7 Offentlige tjenester som gir like muligheter

Det norske velferdssystemet kjennetegnes av et bredt tilbud av offentlig finansierte tjenester. Innvandrere som kommer til Norge vil relativt raskt møte offentlige tjenester som for eksempel barnehage, skole og helsetjenester. Hver enkelt innvandrer må selv ta ansvar for å skape seg et liv i Norge. Samtidig vil tjenestetilbudet som gis påvirke mulighetene til hver enkelt, og dermed også forutsetningene for deltakelse i samfunnet. De offentlige tjenestene skal være tilpasset en befolkning med ulike forutsetninger og behov.

En effektiv integreringspolitikk innebærer involvering og handling fra en rekke ulike sektorer, både sentralt og lokalt. Kommunene er særlig viktige. Kommunesektoren er den viktigste tilbyderen av offentlige tjenester og møter innvandrere som brukere på mange ulike arenaer.

7.1 Barnehage og skole

Barnehage og skole er viktige fellesarenaer i det norske samfunnet. Alle barn i Norge og deres foreldre skal føle seg inkludert og respektert, uavhengig av livssyn og kulturell bakgrunn. Utdanningssystemet skal hjelpe den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere sitt potensial, uavhengig av sosial bakgrunn. Utdanning er et av de viktigste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet, og for å sikre samfunnsdeltakelse og forhindre segregering og radikalisering.

Gode norskkunnskaper er en forutsetning for godt utbytte av opplæringen. Regjeringen ønsker at minoritetsspråklige barn1 under skolepliktig alder skal få et så godt grunnlag som mulig i norsk før de begynner på skolen. Det er derfor viktig å øke barnehagedeltakelsen for disse barna. Barnehagen er i tillegg en god integreringsarena for foreldre med innvandrerbakgrunn. Barnehagen er et sted der foreldre kan møtes og danne sosiale fellesskap, og hvor personalet kan gi veiledning til foreldre.

Det er store forskjeller på hvilke erfaringer og forutsetninger elever med innvandrerbakgrunn har når de starter i norsk skole. Noen er født i Norge og behersker norsk og ett eller flere andre språk. Andre er kommet som innvandrere med fluktbakgrunn sent i skoleløpet og har begrenset skolebakgrunn. Skolen skal gi alle elever et tilpasset opplæringstilbud, en likeverdig opplæring og hjelp til å lykkes. For at barnehage og skole skal kunne ta imot det økte antallet nyankomne innvandrere på en god måte, er det nødvendig med tiltak som sørger for god kompetanse, god kapasitet og god kvalitet.

Elever med innvandrerbakgrunn utgjorde i 2015 ca. 14 prosent av elevene i grunnskolen og 16 prosent av elevene i videregående opplæring i Norge. Dette utgjorde omkring 88 900 elever i grunnskolen og 31 600 elever i videregående opplæring.2 I 2015 kom det 5133 asylsøkere i grunnskolealder (6–15 år) til landet. Dette er over fem ganger så mange som ankom som asylsøkere i samme aldersgruppe i 2014 (969 barn). Tallet på asylsøkere i alderen 16–17 år var 2731 i 2015, en firedobling fra 2014 (675 barn).3 Disse barna har rett til opplæring. For mer om rettigheter etter opplæringsloven, se kapittel 2.4.2.

7.1.1 Barnehage

Barnehagen skal bidra til at alle barn får oppleve glede, tilhørighet og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap, samtidig som den legger et grunnlag for videre utvikling og læring. Dette er en grunnleggende faktor for barnets psykiske helse og trivsel. Det å gå i barnehage kan være gunstig både for barns språklige og sosiale utvikling. Dette gjelder særlig for barn fra familier med lav utdanning og lav inntekt, og for barn med innvandrerbakgrunn. Det å beherske norsk i tidlig alder er en vesentlig faktor for å kunne lykkes i det norske samfunnet senere i livet, og barnehagedeltakelse har stor betydning for mulighetene til å lære norsk før skolestart. Barnehagen har en viktig oppgave i å legge til rette for god språkutvikling og et godt språkmiljø for alle barn. For omtale av barnehage for barn i asylmottak, se kapittel 2.4.1.

Minoritetsspråklige barn har gjennomgående lavere deltakelse i barnehage enn øvrige barn. Det er liten forskjell i deltakelse for fire- og femåringer, men relativt stor forskjell for ett- og toåringer. Barnehagedeltakelsen blant minoritetsspråklige ettåringer var i 2014 39,9 prosent, mens den var 74,5 prosent blant øvrige ettåringer. Tilsvarende tall for femåringer var henholdsvis 97,5 prosent og 97,7 prosent. Minoritetsspråklige barn begynner med andre ord senere i barnehage enn andre barn, og de får dermed kortere tid til å lære godt nok norsk før skolestart.

Regjeringen har satt i verk flere tiltak for å øke rekrutteringen til barnehage, både for barn fra familier med lav inntekt og for barn med innvandrerbakgrunn. Fra mai 2015 ble det innført et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling for familier med lav inntekt. Ordningen sikrer at foreldrebetalingen for første barn maksimalt skal utgjøre seks prosent av husholdningens samlede person- og kapitalinntekt, med maksimalprisen som en øvre grense. Fra 1. august 2015 ble det innført en nasjonal ordning med gratis kjernetid i barnehage 20 timer per uke for alle fire- og femåringer fra familier med lav inntekt. Inntektsgrensen er satt til 405 000 kr. Fra 1. august 2016 utvides denne ordningen til også å gjelde treåringer, og inntektsgrensen settes til 417 000 kroner. Regjeringen har i 2016 tildelt kommunene midler til informasjons- og rekrutteringsarbeid på barnehagefeltet. Formålet er å øke barnehagedeltakelsen blant barn i familier med lav inntekt og barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Midlene er tildelt kommunene gjennom rammetilskuddet. Kontantstøtte kan bidra til at særlig kvinner ikke går inn i arbeidslivet. Dette kan igjen føre til at barna ikke går i barnehage. Derfor jobber regjeringen med å innføre et botidskrav på fem år for mottakere av kontantstøtte. For mer informasjon, se kapittel 5.7.1 om folketrygdordninger og kontantstøtteloven.

Våren 2016 la regjeringen fram Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen om barnehagens innhold og kvalitet. Språkutvikling og et godt omsorgs- og læringsmiljø er viktige temaer i meldingen. Tiltak i meldingen omfatter at regjeringen vil:

• at ny rammeplan skal bli tydeligere på barnehagens ansvar for å sikre at barn med et annet morsmål enn norsk får god oppfølging i utviklingen av norsk som andrespråk.

• ta sikte på å lovfeste i barnehageloven krav til norskspråklig kompetanse hos ansatte i barnehagen.

• utarbeide en veiledende norm for det språklige grunnlaget barn bør ha med seg fra barnehagen.

• at ny rammeplan tydeliggjør og definerer barnehagens ansvar for barn med særlige behov.

• tydeliggjøre i rammeplanen at barnehagen har ansvar for å utvikle barnas toleranse for et mangfoldig samfunn og dermed bidra til å demme opp for fordommer og diskriminering basert på kjønn, legning, funksjonsnedsettelse, etnisitet, kultur, religion og livssyn.

Utdanningsdirektoratet har publisert informasjonsmateriale om bruk av tolk i barnehage og skole. Både Utdanningsdirektoratet og Foreldreutvalget for barnehager (FUB) har publisert informasjonsmateriale om foreldresamarbeid til hjelp i barnehagens arbeid, inkludert samarbeid med minoritetsspråklige foreldre. Utdanningsdirektoratet har også lagt ut informasjonsmateriell om barn med traumer, for eksempel som følge av flukt fra krig, til bruk for barnehagene.

