, etter innvandrerbakgrunn og kjønn1

1 Personer med 0 poeng og personer 17 år eller eldre, er ikke inkludert.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Brochmann II-utvalget (NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring) peker på at ulike studier fra Norge finner varierende betydning av innvandrerbakgrunn på skoleresultatene, og en del studier konkluderer med at innvandrerbakgrunn i seg selv ikke har noen betydning for skoleprestasjoner når det tas hensyn til foreldrenes utdanningsnivå, inntekt mv.5

Innen videregående utdanning har etterkommere av innvandrere nesten like høy fullføringsgrad som den øvrige befolkningen, og forskjellene er redusert siden slutten av 1990-tallet. Kjønnsforskjellene blant etterkommerne er samtidig store, slik at jentene fullfører i litt større grad enn jenter uten innvandrerbakgrunn, mens guttene faller fra klart mer enn andre gutter. Også blant øvrige elever er kjønnsforskjellene tydelige, se omtale i kapittel 8. Etterkommere tar samtidig oftere høyere utdanning enn den øvrige befolkningen. Det gjelder både kvinner og menn. Innvandrerbakgrunn ser ut til å ha lite betydning for progresjon, frafall og fullføring i høyere utdanning, ifølge en litteraturgjennomgang.6

Bildet av innvandrere og norsk-fødte barn av innvandreres integrasjon innen arbeid og utdanning er dermed sammensatt. Brochmann II-utvalget oppsummerer bildet som at «Den norske velferdsmodellen er både en ressurs og et problem når det gjelder integrasjon av innvandrere og etterkommere. Modellen er sårbar overfor høy innvandring av voksne mennesker med lave kvalifikasjoner. Samtidig bidrar liten økonomisk ulikhet og solide utdanningsinstitusjoner til høy mobilitet blant etterkommere av innvandrere.»

Utvalget la fram en rekke forslag til bedre integrering. Utvalget anbefalte en helhetlig analyse av systemet fra asylsaksbehandling til integreringstiltak. De pekte på at tiltak som bidrar til aktivisering og fremmer integrering på sikt, bør starte allerede i asylmottakene, særlig når det gjelder barn og unge. En del av forslagene knyttet seg til å bedre introduksjonsordningen og andre særskilte integreringstiltak, i retning av mer tilpasning til ulike grupper, mer arbeidsretting og bedre språkopplæring. Tiltak for å utnytte og komplettere eksisterende kompetanse ble også trukket fram. For å få flere lavkvalifiserte innvandrere i arbeid ønsket utvalget også en nærmere vurdering av økt bruk av lønnstilskudd og utvikling av særskilte stillingstyper med tilpasset lønn. I tillegg ble det fremhevet at dagens muligheter til å bruke betingelser og sanksjoner knyttet til mottak av ulike stønader bør brukes mer, og at uheldige insentiver i de generelle inntektssikringsordningene bør bygges ned. Utvalget mente at kontantytelser bør erstattes med tjenester, og at særlig kontantstøtten bør fases ut.

3.8 Innvandringens virkninger for offentlige finanser

Brochmann II-utvalget har også presentert beregninger av konsekvensene av innvandring for offentlige finanser. Disse beregningene inngår i et forskningsprosjekt i SSB som har pågått over flere år, der en har studert hvordan inntektene og utgiftene til offentlig sektor avhenger av befolkningens størrelse og sammensetning. Eksempler på offentlige utgifter og inntekter som avhenger systematisk med alder, er skatteinntekter, trygdeoverføringer til personer som er syke eller uføre, alderspensjon fra folketrygden og offentlige tjenester knyttet til utdanning, helse og omsorg. For mange av disse inntekts- og utgiftspostene er det mulig å beregne hvor mye en mann eller en kvinne i gjennomsnitt betaler eller mottar på hvert alderstrinn, se figur 11.1A som viser det samlede nettobidraget til offentlige budsjetter fra en gjennomsnittlig person på hvert alderstrinn. Offentlige ytelser betales i hovedsak ved skatter og avgifter fra befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre mottar mye offentlige tjenester og overføringer. I gjennomsnitt skjer det dermed en overføring fra den enkelte til offentlige budsjetter i yrkesaktiv alder, mens overføringen går motsatt vei for unge og gamle.

