23 Beslutningsprosesser i utbyggingsfasen

23.1 Innledning

Utbyggingsfasen i Gardermoprosjektet regnes fra Stortingets vedtak om utbygging 8. oktober 1992 til 8. oktober 1998 for flyplassen, da den ble åpnet. Det samme gjelder for veianleggene. For Gardermobanen er det tre ferdigstillelsesdatoer: 8. oktober 1998 da flytoget ble satt i drift utenom Romeriksporten, og 1. august 1999 da Romeriksporten ble åpnet for togtrafikk, samt 22. august samme år da tunnelen ble offisielt åpnet og flytogene kunne kjøre i planlagt maksimalhastighet og frekvens.

Utbyggingsfasen dreier seg om å iverksette Stortingets vedtak om å bygge anleggene. De beslutninger som fattes i denne fasen, skal ligge innenfor de rammebetingelser som inngår i Stortingsvedtaket av 8. oktober 1992, senere vedtak og andre rammebetingelser gitt av regjeringen. Disse rammebetingelser og premisser er beskrevet i det utbyggingsprogram som Stortinget la til grunn for sine vedtak og som bygget på det forutgående planarbeid.

Iverksetting er ikke nødvendigvis noe automatisk og teknisk som skjer ut fra veldefinerte målsetninger. Ofte er det slik at iverksetting skjer innenfor rammer som gir rom for skjønn, presisering av målsetninger, prioritering, valg av virkemidler, forhandlinger og makthevdelse, og konfliktløsning. Iverksettingsbeslutninger kan bli fattet på et grunnlag av mer eller mindre avklarte forutsetninger og i nye og uforutsette situasjoner.

Dette vil særlig være tilfelle hvis:

• målsetningene er relativt vide,

• det er konfliktmuligheter mellom delmål,

• iverksettingsorganene er relativt autonome.

For Gardermoprosjektet hadde målsetningene i utbyggingsvedtaket trekk av både romslighet og detaljering. Mens utbyggingsvedtaket for noen forhold forutsatte bestemte tekniske løsninger og økonomiske forutsetninger, var det for andre forhold overlatt til den etterfølgende utbyggingsprosess, som bl.a. reguleringsplanleggingen, å utdype nærmere videre veivalg for så å finne løsninger. Dette gjaldt særlig for baneutbyggingen, hvor planleggingen i forkant av utbyggingsvedtaket ikke var kommet så langt i detaljeringen som for flyplassen og som derfor hadde mer å ta igjen i utformingen av prosjektet i utbyggingsfasen. Det betyr at NSB-GMB startet utbyggingen av banen med noe større kunnskapsmessig usikkerhet enn OSL for flyplassen.

En kan videre registre et potensiale for konflikt i utbyggingsfasen mellom enkelte delmål i Gardermoprosjektet. Det viktigste er konflikten mellom de rene utbyggingsmål og regionale, lokale utviklingsmål, men også mellom andre mål som fremdrift, kvalitet, økonomi og miljø.

Et spesielt trekk ved Gardermoprosjektets organisering for iverksettingen er nettopp at de viktigste iverksettingsorganene, tiltakshaverne, var gitt en viss autonomi gjennom aksjeselskapsformen. For at ikke tiltakshavernes autonomi skulle svekke helhet og koordinering mellom de forskjellige delene av Gardermoprosjektet, hadde man etablert et spesielt samordningssystem gjennom GARPRO, IKU, SPG og SOG for å motvirke dette og fremme en helhetlig iverksetting.

23.2 Hvilke instanser fattet hvilke beslutninger

Utbyggingsfasen rommet ulike beslutninger, som samordning og styring, vedtak om organisasjon og bemanning, planlegging, økonomiske og tekniske beslutninger, vedtak om vesentlige endringer og konfliktløsning. Disse vil i praksis være vevet inn i hverandre og henge sammen.

23.2.1 Samordning og styring

Styring og samordning er grader av samme prosess. De representerer ulik grad av påvirkning, men vil også overlappe hverandre. Styring i den offentlige sektor kommer til uttrykk i formelle vedtak fattet av myndighetsorgan. Styring fra overordnede organ forplikter underordnede nivå gjennom et organisasjonshierarki, med iboende sanksjonsmuligheter, til å etterleve vedtatte målsetninger. Samordning har som formål å skape tilpasning mellom aktiviteter og beslutninger og kan utøves både formelt og uformelt. Som regel skjer samordning på et mer frivillig grunnlag og har ikke de samme sanksjonsmuligheter som formell og direkte styring har. Når det skjer uformelt, vil det ikke nødvendigvis komme til uttrykk gjennom vedtak, men utøves gjennom informasjonsutveksling, nettverkskontakter, påtrykk o.l. Når samordning skjer gjennom organisasjonshierarkier, blir det likt med styring.

Et så omfattende og komplisert prosjekt som Gardermoprosjektet var en stor utfordring når det nettopp gjaldt styring og samordning. Det var tre hovedmål som i praksis var styringens og samordningens viktigste anliggende:

1. at de tekniske anleggene ble bygget slik de var planlagt,

2. at man holdt budsjettrammene,

3. at man holdt tidsfristene.

Hovedinnholdet i alle styrings- og samordningsprosessene ble dominert av disse tre mål, og ble spesielt tatt vare på gjennom kontroll og rapporteringsprosesser. De ble også nedfelt i OSLs og NSB-GMBs interne suksesskriterier, som i seg selv bidro til å opprettholde et styringspress.

Når det gjelder den formelle styring, gikk tjenesteveien gjennom flere ledd: Samferdselsdepartement - NSB, Luftfartsverket – OSL, NSB-GMB. Hos utbyggerne var det styrene og administrativ ledelse som var det. Siden OSL og NSB-GMB var organisert som statlige aksjeselskap, var NSBs styre og Luftfartsverket generalforsamlinger. Forbindelsen mellom utbyggere og sektoretatene var for NSB-GMB sin del i praksis gjort tettere ved at administrativ leder for NSB også ble styreformann for NSB-GMB. For OSL var dette ikke så utpreget. Luftfartsdirektøren ble styreleder for OSL kun mot slutten av utbyggingsperioden, tidligere var han nestleder.

Den formelle styringen hadde ulike sanksjonsmuligheter. Stortinget har kontrollen over bevilgningene og til rett informasjon om at de vedtak som det har fattet, blir fulgt opp etter forutsetningene. Departementet har en formell kontroll gjennom forvaltningshierarkiet. For Gardermoprosjektet vil det si fra Samferdselsdepartement til morselskapene Luftfartsverket og NSB og videre ned til de statlige aksjeselskapene OSL og NSB-GMB. I forhold til entreprenørene hadde disse, tiltakshaverne, i sin tur sikret sine mål gjennom prekvalifisering, kontrakter og rapporteringssystemer. Manglende måloppfyllelse fra entreprenørene kunne møtes med dagbøter/kontraksheving og endte i få tilfeller i rettssaker. Øverst i hierarkiet ligger den politiske kontrollen med utbyggingen i statsrådens konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget. I tillegg er instanser som Riksrevisjonen og Økokrim relevante kontrollorganer. Begge er blitt engasjert i forhold til Gardermoprosjektet. Det uformelle styringsapparateti Gardermoprosjektet i utbyggingsperioden besto av GARPRO, IKU, SPG og SOG. GARPRO var det sentrale organ for samordning, men uten formell beslutningsmyndighet. GARPROs oppgaver må sees i sammenheng med departementets oppgaver. Disse ble redegjort for i St.prp. nr.1. (1992-93) Tillegg nr.3. og var knyttet til følgene forhold:

• Oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger. Premissgivning overfor tiltakshaverne.

• Faglig koordinering, oppfølging og kontroll.

• Konfliktløsning.

• Informasjon.