Kunnskapsdepartementet administrerer et øremerket tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Tilskuddet tildeles kommunene ut fra antall minoritetsspråklige barn i barnehage. Et av forslagene i Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen er å legge om denne tilskuddsordningen gjennom å gjøre formålet tydeligere og endre fordelingen av tilskuddet. Det skal komme tydeligere fram at formålet med tilskuddet er å bidra til å styrke barnas norskspråklige ferdigheter. I dag blir tilskuddet fordelt mellom kommunene ut fra antall minoritetsspråklige barn i barnehage. Regjeringen antar at det norskspråklige miljøet vil være svakere i barnehager med høy andel minoritetsspråklige barn, og ønsker å endre fordelingen gjennom å tildele midler kun til kommuner med mange minoritetsspråklige barn.

Regjeringen vil i henhold til Meld. St. 19 (2015–2016) revidere kompetansestrategien Kompetanse for framtidens barnehage. Strategi for kompetanse og rekruttering 2014–2020. Dette vil inkludere å gi barnehagelærere bedre muligheter for faglig oppdatering og utvikling av spisskompetanse på prioriterte områder. Revideringen vil også omfatte å videreutvikle de barnehagebaserte kompetansetiltakene i samsvar med kompetansebehov som følge av ny rammeplan.

7.1.2 Nyankomne elever inn i skolene

For skolene er det utfordrende å møte og ivareta barn og unge som kommer til Norge i løpet av skolealder. Disse står overfor større utfordringer enn de fleste andre elever. De skal på kort tid lære seg norsk og ta igjen eventuell tapt skolegang. Elevene kan også ha andre typer utfordringer, som traumer etter krig og flukt. Nyankomne elever forventes ofte å følge ordinær opplæring etter relativt kort tid. Botid har mye å si for læringsresultater og mestringsnivå. Elever med kort botid er blant de som har de svakeste resultatene i norsk skole i dag, og de har større sjanse for å falle ut av videregående opplæring.4

Innføringstilbud for nyankomne elever

For å sikre at nyankomne elever kan få et godt læringsutbytte, er det viktig med tidlig innsats. Det er spesielt viktig at opplæringen blir tilpasset den enkeltes språklige og skolefaglige bakgrunn. I de fleste tilfeller er det nødvendig å legge stor vekt på særskilt språkopplæring, jf. boks 7.1.

For nyankomne elever med vedtak om særskilt språkopplæring kan kommuner og fylkeskommuner opprette særskilte opplæringstilbud, såkalte innføringstilbud. Opplæringen av nyankomne elever kan organiseres i egne grupper, klasser eller skoler. Formålet med innføringstilbudet er at elevene så raskt som mulig skal lære norsk slik at de kan få utbytte av ordinær opplæring. Innføringstilbudet kan avvike fra normal fag- og timefordeling når det er nødvendig for å ivareta elevens behov. Opplæring organisert som et innføringstilbud varer ofte i om lag et år, og kan ikke vare lenger enn to år for den enkelte elev.5

Utdanningsdirektoratet har utviklet en veileder om bruk av innføringstilbud i grunnskolen og videregående opplæring rettet mot skoleeiere, skoleledere og lærere. De har også utviklet en eksempelsamling med konkrete eksempler og råd om organisering av opplæringen.

Rambøll har evaluert organisering, innhold og progresjon i tilbud om særskilt språkopplæring og innføringstilbud.6 Skoleåret 2015–2016 har sju prosent av elevene i norsk grunnskole, totalt 43 000 elever, vedtak om særskilt språkopplæring. Tall fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI)7 viser at omtrent 4 900 av disse elevene deltok i innføringstilbud i skoleåret 2014–2015, og at om lag 700 av disse var asylsøkere. Da opplæringsloven åpnet for bruk av innføringstilbud, var slike tilbud en etablert praksis hos mange skoleeiere. Likevel oppgir 43 prosent av skoleledere i undersøkelsen å ha opprettet eller endret organiseringen av innføringstilbud ved sine skoler i etterkant av lovendringen. Det varierer hvordan innføringstilbudene blir organisert. Innføringsklasser ved ordinære skoler er mest vanlig i store og mellomstore kommuner. Delvis integrerte innføringstilbud er mest vanlig ved små skoler og i små kommuner. Her får nyankomne elever opplæring i grunnleggende norsk i egne grupper, samtidig som elevene tilhører ordinær klasse og følger undervisningen i enkelte fag der. Skoleeiere rapporterer om et stort behov for flere plasser i innføringstilbud. Kunnskapsdepartementet vil vurdere om det er grunnlag og behov for å gi ytterligere nasjonal veiledning når det gjelder organisering og innhold av innføringstilbudene.

Det er skoleeieres ansvar å kartlegge elevenes språkferdigheter og fatte enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I rapporten kommer det fram at rutiner for kartlegging ofte mangler, og det stilles spørsmål ved om lærerne har nødvendig kompetanse til å gjennomføre kartlegging og vurdere elevenes ferdigheter på bakgrunn av denne. En del av de spurte uttrykker misnøye med kartleggingsverktøyene som brukes. Utdanningsdirektoratet vil vurdere eksisterende kartleggingsverktøy og hvordan dette kan justeres og videreutvikles.

Styrke elevenes språkutvikling

God språkutvikling er ikke bare avgjørende for læring, men også for lek og sosiale relasjoner. Svake ferdigheter i norsk språk påvirker både motivasjon og muligheten til å lære. Mange elever som kommer underveis i skoleløpet, og som har kort tid på seg før de begynner i videregående skole, har ofte ikke gode nok norskkunnskaper til å få tilfredsstillende utbytte av undervisningen.

De aller fleste elever følger den ordinære læreplanen i norsk, men en elev som kommer til Norge sent i skoleløpet, vil i de fleste tilfeller ha problemer med å følge ordinær undervisning i en overgangsperiode. For å bidra til å gjøre denne overgangen så smidig som mulig er det utarbeidet flere særskilte læreplaner i norsk for nyankomne elever. Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter er en såkalt overgangslæreplan som kan brukes fram til elevene har tilstrekkelig kompetanse til å følge den ordinære læreplanen i norsk. Læreplan i morsmål for språklige minoriteter er utarbeidet for elever med et annet morsmål enn norsk og samisk. Dette er også en læreplan som kan brukes inntil eleven kan delta i den ordinære opplæringen i norskfaget.

Læreplanen i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid i Norge har vært prøvd ut siden skoleåret 2013–2014, og det har vært gode tilbakemeldinger fra skoleeiere som har tatt den i bruk. Læreplanen er utarbeidet med grunnlag i den ordinære læreplanen i norsk, men har et tydeligere språklæringsperspektiv. Elevene får både standpunktvurdering og sluttvurdering etter denne læreplanen. Karakteren blir slik en del av grunnlaget for søking til videre utdanning. Kunnskapsdepartementet vil fastsette Læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid fra og med skoleåret 2016–2017.

Kunnskapsdepartementet lanserte høsten 2015 strategien Språkløyper – strategi for språk, lesing og skriving i barnehage og skole (2016–2019). Minoritetsspråklige barn og elever er en prioritert målgruppe i strategien. Strategien har som målsetting at alle barn og elever skal få bedre språk-, lese- og skriveferdigheter gjennom å gjøre lærere bedre kjent med gode metoder som kan brukes både i språkopplæringen i barnehager og i lese- og skriveopplæring i alle fag.

Flerspråklighet er en ressurs. Mange elever snakker et annet språk enn norsk hjemme, men det finnes lite kunnskap om hvordan skolene benytter språkrikdommen som ressurser i opplæringen. Forskerne peker på at mer utstrakt bruk av det språklige mangfoldet vil kunne bidra til å styrke læringen for de flerspråklige elevene, og samtidig kunne gi en bredere forståelse blant alle elevene om flerspråklighet.8

Å tilby tospråklige, digitale læringsressurser kan også bidra til at elever får utnyttet og utviklet sin språklige kompetanse. Tema morsmål, www.morsmal.no, er et svært vellykket samarbeid mellom Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) og Skolverket i Sverige for å bedre tilgangen på digitale læringsressurser på flere språk. Det norske og det svenske nettstedet9 inneholder digitale nettressurser på til sammen 48 språk.

