Meld. St. 32 (2018–2019)

Et kvotesystem for økt verdiskaping — En fremtidsrettet fiskerinæring

Til innholdsfortegnelse

2 Kvotesystemet

2.1 Innledning

Kvotesystemet er vårt viktigste fiskeripolitiske virkemiddel. Det består av flere deler som til sammen setter rammene for hvordan fiskeriressursene kan utnyttes og fordeles. Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden. Kvotesystemet kan også på noen måter påvirke råstoffkvaliteten.

Kvotesystemet er utviklet som en respons på utfordringer norske fiskerier over tid har stått overfor. Utgangspunktet var fiskets rolle som samfunnsbærer langs kysten. Eksempler på dette er at flåten skal være fiskereid. Tidligere var fisket lite regulert, og de reguleringene som fantes var mye innrettet mot havdeling mellom ulike grupper, inntil nedfisking av bestander ble en teknisk mulighet og førte til en erkjennelse av at fiskerier må forvaltes. Havrettskonvensjonen ga kyststater rett og plikt til å forvalte ressursene i den økonomiske sonen på 200 nautiske mil ut fra grunnlinjene langs kysten. I Norge medførte dette at hensynet til ressursene ble overordnet i fiskeriforvaltningen. Fisket ble regulert med kvoter først i havfiskeflåten og senere også i kystflåten. Både for næring og forvaltning har det vært viktig at fordelingen av knappe ressurser skulle oppleves som legitim og rettferdig.

Overkapasitet i fiskeflåten og svak økonomi i næringen brakte også en erkjennelse av at fangstkapasiteten måtte stå i forhold til ressursgrunnlaget. Kvotesystemet har derfor også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen, eksempelvis gjennom ordninger for tilpasning av fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget, gjennom sammenslåingsordninger, enhetskvoteordningen og etter hvert dagens strukturkvoteordninger. Tidvis har man også nyttet kondemneringsordninger. I utformingen av slike virkemidler har det vært viktig å ivareta en flåtestruktur som er størrelsesmessig, geografisk og driftsmessig variert.

2.2 Dagens kvotesystem

«Kvotesystemet» omfatter her både et system for tilgang til og regulering av fisket. Det angir ordninger for hvem som eier fiskefartøy, gjennom regler fastsatt i eller i medhold av deltakerloven. Det angir videre fordeling av totalkvoten på ulike fartøygrupper og fartøy, gjennom regler fastsatt i eller i medhold av havressursloven. Man kan skille mellom tildelingssystemet, som fordeler de nasjonale totalkvotene på fartøynivå, og struktursystemet som setter rammer for tilpasningene aktørene kan gjøre på lang og kort sikt. Oppbyggingen av disse er kort beskrevet nedenfor. Fremveksten av dagens kvotesystem er beskrevet i større detalj i kapittel 6.

2.2.1 Tildelingssystemet

Kvoter tildeles årlig ved at den disponible totalkvoten for hver bestand fordeles mellom ulike reguleringsgrupper. Dette skjer via fordelingsnøkler og deretter til de fartøyene som har adgang til å delta i fisket i de forskjellige gruppene.

Litt upresist er det slik at i havfiskeflåten tildeles fartøyeieren en konsesjon uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning for det enkelte fartøyet. I kystflåten kan fartøyeieren delta i fisket dersom de vilkårene som er fastsatt i en årlig deltakerforskrift, er oppfylt, eller dersom fiskeriet ikke er omfattet av slik ytterligere adgangsregulering gjennom deltakerforskriften. I sistnevnte tilfelle er det eneste kravet for å drive yrkesmessig fiske det grunnleggende kravet om ervervstillatelse etter deltakerloven. Kystflåtens fiske etter lyr er et eksempel på et slikt fiskeri.

I de tilfellene adgangen til å delta i en gruppe etter deltakerforskriften er lukket, omtales det gjerne som om fartøyet har «deltakeradgang» hvis det fyller vilkårene for å delta. Det må presiseres at dette ikke er en tillatelse i tradisjonell rettslig forstand, som gjerne omtales som «konsesjon», «løyve» eller ved andre, lignende ord. I dette tilfelle handler det om en språklig forenkling, mens det rettslige spørsmålet er om fartøyet og fartøyeier oppfyller de kravene som deltakerforskriften for dette året, måtte fastsette. Hvis ja, har fartøyet slik deltakeradgang, og hvis nei, har det det ikke.

Deltakerloven og regler fastsatt i medhold av loven regulerer hvem som kan være tildelt konsesjon eller ha deltakeradgang, herunder kravet om å være aktiv fisker for å kunne eie fiskefartøy. Fiskeforedlingsindustrien er likevel i noen tilfeller gitt adgang til å eie fiskefartøy selv om bedriften ikke er eid av aktive fiskere.

Systemet for tildeling av kvote er illustrert i figur 2.1 med fordelingen av torskekvoter.

