Meld. St. 45 (2016–2017)

Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi

Til innholdsfortegnelse

3 Avfallspolitiske mål og virkemidler

3.1 Mål

Norsk avfallspolitikk skal legge til rette for høy utnyttelse av ressursene i avfallet og trygg håndtering av farlig avfall. Det overordnede nasjonale målet er at avfall skal gjøre minst mulig skade på mennesker og naturmiljø. Det er også et mål at veksten i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten i landet, målt i BNP. Det er videre et mål om at 80 prosent av avfallet skal sikres god ressursutnyttelse gjennom materialgjenvinning og energiutnyttelse. Mengdene farlig avfall skal reduseres, og det farlige avfallet skal håndteres på en forsvarlig måte. Også forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) og relevant EU/EØS-regelverk har mål for avfallsområdet (vedlegg 1).

I tillegg til disse målene er det nasjonale miljømål på andre områder som sterkt berører avfall og må ses i sammenheng blant annet om utslipp av klimagasser, lokale luftforurensninger og utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer. Nasjonale mål på andre områder enn miljø, som folkehelse og mattrygghet, kan også påvirke måloppnåelsen på avfallsområdet.

Utnyttelse av ressursene i avfallet har fått stadig økt oppmerksomhet, ikke minst knyttet til utviklingen av en sirkulær økonomi. Det er også stadig mer ambisiøse mål på området gjennom EUs avfallsregelverk. Denne vridningen fra gjenvinning generelt til materialgjenvinning spesielt, er ikke i dag reflektert i de nasjonale målsetningene på området. Regjeringen vil derfor utrede konsekvensene av å supplere den nasjonale målsetningen for gjenvinning med egne mål for materialgjenvinning som reflekterer mål i EUs avfallsregelverk. Utredningen skal ta utgangspunkt i avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold, herunder kostnader. Utredninger gjøres i lys av en ev. utvidelse av CO2-avgiften til å omfatte forbrenning av avfall eller innføring av kvoteplikt for forbrenning av avfall.

Denne meldingen vektlegger avfall som en ressurs. Meldingen tar i liten grad for seg områdene farlig avfall og radioaktivt avfall, hvor det viktigste er trygg håndtering av avfallet.

3.2 Sentrale prinsipper og begreper

Avfallshierarkiet gjengir en prioritert rekkefølge for avfallshåndtering, se figur 3.1. Avfallshierarkiet har forebygging som høyeste prioritet, deretter forberedelse til ombruk, materialgjenvinning, annen gjenvinning inkludert energiutnyttelse og til slutt, sluttbehandling.

Føre var-prinsippet innebærer at der det er vitenskapelig usikkerhet om risiko for alvorlig eller irreversibel skade på helse eller miljø, skal ikke usikkerheten brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe tiltak. Vugge til grav-prinsippet innebærer at et produkt må vurderes ut fra de totale miljøvirkningene i hele livssyklusen, fra utvinning av råstoff til det er håndtert som avfall og enten materialgjenvunnet til nye produkter, energiutnyttet eller sluttbehandlet. Prinsippet om at forurenser skal betale innebærer at den som forårsaker miljøskader skal betale de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skaden eller tiltakene som må til for å forhindre skaden. Styringseffektivitet vil si at en valgt virkemiddelbruk skal føre til at målene nås med størst mulig grad av sikkerhet. Kostnadseffektiv virkemiddelbruk innebærer at man velger virkemidler som fører til et bestemt resultat til lavest mulige samfunnsøkonomiske kostnader. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet tilsier at den samlede nytten for samfunnet skal være større enn de samlede kostnadene for samfunnet.