Samordning av mer uformell karakter benytter ikke direkte sanksjoner, men virker gjennom informasjon, gjensidig tillit, felles mål og korpsånd. Som regel er ikke formell styring nok alene til å oppnå mål, men må suppleres med uformell samordning. For Gardermoprosjektet som et stort og komplisert prosjekt var dette spesielt tydelig og nødvendig. Opprettelsen av et mer eller mindre uformelt samordningsapparat som GARPRO og SPG, ved siden av det formelle forvaltningshierarki, gjorde at det ble en dobbel struktur; en formell og en mer uformell. Det skapte samlet en forsterket styring, ved at den formelle styringen ble supplert med mer uformell samordning og kontroll.

Lenger ned i systemet kan man for eksempel se at stimuleringen av interne bedriftskulturer og korpsånd i tiltakshavernes organisasjon som var rettet mot måloppfyllelse, fungerte som en parallell til den uformelle samordningen høyere opp i systemet og som i praksis var en oppfølging av den. Korpsånden var bygget opp rundt interne suksesskriterier, som var en konkretisering av prosjektets overordnede mål.

GARPRO fungerte som en faglig og administrativ utbyggingsavdeling for den politiske ledelse i departementet og virket gjennom fora som IKU og SPG. Disse var møteplasser for de viktigste aktørene i utbyggingen, hvor SPG igjen var det viktigste forum.

GARPRO samvirket med tiltakshaverne hovedsakelig gjennom SPG. Totalt fikk man en blanding av uformell og formell styring og samordning gjennom denne dobbelte og til dels overlappende struktur. De arbeids- og informasjonsrutiner som ble etablert gjennom SPG og GARPRO fungerte som reell styring av utbyggingen på et høyt og generelt nivå. Sentralt her var den månedlige rapporteringen fra tiltakshaverne som ble behandlet i SPG under GARPROs ledelse. Møtene representerte en styringssituasjon og referatene med de konklusjoner man var kommet frem til var styringssignaler. Det var i sjeldnere tilfelle at styringssignaler gikk formell tjenestevei. Et unntak var i forbindelse med konflikten mellom NSB-GMB og SRG i Romeriksporten og i lekkasjesaken. Styringssignalene ble som regel alltid oppfattet gjennom det uformelle systemet. Bruk av tjenestevei kunne derimot fungere som ris bak speilet. Det var også sjelden at GARPRO opptrådte direkte i utbyggingen. Det gjaldt i et mindre tilfelle i forbindelse med postkontor på flyplassen, egen utredning om Romeriksporten (Grøner AS/ VBB Anläggning AB ble direkte engasjert av Samferdselsdepartementet for å forestå en slik), og direkte kontakt med entreprenøren for Romeriksporten. Det faktum at Samferdselsdepartementet initierte egen kvalitetssikring, bør ikke nødvendigvis oppfattes som at de tok utbyggerrollen. Dette kan også sees på som en naturlig kontrollfunksjon.

Avgrensningen av den sentrale styringen fra departement/GARPRO lå i det forhold at utbyggerne var aksjeselskap under sektoretatene og ikke direkte underlagt departementet. Forholdet mellom utbyggernes autonomi innenfor gitte rammer på den ene siden, og overordnet styring på den andre siden representerte en gråsone. I forhold til NSB-GMB styrte departement/GARPRO mer enn i forholdet til OSL. En annen gråsone var forholdet mellom det formelle hierarkiet og det mer uformelle samordningssystemet. Regelen var snarere at kontakten i det daglige gikk direkte mellom tiltakshaverne og GARPRO enn gjennom den formelle tjenestevei om morselskapene. Månedsrapportene fra tiltakshaverne gikk for eksempel rett til GARPRO og ikke via morselskapene. Formell tjenestevei ble brukt i forbindelse med spesielt viktige prinsipielle avgjørelser og i krisesituasjoner. Det som er avgjørende er om det formelle systemet hadde hånd om de viktige beslutningene og ikke var spilt ut på sidelinjen. Det er ingen ting som tyder på at det var slik. Evalueringsgruppen har registrert at det er bred enighet blant utbyggingspartene om at nettopp denne organisasjonsløsningen har fungert godt og var nødvendig for å fremme utbyggingens hovedmål: tid, budsjett og tekniske løsninger.

Det forekommer også divergerende synspunkter på dette, men det gjaldt enkeltepisoder i forbindelse med Romeriksporten.

23.2.2 Organisasjon og bemanning

I utbyggingsfasen ble det fattet vedtak som gjaldt organisasjon og bemanning. Dette oppsto når oppgavene endret karakter, og dette gjorde seg særlig gjeldende i forberedelsen til driftsfasen. Flyplassen/OSL endret under utbyggingen sin organisasjon første gang i 1994. Da ble bl.a. prosjektering lagt ned som eget område og utbygging ble splittet i tre områder som fikk ansvar for hver sin del av det tidligere prosjekteringsområdet. I 1996 skjedde den andre store organisasjonsendringen. Da ble driftsområdet splittet på tre operative driftsområder. Denne organisasjonen besto frem til åpningen i oktober 1998, da den ble endret igjen. Endringene i 1993 innebar en organisasjon som var sterkere underordnet utbyggingshensynene. Dette berørte også organiseringen av miljøoppgavene som ble lagt i linjen sideordnet utbyggingsavdelingene.

Organiseringen av Gardermobanen gjennomgikk en endring i 1995. Da ble det bestemt at den kommende driften skulle organiseres som et aksjeselskap og samme år ble også reguleringsplanarbeidet ferdig. Omorganiseringen var en tilpasning til disse forhold. I 1997 ble ansvaret for Romeriksporten organisatorisk skilt ut.

Vedtak om utbyggernes organisering skjedde i første omgang av Samferdselsdepartementet/ Luftfartsverket, NSB. Senere justeringer ble foretatt av utbyggerne selv. Prinsipielle vedtak som utbyggernes aksjeselskapsform ble vedtatt av Stortinget gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92).

23.2.3 Videre planlegging

Selv om hovedplanfasen formelt var avsluttet, fortsatte planleggingsarbeidet inn i utbyggingsfasen med reguleringsplanlegging, teknisk prosjektering og nye utredninger. Reguleringsplanleggingen, som hadde en formell status i henhold til Plan- og bygningsloven, var en konkretisering av planopplegget i Samlet fremstilling. Gardermoprosjektet manglet gjennomgående et mellomnivå som kommunedelplan. Med utgangspunkt i konsekvensutredningene, som lå på et generelt nivå, gikk man raskt ned til et detaljnivå, en prosess som ble forsterket ved at reguleringsplanleggingen ofte gikk parallelt med teknisk prosjektering, grunnet tidsnød. I de tilfeller hvor forutsetningene for en slik detaljering var kjent og lå fast, var dette neppe problematisk. Hvis disse prosessene endret eller skapte nye forutsetninger enn de som lå i tidligere rammevedtak, ville det kunne være problematisk. Et eksempel er fra reguleringen av Gardermobanen. Her var Jessheim Syd lagt inn som en ny stasjon i planmaterialet fra Hovedplanfasen. Denne ble formelt med i reguleringsplanen, som endte som statlig reguleringsplanvedtak, men ble aldri bygget. Jessheim Syd ble ikke forankret i noen kommunedelplan, som etter kommunens mening kunne ha brakt denne stasjonen inn, knyttet til et regionalt helhetsbilde.

Et annet eksempel fra baneutbyggingen er forsøket fra Sørum kommune på å flytte hovedbanetraseen (Leirsund – Kløfta) inn til flytogets bane for å få til en bedre lokal og regional løsning. En slik løsning var ikke nevnt i Stortingets utbyggingsvedtak, og førte heller ikke frem i reguleringsplanleggingen, som endte med statlig vedtak. Beslutningen om dette, et regionalt «policy» spørsmål, ble truffet av iverksettingsorganet, utbyggeren.