Figur 2.1 Eksempel på fordeling av totalkvote, gjennom grupper til fartøy

Figur 2.1 Eksempel på fordeling av totalkvote, gjennom grupper til fartøy

Som figuren over viser, vil det før fordeling av totalkvoten av torsk på de ulike gruppene bli holdt tilbake kvote for å dekke spesielt tilgodesette formål. Slike ekstrakvoter fordeles etter andre kriterier enn de ordinære kvotene. I tillegg har det over en tid blitt nytildelt ti eller flere rekrutteringskvoter årlig i den minste kystgruppen.

Disponibel torskekvote etter avsetning til ekstrakvoter fordeles så mellom trål og fartøy som fisker med konvensjonelle redskaper. Andelen som går til trål varierer med størrelsen på totalkvoten, kjent som trålstigen. En liten del av trålgruppens kvantum går til seitrålerne, mens det alt vesentlige går til fartøy med torsketråltillatelse. Andelen som fordeles til den konvensjonelle flåten deles mellom konvensjonell havfiskeflåte, lukket gruppe med lasteromsvolum under 500 kubikkmeter som fisker med konvensjonelle redskap og til åpen gruppe. I lukket gruppe fordeles kvoten på fire hjemmelslengdegrupper etter den såkalte «Finnmarksmodellen». Innenfor hver av disse gruppene, samt åpen gruppe, er det også en avsetning til ferskfiskordningen. Gruppekvoten fordeles innad i fartøygrupper etter ulike parametere. I kystfiskeflåten nytter man den såkalte «hjemmelslengde», mens denne fordelingsfaktoren beregnes på ulike måter i forskjellige fartøygrupper og har ulike navn.

Gruppekvoten fordeles som fartøykvoter eller maksimalkvoter. Kvotene settes basert på en vurdering av fartøyenes kvoteutnyttelse. Hvis alle fartøy i en fartøygruppe utnytter sin kvote fullt ut, vil gruppen bli regulert med fartøykvoter. Hvis erfaringen derimot er at en del fartøy i en fartøygruppe ikke utnytter sin kvote fullt ut, vil gruppen bli regulert med maksimalkvoter. Gruppekvoten vil da bli fordelt på fartøyene ved å gi alle fartøy en høyere kvote enn hva de ville fått som fartøykvoter, noe som kalles «overregulering». Disse systemene kan kombineres, slik at man har en fast kvote i bunn og et maksimalkvotetillegg på toppen av dette. Kystflåtens torskefiske nord for 62°N har vært regulert på denne måten de senere årene.

Flere av tillatelsestypene gir adgang til flere fiskerier. Et fartøy med ringnotkonsesjon har eksempelvis anledning til å fiske gitte fartøykvoter av makrell, nordsjøsild, lodde, etc. Et fartøy med adgang til å delta i lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N har anledning til å fiske gitte kvoter av torsk, hyse og sei. I tillegg kommer fiske på arter det ikke er satt totalkvote for.

2.2.2 Struktursystemet

Struktursystemet omfatter de tilpasninger som det enkelte fartøy kan gjøre for å øke sitt kvotegrunnlag. Det mest omfattende og omdiskuterte er det som gjelder på lang sikt, kjent som strukturkvoteordningen. På kort sikt er det begrensede muligheter. Utgangspunktet er at fartøyene utnytter det kvotegrunnlaget de er tildelt. Gjennom årene har det likevel vært i kraft forskjellige ordninger, som har hatt ulike formål, men som har hatt som effekt at kvote som i utgangspunktet er tildelt for fiske med ett fartøy, faktisk blir fisket med et annet. I dag har vi for eksempel samfiskeordningen for de minste fartøyene i lukket gruppe i kystflåtens fiske etter torsk nord for 62°N, slumpfiskeordningen for havfiskeflåten og noen ad hoc-ordninger for kvotebytte i pelagisk sektor. Utgangspunktet her var bytte av lodde i Barentshavet og lodde ved Island i ringnotflåten.

Strukturkvoteordningen er en frivillig effektiviseringsordning, der man også søker å legge til rette for at flåtekapasiteten tilpasses ressursgrunnlaget. Hovedvilkårene for å tildele strukturkvote er at ett eller flere fartøy blir meldt ut av registeret over fiskefartøy og deretter kondemnert, og at man har oppgitt alle deltakeradganger og konsesjoner knyttet til fartøyet eller fartøyene som blir tatt ut av fiske. Dersom vilkårene er oppfylt kan et gjenværende fartøy tildeles en «strukturkvote», det vil si det gjenværende fartøyet kan utnytte kvotegrunnlaget fra fartøyet som er tatt ut av fiske. Dette kan også deles på flere gjenværende fartøy. Strukturkvoteordningen er tilgjengelig for alle adgangsregulerte fiskerier, med unntak av gruppene med hjemmelslengde under 11 meter (13 meter for kystnot makrell).

Systemet for langsiktig strukturtilpasning er illustrert i figur 2.2.

