1 Sammendrag
1.1 Tilbakeblikk
Utvalget til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter m.v. ble oppnevnt ved kgl resolusjon av 1 aug 1969. Utvalgets første formann var fylkesmann Olaf Watnebryn. Utvalget avleverte sin første utredning til Forsvarsdepartementet 24 august 1972. Denne utredning er den første oversikt etter krigen som omfatter alle forsvarsgrenene og sivile institusjoners behov for arealer til skyte- og øvingsfelt. Utredningen ble publisert som NOU 1974: 20. Forsvarsdepartementet fremmet i St meld nr 52 (1974 -75 ) – Om skyte- og øvingsfelt for Forsvaret- regjeringens syn på Forsvarets behov for Stortinget, hvor Utvalgets Utredning I fulgte som utrykt vedlegg.
I 1977 overtok fylkesmann Alv Jakob Fostervoll som formann og Utvalget foretok en rekke utredninger av forslag til nye skyte- og øvingsfelt som ikke var behandlet i Utvalgets første utredning (oversikt – vedlegg 5). Ved kgl res av 20 nov 1981 ble Utvalgets mandat justert og Utvalget fikk status som et permanent rådgivende utvalg som skulle fremlegge en ny samlet og oppdatert oversikt og vurdering av Forsvarets behov hvert fjerde år.
Den første oppdaterte Hovedrapport ble avgitt til Forsvarsdepartementet 15 desember 1987. Denne utredning ble imidlertid bare trykt og distribuert i noen få eksemplarer. Da det i St meld nr 16 (1992-93) – Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994-98 – ble varslet betydelige omlegginger i Forsvaret fant Utvalget det hensiktsmessig å vente med en ny oppdatering til den nye struktur var fastlagt og det var klart hvilke krav denne ville sette til skyte- og øvingsfelt. Forsvarsdepartementet bifalt dette syn hvoretter den videre oppdatering ble skjøvet noe frem i tid.
Denne rapport er bygget opp noenlunde likt med de tidligere Hovedrapporter og Utvalget gir her en samlet oversikt, sine vurderinger og noen tilrådninger knyttet til Forsvarets behov for skyte- og øvingsfelt slik dette framstår høsten 1995.
1.2 Om rapporten og dens anvendelse
Det ligger sentralt i Utvalgets mandat å kartlegge og vurdere de totale samfunnsinteresser og med bakgrunn i sine vurderinger å gi signaler og anbefalinger til planleggere og involverte miljøer.
Utvalgets Hovedrapport må kunne nyttes av oppdragsgiveren (FD) som på denne måte kan klarlegge for egen etat, fylkes- og fylkeskommunale myndigheter, ordførere, tekniske sjefer, bygdelag, skytterlag m.fl. det militære forsvars behov for arealer til skyte- og øvingsfelt.
Utvalget har lagt vekt på å beskrive den utvikling som har funnet sted siden Utvalgets første rapport ble fremlagt
innen Forsvaret (omorganisering og materiellutvikling, endrede behov mv)
innen lovverket for regulering/planlegging av bygg og anlegg av større karakter samt arbeidet med å beskytte og ta vare på samfunnets mangeartede miljø
om større næringers og miljøers behov og interesser i utmarksområder generelt og innen de områder som Forsvaret båndlegger spesielt
Således har Utvalget særlig referert og omtalt relevante sider ved Plan og bygningsloven og dens krav til konsekvensutredninger samt senere års miljøbevisstgjøring i samfunnet og de realiteter framtidige planleggere på flere nivå vil stå overfor.
Forsvaret skal med sin stridsevne dekke sin del av nasjonens behov for nasjonal og internasjonal sikkerhet og derigjennom rettferdiggjøre nasjonens store og mangeartede investeringer for dette formål.
Det er derfor lagt vekt på å konkretisere Forsvarets behov og de forutsetninger som må oppfylles for at Forsvaret skal være best mulig realistisk trent på det materiell som samfunnet har bevilget midler til og som det forventes full uttelling av om så blir avkrevd. Allierte styrkers behov i anledning deres egen forberedelse og trening for deltakelse i forsvaret av Norge på norsk territorium er også behandlet.
Utvikling og forbedring av moderne samvirkende militære styrkers stridsevne krever bl a spesiell bruk av store arealer, en bruk som ofte medfører ulemper for andre interessenter og miljøer.
Utvalget har søkt å beskrive grunnlaget for de ulemper som nødvendigvis oppstår og påføres forskjellige miljøer i samfunnet, men også angitt muligheter for sameksistens og flerbruk samt behov for prioriteringer.
1.3 Utvalgets status og fremtidige rolle
Flere punkter i Utvalgets mandat er dekket i plan- og bygningsloven (PBL) og dens bestemmelser om konsekvensutredninger (KU). Utvalget har behandlet dette forhold i 2.3.4.