På bakgrunn av den høye innvandringen startet SSB i 2010 et arbeid med å videreutvikle denne typen generasjonsberegninger for blant annet å ta hensyn til at nettobidraget til offentlige finanser fra den enkelte ikke bare kan variere med alder og kjønn, men også med innvandringsbakgrunn og botid. De fleste innvandrerne kommer til Norge i en alder der yrkesdeltakelsen normalt ligger høyt. På kort sikt har innvandrere derfor en gunstig alderssammensetning fra et budsjettperspektiv. Denne effekten vil imidlertid avta over tid etter som de blir eldre, noe en må ta hensyn til hvis en skal vurdere de langsiktige budsjettkonsekvensene av innvandring.

Figur 3.14 viser resultatene av disse beregningene i form av beregnede aldersprofiler for nettobidraget til offentlig sektor for mannlige innvandrere med ulik landbakgrunn som kommer til Norge som 25-åringer og for en like gammel mannlig ikke-innvandrer. Statens petroleumsinntekter og andre formuesinntekter og -utgifter er ikke med i beregningene, og offentlige utgifter til mottak av flyktninger (unntatt integreringstilskudd) er fordelt likt per innbygger. Av figuren ser en at nettobidraget til offentlig sektor fra innvandrere fra landgruppe 3 ligger klart lavere i yrkesaktiv alder enn for ikke-innvandrere og innvandrere fra landgruppe 1, noe som skyldes lavere sysselsetting, lavere lønn og høyere bruk av stønadsordningene enn gjennomsnittet i befolkningen.

Figur 3.14 Årlige nettoinntekter for offentlig forvaltning knyttet til menn på ulike alderstrinn og med ulik landbakgrunn. 1 000 2013-kroner

Figur 3.14 Årlige nettoinntekter for offentlig forvaltning knyttet til menn på ulike alderstrinn og med ulik landbakgrunn. 1 000 2013-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For voksne innvandrere må dette ses i sammenheng med betydelige innsparinger av utgifter til barnehage, utdanning, helse mv. For eldre innvandrere fra landgruppe 3 er også stønadsbeløpene relativt lave, først og fremst fordi de har mindre trygderettigheter som følge av lavere opptjening og kortere trygdetid.

Tabell 3.5 oppsummerer beregningene. Mannlige ikke-innvandrere gir et positivt bidrag til de offentlige budsjettene på i alt 3,5 millioner kroner summert fra 25 år og ut livet, mens det tilsvarende tallet for mannlige innvandrere fra landgruppe 3 er minus 6,0 millioner kroner. Forskjellen på 9,5 millioner kroner motsvares i betydelig grad av at det offentlige har nettoutgifter på til sammen 5,4 millioner kroner fram til 25 år for en gutt som blir født i Norge. Totalt sett over den delen av livsløpet en er bosatt i Norge, er forskjellen i de samlede offentlige nettoutgiftene mellom mannlige innvandrere og menn født i Norge anslått til 4 millioner kroner.

Tabell 3.5 Netto overføringer fra offentlig sektor til personer med ulik innvandrerbakgrunn. 2013-kroner

0–24 år

Fra 25 år

Fra fødsel

Kroner per år (i 1 000)

Sum (mill. kroner)

Kroner per år (i 1 000)

Sum (mill. kroner)

Kroner per år (i 1 000)

Sum (mill. kroner)

Ikke-innvandrere

Menn

214

5,4

-54

-3,5

21

1,9

Kvinner

230

5,8

99

6,6

136

12,3

Innvandrere fra landgruppe 3

Menn

94

6,0

Kvinner

170

11,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For kvinner er dette poenget enda klarere. Forskjellen mellom summen av nettobidragene fra 25 år for kvinner med og uten innvandrerbakgrunn er mindre enn for menn. Som følge av kostnadene fram til 25 år, blir dermed nettooverføringen over den delen av livsløpet en er bosatt i Norge, noe mindre for innvandrerkvinner enn for kvinner født i Norge.

For flyktninger vil forskjellen mellom innvandrere og ikke-innvandrere bli klart større, se boks 3.2.

Boks 3.2 Statens utgifter til asylsøkere og flyktninger

Mottak av asylsøkere og flyktninger medfører betydelige utgifter for det offentlige de første årene etter ankomst. Ved ankomst skal vedkommende registreres hos politiets utlendingsenhet. Deretter flytter de fleste inn på et asylmottak, hvor blant annet utgifter til livsopphold og stønader påløper mens UDI behandler asylsøknaden. Det finnes ulike typer asylmottak. Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år plasseres vanligvis i et av barnevernets omsorgssentre. Er den enslige søkeren i alderen 15–18 år, plasseres vedkommende som regel i egne mottak beregnet for denne gruppen. Voksne asylsøkere plasseres hovedsakelig i ordinære mottak. Det er frivillig å bo på asylmottak.