Figur 2.2 Illustrasjon av strukturkvoteordningen

Figur 2.2 Illustrasjon av strukturkvoteordningen

Illustrasjonen viser ulike grupper i struktursammenheng. Avkortingen er forskjellig fra gruppe til gruppe, og kan være forskjellig innad i en gruppe alt ettersom det struktureres fra sør til nord eller fra nord til sør eller innen en nærmere spesifisert region. Et fartøy kan tildeles årlig strukturkvote i inntil 20 år, illustrert som en klokke (men strukturkvoter førstegangstildelt før 2007 kan tildeles i inntil 25 år regnet fra 2008, jf St. meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten).

Utgangspunktet er at en tildelt kvote skal fiskes med det enkelte fartøy. Kvoter som ikke utnyttes refordeles innenfor kvoteåret. Over tid har man likevel hatt ulike ordninger som åpner for at kvoter kan tildeles et annet fartøy, hvor de mest omfattende var den såkalte rederikvoteordningen for havfiskeflåten og driftsordningen for kystflåten. Disse gav mulighet for å overføre hele driftsgrunnlaget for et fartøy, i en periode.

De kortsiktige tilpasningsmulighetene som vi har i dag har ulike formål, men det underliggende målet er å bidra til en effektiv avvikling av fisket og dermed kostnadsreduksjon. Ordningen med tillatelse til overføring av fangst ved store kast hindrer også unødvendig slipping av fangst. Slumpfiskeordningen, samfiskeordningen og kvotebytte har gitt innslag av kvoteutveksling i kvotesystemet, og er kortsiktige og begrensede alternativer til de langsiktige tilpasningsmulighetene.

Kvotesystemets innretning for kvotetildeling, kort- og langsiktig tilpasning henger sammen på flere områder. Eksempelvis er reguleringsgruppene sentrale i de årlige tildelingene og utgjør samtidig rammene for strukturordninger. Det vil være opp til myndighetene å ta stilling til fordelingen av strukturgevinsten når tidsbegrensningen i strukturkvoteordningen etter hvert inntreffer. Samtidig er det en forventning i næringen om at strukturgevinsten skal fordeles vederlagsfritt tilbake til gruppene og igjen bli en del av de årlige tildelingene. Ulike ekstrakvoteordninger tas både fra nasjonal kvote og gruppekvoter.

Strukturkvoteordningen ivaretar effektiviserings- og kapasitetstilpasningshensyn på lang sikt, på kort sikt legger kvotefleksibilitetsordningene til rette for at et fartøy kan utnytte sitt kvotegrunnlag best mulig innenfor et kvoteår.

2.3 Formålene med kvotesystemet

I tillegg til å være et system for praktisk regulering av fiske, er kvotesystemet et politisk system som skal ivareta eller realisere formål for fiskeriforvaltningen, slik Stortinget har vedtatt det. Havressursloven § 2 fastslår at: «… dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Fiskeressursene er med andre ord ikke gjenstand for hverken privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressursloven at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen må støtte opp om målene i fiskerilovgivningen.

Adgangen til fiske i sjøen er i utgangspunktet en allemannsrett, som reguleres gjennom bestemmelser særlig i havressursloven og deltakerloven. Adgangen til å drive fiske som næringsvirksomhet er regulert gjennom reglene fastsatt i og i medhold av deltakerloven, jf deltakerloven § 4:

«Et fartøy kan ikke nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst uten at det er gitt ervervstillatelse av departementet.»

Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven, er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre eller nytte strukturkvoteordningen.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsene, som det uansett er myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger nettopp av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og -fordeling.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy og har adgang til å delta i fisket på ulike fiskebestander, har således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Dette regulatoriske systemet bygger fortsatt på næringskomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 93 (1998–99) kapittel 2.2 om at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998–99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.»

Havressursloven § 1 angir at formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av viltlevende marine ressurser (...), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna». Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er «å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen, og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode». Det er også et grunnleggende hensyn at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur». , jf. havressursloven § 7 annet ledd.

Dette er ambisiøse mål som også lovfester hensyn som har vokst frem over tid. Selv om de tidvis kan stå i motsetning til hverandre, gir de uttrykk for at mange hensyn må ivaretas for å treffe gode og fremtidsrettede beslutninger.

2.3.1 Bærekraftig ressursutnyttelse

Marine ressurser må forvaltes bærekraftig slik at også kommende generasjoner kan høste av havet. For fiskeriene innebærer dette reguleringer som for det første sikrer at bestandene og økosystemet ivaretas, for det andre at utnyttelsen ikke medfører større påvirkning på det ytre miljø enn det som er akseptabelt og for det tredje at potensialet i ressursene utnyttes optimalt.

Dagens kvotesystem bidrar i stor grad til ivaretakelse av bestander og økosystem. De fleste viktige bestander i norske fiskerier er i god forfatning. Totalkvoter for de viktigste kommersielle bestandene fastsettes årlig basert på vitenskapelige råd fra Det internasjonale rådet for havforskning (ICES) og i forhandlinger med andre land om forvaltningen av delte og vandrende bestander. Fastsettelse og internasjonal fordeling av totalkvote kan likevel ikke ses adskilt fra fordelingen av den norske andelen av totalkvotene på nasjonalt nivå. Utbredelsen av fiskebestander varierer over tid. Flåtens omstillingsevne vil være viktig for tilpasning til slike endringer. Kvotesystemet bør derfor kunne tilpasses endringer i økosystemene.