Selv om muligheten for kommunene til å fremme alternative lokaliseringssynspunkter hørte til konsekvensutredningsfasen før utbyggingsvedtaket i 1992, bidro en manglende kommunedelplan og manglende kommunalt engasjement til at denne muligheten ble redusert senere. Det er et gjennomgående synspunkt hos mange av kommunene at spranget fra hovedplan (Samlet fremstilling) til reguleringsplan og teknisk prosjektering ble for kort og skjedde for raskt, noe som henger sammen med tidspress for utbyggerne sin del. Dette bekreftes også av ECON-rapporten (1997). Fordi det ikke var et plannivå overordnet reguleringsplan, reduserte det kommunenes innflytelse i utbyggingsfasens første del hvor mange viktige løsninger ble valgt. Reguleringsplanleggingen og teknisk prosjektering ble gjennomført mellom 1992 og 1995.

At det ble foretatt videre utredninger utover hovedplanfasen var en naturlig del av reguleringsplanleggingen og teknisk prosjektering, hvor kunnskapsgrunnlaget for utbyggingen ble forbedret og detaljert. Utbyggingsfasen rommet også utredninger som ikke var noe naturlig ledd i dette, men som snarere må knyttes til uventede situasjoner, hendelser og endrede forutsetninger. Slike utredninger fant sted i hele utbyggingsperioden, men også i første del av driftsfasen. Det gjelder særlig Romeriksporten (geologiske forhold), men også for flyplassen (grunnvannssituasjonen). Nye og supplerende utredningersom ikke var en opprinnelig del av reguleringsplanprosessen, ble som regel generert av utbyggerne, men etter både eget initiativ og fra andre. I noen få tilfeller ble utredninger initiert fra høyere hold, som fra Samferdselsdepartementet i forbindelse med tunnelen (Grøner AS/VBB Anläggning AB 1999). Rent generelt kan man si at utbyggingen av Gardermobanen genererte flest utredninger sammenlignet med vei- og flyplassutbyggingen, hovedsakelig grunnet problemene i tilknytning til Romeriksporten. Av utredninger foretatt i etterkant av utbyggingsvedtaket fra 1992 er et flertall knyttet til miljøproblematikk (grunnvann, Østmarka, støy), samt økonomi/bedriftsøkonomiske utredninger.

I sum sier dette at kunnskapsgrunnlaget for utbyggingen av Gardermoprosjektet på ingen måte var fullstendig lagt med avslutningen av hovedplanleggingen, men var en kontinuerlig prosess også under selve utbyggingen, om enn ikke for alle sider ved denne. Nye undersøkelser var ikke nødvendigvis knyttet opp til formelle overordnede vedtak, men skjedde også som supplerende undersøkelser foretatt av utbyggerne.

For utbyggingsfasen var det i hovedsak to formelle og overordnede beslutningsmilepæler:

• Stortingets utbyggingsvedtak.

• Reguleringsplanvedtakene.

For å kunne redusere mulighetene for overraskelser når spranget ble for stort mellom disse to formelle beslutninger og for å sikre bedre styring, kunne man ha lagt inn et formelt beslutningstrinn mellom det første utbyggingsvedtaket og reguleringsplanvedtakene. Det første vedtaket kunne ha mer preg av rammevedtak. Det neste vedtaket kunne så bygge på de detaljer som ble avklart i utredningsprosessen etter reguleringsplanvedtakene. Dette kunne særlig være aktuelt for banen, hvor hovedplanarbeidet hadde en mindre detaljeringsgrad enn flyplassen. Dette er en idé som bl.a. Tønneutvalget har fremmet.

Etter PBL er reguleringsplanleggingenkommunenes doméne. I praksis ble reguleringsplanleggingen i Gardermoprosjektet dominert av tiltakshaverne, OSL og NSB-GMB både p.g.a. hyppigheten av statlige reguleringsplaner og fordi tiltakshaverne stort sett utarbeidet forslagene til reguleringsplanene. I de tilfelle hvor det var en kommunal regulering (hvilket er det normale), var dette arbeidet rettet mot kommunene, som var myndighetsorganene. Her ble det etablert samarbeid mellom utbygger og kommune. Dette gjaldt det meste av banestrekningene. Fem av parsellene endte etter konflikt med statlig vedtak etter Plan- og bygningslovens § 27-2. For flyplassarealene var det statlig reguleringsplan i utgangspunktet med Samferdselsdepartementet som myndighetsorgan. Der hvor det var statlig reguleringsplan, var kommunene høringsinstans. Alt i alt var det utbyggerne som var de dominerende aktører og som leverte premissene i reguleringsplanleggingen generelt. De styrte kunnskapsprosessene og valg av løsninger åpenbart av naturlige grunner i tilfellene med statlig reguleringsplan. En annen avgrensing av den kommunale handlefriheten, som er sentral ut fra Plan- og bygningslovens ånd, var Stortingets utbyggingsvedtak, som på flere områder bandt opp detaljer.

23.2.4 Økonomiske beslutninger

Flyplass og bane var lånefinansiert, mens veiutbyggingen var knyttet til de ordinære veibudsjetter. Mens veiutbyggingen slik var bundet til de årlige bevilgningene over statsbudsjettet og den usikkerhet som ligger i det, var flyplass og bane sikret en finansiering for hele utbyggingen gjennom en vedtatt finansieringsramme gjennom statslån.

For alle økonomiske beslutninger var Stortingets utbyggingsvedtak i 1992 med de økonomiske rammer for hele prosjektet utgangspunktet. Dette var utgangspunktet for de årlige lånevedtak, som vanligvis ble fattet i forbindelse med statsbudsjettet. Stortingets bevilgningsvedtak skjedde etter forslag fra Samferdselsdepartementet. Deretter var myndigheten over økonomiske ressurser fordelt mellom utbygger/tiltakshaver (OSL, NSB-GMB) og departement. Hos tiltakshaverne ble myndighet forvaltet av administrativ ledelse og styre på vanlig måte. Administrativ ledelse hos tiltakshaver administrerte det årlige ordinære budsjett for de ulike utbyggingsoppgavene, og disponerte selv en viss del. Bruk av reserver måtte opp i styret. I sum lå det meste av den økonomiske styringen innenfor vedtatte rammer hos tiltakshaverne selv.

23.2.5 Tekniske beslutninger

Siden Gardermoprosjektet består av store og kompliserte tekniske anlegg, rommer utbyggingsfasen mange beslutninger om tekniske løsninger på mange nivå. En kan for enkelthetens skyld skille mellom «rene» tekniske løsninger og de som klart involverer andre aspekter. De fleste av de enklere løsninger kan sees som ren rutine, bygget på etablerte faglige, tekniske og juridiske normer, fra teknisk prosjektering til ferdigstillelse av anleggene. Noen tekniske løsninger ble allerede omfattet av Stortingets utbyggingsvedtak i 1992, som f.eks. to parallelle rullebaner på flyplassen og trasé for flytoget. Dette er tekniske løsninger som må sees i sammenheng med overordnede mål for utbyggingen, trafikkmessige og regionale. Stortingsvedtaket omfattet også til en viss grad tekniske løsninger, som valg av membranløsning på flyplassen. I dette tilfelle var ikke vedtaket mer bindende enn at det kunne endres senere til fordel for et nytt konsept: jordrenseanlegg. Andre eksempler er endring av tverrsnittet av tunnelen og løsninger knyttet til tetting av Romeriksporten. Dette er en type vedtak om tekniske forhold som innebærer nye løsninger, men som ikke bare var «rent» tekniske, fordi de hadde konsekvenser for økonomi, fremdrift, miljø og boforhold. Andre eksempler på tekniske løsninger var bl.a. bagasjehåndteringsanlegg, innflygingssystem, avisingsvæske, tettemetode og tettingsmateriale for Romerikstunnelen.