Utdanningsdirektoratet lanserte i februar 2016 portalen skolekassa.no med læringsressurser for nyankomne barn i mottak på ulike morsmål, se nærmere omtale i kapittel 2.4.2. Utdanningsdirektoratet prøver også ut et mer omfattende prosjekt kalt Fleksibel opplæring. Dette er nettbasert tospråklig opplæring i naturfag og matematikk gjennom en ressursbank og et virtuelt klasserom som kan brukes parallelt med ordinær opplæring. Kunnskapsdepartementet vil se nærmere på hvilke muligheter som ligger i nettbaserte løsninger.

Kompetanse

Personalet i barnehagen og lærere i skolen har stort behov for kompetanse når det gjelder å gi et godt opplæringstilbud til minoritetsspråklige barn, unge og voksne.10 Blant annet er det få lærere som har kompetanse om hvordan man underviser i norsk for elever som ikke har norsk som morsmål.11 En forholdsvis liten andel av lærerne som underviser elever med vedtak om særskilt språkopplæring, har formalkompetanse til å undervise målgruppen.12 Kun 24 prosent av lærerne har relevant utdanning eller videreutdanning i norsk som andrespråk. Dette innebærer at kvaliteten på tilbudet elevene mottar er for dårlig, og at det tar lengre tid før de lærer seg norsk og ulike fag.

Den overordnede målsettingen i regelverket knyttet til særskilt språkopplæring er at elevene skal tilegne seg norskferdigheter raskt slik at de kan gå over i ordinær opplæring. For at det skal kunne skje, bør lærere ha kompetanse i andrespråkspedagogikk. Mange kommuner mangler også kompetanse i hvordan innføringstilbud for nyankomne elever kan organiseres. Det økte antallet asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunne gjør at behovet for kompetanse er enda større i dag enn tidligere. Det kan ta lang tid å lære seg et språk så godt at det fungerer som et opplæringsspråk. Dette ligger til grunn for prinsippet om langvarig andrespråksopplæring.

Kunnskapsdepartementet vil sette i gang regionale kompetansehevingstiltak for skoleeiere, skoleledere, lærere og andre som arbeider med opplæring av barn og unge asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn. Kompetanseheving er nødvendig innenfor flere områder, for eksempel regelverk, innføringstilbud, kunnskap om andrespråksopplæring og traumer.

Kompetanse for mangfold 2013–2017 er en femårig satsing hvor barnehager og skoler får tilbud om å øke kompetansen på utfordringer som minoritetsspråklige barn, unge og voksne møter i opplæringen. Kompetansen skal styrkes i hele utdanningssektoren og involverer alle ledd fra barnehage, grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring til universitets- og høgskolesektoren. Sentrale temaer i satsingen er flerkulturell pedagogikk, flerspråklighet, andrespråkspedagogikk og voksenpedagogikk. Bruk av innføringstilbud og opplæring for nyankomne elever inngår også i satsingen. Kunnskapsdepartementet vil vurdere målrettede kompetansehevingstiltak i kommuner som mangler erfaring med nyankomne elever, og som har fått nye mottak eller mange nye barn å bosette.

Videreutdanning i andrespråkspedagogikk er en del av strategien Kompetanse for kvalitet. Kunnskapsdepartementet vil vurdere behovet for å øke antall tilbud i andrespråkspedagogikk.

Læringsmiljø

Et godt og inkluderende læringsmiljø bygger relasjoner og forebygger mobbing og krenkelser og retter seg mot alle elevgrupper, uansett bakgrunn. Forskningen spriker når det gjelder om barn og unge med innvandrerbakgrunn er mer utsatt for mobbing og krenkelser enn andre elever, men NOU 2015: 2 Å høre til slår fast at det skjer mobbing og krenkelser basert på etnisitet og religion. Arbeidet for bedre læringsmiljø er et mål i seg selv og et middel for bedre læringsutbytte for elevene.

Opplæringsinstitusjoner skal bidra til å forebygge segregering og radikalisering. Det viktigste tiltaket er at nyankomne barn og unge raskt kommer inn i ordinære opplæring, slik at de lærer norsk og blir inkludert i skolemiljøet og i nærmiljøet. For mer om tiltak mot radikalisering i skolen, jf. anmodningsvedtak 439:11 (2015–2016), se kapittel 8.4.

En kartlegging av kompetansebehov i PP-tjenesten viser at det er behov for mer kunnskap om tospråklighet og flerkulturell forståelse. Kunnskapsdepartementet har derfor satt i gang etterutdanning for PP-tjenesten i emner knyttet til flerkulturalitet og flerspråklighet.

Minoritetsrådgivere finnes ved utvalgte ungdoms- og videregående skoler med høy andel elever med innvandrerbakgrunn. De bidrar til å forebygge tvangsekteskap og alvorlige begrensninger av unges frihet, gir råd og oppfølging av enkeltelever og hever skolens kompetanse. Det er gjennomført en brukerundersøkelse av ordningen med minoritetsrådgivere.13 Rapporten anbefaler blant annet å styrke skolens kompetanse om sosialfaglig rådgivning overfor elever med innvandrerbakgrunn, og å sikre at skoletilbudet blir tilpasset en mangfoldig elevgruppe. Ordningen med minoritetsrådgivere er et tiltak knyttet til innsatsen mot tvangsekteskap, og oppfølging av ordningen vurderes i videreutviklingen av regjeringens innsats på dette feltet.

Skole-hjem samarbeid

Foreldrenes involvering i barnas skolegang er viktig for elevenes sosiale og faglige læringsutbytte. Skole-hjem-samarbeid er nedfelt i opplæringsloven. Brobygging mellom skole og hjem kan ha spesielt mye å si for å bidra til tilhørighet for elever som må forholde seg til ulike normer og regler på skolen, ute i samfunnet og hjemme. Foreldre til nyankomne elever kan ofte mangle informasjon om norsk skole og hvilke rettigheter og plikter elevene har. Skolen har ansvar for å informere om hvilke muligheter og forventninger skolen har til samarbeidet, og å etterspørre forventninger og ønsker hos foreldrene. Skolen må arbeide for at foreldrene tar del i elevenes læringssituasjon, både faglig og sosialt.

Ved å bruke kvalifiserte tolker og tospråklige lærere i møter mellom skole og foresatte kan man unngå misforståelser, og begge parter kan delta aktivt. Tolk bør brukes ved behov i foreldresamtaler og ved enkeltvedtak, for eksempel om særskilt språkopplæring eller spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet har samlet noen råd om bruk av tolk i barnehage og skole på sine nettsider.14 Foreldreutvalget for grunnopplæringen har også informasjon til foreldre på mange språk.15 Se ellers kapittel 2.4.2 for informasjon om støttemateriell til nyankomne. Kunnskapsdepartementet vil utvikle ytterligere informasjonsmateriell om skole og rettigheter og plikter på de mest aktuelle språkene.

7.2 Helse

Økt asylankomst til Norge det siste året har en del steder medført utfordringer for den kommunale helse- og omsorgstjenesten og for spesialisthelsetjenesten. Tjenestene har ikke vært dimensjonert for å betjene mange personer på så kort tid. Basert på informasjon fra kommunene og spesialisthelsetjenesten om deres håndtering av asylsøkeres helsebehov, så synes imidlertid forekomsten av sykdom og helseutfordringer så langt å være håndterbare. Helse- og omsorgstjenestene må i fremtiden være forberedt på at det kan bli store svingninger i antallet asylsøkere som trenger helsetjenester.

7.2.1 Særlig om psykisk helse

Enkelte asylsøkere og personer som får beskyttelse i Norge har traumer og trenger hjelp fra helse- og omsorgstjenestene. Dokumentasjon av torturskader og rask og tilrettelagt behandling er viktig. Dette er en internasjonal forpliktelse. Samtidig må forebygging prioriteres. Barn og unge utgjør en særlig utsatt gruppe, der også potensialet for å forebygge er størst. Lang saksbehandlingstid preget av usikkerhet og mangel på aktiviteter er risikofaktorer for psykiske helseutfordringer. Et godt samarbeid mellom kommuner, asylmottak og frivillige organisasjoner kan gjøre at asylsøkere får tilbud om aktiviteter, noe som er viktig i det forebyggende arbeidet.