Det er viktig for å sikre en bærekraftig utnyttelse at myndighetene kan kontrollere at uttak ikke overskrider kvotene. Kvotesystemet må gi grunnlag for korrekt fangstavregning og kontroll med ressursuttaket. Dagens system for tildeling av kvoter er komplekst. Dette skyldes at fiskeriene har blitt adgangsregulert ett av gangen, at tildelingen går gjennom mange ledd, at noen fordelingsledd også er betinget av størrelse på totalkvoten, og ulike ekstrakvoter som følger andre prinsipper. Også pliktsystemet for torsketrålerne kompliserer kvotesystemet.

Kvotesystemet bør være oversiktlig nok til at både forvaltning, aktører og offentligheten kan ha god og umiddelbar oversikt over kvotegrunnlaget for å sikre effektiv kontroll.

Bærekraftig ressursutnyttelse innebærer også at fiskeriaktiviteten ikke overskrider hva som er et akseptabelt fotavtrykk i miljøet omkring seg. I tillegg til bevaring av bestander og økosystem omhandler dette miljøpåvirkning, for eksempel utslipp av klimagasser eller påvirkning på havbunnen. Det er samlet fotavtrykk, fra fangst via produksjon til marked som gir det riktige bildet av samlet påvirkning. Det faller langt utenfor kvotesystemets oppgave å regulere alle disse momentene, men det må legge til rette for effektivitet og fleksibilitet slik at aktørene kan tilpasse seg skjerpede krav.

Bærekraftig ressursutnyttelse innebærer videre at mest mulig av fisken bør utnyttes. Verdens befolkning vil fortsette å vokse. Dette medfører at matproduksjonen må økes. Bedre utnyttelse av havets ressurser er en viktig faktor for å skaffe nok næringsrik mat. Dette er tematikk som berører flere problemstillinger enn kvotesystemet. I hvilken grad kvotesystemet tilrettelegger for å kunne utnytte alt råstoff og unngå matsvinn, vil likevel ha betydning.

I denne konteksten handler det først og fremst om å bringe råstoff på land, idet også restråstoff fra foredling av fisk er en ressurs. I Norge utnyttes i praksis det meste av restråstoff fra landbaserte foredlingsanlegg indirekte til mat ved at man produserer ettertraktede fôringredienser til blant annet fiskefôr. Noe restråstoff som for eksempel lever, rogn, hoder, buklister og annet filetavskjær har også lang tradisjon for å bli benyttet som mat. Utnyttelse av restråstoff fra foredling til havs er en utfordring fordi den havgående flåten så langt i det alt vesentlige ikke kan ta vare på annet enn hovedproduktet, som sløyd, hodekappet fisk eller fileter. Kvotesystemet bør legge til rette for velfungerende verdikjeder, slik at dette blir et bidrag til at man unngår sløsing med verdifulle matressurser og utnytter markedspotensialet godt.

En av de store utfordringene for fiskerinæringen globalt er at samtidig som andelen uutnyttede fiskeressurser minsker, blir 30 pst. av det som blir landet ødelagt på veien til forbruker (FAO, 2018).

I 2018 ble det eksportert sjømat fra de norske fiskeriene for 28 milliarder kroner. Vi vet ikke hvor stort problemet med verditap knyttet til matsvinn på veien til forbruker er i norske fiskerier, men FAO sine globale tall indikerer at det kan være en utfordring også i Norge. Det er viktige utfordringer som må løses i dette, og selv om dette i all hovedsak handler om forhold utenfor kvotesystemet, hører det med i den helheten av forhold som er relevante.

2.3.2 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og verdiskaping

Målene i fiskerilovgivningen omtaler samfunnsøkonomisk lønnsomhet, lønnsomhet og verdiskaping. Disse begrepene brukes noen ganger om hverandre, men betyr ikke nødvendigvis det samme.

«Lønnsomhet» angir avkastning på innsats i form av kapital, arbeid og kunnskap i en virksomhet, altså bedriftsøkonomisk lønnsomhet. I sammenheng med kvotesystemet er dette den enkelte næringsaktørs økonomiske resultat. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i flåten har jevnt over vært økende. Det har således blitt mer lønnsomt å drive fiske enn tidligere. Samtidig har virksomheten blitt mer kapitalintensiv, med en økende gjeldsgrad i flåten.

Adgangsbegrensninger og strukturordninger har bidratt til å redusere antall fartøy og fiskere som skal skaffe seg et økonomisk utkomme fra fiskeriene. Kombinert med økte kvoter har dette bidratt til økt lønnsomhet. Avlønningen til fiskerne er i stor grad basert på et lottsystem, som har gitt mannskapet en god lønnsutvikling de siste årene. Selv om den bedriftsøkonomiske lønnsomheten generelt er god, så bør kvotesystemet ha ordninger for fortsatt å muliggjøre effektivisering og kapasitetstilpasning.

Adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Med færre aktører og stabilt høye kvoter har verdien av denne adgangen økt betraktelig. Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene. Høy betalingsvillighet og økende kvotepriser er uttrykk for forventninger om god lønnsomhet, eventuelt i kombinasjon med forventninger om ytterligere liberaliseringer i kvotesystemet. Økende kvoteverdier bidrar også til å gjøre inngangsbarrieren for nye aktører større. Kvotesystemet bør ha mekanismer som gjør det lettere for unge fiskere å etablere seg i fisket.

Det er en potensiell og realisert ressursrente i fiskeriene. Ressursrente er den ekstra avkastningen som kan oppstå ved utnyttelse av begrensede naturressurser. Det er et bærende prinsipp i norsk samfunnsøkonomi at staten primært skal ha en tilretteleggende rolle, mens næringene skal være selvgående og utvikle seg basert på forretningsstrategier og markedsmuligheter. I fiskeriene har ressursrenten vært anvendt til å opprettholde en stor flåte, men med en gradvis markedsorientering. I tråd med en slik utvikling har flåten gått fra å være sterkt subsidiert til lønnsomhet i alle reguleringsgrupper. Kapasitetstilpasning gjennom ulike virkemidler har vært sentrale i dette og siden 1985/1990/2000 har flåten blitt redusert med 75/65/53 pst. i antall. Dette har vært en samfunnsøkonomisk lønnsom utvikling fordi andre kystnæringer, som petroleums- og havbruksnæringene, samt andre sektorer har hatt stor vekst samtidig som antallet fiskere har blitt redusert. Det har med andre ord vært andre tilgjengelige jobber.

Norsk politikk har i lang tid basert seg på at naturressurser bør høstes på en slik måte at de gir størst mulig avkastning for samfunnet, samlet sett. Realisering av ressursrente uten innkreving vil innebære at fiskerinæringen forblir en svært attraktiv næring for de som driver, men med stor gjeldsgrad og høye inngangsbarrierer.

Samfunnet har fortsatt betydelige kostnader knyttet til forvaltningen av fiskeriene. For eksempel til ressursforskning som ligger til grunn for ressursforvaltningen og administrasjon forbundet med denne. Fastsetting av totalkvotene, fordeling blant næringsaktører nasjonalt, fangstkontroll og kvoteavregning anses som en del av tilretteleggingen staten har ansvar for. Det er derfor viktig å forenkle systemet, for å redusere offentlige utgifter i tråd med den generelle effektiviseringen i offentlig sektor.

Verdiskaping er merverdien som tillegges et produkt eller en tjeneste i hvert ledd i verdikjeden. For kvotesystemet handler verdiskaping om at det skal legge til rette for vel fungerende verdikjeder der fiskens markedspotensial utnyttes og bidrar til å øke verdiene i hvert ledd fra fangst til marked.

Over er det vist til at lønnsomhetsutviklingen i flåten har vært god. Utviklingen i fiskeindustrien har ikke vært like god. Totalkapitalrentabiliteten i fiskeindustrien var i perioden 2012–2017 på 4 pst, mens snittet for alle andre næringer var 7 pst. Mens noen deler av fiskeindustrien er avhengig av stabil tilgang av råstoff for å sikre en lønnsom drift gjennom året, noe som står i kontrast til sesongtoppene i flåtens landingsmønster, er andre sektorer og produkter bedre innrettet mot å utnytte de naturgitte fordelene ved sesonger. Dette kan være tørrfisk-tørking, eller makrellens ulike kvalitet gjennom året. Industrien er uansett avhengig av at råstoffet holder god kvalitet. For å utnytte markedspotensialet godt må råstoffet være av så god kvalitet at det kan anvendes til de produktene som til enhver tid gir høyest verdi.

Dagens kvotesystem har flere mekanismer som skal bidra til bedre flyt i verdikjedene. Dette omfatter blant annet kvotebonuser knyttet til fiske etter torsk utenom vintersesongen og levendelagring. Pliktsystemet var også et forsøk på å sikre filetindustrien jevn tilførsel av råstoff. Det er ikke et sunnhetstegn for en globalt konkurranseutsatt næring at staten må tilrettelegge med særordninger for at verdikjedene skal fungere bedre. På den annen side er dette en næring hvor en del av de sentrale markedsmekanismene delvis er satt til side gjennom lovverket, noe som kan forklare noe av behovet. Et fremtidsrettet kvotesystem bør innrettes med et verdikjedeperspektiv, slik at behov for særordninger reduseres og hvor markedsmekanismene utnyttes for å styrke konkurransekraften.