I vurderingen av hvilke resultater man ønsker å oppnå og hva som er gode løsninger, vil avfallshierarkiet, føre var-prinsippet, prinsippet om at forurenser skal betale og vugge til grav-prinsippet være sentrale. Avveining mellom ulike mål, for eksempel hensynet til å ta miljøgifter ut av sirkulasjon og destruere dem, kan ha betydning. Hvilke løsninger man ønsker å stimulere til, vil variere med avfallsstrømmene og være avhengig av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

3.3 Virkemidler

I avfallspolitikken er det et samspill mellom en rekke ulike virkemidler. De omfatter reguleringer, tillatelser, avgifter, produsentansvarsordninger, tilskuddsordninger og informasjonstiltak. Virkemidlene skal på en kostnadseffektiv måte stimulere til god ressursutnyttelse og lave utslipp gjennom forebygging, forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse, samt reduserte utslipp fra behandling av avfall.

Figur 3.1 Avfallshierarkiet

Figur 3.1 Avfallshierarkiet

Kilde: Miljødirektoratet / miljøstatus.no

Boks 3.1 Oversikt over begreper

Med gjenvinning menes ethvert tiltak der hovedresultatet er at avfall kommer til nytte ved å erstatte materialer som ellers ville blitt brukt, eller at avfall har blitt forberedt til dette.

materialgjenvinning: enhver form for gjenvinning der avfallsmaterialer brukes til framstilling av stoffer eller løsøregjenstander som ikke er avfall. Bruk av avfall til framstilling av energi eller materialer som skal anvendes som brensel eller fyllmasser, regnes ikke som materialgjenvinning.

ombruk: vare (produkter eller komponenter) som kan brukes på nytt i sin opprinnelige form

ombruksemballasje: emballasje som kan ombrukes i sin opprinnelige form

sluttbehandling: enhver form for avfallsbehandling som ikke er gjenvinning

forberedelse til ombruk: kontroll, rengjøring eller reparasjon, der produkter eller komponenter som er blitt til avfall forberedes slik at de oppfyller betingelsene for avfallsfasens opphør og slik at de kan brukes på nytt til sitt opprinnelige formål uten annen forbehandling

Forurensningsloven og avfallsforskriften er sentrale i regulering av avfallshåndteringen. Det skilles mellom husholdningsavfall og næringsavfall når det gjelder hvem som har rett og plikt til å håndtere avfallet. Kommunene skal sørge for innsamling og behandling av avfall fra husholdninger, mens næringsavfall er gjenstand for fri konkurranse. Næringsvirksomheter står dermed fritt til å velge løsning i markedet for sitt avfall, forutsatt lovlig håndtering. Det stilles krav til både kommunale og private anlegg gjennom tillatelser etter forurensningsloven. Det er forbudt å deponere biologisk nedbrytbart avfall.

Avgifter brukes for å styre avfallet mot forsvarlig behandling, med minst mulig miljøskadelige utslipp. Vrakpantavgift og vrakpant skal sikre innlevering av kasserte kjøretøy. Avgift på smøreolje og refusjonsordning for spillolje skal hindre forurensning fra brukt smøreolje på avveie. Miljøavgift på drikkevareemballasje skal hindre at drikkevareemballasje ender opp som forsøpling i naturen og motivere til økt innsamling. Miljøavgiften reduseres med andel innsamlet emballasje.

Boks 3.2 Avfall på Svalbard

Svalbard er ikke omfattet av forurensningsloven. Det viktigste virkemiddelet for å nå miljømålene for Svalbard er svalbardmiljøloven med forskrifter. Det er fastsatt en egen forskrift om miljøgifter, avfall og gebyrer for avløp og avfall på Svalbard som blant annet regulerer innsamling av avfall. For Longyearbyen er det fastsatt forskrift om sortering og innsamling av avfall, avfallsgebyrer og byggavfall i Longyearbyen planområde. Miljødirektoratet i samarbeid med Sysselmannen og Longyearbyen lokalstyre vurderer nå endringer i avfallsregelverket. Longyearbyen lokalstyre har ansvar for avfallshåndtering i Longyearbyen. Årlig samles det inn over 2000 tonn avfall i Longyearbyen. I underkant av 90 prosent av avfallet sendes til fastlandet for gjenvinning. Det vises til Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard for utfyllende opplysninger.