For de med omfattende psykiske helseutfordringer er samarbeid mellom kommunale tjenester og spesialisthelsetjenesten avgjørende for å gi god behandling. Det er gode erfaringer fra oppsøkende behandlingsteam for alvorlig psykisk syke. Men teammodellene forutsetter et stort pasientgrunnlag for å være kostnadseffektive. Helsedirektoratet har i 2016 fått i oppdrag å videreutvikle modellene for oppsøkende behandlingsteam slik at de bedre kan egne seg også i mer spredtbygde områder. Før dette er gjennomført, er det vanskelig å utvide målgruppen for ordningen, slik det er foreslått i anmodningsvedtak 437:4 (2015–2016).

Regjeringen har som mål å styrke tilbudet til pasienter med rusrelaterte og psykiske helseproblemer. Bevilgningene til spesialisthelsetjenesten er økt, og det skal legges opp til høyere prosentvis vekst i aktiviteten for tverrfaglig spesialisert rusbehandling og psykisk helsevern enn for somatikk. Styrkingen omfatter alle pasientgrupper og vil også komme asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn til gode. Ved å legge fram en opptrappingsplan for rusfeltet, styrke kommunenes frie inntekter, innføre lovkrav om psykologkompetanse tidligst fra 2020 og bevilge øremerkede tilskudd som legger til rette for 150 nye psykologårsverk i kommunene i 2016, hever regjeringen kapasitet og kompetanse i det kommunale psykiske helse- og rusarbeidet.

De regionale ressurssentrene om vold og traumatisk stress (RVTS), som har spisskompetanse på flyktningehelse og tvungen migrasjon, ble styrket i 2015 og 2016 for å veilede helsetjenestene. Sentrene skal særlig legge vekt på barn og unges helseutfordringer. Helse- og omsorgsdepartementet vil følge opp ressurssentrene med tanke på spredning av kompetanse om flyktningehelse- og migrasjon.

Innen psykisk helsevern tilbys traumebehandling i allmennpsykiatriske poliklinikker både for barn, unge og voksne. Pasienter med traumelidelser kan ved behov legges inn ved døgnenheter i Distriktspsykiatriske sentre (DPS), i Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP) eller i sykehusavdelinger ved spesielt kompliserte tilfeller, jf. anmodningsvedtak 437:3 (2015–2016). Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har prøvd ut traumefokusert kognitiv atferdsterapi, en behandlingsmetode for barn som plages med posttraumatiske stressreaksjoner. Senteret tilbyr kompetanseheving på området, og omtrent halvparten av landets barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker har nå tilgang til denne kompetansen. NKVTS skal utarbeide en pilot for å prøve ut tilsvarende traumebehandling for voksne. Piloten er planlagt satt i gang våren 2016. Det er også opprettet enkelte høyspesialiserte enheter for personer med alvorlig og komplisert traumeproblematikk, uten at det er etablert noe formalisert samarbeid mellom disse.

Helsedirektoratet har gitt de regionale ressurssentrene i oppdrag å kartlegge fremtidige behov for traumekompetanse i helse- og omsorgstjenestene. Målsettingen er å planlegge, organisere og dimensjonere fremtidig traumekompetanse i tråd med forventede behov. Inntil en tilfredsstillende vurdering av fremtidig behov foreligger, tilrår regjeringen at struktur eller organisering av tjenestene ligger fast.

7.2.2 Tannhelse

Fra de fylkeskommunale tannklinikkene meldes det om stor pågang av asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn som har behov for tannbehandling, både barn, unge og voksne. Mange har mye karies og omfattende tannkjøttsykdom, med stort behov for opplæring i munnstell og riktig kosthold. Det kan være en utfordring å tilby tannbehandling til barn og unge, dette gjelder både akuttbehandling og nødvendig behandling som ikke er akutt. God kommunikasjon er svært viktig for at undersøkelse og behandling skal kunne gjennomføres. Tilgang på tolketjenester er helt avgjørende.

God tannhelse og et sosialt akseptabelt tannsett gir selvtillit som kan være viktig for deltakelsen i samfunnet. Ut over nødvendig akuttbehandling vil mange asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn ikke ha overskudd og ressurser til å motta mer ordinær tannbehandling før livssituasjonen er stabil. Samarbeid mellom den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, helsestasjon, barnehager og skoler kan være viktig for at alle barn og unge skal kunne få det tilbudet de har rett til. For fylkeskommunene i områder med mange barn og unge på mottakene er det en stor kapasitetsutfordring å organisere nødvendige ressurser til å kunne tilby tannhelsehjelp med nødvendig tolketjenester.

7.2.3 Kommunikasjon og kompetanseheving

Kommunikasjonsproblemer kan skape misforståelser og få alvorlige følger for diagnostisering, behandling og rehabilitering. Mange asylsøkere og nyankomne innvandrere har behov for tolk i møte med helse- og omsorgstjenesten. Behovet forventes å øke. Helse- og omsorgstjenesten må ta høyde for at det kan være behov for språklig tilrettelegging, som tolking og skriftlig materiale, slik at ansatte, pasienter og deres pårørende kan kommunisere med hverandre, og slik at brukere får et godt tjenestetilbud. Det er helse- og omsorgspersonellets ansvar å vurdere bruk av tolketjenester og eventuelt bestille tolk og forsikre seg om at tolken har nødvendige kvalifikasjoner. Manglende tilgang til kvalifiserte tolketjenester er en utfordring for helse- og omsorgstjenestene i deler av landet, og er blitt større i forbindelse med at antallet asylsøkere har økt. I hovedstadsområdet er tilgangen til kvalifiserte tolketjenester i spesialisthelsetjenesten bedret med etableringen av Tolkesentralen ved Oslo Universitetssykehus (OUS). Det finnes ingen oversikt over ivaretakelse av tolkebehov og tilgangen til tolketjenester for spesialisthelsetjenesten for øvrig.

Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenesten (2011). Denne er ikke tilstrekkelig kjent i helse- og omsorgstjenesten. Helsedirektoratet arbeider med en oppdatering av veilederen og har sendt ut informasjon om denne til alle landets kommuner.

Helsedirektoratets har utarbeidet en veileder om helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente som oppdateres jevnlig. I denne anbefales at kommunene oppretter et flyktningehelseteam som får anledning til å spesialisere seg på problemstillinger knyttet til asylsøkere og flyktningers helse. Flere kommuner har etablert slike team. Teamet legger til rette for helsehjelp til flyktninger, håndterer helsefaglige spørsmål rundt flyktningsituasjonen, gir råd i enkeltsaker og er et bindeledd mellom helsetjenestene og mottak eller andre relevante instanser i kommunen.

Folkehelseinstituttet har lagt ut informasjon til kommuner og asylsøkere på sine nettsider. Denne inkluderer råd om smittevern og anbefalt vaksinasjonsprogram. Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI) har lagt ut informasjon på sin nettside til helsepersonell om hva man bør være oppmerksom på ved mottak av og behandling av flyktninger.

Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vil følge opp kommunene med informasjon om migrasjonshelse og smittevern, jf. anmodningsvedtak 437:1 (2015–2016).

7.2.4 Forebyggende helsetjenester

Arbeidet med å fremme folkehelse handler om å skape muligheter og forutsetninger for at hver enkelt kan mestre eget liv, og til å utnytte og utvikle egne evner og ressurser. Det er et mål for regjeringen å skape et samfunn som i større grad fremmer både psykisk og fysisk helse gjennom å legge mer vekt på forhold i omgivelsene som fremmer mestring, tilhørighet og opplevelse av mening. Tiltak for å fremme psykisk helse og motvirke ensomhet er en viktig del av både folkehelsepolitikken og integreringspolitikken. Regjeringen vil legge til rette for å skape trygghet og forutsigbarhet for nyankomne innvandrere. Trygge rammer og gode boforhold er viktig for å fremme god fysisk og psykisk helse. At nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn kommer i arbeid og deltar i meningsfylte aktiviteter i fritiden og i barnehage og skole, er viktig for å fremme god helse.