2.3.3 Sysselsetting og bosetting langs kysten

Forvaltningen av fiskeriene skal bidra til at fiskerinæringen støtter opp om bosetting og sysselsetting i kystsamfunnene. Fisket har derfor vært og er fortsatt regulert slik at flåten er spredt langs kysten. Dagens kvotesystem bidrar til sysselsetting og bosetting langs kysten ved å begrense mulighetene for en sentraliserende og konsentrerende utvikling uforenlig med disse politiske prioriteringene. Særlig gjelder dette bestemmelser for den minste flåten, som hindrer konsentrasjon og geografisk mobilitet. Dette burde også sikre en spredt kapitaloppbygging.

Dagens kvotesystem har en rekke mekanismer som begrenser aktørenes handlefrihet av hensyn til diversifisert flåte, geografisk spredning og aktivitet langs kysten. Eksempler på dette er kvotetak, avkortning og geografiske soner for salg av fiskefartøy for fortsatt drift eller strukturering. De samme begrensingene reduserer også aktørenes effektivitet. Effektivitet er altså et konkurrerende mål i forhold til de førstnevnte målene. For eksempel vil målet om økt effektivitet og lønnsomhet i fiskeflåten innebære at antall fartøy og fiskere reduseres. Et fremtidsrettet kvotesystem bør innrettes slik at aktørenes behov for effektivitet avstemmes mot andre behov.

Sjarkflåten har en særlig rolle i kvotesystemet blant annet fordi den representerer et startsted for unge som vil etablere seg som fartøyeier, driver kystnært fiske og leverer til lokale mottak. Sjarkflåten har vært unntatt fra strukturkvoteordningen og styrt kapasitetsreduksjon av slike hensyn. Dette innebærer at nedgangen i antall fartøy har vært mindre her enn i øvrige flåtegrupper. Kvotesystemet bør legge til rette for at sjarkflåten i fremtiden særlig kan ivareta rollen som startsted for unge fiskere.

Den minste flåten har tilgang til samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei, som ble innført omtrent samtidig med at den siste ordningen for kondemneringstilskudd ble avsluttet. Samfiskeordningen innebærer at to kvoter kan fiskes samlet på ett fartøy. Bakgrunnen for ordningen var sikkerhet; to fartøyeiere skulle slippe å dra ut alene om bord, men kunne i stedet fiske sammen med ett av fartøyene. Over tid har imidlertid ordningen utviklet seg til at fartøyene kan ha samme eier og at eieren kan drive samfiske med seg selv. På denne måten fungerer den i praksis som en strukturordning, men uten betingelsene om avkortning, tidsbegrensing og kondemnering. Sjarkflåten kan på denne måten, paradoksalt nok, sies å ha mer liberale tilpasningsmuligheter enn den øvrige flåten. Kvotesystemet bør påse at sjarkflåtens unntak fra strukturvirkemidler ikke omgås ved andre virkemidler.

Til tross for mekanismer i kvotesystemet som skal bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, er trenden at fiskeriaktivitet samles i noen regionale sentre, og at noen steder ikke lenger har aktivitet basert på fiske. Slike steder opplever også fraflytting, særlig der det er få alternative arbeidsplasser. Sentralisering er imidlertid en del av en større samfunnsutvikling, et utviklingstrekk man ser også i andre nordiske land og i norske innlandskommuner, hvor dette ikke kan forklares med fiskerivirksomhet, men inngår i en større demografisk utvikling med urbanisering. Fiskeriene og fiskeriforvaltningen kan med andre ord ikke alene bære oppdraget med å snu eller motvirke slike trender som har flere og komplekse årsaker.

Fiskeflåten har over tid vært en bærebjelke i fiskeriavhengige samfunn langs kysten. Særlig kystnært fiske og mange små aktører har vært viktig for utviklingen av kystsamfunnene. Teknologiutvikling, en mer mobil flåte, strukturordninger og konkurranse om arbeidskraft fra andre næringer har ført til at disse båndene mellom fiskere og samfunn har blitt løsere. Dette er likevel ikke det samme som at fiskeriaktivitet ikke lenger betyr noe for kystsamfunnene.

Fiskerinæringen skaper aktivitet og ringvirkninger på samme måte som alle velfungerende næringer gjør. Hvorvidt fiskere er samfunnsbyggere i større eller mindre grad enn tidligere avhenger av fartøyeiernes disposisjoner. Rammevilkår for fiskeindustrien kan også ha vel så mye å si for kystsamfunnene, både når det gjelder arbeidsplasser og stabilitet. Mange steder har havbruksnæringen kommet inn og bidrar til sysselsetting, ringvirkninger og aktivitet lokalt. Et fremtidsrettet kvotesystem må likevel utformes slik at det kommer samfunnet til gode. Dette fordrer gode rammevilkår for den minste flåten, samtidig som industri og lokalsamfunn må få del i verdiskapingen.