Beslutninger om tekniske løsninger ble fattet gjennomgående av utbyggerne (OSL, NSB-GMB). Dette skjedde i samarbeid med konsulentene og entreprenørene og til dels med kommunene. Mange av de tekniske løsninger kan neppe sees isolert fordi de har konsekvenser for økonomi, fremdrift, kvalitet, transport og lokale forhold. En type tekniske løsninger var unntatt tilpasning til sosiale og politiske omstendigheter. Det var flyplasstekniske forhold som bl.a. gjaldt flysikkerhet. Andre tekniske løsninger var derimot knyttet til arealbruk og med konsekvenser for lokalsamfunn og miljø, og var mer egnet for tilpasning. Beslutninger om slike løsninger hører for det meste hjemme i reguleringsplanleggingen og i prosjekteringen. For øvrig er mange tekniske løsninger underlagt godkjenning av annen myndighet, av SFT når det gjelder miljø, flytekniske av Luftfartsverket, vannforhold av NVE osv., avhengig av gjeldende lovverk. Når tekniske løsninger vedtas i slike sammenhenger, åpner det for tilpasninger, hvis godkjenningsreglene ikke er for kategoriske, og gir dermed i en viss utstrekning rom for forhandlinger og skjønn. Det gjaldt for eksempel SFTs godkjenning av renseanleggene på flyplassen, utslippene fra Romeriksporten og konsesjonskravene til innlekkasje i Romeriksporten.

23.2.6 Vesentlige endringer

Utbyggingen av flyplass, bane og vei var ikke uten videre noen automatisk og rutinemessig iverksetting av et utbyggingsvedtak som ga tilstrekkelige anvisninger på etterfølgende beslutninger og løsninger videre i prosessen frem mot ferdigstillelse av anleggene. Utbyggingsfasen rommet både reverseringer og endringer av tidligere vedtak, og vedtak om nye forhold. De endringer som er av vesentlig karakter og som fant sted i utbyggingsperioden, knytter seg i hovedsak til tekniske, budsjettøkonomiske og trafikkmessige forhold.

Vedtak om vesentlige endringer i Gardermoprosjektet kan sees som kritiske i forhold til Stortingets opprinnelige rammebetingelser for utbyggingen og regjeringens premisser. Et viktig spørsmål blir følgelig om det var de rette organer og myndighetsnivåer som fattet de relevante vedtak og under full informasjon for de myndigheter det berører. Hvis vedtakene ble fattet lenger ned i systemet eller ble initiert der, men fikk konsekvenser for rammebetingelsene, blir det viktig at de reelle vedtak ble fattet høyt nok oppe i systemet og at det ble gjort på et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag.

De viktigste beslutninger om vesentlige endringer var:

• Jordrenseanlegg i stedet for membrandekke.

• Utsettelse av Pir B.

• Fremskyndet åpning av anleggene.

• Utvidet tverrsnitt for tunnel.

• Bryn stasjon.

• Jessheim Syd stasjon.

• Nye økonomiske rammer for baneutbyggingen.

• Aksjeselskap for drift av banen.

• Finansiering av rullende materiell.

• Kobling mellom Gardermobanen og Hovedbanen - grensesnittsinvesteringene.

• Fremskyndet åpning av strekningen Gardermoen - Eidsvoll.

• Overføring av eierretten til strekningen Gardermoen - Eidsvoll til Jernbaneverket.

• Fortsatt tetting av Romeriksporten.

• Konsesjon for buss i tilbringertjenesten.

• Utsettelse av veiprosjekter.

Nedenfor er vurdert hver enkelt endring hvor vi redegjør for sakens innhold, hvilke organ/instanser som fattet vedtak om endring og hvordan saken ble behandlet i systemet. Evalueringsgruppen har ikke grundig analysert hvordan disse sakene eventuelt er blitt behandlet i det lokale systemet.

23.2.6.1 Jordrenseanlegg i stedet for membrandekke

Beslutningen om å bygge jordrenseanlegg under rullebanen isteden for membrandekke slik det var forutsatt i St.prp. nr. 90 (1991-92), var en viktig endring for selve flyplassen i forhold til de opprinnelige planene, selv om St.prp. nr. 90 (1991-92) ga et visst rom for det. I utbyggingsvedtaket fra oktober 1992 ble sikringen av grunnvannet viet relativt stor plass, og man uttalte at den overveiende delen av østre rullebane samt flyoppstillingsområdet øst for vannskillet skulle ha membrantetting. Det ble likevel understreket at tiltakshaverne sammen med myndighetene skulle foreta nærmere utredninger og vurderinger av sikringssystemet. OSLs styre vedtok september 1994 at man skulle søke om tillatelse for å bygge jordrenseanlegg i stedet for membrantetting, og oversendte søknad til SFT. Det ble fremhevet at jordrenseanlegg var en mer naturvennlig metode enn membrantetting. Membrantetting ville også medføre merutgifter av størrelsesordenen 50-80 mill. kr. i forhold til jordrenseanlegg. I juni 1995 innvilget SFT selskapets utslippssøknad, men avgjørelsen ble anket. Først 1 ½ år senere, januar 1997, var anken ferdigbehandlet av Miljøverndepartementet. Anken ble ikke tatt til følge, og utslippstillatelsen ble gitt på samme vilkår som i opprinnelig søknad.

Man kan hevde at beslutningen om membrantetting i utbyggingsvedtaket fra 1992, var en teknisk vurdering som burde vært overlatt utbyggerne å ta på et senere tidspunkt. OSLs styrevedtak om jordrenseanlegg i stedet for membrantetting ble ikke tatt opp til ny behandling i Stortinget, men overlatt til tekniske myndigheter på området, i dette tilfellet SFT. Det ble presisert fra SFTs side at man ikke stilte krav til tekniske løsninger, men at man var opptatt av utslippsnivåer. Saken ble sendt til høring, noe som resulterte i anke fra Nannestad og Ullensaker kommune, samt Norges Naturvernforbund.

Foruten disse instansene ble saken også drøftet i SPG. Saken var en styresak, men krevde godkjenning av tekniske myndigheter på området. P.g.a. anken ble saken løftet til et høyere nivå gjennom Miljøverndepartementets behandling av anken. Saken var spesiell, da miljøhensyn var høyt prioritert av både myndigheter og utbyggere. Problematikken rundt grunnvannsbassenget ble derfor hyppig drøftet i media. Medias søkelys, samt høringen i forbindelse med utslippssøknaden, førte til at saken også ble tatt opp i Stortingets spørretime.

23.2.6.2 Utsettelse av Pir B

Det er heller tvilsomt om man kan definere vedtaket om å utsette byggingen av Pir B som en endring i forhold til det opprinnelige utbyggingsvedtaket. I St.prp. nr. 90 (1992-92) ble det vedtatt at selve flyplassanlegget skulle bestå av en sentralbygning samt to pirer med til sammen 40 brotilknyttede flyoppstillingsplasser. Pir A skulle henge sammen med sentralbygningen, mens Pir B skulle knyttes til sentralbygningen via en underjordisk gang. Ved flyplassens åpning oktober 1998 var det imidlertid kun sentralbygningen og Pir A, samt den underjordiske gangen, som var ferdigstilt. I utbyggingsvedtaket hadde departementet bedt utbyggerne, dvs. OSL og Luftfartsverket, fortløpende å vurdere om man kunne redusere investeringene i startfasen ved å utsette byggingen av Pir B og heller øke kapasiteten til Pir A. OSL foretok, sammen med Luftfartsverket, omfattende analyser og fant at en utvidet Pir A med 34 gates, problemfritt hadde kapasitet til å ta hånd om forventet trafikk frem til 2010. Et eventuelt norsk Schengen-medlemskap ville få konsekvenser for utformingen av flyplassanlegget, men planene for en utvidet Pir A ivaretok også disse hensyn.