Utvidet produsentansvar er et sentralt virkemiddel som skal gi insentiver til å redusere innhold av helse- og miljøfarlige forbindelser i produktene, til lengst mulig levetid av produktene og i størst mulig ombruk og egnethet for materialgjenvinning, til energiutnyttelse, og til forsvarlig avfallshåndtering. Produsentansvar innebærer at produsent eller importør av et produkt har ansvaret for produktet gjennom hele livsløpet, også når det er blitt avfall. Produsentansvarsordningene er innrettet på noe ulik måte og finnes i dag for emballasje, elektriske og elektroniske produkter, batterier, kjøretøy, bildekk og PCB-holdige isolerglassruter. Felles for ordningene er at de pålegger produsent eller importør å samle inn kasserte produkter og sikre forsvarlig håndtering. Mens flere av ordningene tidligere har vært basert på avtaler mellom myndighetene og de ansvarlige for produktene, er nå produsentansvaret i stor grad regulert i forskrift.

3.3.1 Offentlige anskaffelser

Det offentlige kjøper varer og tjenester for om lag 480 mrd. kroner hvert år. Dette tilsvarer om lag 15 prosent av BNP. Regjeringen vil sørge for at offentlig sektor som kunde bidrar til å ta i bruk og utvikle nye og klimavennlige teknologier og løsninger. En aktiv bruk av offentlige anskaffelser kan også understøtte målene i avfallspolitikken og prinsippene i en sirkulær økonomi. Ny lov om offentlige anskaffelser pålegger fra 1. januar 2017 offentlige virksomheter å innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Regelverket legger også til rette for strategisk bruk av anskaffelser for å bidra til innovasjon.

For å bidra til ressurseffektivitet, avfallsforebygging og forhindre uønsket spredning av prioriterte miljøgifter kan ulike anskaffelsesmetoder og verktøy benyttes. Den nye loven viser til at oppdragsgiver kan oppfylle miljøkravene for eksempel ved å ta hensyn til livssykluskostnader. Med livssyklus menes alle faser i varens, tjenestens eller bygge- og anleggsarbeidets levetid, fra anskaffelsen av råvarer eller opparbeiding av ressurser til behandling av avfallet. Anskaffelsesregelverket gjør det også enklere å stille krav til alle faser, herunder forskning og utvikling, produksjon, transport, bruk og vedlikehold. Videre kan bruk av miljømerker bidra til ressurseffektivitet og en sirkulær økonomi, for eksempel ved at de miljømerkede produktene inneholder færre miljø- og helsefarlige stoffer og har lengre levetid enn andre tilsvarende produkter.

Forskriftene om offentlige anskaffelser inneholder også en ny og generell bestemmelse om miljøvekting. Der offentlige oppdragsgivere velger å bruke miljø som en del av tildelingskriteriene, bør miljøkriteriet som hovedregel vektes med minimum 30 prosent. Regelverket stiller oppdragsgiver fritt med hensyn til anskaffelsesmetodikk. Oppdragsgiver bør til enhver tid vurdere hvilken metodikk som er hensiktsmessig for å få en miljømessig god ytelse. Tydelige kravspesifikasjoner på miljøytelse kan være effektivt der det på forhånd er klart hva man er ute etter. Bruk av tildelingskriterier kan gi en mer åpen konkurranse om ulike løsninger eller teknologier for å oppfylle oppdragsgivers behov.