De nye reglene om konsekvensutredninger (KU) i plan og bygningsloven er ikke i seg selv avgjørende for Utvalgets arbeid. KU-prosessen skal avklare de forutsetninger som avgjørelsene skal bygge på. Utvalget skal etter sitt mandat gi råd til Forsvarsdepartementet om hvorledes en ut fra overordnende betraktninger skal finne løsninger hvor flere likeverdige samfunnsinteresser står mot hverandre. Utvalgets rolle i forhold til KU-prosessen bør derfor avklares bl a for å unngå misforståelser hos andre impliserte parter.
Utarbeidelse av en landsoversikt som synliggjør Forsvarets behov for skyte- og øvingsfelt og som peker på hovedutfordringer i forhold til andre vitale samfunnsinteresser faller imidlertid ikke inn under bestemmelsene om konsekvensutredninger. Forsvarets omstrukturering vil aktualisere frigivelser og tilbakeføringer av skyte- og øvingsfelter. De prioriteringer som i så fall må gjøres i en totalsammenheng kan derfor være en naturlig oppgave for Utvalget å uttale seg om.
Det er derfor Utvalgets oppfatning at det permanente Utvalget som i sin tid ble etablert ved kgl res av 20. nov 1981 inntil videre bør bestå som et nøytralt, bredt sammensatt og kompetent regjeringsoppnevnt utvalg for vurdering av spørsmål knyttet til skyte- og øvingsfeltsaker som berører flere vitale samfunnsinteresser.
1.4 Sammendrag av uttalelser, vurderinger og forslag
Utvalget påpeker flere steder i rapporten behovet for å legge større vekt på bedre øvingsmuligheter i tilpassede skyte- og øvingsfelter i framtiden. Nytt avansert høyteknologisk materiell med større manøverhastighet og -evne, nye tyngre våpen med større rekkevidde mv krever optimale øvingsforhold for at avdelingene skal kunne nå den stridsevne som de store materiellinvesteringer legger grunnen for. Både langtrekkende artilleri og nye rakettsystemer vil ut fra sin kapasitet (rekkevidde, grupperingsbehov, sprengvirkning med krav til sikkerhetssoner mv) kreve felt som dekker store arealer. (Jfr bl a 2.5.3)
Hvor effektive norske avdelinger og stridende styrker skal bli, er direkte avhengig av de trenings- og øvingsforhold som gis.
Samme forhold gjelder også for utenlandske styrker.
Helt siden Forsvarskommisjonen av 1946 ( Bratteli-kommisjonen ) begrunnet behovet for å legge forholdene til rette for at allierte styrker kan gripe inn og støtte Norge ved bl a å sikre disse styrkers utgangsgruppering i Norge, har det vært et bærende prinsipp å gi allierte styrker de beste øvingsmuligheter her. Slik øving gir ferdigheter som vil gjøre det nærliggende å bruke dem i Norge.
Utvalget understreker derfor behovet for å innpasse allierte avdelingers virksomhet i de etablerte skyte- og øvingsfelt.
Øvingsvirksomheten kan forårsake skader og ulempe for, eller helt fortrenge, andre brukerinteresser i øvingsområdene. Våpenutviklingen i retning av tyngre materiell som stiller bestemte krav til terreng og grunnforhold vil kunne forsterke problemene. Lokalisering, avgrensing og bruk av arealene stiller samme krav til overveielser fra planmyndighetene som annen arealutnytting. Det vil derfor også være en utfordring for planmyndighetene å foreta gode avveininger mellom Forsvarets og andre interessenters behov.
Utvalget mener at reglene som er gitt i plan- og bygningsloven vil gi en forsvarlig behandling av saker som angår utvidelser eller nyetableringer av skyte- og øvingsfelt i Forsvaret.
Etter Utvalgets mening vil arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven være et viktig virkemiddel til å forhindre at Forsvarets anlegg og øvingsområder blir gjort utjenlig ved innebygging eller beskåret av hytter, boligområder, veier mv. Slik innebygging har i praksis ofte ført til økte konflikter mellom Forsvaret og andre brukerinteresser. Arealplanleggingen bør også gi grunnlag for å holde av arealer for ev framtidig bruk til Forsvarets øvingsvirkomhet. Gjennom planlegging og byggesaksbehandling bør det videre unngås at eksisterende øvingsområder blir tatt i bruk til sivile formål på en måte som ikke er forenlig med øvingsbruken. Dette forutsetter imidlertid at Forsvaret har ervervet nødvendige bruksrettigheter.
Utvalget vil peke på at Forsvarets øvingsaktiviteter er arealkrevende og ofte kommer i konflikt med andre samfunnsinteresser. I områder hvor Forsvaret tar i bruk arealer som er viktige for andre interessegrupper kan konfliktene dempes gjennom tilrettelegging for flerbruk. Utvalget mener at man gjennom flerbruksplaner for de faste skyte- og øvingsfeltene og ut fra Forsvarets generelle behov for anlegg og virksomheter, må søke en aktiv samordning mellom alle vesentlige bruker- og verneinteresser med en bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget som generelt siktemål.