2.3.4 Kvotesystemets bidrag til det materielle grunnlaget for samisk kultur

Til oppfølging av Kystfiskeutvalgets innstilling i NOU 2008: 5, ble Sametinget og Fiskeri- og kystdepartementet enige om tiltak for at fiskeri i større grad skal bidra til det materielle grunnlaget for samisk kultur. De nødvendige lovendringene ble fremmet i Prop. 70 L (2011–2012) Endringer i deltakerloven, havressursloven og finnmarksloven (kystfiskeutvalet).

Tiltakene ble beskrevet med følgende i proposisjonen:

«Fiskeri- og kystdepartementet er ikkje einig med kystfiskeutvalet i deira vurdering av at det på bakgrunn av reglane i folkeretten om urfolk og historisk bruk, eksisterer ein rett til fiske for befolkninga i Finnmark. Departementet legg også til grunn at gjeldande reglar for regulering av og deltaking i fiskeria er i tråd med dei folkerettslege pliktene overfor samane som minoritet og urfolk.
Fiskeri- og kystdepartementet vil likevel foreslå å lovfeste ein rett til fiske av torsk, hyse og sei for alle som bur i Finnmark, Nord-Troms og dei område med sjøsamisk innslag i resten av Troms og Nordland som Kongen fastset, og som eig eit merkeregistrert fartøy under 11 meter og er registrerte i fiskarmanntalet. Med dette vil ein sikre at fiskerireguleringane også for framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten, og ein vil medverke til å styrkje dei som driv fiske med små fartøy i delar av Nord-Noreg som eit distriktspolitisk verkemiddel. Dette må seiast å vere i tråd med intensjonane bak kystfiskeutvalet sine forslag. Departementet foreslår at lovfestinga skjer gjennom ei ny føresegn i deltakerloven § 21 tredje ledd. Departementet vil samtidig tydeleggjere dei folkerettslege pliktene gjennom ei ny føresegn i deltakerloven § 1 a og i havressurslova § 11 sjette ledd.
Fiskeri- og kystdepartementet vil vidare opne for at det kan etablerast ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland gjennom ei ny føresegn i havressurslova § 8 b. Ein legg samtidig opp til ein eigen prosess for å få på plass ein rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om konsultasjonar som gjeld fiskerispørsmål. Arbeidsoppgåvene til fjordfiskenemnda og kva vekt fråsegner frå nemnda skal ha vert drøfta vidare i arbeidet med denne rammeavtalen.
Departementet vil også opne for at krav om anerkjenning av eksisterande rettar til fiskeplassar kan leggjast fram for Finnmarkskommisjonen. Det er gjort framlegg om ei ny føresegn i finnmarksloven § 29 første ledd andre punktum som gjev heimel til dette.
I tillegg foreslår departementet nokre andre tiltak i oppfølginga av forslaga frå kystfiskeutvalet som ikkje inneber lovfesting. Det er foreslått å setje av eit tilleggskvantum torsk til open gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei i Finnmark, Nord-Troms og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag som Kongen fastset. Departementet har ikkje teke endeleg stilling til korleis dette kvantumet skal nyttast i framtida, men foreslår at dette er spørsmål som ei fjordfiskenemnd kan uttale seg om. For 2011 og i 2012 er det fordelt 3000 tonn torsk som tilleggskvote til fartøy i open gruppe i dette området.
Når det gjeld spørsmålet om ein fjordrett, kan Fiskeri- og kystdepartementet ikkje sjå at det eksisterer nokon eksklusiv rett til fiske for dei som bur langs fjordane, verken i Finnmark eller i andre fjordar langs kysten. Departementet meiner likevel det er behov for å sikre at dei minste fartøya får fiska kvotane sine. Departementet foreslår difor å innføre eit forbod mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter, men med høve til å gjere unntak.»

Dette var altså tiltak som det ble oppnådd enighet med Sametinget om gjennom konsultasjoner, og flertallet i Sametinget godkjente tiltakene i plenumsbehandling av saken 9. juni 2011, men med et uttrykkelig forbehold om at det var ulik forståelse av det rettslege grunnlaget som var utredet av Kystfiskeutvalget mellom Sametinget og departementet.

Dette er fortsatt tilfellet. De tiltakene som foreslås i denne meldingen, har til hensikt å opprettholde effekten av tiltakene fra 2011/2012.

Boks 2.1 Temarapporten «Sjøsamenes rett til sjøfiske»

I 2016 la Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) frem temarapporten Sjøsamenes rett til sjøfiske. Problemstillingen i temarapporten er om det vernet menneskerettighetsbestemmelsene gir sjøsamene og deres kultur, er tilstrekkelig ivaretatt i Norge i dag. I rapporten utreder NIM Norges menneskerettslige forpliktelser overfor sjøsamene, og de fremmer en rekke anbefalinger. I rapporten fremmes anbefalinger om at:

«Sjøsamenes rett til fiske som en del av deres kulturutøvelse og basert på deres historiske fiske, bør lovfestes. Det samme gjelder retten til en positiv forskjellsbehandling ved tildeling av kvoter og tilsvarende, hvis dette er nødvendig for ivaretakelsen av sjøsamenes materielle kulturgrunnlag.»
«Sjøsamenes rett til deltakelse i bruk, styring og forvaltning av sitt materielle kulturgrunnlag må sikres bedre i lovverket enn hva som er tilfellet i dag for at Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser.»
«Lovgivningen må sikre at inngrep som kan innvirke på sjøsamens materielle kulturgrunnlag blir tilstrekkelig utredet.»