Regelverket alene sikrer ikke at offentlige anskaffelser blir mer miljøvennlige. Med nytt regelverk og utfordringer fra avfallspolitikken og ønsket om en mer sirkulær økonomi er det et stort behov for kompetanse og veiledning til oppdragsgiverne. Det er i budsjettet for 2017 bevilget 15 millioner kroner til en satsning i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) til arbeid med veiledning og kompetanse for å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, både på statlig og kommunalt nivå. Dette for å styrke Difis arbeid med anskaffelsesfaglig og teknisk veiledning, kriteriesett på miljø og anskaffelsesmetodikk, som er viktig for å fremme en kvalitativ og oppdatert innkjøpspraksis. Anskaffelsesmetoder slik som livssyklusanalyser eller bruk av funksjonskrav er særlig relevante på avfallsfeltet og i en sirkulær økonomi. Det er viktig at Difi viderefører sitt arbeid med slike verktøy i tråd med ny politikk.

En sirkulær økonomi utfordrer til nye løsninger. Innovasjon gjennom anskaffelser er tema for samarbeidet mellom Norges Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund og Difi under «Nasjonalt program for leverandørutvikling». Regjeringen vil i 2017 og 2018 utvikle en mer helhetlig anskaffelsespolitikk og identifisere tiltak for å forbedre offentlig innkjøpsvirksomhet. Det er planlagt framleggelse av en stortingsmelding om offentlig anskaffelser i 2018.

3.4 Rammebetingelser

Det er mange aktører i avfallssektoren. Det er en betydelig næring som gir arbeidsplasser over hele landet, og kommunene har en viktig rolle. Det er stor interesse knyttet til rammebetingelsene for denne næringen. Rammebetingelsene omfatter ansvar for og eierskap til avfallet, organisering av innsamling og håndtering av avfallet, og de økonomiske rammebetingelsene til avfallsbehandlingsanleggene.

3.4.1 Ansvar og roller

Kommunene har ansvaret for å samle inn avfall fra husholdninger, og sikre forsvarlig håndtering av avfallet. For å sikre at prinsippet om forurenser betaler er ivaretatt, skal alle kostnader ved lovpålagt håndtering av husholdningsavfall dekkes over avfallsgebyret, det såkalte selvkostprinsippet. Avfallsgebyret skal dekke innsamling og håndtering av avfallet, og utbygging av nødvendig infrastruktur. Kommunene har ikke adgang til å subsidiere avfallshåndteringen eller tjene på den, og de må ha separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og avfallshåndtering i markedet.

Kommunene kan for øvrig fritt organisere avfallshåndteringen på egnet måte. Det er derfor stor variasjon i hvem som faktiske samler inn og håndterer avfallet. Kommunen kan håndtere husholdningsavfall i egenregi, tildele enerett på avfallshåndteringen til annet offentlig organ eller kjøpe inn tjenester i markedet etter regelverk for offentlige anskaffelser. Det kan gjennom forurensningsloven stilles krav til sortering, innsamling og håndtering av avfall.

Næringslivet skal selv håndtere eget avfall innenfor rammen av relevant regelverk. Eksempler er forurensningslovens krav om at den som produserer næringsavfall skal sørge for at avfallet blir brakt til lovlig avfallsanlegg eller gjennomgår gjenvinning, og avfallsforskriftens krav til håndtering av enkelte avfallstyper. Byggteknisk forskrift regulerer avfall fra bygg- og anleggsvirksomhet. I tillegg kommer utvidet produsentansvar som gir produsent/importør ansvar for miljøbelastningen over livsløpet for produktene, også som avfall.

EU-kommisjonen har også foreslått minimumskrav som tydeliggjør hva som skal omfattes og reguleres i et utvidet produsentansvar.

Definisjonen av avfall i forurensningsloven ble i 2004 endret fra kategoriene forbruks- og produksjonsavfall til kategoriene nærings- og husholdningsavfall der husholdningsavfall er alt avfall fra husholdningene, mens næringsavfall er alt avfall som oppstår i private og offentlige virksomheter og institusjoner. Bakgrunnen var særlig ønsket om å gi næringslivet større ansvar og handlefrihet til selv å velge avfallshåndtering.