Utsettelsen av Pir B ble vedtatt av OSL styre november 1996 med støtte av Luftfartsverket og flyselskapene. Saken ble videre fremmet for departementet, og deretter vedtatt av Stortinget gjennom St.prp. nr. 1/B.innst. S. nr. 1 (1995-96). Både i OSLs styrevedtak og i departementet og Stortinget ble det vektlagt at det opprinnelige vedtaket med to pirer lå fast, ved at man kun hadde utsatt byggingen av Pir B. Det var full enighet om utsettelsen, men saken var likevel av en slik art at den krevde godkjenning i Stortinget. Foruten i de formelle organ ble saken fortløpende drøftet i SPG i perioden forut for OSLs styrevedtak.

23.2.6.3 Fremskyndet åpning av anleggene

Vedtaket om å fremskynde åpningen av flyplassen ble tatt av OSL. Beslutningen var grunnet i et ønske om å unngå en åpning om vinteren med de vanskeligheter dette kunne medføre. Vedtaket ble gjort mars 1993 og på dette tidspunkt anså man at en åpning 1.oktober 1998, ca. 3 måneder før det opprinnelig tidspunktet, var innen god rekkevidde. NSB-GMB hadde ingen innvendinger mot fremskyndingen av åpningsdagen. Saken var en ren styresak, og trengte kun godkjenning av det internasjonale flyorganet, IATA. Disse fastsatte den endelige åpningsdatoen til 8.oktober grunnet tilpassing til den internasjonale flytrafikken.

Saken ble ikke drøftet i departement og Storting, men ble tatt opp i SPG.

23.2.6.4 Utvidet tverrsnitt for tunnel

NSB Banedivisjon hadde utarbeidet de tekniske retningslinjene i hovedplanfasen der tverrsnittet i tunnelen var satt til 70 m2. Det var imidlertid ingen hemmelighet at disse planene var mangelfulle da man hadde stramme tidsplaner å forholde seg til. Etter bl.a. vurderinger foretatt av Det Norske Veritas ble tverrsnittet øket til 112 m2 grunnet i tekniske forhold. Dette fikk naturlig nok følger for økonomien i prosjektet; utvidelsen av tverrsnittet medførte merutgifter i størrelsesordenen 120 mill. kr.

NSB forsøkte å få disse endringene inn i St.prp. nr. 90 (1991-92), men GAROL var ikke villig til å endre kostnadsoverslagene. Gjennom styrevedtak i NSB-GMB i juni 1993, vedtok man å benytte prosjektreserven til å dekke de økte kostnadene. Etter Evalueringsgruppens vurdering burde disse kostnadene vært inkludert i utbyggingsvedtaket. NSB-GMB ville dermed ikke vært tvunget til å benytte store deler av prosjektreserven på helt nødvendige utbygginger i prosjektet som var kjent på forhånd.

23.2.6.5 Bryn stasjon

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det lagt opp til en fellesterminal for jernbane, T-bane og buss på Bryn. Det ble vektlagt at Gardermobanen kunne gjennomføres uavhengig av denne terminalen, og det var etter departementets vurdering nødvendig med nærmere planavklaring før man kunne gjøre endelig vedtak om utbygging. Senere påpekte departementet at en slik avklaring ikke var nødvendig. I april 1993 fortok NSB-GMB valg av trasé i forbindelse med Bryn stasjon der man gikk inn for å legge til rette for framtidig stasjon på Bryn. Rent konkret bestod vedtaket i at man under byggingen av Romeriksporten også skulle skyte ut plass til terminal under jorden. Ved en eventuell utbygging av terminalen på et senere tidspunkt hadde man dermed sikret seg at denne kunne foregå uten å forstyrre trafikken på Gardermobanen.

En forutsetning for at NSB-GMB ville bygge terminalen var at man fikk vesentlig finansieringsbidrag fra andre samarbeidspartnere. Selskapet fikk liten oppslutning fra disse, bl.a. fordi Oslo kommune heller ønsket å satse på Oslo S. Etter sonderinger fant NSB-GMB at det ikke var markedsgrunnlag for satsing fra NSBs side, og byggingen av terminalen ble utsatt. Midlene øremerket for Bryn stasjon ble overført til terminalen på Oslo S.

Saken var en ren styresak som ikke trengte godkjenning av departement eller Storting, men vedtaket ble fattet etter drøftinger med Oslo kommune. Saken ble også drøftet i SPG.

23.2.6.6 Jessheim Syd stasjon

Jessheim Syd i Ullensaker er en annen stasjon som ikke ble realisert. Også denne stasjonen lå inne i den opprinnelige stortingsproposisjonen, men NSB-GMB gjorde tidlig klart at de ikke ønsket å bygge en stasjon på Jessheim Syd. En ny stasjon ved Jessheim Syd skulle primært betjene lokaltogene. Det ble vektlagt fra NSB-GMBs side at det ikke var naturlig for flytoget å stoppe få km fra flyplassen for å betjene et lokalt reisebehov. Ullensaker kommune derimot jobbet iherdig for at stasjonen skulle bli en realitet, men fikk ikke gjennomslag for sitt synspunkt hos NSB-GMB. Strekningen der stasjonen eventuelt skulle bygges var i utgangspunktet underlagt kommunale reguleringsplaner, men p.g.a. uenigheten mellom NSB-GMB og kommunen endte man opp med statlig reguleringsplan januar 1995. Stasjon på Jessheim Syd lå inne i denne planen, men NSB-GMB valgte likevel ikke å bygge stasjonen. En del av midlene øremerket Jessheim Syd ble overført til opprusting av Kløfta stasjon som skal kunne betjene både Gardermobanen og Hovedbanen, samt til gamle Jessheim stasjon på Hovedbanen.

Foruten å være en sak mellom NSB-GMB og Ullensaker kommune, ble saken drøftet i Miljøverndepartementet gjennom deres vedtak om statlig reguleringsplan. Saken ble også tatt opp i Stortingets spørretime, da i forbindelse med reguleringsplanarbeidet. Saken ble i tillegg drøftet i IKU og SPG.

23.2.6.7 Nye økonomiske rammer for baneutbyggingen

Endringene i investeringsrammen for Gardermobanen fant sted ved tre anledninger. I den opprinnelige planen var det vedtatt en kostnadsramme på 4 600 mill. 1992- kr. med en usikkerhet på +/- 20% Kostnadsrammen ble første gang økt med 650 mill. kr. gjennom St.prp. nr. 44 (1995-96) p.g.a. vanskelige grunnforhold, kompleksiteten i arbeidene i nærføring til hovedbanen i drift, samt enkelte kunderettede tiltak for å sikre markedsandel og lønnsomhet. Andre gang ble rammen utvidet til 6 000 mill. kr. gjennom St.prp. nr. 1 (1997-98) grunnet i tilleggsarbeider i Romeriksporten og kostnadsoverskridelsene ved øvrige arbeider. Tredje gang utvidet man budsjettet med 1193 mill. kr. gjennom St.prp. nr. 39 (1997-98) hvorav 750 mill. kr. skulle gå til tetting av Romeriksporten og 443 mill. kr. til overskridelsene i forbindelse med grensesnittsarbeidene. I tillegg ble det gitt ekstrabevilgninger for kostnader til togmateriell og forberedelse til trafikk og banedrift. Disse kostnadene var ikke spesielt nevnt i St.prp. nr. 90 (1991-92) selv om det riktignok var angitt en usikkerhet på +/- 20%, og kan dermed anses som en utvidelse av lånerammen til Gardermobanen.