St meld nr 21 (1992-93) – Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret- presenterer en helhetlig samling av konkrete tiltak gruppert bl a under prinsippene om å etterleve miljøkrav, forebygge miljøproblem og å rydde opp i gamle miljøproblem. Meldingen viser Forsvarets framtidige målsetting også på utdannings- og holdningssiden.
Utvalget ser det i denne forbindelse som viktig at nødvendige undersøkelser og kunnskapsoppbygging relatert til den natur- og miljøfaglige forvaltning av Forsvarets skyte- og øvingsfelt videreføres i tråd med intensjonene i St meld nr 21.
Utvalget konstaterer at det idag kun eksisterer et begrenset grunnlag for å beregne støy fra tyngre våpen. Det etableres stadig bedre kunnskap på området. Måle- og beregningsmetoder forbedres. Utvalget antar at når tilstrekkelig kunnskap er vunnet vil det være mulig å beregne støy slik at planlegging av skytefelt også kan ivareta hensynet til akseptable støynivå både for mennesker og dyr rundt og innenfor de respektive felt.
For å koordinere og samarbeide støyarbeidene innenfor støyområdet har NATO/CCMS (Committee on the Challenges of Modern Society) tatt et initiativ til et studium for å kartlegge all tilgjengelig kunnskap, evaluere denne og komme med forslag til videre arbeid med prioriteringer. Dette gjelder måleenheter og målemetoder, beregningsmetoder og effekter på mennesker og dyr.
Utvalget mener dette er et viktig arbeide som om mulig må forseres.
Sivile bedrifter som produserer forsvarsutstyr eller sprengstoff har behov for felter til utprøving av sine produkter. Utvalget har som tidligere funnet det riktig å se på slike behov i sammenheng med Forsvarets feltbehov.
Generelt sett mener Utvalget at bedriftene selv bør være ansvarlige for å skaffe seg egne felter i alle fall til den mer begrensede testaktivitet. Ved større forsøk eller prøver der det vil være behov for store arealer, mener Utvalget at Forsvarets felter bør kunne nyttes. Utvalget anbefaler derfor at bedriftene og Forsvarets overkommando etablerer en fast norm for samarbeide vedrørende industriens bruk av Forsvarets skyte- og øvingsfelter.
Utvalget har i flere kapitler pekt på utviklingen av nye våpen og avdelinger, en situasjon som etter Utvalgets mening får betydning for behovet for øvingsterreng. Utvalget ser derfor nødvendigheten av at rekvisisjonsloven for bruk av fremmed grunn fortsatt må nyttes for å gjennomføre programmerte og viktige øvelser.
Utvalget mener imidlertid at rekvisisjon av øvingsområder for gjennomføring av daglig programmerte detaljøvelser ikke er noen praktisk eller hensiktsmessig ordning på permanent basis og vil videre hevde at Forsvaret som prinsipp bør ha stedsevarig bruksrett (eie) de arealer som brukes kontinuerlig.
Utvalget henledet i forrige rapport oppmerksomheten mot behovet for en egen lov for å hjemle Forsvarets adgang til å nytte fremmed eiendom og er orientert om at Forsvarsdepartementet har igangsatt et kartleggingsarbeide for nærmere å dokumentere Forsvarets bruk og behov i så måte. Utvalget forutsetter at kartleggingen skal danne grunnlaget for en nærmere vurdering av behovet for en ny lov eller en justering av nåværende friluftslov og rekvisisjonslov med tillegg som kan dekke det behov for regulering som foreligger.
Undersøkelser har vist at informasjon om skytefelter og deres bruk vil dempe irritasjon og lette aksepteringen av et nærliggende skytefelt. Utvalget mener derfor at gode rutiner for varsling av aktiviteter må opprettholdes og/eller videreutvikles ved Forsvarets avdelinger. Det kan synes naturlig å se informasjonsvirksomheten også i sammenheng med flerbrukstankegangen og knytte fastlagte rutiner for varsling og informasjonsutveksling sammen med flerbruksplanen for hvert enkelt felt.
Utvalget finner det vanskelig å fremme konkrete forslag om økonomiske forhold. Utvalget mener imidlertid at det ligger innenfor mandatet eventuelt å fremme forslag om spesielle ytelser overfor lokalsamfunnet og brukerinteresser som blir skadelidende ved etablering av nye felt. En har imidlertid ikke stått overfor spørsmål av denne art i den periode som denne rapport dekker.
Utvalget har begrenset sine uttalelser til felt der det skal utføres feltmessige skytinger eller øvinger med Forsvarets stridsmidler i avdelingsforband. Skoleskytebaner for gevær og pistol vil bare i særtilfeller bli behandlet av Utvalget. Slike særtilfelle har ikke vært aktuelle.
Utvalget har heller ikke omtalt Luftforsvarets behov for lavflygingsområder nærmere ettersom luftfartsloven er under revisjon og lavflygingsvirksomheten fortsatt er til utredning.