Endringene medførte at kommunene fortsatt fikk ansvar for og enerett til å håndtere husholdningsavfallet, men ble fritatt for plikten til å samle inn husholdningsliknende avfall fra næringslivet. Næringslivet fikk fullt ut ansvar for å sørge for håndtering av eget avfall. Økt handlingsrom for næringslivet til selv å velge innsamlings- og behandlingsløsning skulle lede til økt gjenvinning og til etablering av nye og effektive innsamlings- og behandlingsløsninger. Lovendringen innebar også at kommunene fikk anledning til å ta seg fortjeneste for tilbud av tjenester knyttet til innsamling og behandling av dette husholdningsliknende næringsavfallet. Regjeringen har vurdert at det ikke er behov for endringer på dette området nå.

3.4.2 Organisering av innsamling og håndtering av husholdningsavfall

Avfall inneholder ressurser som kan utnyttes, og økt utnyttelse av ressurser gir muligheter for næringsutvikling særlig i avfalls- og gjenvinningsbransjen. Dette gjelder blant annet ulike behandlingsløsninger.

Mens kommunen har ansvar for husholdningsavfallet, har næringslivet ansvar for eget avfall, også det som likner husholdningsavfall. Ettersom den samme typen avfall dermed vil ha liknende mulige løsninger både for innsamling og behandling, har representanter for næringslivet pekt på områder der de mener det er for lite konkurranse. Dette gjelder i særlig grad kommunenes mulighet til å utelukke håndtering av husholdningsavfall fra konkurranse ved å tildele enerett.

Figur 3.2 Verditransport

Figur 3.2 Verditransport

Foto: Marianne Gjørv

Enerett er en eksklusiv rett til å utføre en tjeneste, som utelukker andre aktører fra å tilby det samme, og skaper dermed et monopol. Tildeling av tjenestekontrakter basert på en enerett er unntatt fra regelverket for offentlige anskaffelser og krav om konkurranse gjelder derfor ikke for denne typen tjenestekontrakter. Det er veletablert i EU-retten at tjenestekontrakter på nærmere betingelser kan tildeles direkte fra et offentlig organ til et annet med hjemmel i en enerett, når det er nødvendig for å ivareta offentlige oppgaver som skal dekke allmennhetens behov. Interkommunale selskap og kommunalt og interkommunalt eide selskap som er opprettet for å håndtere husholdningsavfall kan tildeles enerett på behandling av slikt avfall, også selv om selskapet driver utstrakt kommersiell virksomhet i tillegg. Kommunene gjennomfører i stor grad sine forpliktelser knyttet til håndtering av husholdningsavfall gjennom interkommunalt samarbeid.

En enerett må ellers være forenlig med EØS-avtalen. Det innebærer blant annet at etablering av en enerett må være begrunnet i tvingende eller allmenne hensyn som er tilstrekkelig tungtveiende til at de går foran hensynet til den frie bevegeligheten av tjenester, at tildelingen er nødvendig for å ivareta de aktuelle hensynene og at målene ikke kan nås med andre og mindre inngripende midler.

Det ble i 2015 gjennomført en kartlegging av kommunenes praksis for tildeling av enerett. Den viste at hoveddelen av husholdningsavfallet blir behandlet av kommunene selv i egenregi og av tjenesteleverandører valgt ved konkurranseutsetting. Om lag en fjerdedel av husholdningsavfallet blir behandlet ved avtaler basert på enerett. Kommunen kan gjennom valg mellom konkurranseutsetting, tildeling av enerett og behandling i egenregi velge den mest hensiktsmessige behandlingen av husholdningsavfall ut fra en avveining av økonomiske og samfunnsmessige hensyn. Adgangen til å tildele enerett reduserer den økonomiske risikoen ved etablering og drift av kostnadskrevende behandlingsanlegg og sørger for en tilstrekkelig behandlingskapasitet i Norge, noe som bidrar til en sikker og miljøvennlig avfallsbehandling i tråd med målene i avfallspolitikken.