Innsatsen i folkehelsearbeidet må innrettes slik at den ivaretar ulike gruppers behov, for eksempel når det gjelder fysisk tilgjengelighet, kulturell forståelse og språk. Det er behov for mer systematisk oversikt over grunnleggende og bakenforliggende faktorer som påvirker sosiale forskjeller i helse hos asylsøkere og innvandrere med fluktbakgrunn. Datagrunnlaget er spesielt mangelfullt på kommunenivå.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er særlig viktig i det forebyggende arbeidet. Dette er forebyggende helsetjenester som skal være lavterskeltilbud for gravide, barn og unge og familier og bidrar med tidlig hjelp. Helsestasjonen blir mye brukt både av barnefamilier med innvandrerbakgrunn og unge enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger.

Skolehelsetjenesten er den første helsetjenesten som barn og unge kan oppsøke på eget initiativ når de opplever problemer eller de trenger et råd av en voksen de kan stole på. Det gjelder også problemer knyttet til psykisk helse, rus og vold. I forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten er det en bestemmelse om at tjenestens tilbud skal omfatte samarbeid med skole for å fremme et godt psykososialt og fysisk lærings- og arbeidsmiljø for elevene. Tjenesten er med andre ord i en unik posisjon til å fange opp barn og unge som sliter.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har stor oppslutning i befolkningen og når langt på vei hele målgruppen. Helsestasjonstjenesten følger barn og deres familier med helseopplysning, veiledning, standardiserte undersøkelser, vaksiner og annen målrettet oppfølging på faste tidspunkter. Oppfølgingen skal omfatte barnets fysiske og psykososiale utvikling og bidra til gode oppvekstsvilkår. I tillegg skal tjenestene fange opp risikofaktorer, problemer og skjevutvikling, samt sette inn nødvendige forebyggende tiltak. Mindreårige asylsøkere vil kunne ha utfordringer for eksempel knyttet til språk eller traumer. Regjeringen har igangsatt et tverrdepartementalt arbeid for utsatte barn og unge under 24 år (0–24-samarbeidet). Ett tiltak i arbeidet er å gjennomgå eksisterende tiltak knyttet til forebygging av spesifikke språkvansker i samarbeid med aktuelle kompetansemiljøer. Målet er å få en bedre koordinert innsats. Det er i tråd med dette viktig å sikre at det, i samarbeid med foreldrene, settes i verk tiltak når det i forbindelse med språkkontroller på helsestasjonene avdekkes behov for oppfølging, jf. anmodningsvedtak 439:5 (2015–2016).

Det er satt i gang et arbeid med en ungdomshelsestrategi. Strategien skal dekke aldersgruppen 13–25 år og skal etter planen legges fram i 2016. Planen skal blant annet belyse hvordan man sikrer tilgjengelighet, kapasitet og godt koordinerte tjenester til ungdom. Strategien vil blant annet se på hvordan man kan ivareta ungdommer med særskilte helseutfordringer, herunder enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger under 18 år.

Kommunenes økonomi ble styrket i 2014 og i 2015 begrunnet med behovet for å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Skolehelsetjenesten og helsestasjonene er styrket ytterligere i 2016.

7.3 Bedre tolketjenester

Mangel på et felles språk gjør kommunikasjonen vanskelig. Behovet for tolketjenester øker når det kommer flere asylsøkere og nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn til Norge. Det er blant annet behov for tolketjenester i registreringen av nyankomne asylsøkere, i intervjuer i forbindelse med behandlingen av asylsøknader, ved formidling av vedtak, i kommunenes arbeid med å bosette og følge opp nyankomne innvandrere og i påfølgende møter med offentlig forvaltning.

For å trygge liv og helse, rettssikkerhet og effektive offentlige tjenester, må det finnes gode rutiner for bestilling og bruk av kvalifiserte tolker. Riktig bruk av tolk vil være avgjørende for at asylsøkere og nyankomne innvandrere skal forstå hvilke plikter og rettigheter de har, og hvilket ansvar de selv har for å finne seg til rette i Norge.

Målet er at de som får oppholdstillatelse skal lære norsk så fort som mulig. Likevel vil det, i mange tilfeller, kunne være behov for tolketjenester også for personer som har bodd flere år i Norge. Selv om innvandrere har grunnleggende norskkunnskaper, kan det oppstå situasjoner der språkkunnskapene ikke strekker til – som i rettssystemet, ved alvorlig sykdom eller i andre krisesituasjoner. Det er svært viktig at brukere av offentlige tjenester forstår hva som blir sagt til dem, og at de selv kan få informert det offentlige tjenesteapparatet om sine behov. Ikke minst er dette nødvendig for å få til effektiv oppgaveløsning for det offentlig.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor. Direktoratet skal bidra til at offentlig sektor får bedre tilgang på kvalifiserte tolker, men den enkelte sektor må selv ha systemer for bestilling og bruk av tolkene. IMDi skal kartlegge behov for tolk i ulike språk i kommunale tjenester og statlige etater, og bistå disse med informasjon og veiledning når det gjelder kvalitetssikring, bestilling, bruk og oppfølging av tolker.

7.3.1 Lovverket knyttet til bruk av tolk

Lovverket som gjelder bruk av tolk er fragmentert og utydelig, og det oppfattes ulikt. Forvaltningsloven omtaler forvaltningsorganers veilednings- og informasjonsplikt, men plikt til å bruke tolk er ikke regulert i denne. Deler av offentlig sektor er unntatt fra deler av, eller hele, forvaltningsloven. Regjeringen har derfor satt i gang et arbeid med sikte på en egen tolkelov. Loven skal ikke være en rettighetslov, men en lov som tydeliggjør offentlige myndigheters ansvar for å veilede og informere alle innbyggere. Loven vil være en utfylling og presisering av eksisterende lovverk.

Regjeringen la våren 2016 fram et lovforslag som forbyr bruk av barn som tolk i offentlig forvaltning.16 I følge lovforslaget skal ikke barn brukes til tolking eller annen formidling av informasjon mellom offentlig tjenesteytere og personer som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk. Offentlige tjenesteytere skal bruke kvalifiserte tolker.

For at offentlige myndigheters plikt til å informere og veilede alle innbyggere skal kunne bli en realitet, må bruk av tolk bli en integrert del av oppgaveløsningen i forvaltningen. Dette forutsetter at tjenesteytere plikter å skaffe kvalifisert tolk i enkelte situasjoner. Det finnes allerede ressurser tilgjengelig som kan brukes i langt større grad enn i dag, for eksempel Tolkeportalen.no og Nasjonalt tolkeregister, veiledere, retningslinjer, e-læringskurs og innføringskurs for tolkebrukere.

7.3.2 Bruk av kvalifiserte tolker

Bruken av tolketjenester i offentlig forvaltning er i stor grad usystematisk. Bestillingsrutiner er ofte ikke på plass, det brukes mange ukvalifiserte tolker, og det er også for lite bruk av tolk. Dette gjelder blant annet deler av justissektoren, helse- og omsorgssektoren, opplæringssektoren, barnevernet og NAV. Tolkeutvalget viser i sin utredning NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor at underforbruk og dårlige tolketjenester svekker rettssikkerheten og kan være en fare for liv og helse. Mangelfull tilgang på, og bruk av, kvalifiserte tolker kan bli en flaskehals, noe som er kostbart.

Det er ikke nok kvalifiserte tolker til å dekke samfunnets behov.17 Rundt 60–70 prosent av tolkene som tar oppdrag som tolk i offentlig sektor, er uten tolkefaglige kvalifikasjoner. Dette fører til økte kostnader for samfunnet, for eksempel i form av gale domsavsigelser, feilbehandlinger i helsesektoren og lav effektivitet i saksbehandlingen. Utredningen dokumenterer at mer riktig og effektiv bruk av kvalifiserte tolker vil kunne spare offentlig sektor for ressurser (kortere saksbehandlingstid, kortere liggetid på sykehus, flere riktige avgjørelser mv.). Det må derfor innføres gode rutiner for bestilling og bruk av kvalifiserte tolker i alle berørte ledd i offentlige sektor. Etater med stort behov for tolketjenester bør også ha gode systemer for å organisere, planlegge og registrere avvik på slike tjenester.