Vertskommuner for asylmottak har utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon i forbindelse med drift av asylmottak i kommunen. Staten utbetaler et vertskommunetilskudd som skal dekke utgifter kommunene har til dette.

Barn som skal bli værende mer enn tre måneder i Norge, har rett og plikt til grunnskoleopplæring, og rett til videregående opplæring. Siden saksbehandlingstiden i asylsaker som regel er mer enn tre måneder, faller de fleste mindreårige asylsøkere inn i denne gruppen. Staten utbetaler et tilskudd til kommunene som skal bidra til å dekke utgiftene til slik opplæring.

Når asylsaken er ferdigbehandlet, skal asylsøkeren forlate landet ved avslag eller bosettes i en kommune ved innvilgelse. De fleste som bosettes, deltar på et introduksjonsprogram i regi av bosettingskommunen, normalt i inntil to år. De fleste deltakerne mottar introduksjonsstønad tilsvarende to ganger folketrygdens grunnbeløp for fulltidsdeltakelse. I tillegg til introduksjonsprogrammet kan bosettingskommunen ha utgifter til boligtjenester, sysselsettingstiltak, sosialtjenester, tolk, barnehage, helsetjenester og tilsvarende. Staten utbetaler et integreringstilskudd til kommunene i bosettingsåret og i de fire påfølgende årene for å gi en dekning av de gjennomsnittlige utgiftene til dette. For bosetting av enslige mindreårige utbetales det i tillegg et særskilt tilskudd. I 2015–2017 har det også blitt utbetalt midlertidige ekstratilskudd for å gi insentiver til økt bosetting.

I tillegg til de utgiftene som er beskrevet ovenfor, har kommunene utgifter til videreføring av nivået på velferdstjenestene når befolkningens størrelse og alderssammensetning endrer seg. Denne demografikostnaden er i gjennomsnitt noe høyere for flyktninger enn for befolkningen for øvrig, noe som må ses i sammenheng med en forholdsvis høy andel unge flyktninger. Siden en større befolkning over tid gjør det nødvendig å øke offentlig realkapital, påløper det også utgifter til realkapitalinvesteringer for staten.

Tabell 3.6 viser anslag på utgiftene ovenfor knyttet til ankomst av henholdsvis en voksen asylsøker og en 16-årig og en 13-årig enslig, mindreårig asylsøker. Som en teknisk forutsetning er det lagt til grunn at søkerne innvilges opphold i Norge etter ett års botid i asylmottak/omsorgssenter, og deretter bosettes. Anslagene er usikre, og det kan være til dels store variasjoner i utgiftene knyttet til den enkelte asylsøker, avhengig av blant annet hvor vedkommende innkvarteres, søkerens helsetilstand mv.

Tabell 3.6 Statens utgifter de første årene ved mottak av asylsøkere

Ankomstår (år 1)

Bosettingsår (år 2)

Sum år 1–6

Voksen asylsøker (over 18 år)

Registrering PU, saksbehandling og tolk UDI

30 000

30 000

Asylmottak inkl. vertskommunetilskudd

140 000

140 000

Opplæring i mottak (norsk, kultur- og samfunnskunnskap)

17 000

17 000

Tilskudd for bosetting og opplæring i norsk og samfunnskunnskap1

262 000

959 000

Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer

95 000

475 000

Sum

187 000

357 000

1 620 000

Enslig, mindreårig asylsøker, 16 år ved ankomst

Registrering PU, vergemål, saksbehandling og tolk UDI

38 000

38 000

Asylmottak inkl. vertskommunetilskudd

551 000

551 000

Opplæring i mottak (norsk, kultur- og samfunnskunnskap)

17 000

17 000

Opplæringstilskudd for asylsøkere mv. (grunnskole)

85 000

85 000

Tilskudd for bosetting og opplæring i norsk og samfunnskunnskap1

980 000

3 927 000

Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer

95 000

475 000

Sum

691 000

1 075 000

5 092 000

Enslig, mindreårig asylsøker, 13 år ved ankomst

Registrering PU, vergemål, saksbehandling og tolk UDI

38 000

38 000

Omsorgssentre inkl. vertskommunetilskudd

1 999 000

1 999 000

Opplæringstilskudd for asylsøkere mv. (grunnskole)