Figur 3.3 Import av avfall

Figur 3.3 Import av avfall

Kilde: Miljødirektoratet, 2017/miljøstatus.no Lisens: Norsk Lisens for Offentlig Data (NLOD)

Tildeling av enerett brukes særlig i forbindelse med forbrenning av avfall, men enerett vil i årene som kommer også ha betydning for etablering av biogassanlegg og sentralsorteringsanlegg i kommunal regi. Slike kapitalintensive behandlingsløsninger krever langsiktig planlegging og forutsetter store avfallsmengder. Enerettsadgangen bidrar til en langsiktig forutsigbar tilgang på tilstrekkelige avfallsmengder. Undersøkelser utført av Avfall Norge og Norconsult AS indikerer at mange av kommunens behandlingsanlegg sannsynligvis ikke ville blitt bygget dersom tildeling av enerett til anlegget ikke hadde vært en mulighet. Beregninger gjort for Miljødirektoratet viser at selv ved en høy grad av materialgjenvinning vil det, grunnet økonomisk vekst og befolkningsøkning og behov for sluttbehandling, være behov for kapasitet for energiutnyttelse av restavfall.

Norge må ha en viss innenlands behandlingskapasitet for avfall. Avfallsbehandling basert primært på eksport vil være sårbar for endringer i andre lands avfallspolitikk. Etter EUs nærhetsprinsipp skal avfall i første rekke sluttbehandles så nært som mulig til det stedet avfallet oppsto. Det samme gjelder gjenvinning av blandet husholdningsavfall. Det kan likevel utvikles regionale løsninger.

Avfallsforbrenningsanlegg som er etablert for å håndtere husholdningsavfall er i dag ikke kvotepliktige. Utslipp fra disse anleggene er heller ikke underlagt CO2-avgift. Avfall forbrennes også i andre anlegg som leverer energi til industrien og derfor klassifiseres som kvotepliktige energianlegg.

Stortinget har fattet anmodningsvedtak om å innføre lik CO2-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. Dette omtales i Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid.

3.4.3 Import og eksport av avfall

Det er et felles avfallsmarked i EØS-området og det foregår omfattende eksport og import av avfall. Norske aktører både eksporterer og importerer avfall til materialgjenvinning, energiutnyttelse og sluttbehandling. Siden svenske forbrenningsanlegg oftest har lavere marginalkostnader ved drift enn de norske anleggene, fungerer de som prissetterne i dette markedet. I tillegg har de svenske anleggene generelt høyere energiutnyttelsesgrad enn snittet for de norske forbrenningsanleggene, og dette kan være avgjørende ved vurdering av miljøeffekter i konkurransen. Elektrisitetsprisen er også betydelig høyere i Sverige, noe som gir svenske forbrenningsanlegg et konkurransefortrinn.

Figur 3.4 Eksport av avfall

Figur 3.4 Eksport av avfall

Kilde: Miljødirektoratet, 2017/miljøstatus.no Lisens: Norsk Lisens for Offentlig Data (NLOD)

For å møte utfordringene for de norske anleggene og deres eiere, har deler av avfallsbransjen foreslått å innføre eksportbegrensninger. Muligheten for å innføre eksportbegrensninger reguleres av EØS-regelverket. Avfallsforskriften gjennomfører EUs rådsforordning om grensekryssende transport av avfall (grensekryssforordningen) i norsk rett. Formålet med forordningen er blant annet å sikre at alt avfall som oppstår i EØS-området skal få en miljømessig forsvarlig håndtering gjennom bedre overvåkning og kontroll med avfallstransporter.

I henhold til EØS-retten har medlemslandene en betydelig handlefrihet til å kunne nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse i medhold av grensekryssforordningen, i enkeltsaker og på generelt grunnlag, dersom dette kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig behandlingskapasitet og nærhetsprinsippet. Det er tilsvarende handlingsrom for eksport av alle typer avfall til sluttbehandling. Det er ikke anledning til å innføre generelle eksportbegrensninger for utsortert matavfall eller annet utsortert avfall for materialgjenvinning.