Hvorvidt endringene i investeringsrammen for Gardermobanen kan sees som bare justering av tidligere vedtak om budsjettrammen eller som så vesentlige endringer at de i realiteten og i sin konsekvens innebærer et nytt prosjekt (for eksempel angående forutsetningene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet), er ikke lett å bedømme. Utvidelsene av den opprinnelige kostnadsrammen for prosjektet var uansett endringer av en slik karakter at de involverte alle nivåer i systemet. Disse endringene kom som følge av ønsker fra NSB-GMB selv i forbindelse med de årlige budsjettgjennomgangene. Disse ble behandlet av morselskapet NSB, Samferdselsdepartement og dernest av Stortinget. Samferdselskomiteen utrykte gjentatte ganger uro over de økte kostnadene, men Stortinget vedtok likevel å utvide rammen ved alle de tre anledningene. Vedtakene var ikke enstemmige. I Samferdselskomiteen var synspunktene delte. Det ble fra enkelte hold understreket at utbyggingen ikke hadde overskredet den opprinnelige kostnadsrammen tillagt en usikkerhet på 20%, vel å merke hvis man så bort ifra tilleggskostnadene til tetting av Romeriksporten og overskridelser i forbindelse med «grensesnittsarbeidene». Andre stemte for en utvidelse av de økonomiske rammene da dette var «det minste ondet» og da «utbyggingen er kommet til et punkt der det eneste riktige er å fullføre banen og få togene i drift».

Kostnadsoverskridelsene var gjenstand for debatt i SPG og ble tatt opp i Stortingets spørretime ved flere anledninger, da ofte i etterkant av oppslag i media.

23.2.6.8 Aksjeselskap for drift av banen

NSB-GMB fikk gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92) ansvaret for utbyggingen av Gardermobanen. Når det gjaldt fremtidig drift av denne banen, ble dette spørsmålet ikke grundig drøftet. I den grad spørsmålet ble nevnt i proposisjonen var det NSB man refererte til. Gjennom St.prp. nr. 42 (1994-95) ble NSB-GMB tillagt ansvaret for å planlegge og tilrettelegge for alle tiltak for trafikk på banen. Samferdselskomiteen hadde ingen innvendinger mot forslaget så lenge dette ikke ga føringer for organiseringen av den fremtidige driften. I St.prp. nr. 2 (1996-97) vedtok Stortinget at det integrerte bane- og trafikkselskapet NSB-GMB også skulle videreføres da banen skulle åpne for trafikk i oktober 1998. På Stortinget var det relativ stor enighet om dette, men vedtaket var ikke enstemmig. De som stemte imot, mente driften burde tillegges morselskapet NSB. Innad i NSB-GMB ønsket man sterkt at selskapet også skulle ha ansvaret for den fremtidige driften av banen.

Det var i NSBs styre det først ble fattet vedtak om å foreslå at NSB-GMB skulle videreføres til også å ha ansvaret for den fremtidige driften av banen. Vedtaket var ikke enstemmig. Motstandernes argument var at Gardermobanen ville få en sentral rolle for NSBs totale fremtidige transportavvikling, og dermed burde være underlagt NSB sentralt.

Når man gransker saksgangen, ser man at Samferdselsdepartementet tok det første initiativ for å avklare ansvarsforholdet til Gardermobanen i drift. Gjennom brev til NSB styre mars 1993 ba departementet styret vurdere hvorvidt NSB-GMB burde stå ansvarlig for den fremtidige driften. NSB-GMB selv kom først på banen etter at departementet hadde lagt frem sitt forslag i St.prp. nr. 42 (1994-95).

I mai 1996 la Kostøl-utvalget frem sin rapport angående fremtidig organisering av statlige virksomheter, deriblant NSB. Utvalgets forslag til organisering av NSB inneholdt også et avsnitt angående NSB-GMBs organisering i driftsfasen. Styret i NSB-GMB tok på bakrunn av dette kontakt med NSB og departementet for å begynne med nødvendige utredninger i forhold til fremtidig drift av banen. Gjennom St.prp. nr. 2 (1996-97) ble det så vedtatt at NSB-GMB også skulle ha ansvaret for driften av banen, og at selskapet fortsatt skulle være organisert som aksjeselskap.

Saken var ikke gjenstand for spørsmål i Stortingets spørretime, og ble heller ikke drøftet i de uformelle samarbeidsorganene. Saken la også føringer for finansieringen av rullende materiell, noe som var naturlig å legge til driftsorganisasjonen.

23.2.6.9 Finansiering av rullende materiell

I og med at det var NSB som implisitt var tillagt ansvaret for driften av Gardermobanen i St.prp. nr. 90 (1991-92), var det også NSB som tok ansvaret for bestilling av togmateriell til Gardermobanen. Finansieringen av rullende materiell skulle i sin helhet, i likhet med investeringene i kjøreveien Oslo-Eidsvoll, tjenes inn og gi en avkastning på 7% via overskuddet på banen. Investeringen til togmateriell ble i St.prp. nr. 1 (1993-94) anslått til 800 mill. 1994-kroner. I St.prp. nr. 42 (1994-95) ble NSB-GMB tillagt ansvaret for planlegging og forberedelse for drift av Gardermobanen, og med dette fikk selskapet også ansvaret for rullende materiell. Gjennom proposisjonen foreslo departementet at alle investeringer og kostnader ved kjøp av rullende materiell skulle dekkes av staten ved lån på samme vilkår som utbyggingskostnadene for Gardermobanen. Lånerammen ble derfor utvidet med 145 mill. kr. fra 755 til 900 mill. kr. I St.prp. nr. 90 (1991-92) var utgiftene til rullende materiell gjort om til en årlig kapitalkostnad og inkludert i den årlige driftskostnaden. Det fremgikk ikke hvor stor denne kapitalkostnaden var.

I første rekke ble denne saken drøftet i departementet og Stortinget. Saken følger logisk av vedtaket om drift av banen, og blir dermed en videreføring av dette vedtaket. Det var ingen uenighet å spore rundt vedtaket.

23.2.6.10 Koblingen mellom Gardermobanen og Hovedbanen – grensesnittsinvesteringene

Grensesnittsinvesteringene, eller kostnadene ved å koble den eksisterende Hovedbanen sammen med Gardermobanen, startet som en relativ enkel sak, men utviklet seg til å bli en av de mest omfattende og kompliserte endringene i baneutbyggingen. Sammenkoblingen medførte arbeider for både NSB-GMB og for moderselskapet ved Jernbaneverket (JBV, tidligere NSB Bane), og man fant det mest hensiktsmessig å gjennomføre disse arbeidene samtidig. NSB-GMB skulle, i tillegg til egne arbeider på strekningen, også utføre de arbeider som JBV hadde på strekningen. NSB-GMB og JBV inngikk derfor en rammeavtale med en fastpris på 420 mill. kr. for arbeidet. NSB-GMB som formell byggherre, engasjerte i sin tur JBV for å utføre arbeider på deler av strekningen. Det viste seg imidlertid at arbeidene var mer komplekse og kostnadskrevende enn det man først hadde forutsatt, og de to partene inngikk derfor en tilleggsavtale der JBV forpliktet seg til å betale deler av overskridelsene.

I det opprinnelige utbyggingsvedtaket hadde man satt av 1 300 mill. 1992-kr. til strekningen Gardermoen-Eidsvoll, men sammenkoblingen med Hovedbanen på Eidsvoll var ikke eksplisitt nevnt. Saken ble første gang omtalt i 1994, og da ble den ikke oppfattet som hverken kostbar eller spesielt omfattende. Det var først gjennom St.prp. nr. 44 (1995-96) at saken ble grundig tatt opp, og man økte budsjettet til baneutbyggingen med 650 mill. kr. Grensesnittsinvesteringene var en av grunnene til denne utvidelsen. I 1996 ble kostnadene ved grensesnittsarbeidene anslått til 436 mill. kr., de endelige kostnadene ble imidlertid fordoblet, dvs. ca. 860 mill. kr.

Kompleksiteten ved grensesnittsarbeidene og de kostnadsoverskridelser dette medførte, resulterte i at NSB-GMB hadde behov for økte lånerammer, og dermed ble dette en sak Stortinget måtte ta stilling til. Etter Samferdselsdepartementets anbefalinger, ble det gjennom St.prp. nr. 39 (1997-98) besluttet at NSB-GMB skulle bære hele ansvaret for kostnadsoverskridelsene. Som en følge av vedtaket ble lånerammen til selskapet utvidet med 443 mill. kr. som skulle dekke overskridelsene.