2.4 Behov for modernisering av kvotesystemet

I norske fiskerier er bestandene bærekraftig forvaltet, fiskeflåten driver lønnsomt og aktiviteten er spredt langs kysten. I så måte kan dagens kvotesystem sies å være i overensstemmelse med formålene og de overordnede hensynene vi legger til grunn for fiskeriforvaltningen. Som vist i kapittel 2.3 er det imidlertid flere utfordringer og forbedringsområder hvor dagens kvotesystem ikke legger tilstrekkelig til rette for god utnyttelse av felles ressurser.

En videreføring av dagens kvotesystem vil ytterligere forsterke de utfordringene som er omtalt her. Systemet vil bli mer og mer komplekst jo flere nye mekanismer som legges til for å ivareta nye hensyn. I tillegg til utfordringer dette gir med fangstavregning, kontroll og tidsbruk hos forvaltning og næringsaktører, er det også et demokratisk problem når dette går på bekostning av systemets transparens. Kvotesystemet er så vidt komplisert og lite tilgjengelig at selv om endringer gjennomføres etter høringsrunder og grundig behandling, er det ikke gitt at verken berørte parter eller beslutningstakere ser og forstår den fullstendige rekkevidden av de endringer som foreslås.

En ytterligere utfordring er at kvotesystemet har mange politisk ladede virkemidler. Dette medfører stadige påtrykk for endringer. Uenigheter om strukturtakt, virkemidler for den minste flåten og tidsbegrensningen er eksempler på dette. I sum bidrar det til at kvotesystemet er utsatt for politisk usikkerhet og stadige diskusjoner om endringer. Dette kan gjøre at næringsaktørene foretar gale vurderinger, fordi de spekulerer eller forventer den ene eller den andre endringen.

Både tildelinger og hvordan kvoter kan anvendes på kort og lang sikt er iverksatt gjennom virkemidler som styres politisk. Et politisk handlingsrom er nødvendig for å kunne oppfylle samfunnsmessige mål. Et for stort handlingsrom vil imidlertid gjøre rammebetingelsene lite stabile for næringsaktørene. Regjeringen er derfor opptatt av å finne gode mekanismer for fortsatt politisk handlingsrom, samtidig som næringen får stabile, forutsigbare rammebetingelser.

En videreføring av dagens kvotesystem vil også forsterke fokuset på volum og konsentrasjon i flåten. Selv om strukturordninger har vært nødvendige i omstillingen fra en subsidieavhengig til konkurransedyktig næring, vil et ensidig fokus på dette skygge for behovet og mulighetene for ytterligere å øke verdien på produktene gjennom verdikjedene. Et eksempel på dette er hvordan kvotetakene økes med jevne mellomrom, selv når store deler av flåtegruppen fortsatt har store uutnyttede strukturmuligheter. Dette kan bidra til at enkeltaktørers investeringer i kapasitet (fartøy og kvoter) i seg selv i neste omgang blir argument for økt kvotetak. Det kan også bidra til at en potensielt kvalitetsødende volumstrategi blir økonomisk rasjonell på fartøynivå.

Kvotesystemet trenger altså en totalgjennomgang, for å legge til rette for forutsigbare og stabile rammebetingelser og for at kvotesystemet skal bidra til å realisere dagens politiske prioriteringer.

Som vist i dette kapittelet er det behov for å forenkle og harmonisere kvotesystemet slik at det er bedre tilpasset næringens og samfunnets behov i dag og i fremtiden. Videre er det behov for å redusere politisk usikkerhet samtidig som et nødvendig politisk handlingsrom må opprettholdes, ved at kvotesystemet gir forutsigbare rammebetingelser. Et velfungerende og fremtidsrettet kvotesystem bør derfor være så nøytralt som mulig, i den forstand at hovedtrekkene i systemet søkes bevart for å ivareta stabilitet over tid. Dette innebærer at det må skilles mellom de mekanismene som bør være stabile, eksempelvis tildelingssystemet, og virkemidler som åpner for politiske handlingsrom, eksempelvis det som her vil bli omtalt som ekstrakvoteordninger.

For å lykkes med dette må kvotesystemet oppfattes som legitimt. Kvotesystemet må oppfattes som rimelig og rettferdig for de berørte, både næringsutøvere, kystsamfunn og samfunnet forøvrig. Dette innebærer stabile rammebetingelser, effektivitet og fleksibilitet for næringsaktørene, både i flåten og industrien. Samtidig skal kvotesystemet lede til en formålstjenlig fordeling av positive samfunnseffekter i samfunnet generelt, og til kystsamfunn spesielt.

Til dokumentets forside