Kapasiteten i tolkeutdanningen, statsautorisasjon, testing og kurs må øke, og tilgangen på kvalifiserte tolker må systematiseres og forenkles. Det er bevilget ekstra midler i 2016 til å kvalifisere flere tolker. Driften av Tospråklig test for potensielle tolker (ToSPoT) skal i 2016, som et pilotprosjekt, overføres fra IMDi til Høgskolen i Oslo og Akershus. Denne testen er grunnlaget for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister i laveste kategori. Det skal gjennomføres flere ToSPoT tester i årene fremover. Kapasitet og utviklingsmuligheter i eksisterende kvalifiseringsordninger for tolker ved Høgskolen i Oslo og Akershus blir løpende vurdert. Utvidelse av tolkeutdanningen til andre steder i landet kan bli aktuelt

Nasjonalt tolkeregister, som driftes av IMDi, skal oppgraderes og videreutvikles. Registeret skal inneholde nok tolker i ulike språk til å møte samfunnets behov for tolketjenester. IMDi har startet et arbeid med å innføre ID-kort for tolker oppført i Nasjonalt tolkeregister.

I mange kommuner kan det være vanskelig å få tak i kvalifiserte tolker. I slike tilfeller kan skjermtolking eller telefontolking benyttes. Ved skjerm- eller telefontolking trenger ikke tolkene å være fysisk til stede der tolkeoppdraget utføres. Slik tolking kan derfor effektivisere tolketjenestene betraktelig. Tolkeutvalget utførte en enkel samfunnsøkonomisk analyse av skjermtolking. Analysen viser en rekke positive virkninger ved å øke bruken av denne type tolking: spart reisetid, spart tid i tolkesituasjonen, økt tilgang på og ressursutnyttelse av tolkene, redusert ventetid for å få tak i tolk, bedre kvalitet på tolkingen og bedre personvern. Skjermtolking vil kreve noen investeringer til prosjektering og planlegging, innkjøp av teknisk utstyr, systemutvikling og opplæring. I tillegg vil det føre med seg noen kostnader til drift. Telefontolkning vil derimot ikke føre med seg driftsutgifter.

7.4 Familie og oppvekst

Av de i overkant av 31 000 asylsøkerne som kom til Norge i 2015, var mer enn 10 200 barn under 18 år. Om lag halvparten av disse kom sammen med familien sin. Den andre halvparten, om lag 5 300 barn, kom som enslige mindreårig asylsøkere, jf. kapittel 4.

Uansett om barn kommer alene til Norge eller sammen med familien, har de behov for omsorg og trygghet. Alle barn har rett til å bli sett og ivaretatt. Barns rett til en trygg oppvekst er grunnleggende. Gode oppvekstvilkår gir utviklingsmuligheter og bidrar til sosial mobilitet og utjevning.

En velfungerende familie er den viktigste rammen for et godt oppvekstmiljø. Gode rammebetingelser for familiens omsorgsoppgaver og råd, veiledning og hjelp til familier som sliter, er viktig for å sikre dette. Det gjelder også for familier som er nye i Norge. Regjeringen la i april 2016 fram Meld. St. 24 (2015–2016) Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter. Med bakgrunn i ny kunnskap gir meldingen retning for en samlet offentlig politikk på de viktigste områdene som berører familiene. Familier er forskjellige og har ulike behov. Politikken skal fremme valgfrihet og fleksibilitet og gjøre det mulig for familiene å velge de løsningene som passer dem best. Begge foreldre er viktige omsorgspersoner i barns liv. Foreldrene skal være likestilte som omsorgspersoner, med samme rettigheter.

Trygge og inkluderende nærmiljø er viktig for et godt oppvekstmiljø. Regjeringen legger vekt på at alle skal føle trygghet i sitt nærmiljø. Vold og kriminalitet, både mot og blant barn og unge og mellom voksne, skal bekjempes. Et godt nærmiljøarbeid må bygge på samspill mellom offentlige krefter, frivillige organisasjoner, foreldre og barn og ungdom selv.

7.4.1 Barn som lever i fattigdom

De fleste barn i Norge vokser opp i trygge familier med gode økonomiske vilkår. Samtidig er det noen barnefamilier som faller utenfor på grunn av dårlige levekår, svak økonomi eller begge deler. Familier som kommer til Norge som flyktninger er særlig utsatt for å oppleve vanskelige økonomiske vilkår over tid. Foreldrene møter oftere enn andre utfordringer med å komme inn på arbeidsmarkedet, og mange opplever å bruke lang tid på å få på plass en stabil familieøkonomi. Dette har konsekvenser for barna i familien.

Andelen barn som vokser opp i inntektsfattige familier øker. Barn med innvandrerbakgrunn og barn av enslige forsørgere er mest utsatt. Barn med innvandrerbakgrunn utgjør i dag over halvparten av alle barn i økonomisk utsatte familier. Det er mange grunner til dette. Familiene har ofte en svak tilknytning til arbeidslivet, lav inntektsmobilitet og mange familiemedlemmer å forsørge. Sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn i resten av befolkingen, særlig blant kvinner. Deltakelsen i arbeidslivet henger tett sammen med botid. Å få nyankomne innvandrere raskt i jobb er svært viktig for å hindre at barn vokser opp i fattigdom, jf kapittel 5. For barna er barnehage, skole og fritidsaktiviteter viktig for å forebygge at barna selv blir fattige voksne. Regjeringen vil sikre barn som vokser opp i fattige familier mer likeverdige muligheter. Våren 2015 la regjeringen fram en egen strategi mot barnefattigdom. Strategien Barn som lever i fattigdom inneholder tiltak som skal hjelpe slik at alle barn får lik mulighet til deltakelse og utvikling. Målet med strategien er å forebygge at fattigdom går i arv, og bedre barns livskvalitet her og nå.

7.4.2 Foreldre og familieverntjenester

Å komme ny til Norge som foreldre, kan være utfordrende. Foreldrerollen i Norge kan skille seg mye fra foreldrerollen i landet de har flyktet fra, noe som kan føre til usikkerhet og misforståelser. Foreldrerollen kan bli påvirket av utfordringer knyttet til flukt, traumer, svake kunnskaper i norsk og lite kjennskap til det norske samfunnet. Noen vil ha behov for støtte fra ulike hjelpeinstanser.

Familieverntjenesten er regjeringens hovedsatsing på det familiepolitiske området og utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet til familier. Det overordnete formålet er å hjelpe familier til å leve bedre sammen, forebygge samlivskonflikter og hindre at familier blir oppløst. Familievernkontorene gir gratis tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Foreldre kan selv bestille time, uten henvisning fra andre instanser. Kontorene foretar mekling etter ekteskapsloven og barneloven. Tjenesten driver også veiledning, informasjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatet og publikum. Tilbud om tidlig hjelp til samlivsproblemer kan forebygge utvikling av vold og høyt konfliktnivå. Familievernkontorene tilbyr tiltak som kan støtte foreldre som har det vanskelig og kan bidra til å styrke familiene som helhet. Familievernkontorene tilbyr informasjonsmateriell til familier i asylmottak om familievernkontorenes virksomhet.

I 2014 ble det innført en tilskuddsordning der kommuner kan søke støtte til foreldreveiledning og andre foreldrestøttende tiltak. Formålet med tilskuddsordningen er å gi barn tidlig hjelp gjennom å stimulere kommunene til å tilby tiltak for å støtte foreldre. Foreldrestøttende tiltak brukes i mange sammenhenger: i barnehager, i barnevernet, ved helsestasjoner og i introduksjonsprogrammet, se boks 7.9.