Saken ble fortløpende drøftet i SPG. Samferdselskomiteen uttrykte uro over de store overskridelsene ved byggingen av prosjektet som de mente måtte føres tilbake til uklart avtaleverk og mangelfulle kalkyler.

23.2.6.11 Fremskyndet åpning av strekningen Gardermoen-Eidsvoll

Gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92) var det kun strekningen Oslo S - Gardermoen som var vedtatt å skulle stå ferdig til flyplassens åpning. Strekningen videre fra Gardermoen til Eidsvoll skulle bygges ut kontinuerlig i perioden 1998-2002. På bakgrunn av ønsker fra NSB-GMB ble det fremmet forslag overfor morselskapet om å forsere byggingen av strekningen for å bedre markedsgrunnlaget for banen. Initiativet til fremskyndingen ble tatt av NSB-GMB. NSB støttet datterselskapet, og saken ble fremmet overfor departementet. Gjennom St.prp. nr. 1 (1993-94) ble selskapenes forslag avvist da departementet ikke anså at det var kommet noen nye momenter inn i saken i forhold til det opprinnelige vedtaket. Departementet uttalte at man løpende ville vurdere hvorvidt utbyggingen av strekningen burde forseres, og man la opp til at arbeidet med reguleringsplanene for strekningen skulle utarbeides etter samme framdrift som for den øvrige banen. Dette for at en eventuell forsering av utbyggingen av strekningen skulle være mulig dersom Stortinget vedtok dette på et senere tidspunkt.

I perioden frem til ny proposisjon høsten 1994, arbeidet NSB-GMB aktivt for å begrense kostnadene ved strekningen, bl.a. ved å foreslå å benytte enkeltspor istedenfor dobbeltspor over en spesielt kostnadskrevende del av strekningen. Dette tiltaket ville redusere usikkerheten vedrørende lønnsomheten på strekningen, og selskapet understreket at disse tiltakene ville øke mulighetene for å få et vedtak i departement og Storting om fremskyndet ferdigstillelse av strekningen. NSB-GMB lyktes med sin strategi. Gjennom St.prp. nr. 1 (1994-95) ble det vedtatt å forsere byggingen av strekningen, og departementet fremhevet nettopp at risikoen ved utbyggingen av strekningen nå var redusert som følge av vedtaket om å bygge enkeltspor på en viss del av strekningen. Forslaget ble vedtatt, dog ikke enstemmig. Saken gikk den formelle gangen i statsapparatet, og er en av få saker hvor departement og Storting ikke umiddelbart innvilget selskapets ønsker. Saken ble fortløpende drøftet i SPG.

23.2.6.12 Overføring av eiendomsretten til strekningen Gardermoen-Eidsvoll til JBV

Forslaget om å overføre strekningen Gardermoen-Eidsvoll til JBV mot tilsvarende nedsettelse av lån i NSB-GMB, ble februar 1998 fremmet som et ledd i å sikre en fremtidig forsvarlig drift av Gardermobanen. I forkant av dette hadde NSB-GMB foretatt omfattende vurderinger av den fremtidige lønnsomheten for driften av Gardermobanen. NSB-GMB hadde funnet at man ønsket å utsette verdisettingen av selskapet og den påfølgende åpningsbalansen til våren 2000. Selskapet hadde vurdert flere alternativer som kan danne grunnlaget for en forsvarlig drift av selskapet, men anbefalte at alle lån skulle gjøres rentefrie i perioden oktober 1998 frem til åpningsbalansen våren 2000. Gjennom St.prp. nr. 39 (1997-98) ble det vedtatt å overføre strekningen Gardermoen –Eidsvoll til JBV. Samferdselsdepartementet viste bl.a. til at selskapet ville møte hardere konkurranse enn forutsatt p.g.a. konkurranse fra ekspressbusser som gikk parallelt med flytoget, samt problemene med Romeriksporten. Departementet uttalte videre at det var urimelig og lite hensiktsmessig at selskapet i en driftssituasjon skulle bære kostnadene til en strekning det som trafikkselskap ikke skulle benytte, og Stortinget vedtok at strekningen skulle overføres til staten, ved JBV. Vedtaket var ikke enstemmig. Motforestillingene gikk på at en gradvis gjeldssanering, slik overføringen ble oppfattet som fra enkelte hold, ikke var ønskelig da dette skjulte totalkostnadene knyttet til prosjektet. Ved en eventuell senere samlet gjeldssanering ville man kunne oppnå en sterkere synliggjøring av kostnadsoverskridelsene.

Saken ble også tatt opp i SPG og IKU.

23.2.6.13 Fortsatt tetting av Romeriksporten

Problemene i forbindelse med Romeriksporten krevde omfattende og fortløpende vurderinger av tettemetoder og framdriftsplan. Prosessen involverte flere aktører der NSB-GMB, NSB, NVE og Samferdselsdepartementet var de viktigste. Både Samferdselsdepartementet og NSB-GMB hadde opprettet spesielle ekspertgrupper for arbeidet med tettingen av tunnelen. I forbindelse med vannlekkasjene søkte NSB-GMB om konsesjon, og NVE satte frist til 31.12.99 for å etterkomme kravene. Det var Vassdragsloven som var kommet til anvendelse, og det var NVE som stilte kravene. I månedsskifte mai/juni 1998 måtte man fatte et endelig vedtak angående fortsatt tetting av tunnelen eller ei, og de eventuelle konsekvenser dette ville få for åpningstidspunktet for tunnelen. På dette tidspunktet var konsesjonskravene ennå ikke oppfylt. Faglig uenighet om virkningene av de ulike metodene for å gjenvinne grunnvannsnivået, var med på å gjøre beslutningsgrunnlaget vanskeligere. Mens NSB-GMB ønsket å benytte pumper for vanninfiltrasjon, anså NVE denne metoden som lite tilfredsstillende. NVE anbefalte videre tetting ved hjelp av de metodene man allerede benyttet. 9. juni fattet NSB-GMB vedtak i saken. Styret vurderte to alternative framdriftsplaner;

• Fortsatt tetting; noe som medførte utsatt åpning av tunnelen.

• Stoppe arbeidet med tettingen og heller installere pumper for vanninfiltrasjon for å øke grunnvannsnivået. En slik løsning ville muliggjøre en åpning som forutsatt 8. oktober 1998.

Styret i NSB-GMB gikk inn for sistnevnte, men grunnet i de store samfunnsøkonomiske konsekvensene ble saken oversendt konsernstyret i NSB for endelig beslutning. 10. juni 1998 fattet konsernstyret vedtak i saken. NSB støttet seg til NVEs standpunkt og gikk imot det anbefalte forslaget fra NSB-GMB. Det ble besluttet å fortsette tettingen og dermed utsette åpningen av tunnelen. Vedtaket var ikke enstemmig. Saken ble så sendt videre til departementet, men beslutningen var i realiteten tatt gjennom NSBs styrevedtak.

Vedtaket om fortsatt tetting var en beslutning som ble fattet under ulike målsetninger om miljø, økonomi, tidshensyn og bedriftsøkonomiske vurderinger. I tillegg var også visse spilleregler gitt gjennom Vassdragsloven.

Et annet moment som spilte inn for beslutningen om fortsatt tetting var den politisering av saken som hadde funnet sted. Romeriksporten og problemene i Østmarka var i aller høyeste grad på den politiske dagsordenen, og miljøet var prioritert høyt. NSB-GMB hadde redusert troverdighet på grunn av sine tidligere og gjentatte forsikringer om full kontroll over lekkasjene, som det viste seg at de ikke hadde. Et slik tap av tillit for NSB-GMB, ville også få konsekvenser for morselskapet. NSB la derfor stor vekt på NVE standpunkt og signalene fra de politiske myndigheter, samtidig som man ønsket å styrke selskapenes troverdighet gjennom å prioritere miljøhensynet til Østmarka. Beslutningen falt dermed ned på fortsatt tetting.