185 000

185 000

Tilskudd for bosetting1

1 391 000

5 872 000

Demografikostnader kommunesektoren og statlige investeringer

95 000

475 000

Sum

2 222 000

1 486 000

8 569 000

1 Inkluderer ikke ekstratilskuddene for bosetting som utbetales i årene 2015–2017.

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet, Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Av tabellen ser en også at forskjellen mellom menn og kvinner med samme innvandrerbakgrunn er betydelig. Kvinner tjener i gjennomsnitt mindre enn menn og betaler dermed mindre skatt. I tillegg mottar kvinner mer i overføringer enn menn, blant annet i form av barnerelaterte stønader. I tillegg lever kvinner lengre, noe som trekker i retning høyere mottak av pensjon og større bruk av offentlige omsorgstjenester. Høyere pensjonsnivåer blant menn trekker i motsatt retning.

3.9 Regjeringens strategi

Et økende antall mennesker flytter og bosetter seg i andre land enn der de er født. Internasjonal migrasjon er sammensatt og vanskelig å forutsi. Vi må være forberedt på at antallet som kommer til Norge, kan endre seg mye på kort tid. Av hensyn til bærekraften i velferdsordningene og den enkelte innvandrer er det viktig at de som skal bli boende i Norge blir godt integrert i arbeidslivet.

Regjeringen mener at viktige elementer i en strategi for å håndtere migrasjonsstrømmene og lykkes i integreringen vil være:

  • En streng og rettferdig flyktning- og migrasjonspolitikk. Innvilgelse av asylsøknad, mottak av kvoteflyktninger og tillatelse til familieinnvandring er begrunnet i folkerettslige forpliktelser eller humanitære hensyn. Regelverk og praksis må utformes for å sikre en bærekraftig asylpolitikk og ivareta en regulert og kontrollert innvandring.

  • Rask integrering i det norske samfunnet og arbeidsmarkedet. Utdanning og norskopplæring er viktige virkemidler for integrering. Kvalifiseringen må i større grad skje ute på arbeidsplasser og i samråd med lokalt næringsliv. Systemet for godkjenning av utenlandsk utdanning bør forbedres. Krav til den enkelte om deltakelse, kvalifisering og arbeid er en tydelig linje i integreringspolitikken.

  • Retur og tilbakevending. Retur av personer uten et lovlig oppholdsgrunnlag er avgjørende for sikre kontroll med innvandringen til landet og for å ivareta troverdigheten til asylinstituttet. Personer med lovlig opphold og fluktbakgrunn vil få bistand til tilbakevending dersom de ønsker dette.

  • Hindre at arbeidsinnvandrerne ender på trygd. De økonomiske gevinstene ved arbeidsinnvandring er avhengig av at de som blir i Norge, har tilstrekkelig kompetanse til at de blir værende i arbeid og ikke ender på trygd.

  • Bærekraftige velferdsordninger. Velferdsordningene bør bidra til at innvandrere blir godt integrert på arbeidsmarkedet.

Fotnoter

1.

Når personer med norsk landbakgrunn bosatt i utlandet holdes utenom.

2.

De statistiske analysene tyder ikke på at brohodeeffekten har hatt betydning for landgruppene 1 og 2. Det samme gjelder nivået på arbeidsledigheten i landgruppe 3 og størrelsen på befolkningen i landgruppe 1.

3.

Rogne, A.F. (2016): Hvor godt treffer befolkningsframskrivingene? i Økonomiske analyser 3/2016, Statistisk sentralbyrå.

4.

Se figur II.3.4 og II.3.8 i OECD (2013). PISA 2012 Results: Excellence Through Equity. Giving Every Student The Chance To Succeed. (Volume II) OECD Publishing; og figur I.7.4 i OECD (2016f). PISA 2015 Results (Volume I): Excellence and Equity In Education. OECD publishing.

5.

Lauglo, J. (2010). Unge fra innvandrerfamilier og sosial kapital for utdanning. Kunnskapsoversikt, Norges forskningsråd; Bakken, A. (2010). Prestasjonsforskjeller i Kunnskapsløftets første år – kjønn, minoritetsstatus og foreldres utdanning. NOVA Rapport 9/2010.

6.

Caspersen, J., Hovdhaugen, E. & Karlsen, H. (2012). Ulikhet i høyere utdanning. En litteraturgjennomgang for perioden 2002–2012. Rapport 32/2012 NIFU.

Til dokumentets forside