Etter rammedirektivet om avfall har et land mulighet til å regulere import av avfall under henvisning til egen avfallsbehandling og behov for en viss nasjonal kapasitet for å sikre korrekt avfallsbehandling. Eksempelvis kan en begrunnelse være at landet stiller strengere krav til materialgjenvinning.

Det er opp til medlemslandene å ta nærmere stilling til nasjonal behandlingskapasitet, herunder i hvor stor grad det skal samarbeides med andre stater. Regelverket for å gi tillatelser til eksport og import av avfall praktiseres ulikt i Norden. Sverige har åpne grenser, mens Finland og Danmark praktiserer bestemmelser som direkte begrenser eksport av husholdningsavfall.

I Norge er det Miljødirektoratet som har myndighet til å samtykke til eksport av avfall. Det er så langt vurdert at det må foreligge en miljøbegrunnelse for å innføre eksportbegrensninger.

Praksis i Norge er å tillate eksport av blandet restavfall fra husholdninger så lenge mottaket er i et annet nordisk land og har tillatelse til å ta imot og behandle avfallet. Disse anleggene har de samme utslippskravene som norske anlegg og vurderes som miljømessige likeverdige. I Sverige har de høyere gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad enn i Norge, blant annet fordi de har kommet lenger i utbygging av fjernvarme enn Norge. Eksport av avfall til Sverige har derfor bidratt til at Norge har oppnådd en høy samlet gjenvinningsandel og god utnyttelse av avfallet. Miljøkonsekvensene ved transport av avfall tilsvarer miljøkonsekvensene ved transport av andre varer. Denne miljøulempen prises gjennom drivstoffavgiftene. Norge er et langstrakt land, og avstanden til anlegg i Sverige med ledig kapasitet er ikke nødvendigvis lengre enn til et norsk anlegg. Vurderinger av om det foreligger miljøbegrunnelse for å innføre eksportbegrensninger bør baseres på den samlede miljøeffekten som oppstår, og ikke enkelteffekter som f.eks. transport.

Selv om det enkelte land i utgangspunktet kan velge å håndtere alt avfall innenfor egne grenser, er ikke det i alle tilfeller ønskelig. Handel med avfall mellom landene gir en fleksibilitet og mulighet for å etablere særlige tilpassede løsninger for for eksempel farlig avfall, uten at kostnadene ved forsvarlig håndtering blir uforholdsmessig høye. Det kan også være en ulempe om alle land etablerer samme typen infrastruktur for håndtering av ordinært avfall. Når muligheten for å deponere avfall reduseres i EU-landene som følge av strengere deponiregelverk, er det en fare for at det etableres parallelle forbrenningsløsninger som på lang sikt gjør det vanskeligere og mindre lønnsomt å materialgjenvinne avfallet. Et alternativ til at hvert land etablerer egen infrastruktur for avfallsforbrenning, er at de landene som har etablert et nettverk av forbrenningsanlegg til produksjon av fjernvarme kan motta sortert restavfall som ikke egner seg for materialgjenvinning til energiutnyttelse fra de landene som må flytte betydelige mengder avfall fra deponi til annen behandling.

3.5 Oppsummering

Det foreligger ikke gode miljømessige eller samfunnsøkonomiske grunner til å anbefale endringer i regelverket for å begrense adgangen til eksport av blandet husholdningsavfall fra Norge. Dagens organisering, der kommunene står fritt til å kjøpe behandlingstjenester i et internasjonalt konkurranseutsatt marked, behandle i egenregi eller tildele enerett til et annet offentlig organ, bidrar til å sørge for et integrert og tilstrekkelig nett av gjenvinnings- og sluttbehandlingsanlegg for avfall og til at Norge når fastsatte mål i miljøpolitikken. Dette utelukker ikke at det kan være behov for å stille nærmere krav til utsortering og materialgjenvinning.

Til toppen
Til dokumentets forside