Bufetat har ansvaret for å gi opplæring i program for foreldreveiledning (International Child Development Programme, her omtalt som ICDP). Opplæringen er gratis og gis i hovedsak til ansatte i kommunene, men også til ansatte ved Bufetats omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere og andre institusjoner. Det er utviklet en egen versjon av programmet for foreldre med innvandrerbakgrunn som ikke kan ha utbytte av å delta i en norsktalende gruppe. Det er et mål at flere kommuner tar i bruk foreldreveiledningsprogram for foreldre som er nye i Norge, for eksempel som en del av introduksjonsprogrammet. ICDP-programmet skal utvikles for foreldre i asylmottak, jf. kapittel 2.4.

Det er lite kunnskap om i hvilken grad innvandrede familier bruker familieverntjenestens tilbud. Et tiltak i Meld. St. 24 (2015–2016) Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter er at Barne- og likestillingsdepartementet vil kartlegge hvordan, og i hvor stor grad, familier med innvandrerbakgrunn bruker familieverntjenestens ulike behandlingstilbud. Det skal også hentes inn kunnskap om hvordan familievernet kan nå bredere ut.

7.4.3 Barnevernet

Det er først og fremst foreldrenes ansvar å ivareta barna sine og bidra til at de får gode utviklingsmuligheter. Å oppdra barn og å være en god forelder kan imidlertid være en krevende og utfordrende oppgave. Noen foreldre kan ha utfordringer knyttet til å mestre omsorgsoppgaver, ha egne fysiske eller psykiske helsevansker, eller være i en forbigående vanskelig livssituasjon slik at de har behov for hjelp fra barnevernet. Dette gjelder også for foreldre som kommer til Norge.

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Barnevernet skal i utgangspunktet forsøke å hjelpe barnet slik at det kan bli værende i familien blant annet ved å hjelpe foreldre til å mestre foreldrerollen, dersom det er mulig.

De mest brukte tiltakene til barn og foreldre som har innvandret til Norge er råd og veiledning, økonomisk hjelp og bidrag til å delta i skolefritidsordningen. Andre vanlige hjelpetiltak er fritidsaktiviteter, barnehage og besøkshjem. Fosterhjem er det mest brukte tiltaket når barn ikke lenger kan bo sammen med sine foreldre. 14 prosent av alle barn som mottok tiltak fra barnevernet i 2012, var innvandrere. Innvandrere er overrepresentert i barnevernet, sammenlignet med barn uten innvandrerbakgrunn og norskfødte barn med innvandrerforeldre.18

Regjeringen ønsker en målrettet innsats for å heve kompetansen hos barnevernansatte slik at barn og familier med innvandrerbakgrunn får best mulig tilpasset hjelp. Som et ledd i denne satsingen tilbys videreutdanningen Barnevern i et minoritetsperspektiv ved flere høgskoler. Videre er det et uttalt ønske å rekruttere flere studenter med innvandrerbakgrunn til barnevernutdanningen. Det har vært gjennomført prosjekter ved flere studiesteder for å bedre rekrutteringen samt legge til rette for denne målgruppen.

Barnevernet er avhengig av tillit i befolkningen for å kunne gjøre en god jobb, men i mange innvandrermiljøer er det en utbredt mistillit til barnevernet. Dette handler ofte om mangel på forståelse for hvordan barnevernet kan hjelpe familien, hva som ligger i barnevernets oppgaver og hva som omfattes av det norske lovverket. God kommunikasjon med foreldre og barn er et sentralt element i arbeidet med å øke tilliten til barnevernet. Det er viktig å gi løpende informasjon om saksgang og beslutninger, og ta i bruk kvalifisert tolk ved behov. Det er også viktig å bygge gode relasjoner til frivillige organisasjoner og ressurspersoner som kan være brobyggere i arbeidet med å skape tillit.

Etter barnevernloven § 4-4 er det adgang til å pålegge hjelpetiltak, herunder opphold i barnehage. Det er av stor betydning for barn og beherske norsk før skolestart, og opphold i barnehage vil bidra til det. Dersom foreldre ikke i tilstrekkelig grad sørger for at barn tilegner seg norskkunnskaper, og ikke frivillig takker ja til barnehageplass, kan det være nødvendig å vurdere å pålegge opphold i barnehage. Opphold i barnehage kan pålegges når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg eller er nødvendig av andre grunner.

Det er utarbeidet retningslinjer for barnevernets arbeid når familien har tilknytning til flere land. Videre er det utarbeidet kortfattet informasjon om barnevernet på ulike språk. Det er satt i gang forskning på området. Blant annet har NTNU fått i oppdrag å gjennomføre et treårig prosjekt som skal gi økt kunnskap om innvandreres møte med barnevernet. Dette skal etter planen være ferdig i 2016. I tillegg har Folkehelseinstituttet fått i oppdrag å undersøke innvandreres tillit til barnevernet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har utarbeidet en egen strategi med sikte på å øke tilliten til barnevernet i innvandrerbefolkningen. Strategien skal gjelde for perioden 2016–2020 og følges opp med årlige tiltak.

Norges tilslutning til Haagkonvensjonen 1996 vil styrke samarbeidet med andre land i foreldrekonflikter og barnevernsaker på tvers av landegrenser. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) blir sentralmyndighet. Konvensjonen får virkning fra 1. juli 2016.19

7.5 Vold i nære relasjoner, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse

Vold i nære relasjoner, herunder tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, er brudd på grunnleggende menneskerettigheter og norsk lov. Vold og overgrep er en betydelig og vedvarende utfordring for helse, likestilling og samfunn, som reduserer muligheten til å delta aktivt i samfunnet. Mellom 75 000 og 150 000 mennesker utsettes årlig for vold i en nær relasjon i Norge. Arbeidet mot vold i nære relasjoner er høyt prioritert av Regjeringen. Det er en sentral samfunnsoppgave å forhindre at vold og overgrep finner sted, å ivareta de som blir utsatt og å ha en tidlig og forebyggende innsats.

I 2014 ble den nasjonale handlingsplanen mot vold i nære relasjoner, Et liv uten vold (2014–2017), lagt frem. Regjeringen la også fram En god barndom varer livet ut – Tiltaksplan for å bekjempe vold og seksuelleovergrep mot barn og ungdom (2014–2017). Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016) gjelder ut 2016.

7.5.1 Arbeid mot vold og overgrep

Offentlige myndigheter har et særlig ansvar for å forebygge og hindre alle former for vold og overgrep. Hjelp og behandling til de som er utsatt skal være individuelt tilpasset. Innvandrede kvinner og menn har rett til de samme tilbudene som andre personer som er utsatt for vold eller står i fare for å bli utsatt. Informasjon om rettigheter, plikter, tjenestenes tilbud og norsk lovverk er viktig både for beboere i asylmottak og for nyankomne innvandrere som er bosatt i en kommune.

Det er et mål for opplæringen i samfunnskunnskap at deltakerne får kunnskap om viktige lover, regler og verdier knyttet til likestilling og barns rettigheter. Vox, Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk, har utarbeidet et eget undervisningsopplegg om vold i nære relasjoner på 19 ulike språk, og lærere i norsk og samfunnskunnskap skal ta opp temaet når de underviser nyankomne innvandrere. Regjeringen lanserte i februar 2016 en ny nettportal for voldsutsatte og ansatte i hjelpeapparatet om vold i nære relasjoner og voldtekt, www.dinutvei.no. Utlendingsdirektoratet (UDI) har også opprettet en egen informasjonsside om vold, www.udi.no/vold, som omhandler regelverk, rettigheter, hjelpeinstanser og vilkår for oppholdstillatelse til voldsutsatte.

De ordinære tjenestene i regi av helsetjenesten, barnevernet, familievernet, politi og NAV er supplert av særskilte tjenester for voldsofre. Vold og overgrep er fortsatt belagt med skam, og det kan være vanskelig å politianmelde eller ta kontakt med hjelpetjenestene. For å sikre at brukere får formidlet sine behov og ivareta den enkeltes rettssikkerhet, kan det i møte med personer med innvandrerbakgrunn være behov for å bruke kvalifisert tolk, for eksempel under avhør og medisinske undersøkelser. For at kommunene skal tilby et godt og samlet tilbud til den enkelte er lokale handlingsplaner er viktig verktøy, og regjeringen oppfordrer flere kommuner til å lage egne eller interkommunale planer. Tiltak mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet, bør inngå i disse.

For å kunne forebygge, avdekke og gi tilrettelagt behandling og oppfølging av personer utsatt for vold og overgrep, er det viktig at alle berørte etater har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse om ulike former for vold og overgrep mot kvinner, menn og barn, herunder æresrelatert vold, kjønnslemlestelse, tvangsekteskap og menneskehandel. Programrådgivere i introduksjonsordningen, flyktningkonsulenter, lærere i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere og ansatte ved asylmottak er også målgrupper for tiltak for å øke kunnskapen og kompetansen om vold i nære relasjoner. De regionale ressurssentrene for vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) og IMDis regionale koordinatorer bidrar til å styrke kompetansen og kvaliteten i de relevante tjenestene om vold i nære relasjoner, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

For å få mer kunnskap om årsaker, omfang og konsekvenser om vold i nære relasjoner har regjeringen etablert et eget forskningsprogram som skal gå over fem år (2014–2019). Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) skal utføre forskningen.

En bredde av frivillige organisasjoner utgjør en sentral del av hjelpeapparatet. Regjeringen vil fortsette å støtte frivillige organisasjoners arbeid mot vold og overgrep. Justis- og beredskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet finansierer ulike tilskuddsordninger for frivillige organisasjoners arbeid mot vold i nære relasjoner, inkludert tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet.

Kommunen har ansvar for alle som blir bosatt og har et ansvar for å forebygge og forhindre vold og overgrep. Ved bosetting samarbeider IMDi og kommunen om den enkeltes behov, og utarbeider individuelle planer. Dersom IMDi har informasjon om spesielle behov, for eksempel at en person kan være utsatt for vold, blir det tatt hensyn til dette i forbindelse med bosetting. Slik informasjon videreformidles til bosettingskommunen slik at kommunen kan sikre god og riktig oppfølging.

Vold i nære relasjoner er et sektorovergripende problem som kommunen må sikre helhetlige tiltak overfor. Justis- og beredskapsministeren har sendt brev til alle landets kommuner der han oppfordrer til at de kommunale beredskapsrådene mobiliseres i kampen mot vold i nære relasjoner. Dette vil blant annet innebære gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser, som skal bidra til å sette kommunen i stand til å utarbeide gode planer for hvordan slike saker kan forebygges.

Familiegjenforente som utsettes for mishandling har rett til oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Justis- og beredskapsdepartementet har bedt UDI om en praksisredegjørelse knyttet til denne bestemmelsen med frist for tilbakemelding 15. september 2016. Redegjørelsen vil danne grunnlag for departementets vurdering av behovet for endringer i regelverk og praksis.

Justis- og beredskapsdepartementet vil innføre bruk av tolk i saker der familiegjenforente søker om oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen).

7.5.2 Tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet

Tvangsekteskap finner sted i alle verdensdeler, blant mennesker med ulike tros- eller livssyn. Dette skjer også i Norge, og det er behov for å ha tiltak mot tvangsekteskap og andre alvorlige begrensninger av unges frihet. Over flere år er det blitt systematisk rapportert om henvendelser til de særskilte tilbudene for de som er utsatt for tvangsekteskap. Henvendelsene viser at de som søker hjelp omfatter både nyankomne innvandrere med fluktbakgrunn og ungdommer som er født og oppvokst i Norge. Minoritetsrådgiverne på ungdoms- og videregående skoler veiledet i 2015 147 enkeltsaker. Integreringsrådgiverne ved fire utenriksstasjoner veiledet i 2015 i 154 enkeltsaker. Det nasjonale tverretatlige Kompetanseteamet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse veiledet i 399 enkeltsaker. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Politiets utlendingsenhet (PU) har i 2016 satt i gang et arbeid om å forbedre rutinene og tverretatlig samarbeid i tilfeller der mindreårige asylsøkere som kommer til Norge er gift.

Regjeringen har siden 2014 årlig styrket det nasjonale bo- og støttetilbudet for personer over 18 år som er utsatt for tvangsekteskap eller æresrelatert vold. Regjeringen vil også utrede om dagens rettstilstand er tilstrekkelig for effektiv håndheving av lovverket mot tvangsekteskap.

Det rapporteres om svært få tilfeller av kjønnslemlestelse utført på jenter etter at de har flyttet til Norge. Kvinner og jenter som har innvandret fra land der kjønnslemlestelse forekommer20 har i varierende grad behov for helsehjelp, og er målgrupper for forebyggende tiltak. Gjennom gode helsetilbud, målrettet informasjon om lovforbud og dialog med berørte, skal nye tilfeller av kjønnslemlestelse forhindres. Det vil også i årene framover komme kvinner og jenter til Norge som har blitt kjønnslemlestet. Helse- og omsorgstjenesten, politiet, barnevernet og andre tjenester må ha kompetanse til å bistå dem. Helsedirektoratets veileder for helsetjenestetilbudet til asylsøkere og innvandrere omhandler forebygging og helsehjelp ved kjønnslemlestelse. NKVTS’ veileder om kjønnslemlestelse gir råd og veiledning til tjenesteapparatet. Det har ikke vært saker om kjønnslemlestelse oppe for domstolene i Norge. For å få økt kunnskap har NKVTS fått i oppdrag å gjennomgå henleggelsene av saker om kjønnslemlestelse etter straffeloven.

Den gjeldende Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016) gjelder ut 2016. Tiltakene i planen følgeevalueres av Institutt for samfunnsforskning. Det er gjennomført en brukerundersøkelse av ordningen med minoritetsrådgivere, og ordningen med integreringsrådgivere er under evaluering. IMDi har utarbeidet en strategi for forskning og kunnskapsutvikling i samarbeid med alle berørte direktorater og departement. Disse rapportene og evalueringene og innspill fra frivillige organisasjoner og sentrale fagmiljøer gir et viktig grunnlag for regjeringens vurdering om hvordan innsatsen mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse skal videreføres fra 2017.

Handlingsplanen har løftet fram at de forebyggende tiltakene mot tvangsekteskap også forebygger ulike former for streng sosial kontroll som gir alvorlige begrensninger for jenter og gutters livsutfoldelse. Gjennom IMDIs tilskuddsordning for frivillige organisasjoners holdningsskapende og forebyggende arbeid mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet, er det gitt støtte til prosjekter som involverer og mobiliserer ungdom til holdningsskapende arbeid, og gutter og menn som rollemodeller og endringsagenter. Flere prosjekter samarbeider med ressurspersoner i de aktuelle innvandrermiljøene.

Regjeringen vil videreutvikle arbeidet mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse i en ny, fireårig handlingsplan for perioden 2017–2020. I planperioden blir det viktig å sikre at sentrale tiltak videreutvikles på en hensiktsmessig måte og bidrar til å øke kompetansen i det ordinære tjenestetilbudet, jf. anmodningsvedtak 437:5 (2015–2016).

Regjeringen vil

• øke barnehagedeltakelsen blant barn fra familier med lav inntekt og minoritetsspråklige barn gjennom målrettet informasjons- og rekrutteringsarbeid

• sette i gang kurs for skoleledere og lærere for å styrke og målrette opplæringen av barn og unge asylsøkere og andre nyankomne

• vurdere kompetansehevingstiltak i kommuner med lite erfaring med nyankomne elever, og som har fått nye mottak eller mange nye bosatte elever

• videreutvikle verktøy for å kartlegge elevers språkkompetanse

• fastsette Læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid fra og med skoleåret 2016–2017

• utvikle informasjonsmateriell om skole – plikter og rettigheter – på de mest aktuelle språkene

• spre kompetanse om helsen til innvandrere med fluktbakgrunn og migrasjon til relevante aktører i helsetjenestene

• legge fram en ny handlingsplan mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse for perioden 2017–2020