I desember 1998 sendte NSB-GMB en ny konsesjonssøknad til NVE der man ønsket reduserte krav til grensene for innlekkasje da selskapet mente at fortsatt tettingen ville ha liten effekt. NVE frarådet en slik konsesjon. Søknaden fikk sin endelige avgjørelse i Kongen i Statsråd 18. desember der selskapet fikk medhold. Januar 1999 ble ny åpningsdato for tunnelen satt til 22. august 1999.

Saken ble for øvrig grundig drøftet i SPG og ble også tatt opp i Stortingets spørretime.

23.2.6.14 Konsesjon for buss i tilbringertjenesten

I St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det eksplisitt fremstilt som man hadde gjort et valg mellom buss og jernbane som tilbringersystem til flyplassen. Det ble vurdert dithen at utbygging av en ny høyhastighetsbane til Gardermoen ga det beste transportilbudet og var samfunnsøkonomisk bedre enn et bussystem. Alle høringsinstanser delte dette synet. Av bussruter ble det kun gitt rom for supplerende bussruter mellom Hønefoss og Gardermoen samt utbygging av et lokalt busstilbud på Romerike. Gjennom St.meld. nr. 35 Norsk Jernbaneplan 1994-97, ble det tatt initiativ til et prøveprosjekt der siktepunktet var å få belyst i hvilken grad bussruter parallelt med jernbane, samt en bedre samordning mellom tog og buss, kunne bidra til å øke andelen av persontrafikk som reiste kollektivt. I St.prp. nr. 1 (1994-95) ble resultatene av dette prøveprosjektet referert. Evalueringene viste at det var små konkurranseflater mellom tog og buss, og departementet pekte på at ekspressbussruter i mange tilfeller utgjorde eneste reisemulighet for personer uten bil, og at det som supplement til jernbanetilbudet kunne være et alternativ til privatbil for mange. Departementet uttalte at man i konsesjonspolitikken burde legge større vekt på nytten for brukerne enn hensynet til det enkelte transportmiddel. På bakgrunn av disse anbefalingene fra St.prp. nr. 1 (1994-95), utarbeidet departementet nye retningslinjer for konsesjonsgivning for ekspressbussruter. Disse forelå april 1996.

På bakgrunn av de nye retningslinjene ble det oktober 1997 gitt konsesjon for ekspressbusser parallelt med jernbanen. Konsesjonen endret forutsetningene for den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for NSB-GMB ved at banen nå fikk direkte konkurranse fra ekspressbussene. I tillegg til at selskapet skulle betjene trafikk- og driftsutgifter, var NSB-GMB også belastet med kostnadene til infrastrukturen; noe som var helt nytt i norsk jernbanesammenheng. Busselskapene derimot hadde ikke tilsvarende utgifter i forbindelse med byggingen av deres infrastruktur (veiene), og på den måte hadde bussene et konkurransefortrinn i forhold til jernbanen. I tillegg hadde Stortinget gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92) valgt jernbanen som kollektivmiddel til flyplassen, og besluttet at banen skulle være bedriftsøkonomisk lønnsom. Den økte konkurransen fra buss endret forutsetningene for denne lønnsomheten. Det er etter at flyplassen er åpnet blitt innført en avgift for buss og taxi for deres bruk av terminalområdet på OSL.

Saken ble også drøftet i SPG.

Det er Evalueringsgruppens mening av konsesjonsgivningen må betraktes som en endring i forhold til utbyggingsvedtaket fra 1992, og at konsesjonen reduserte mulighetene for Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet. Konsesjonen ble gitt etter en generell «policy»-endring fra myndighetenes side da man ønsket en liberalisering av konsesjonspolitikken.

23.2.6.15 Utsettelse av veiprosjekter

Gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92) ble det vedtatt å bygge fire større veiprosjekter i forbindelse med den nye flyplassen. Det ble anslått at kostnadene til dette ville forløpe seg til 840 mill. 1993-kr. Det spesielle med veiutbyggingen, i motsetning til utbyggingen av jernbanen og flyplassen, var at midlene skulle salderes fra de årlige bevilgninger til Statens Vegvesen over statsbudsjettet. Det ble altså ikke bevilget nye øremerkede midler til veiutbyggingen slik det ble det for jernbane og flyplass.

Til tross for Stortingets vedtak om veiprosjektene, var det ved flyplassens åpning oktober 1998 kun to av disse som var ferdigstilt. Årsaken til at ikke alle prosjektene var realisert, skyldtes ikke nye planer, men manglende bevilgninger. Stortinget hadde ikke fulgt opp sitt tidligere vedtak gjennom tilstrekkelige bevilgninger ved de årlige bevilgningene til vegvesenet. Statens vegvesen hadde disse prosjektene inne i sine årlige forslag til Statsbudsjettet, men prosjektene forsvant i salderingen i Stortinget.

23.2.6.16 Endringstyper

Som vi ser av fremstillingen av de ulike sakene fant de fleste endringene under utbyggingen av Gardermoprosjektet sted i forbindelse med byggingen av jernbanen. Hele 10 av 15 saker var knyttet til Gardermobanen. Kun tre av endringene kan knyttes til utbyggingen av selve flyplassen. Grunnen til at de fleste endringene fant sted nettopp under jernbaneutbyggingen, er sannsynligvis et resultat av at forarbeidet i planfasen for jernbanen var av adskillig mindre omfang og mindre avklart enn tilsvarende for flyplassen.

Et annet fremtredende trekk er antallet nye saker blant endringene. Det er kun 3 endringer som var basert på utredninger som man la opp til i St.prp. nr. 90 (1991-92), resten er nye saker som kom opp i plan- og utbyggingsprosessen. Vi kan dermed skille mellom to type endringer;

• Helt nye saker som forårsaker endringer i forhold til de opprinnelige planer.

• Endringer som har sitt utspring i proposisjonens ønsker om videre utredninger og vurderinger.

Når det gjelder flyplassen er fremskynding av åpningen og vedtaket om jordrenseanlegg nye saker i forhold til utbyggingsvedtaket. Utsettelsen av Pir B er derimot en endring som ble fattet på grunnlag av utredninger slik St.prp. nr. 90 (1991-92) la opp til.

Når det gjelder endringer i tilbringertjenesten, ser vi at det i veisektoren var få reelle endringer. Grunnen til at to av i alt fire veiprosjekter ikke var ferdigstilt til flyplassåpningen, skyldtes manglende bevilgninger over de årlige budsjettene til veisektoren. Planen var dermed bare forskjøvet, og ikke vesentlig endret i forhold til utbyggingsvedtaket fra 1992.

De fleste endringene fant sted i utbyggingen av jernbanen. Flere av disse sakene var også nye saker. Dette gjaldt utvidet tverrsnitt for tunnelen, fremskynding av byggingen av strekningen Gardermoen-Eidsvoll, utsettelse av åpningen av Romeriksporten, grensesnittsinvesteringene, Jessheim Syd, NSB-GMBs ansvar for driften, finansieringen av rullende materiell, samt endringene i den økonomiske rammen for baneutbyggingen. Vedtaket om Bryn stasjon var derimot et resultat av utredninger Stortinget ba om gjennom St.prp. nr. 90 (1991-92).

23.2.6.17 Beslutningsmåter

De fleste endringene ble initiert av utbyggerne, dvs. NSB-GMB og OSL. Enkelte av sakene var av en slik karakter at de kun ble behandlet av utbyggeren selv i samarbeid med respektive morselskap. Andre saker ble initiert av Samferdselsdepartement eller Stortinget.

Det avgjørende er om det er de rette instanser som har behandlet de ulike typer saker. Det er Evalueringsgruppens mening at vesentlige endringer i forhold til utbyggingsvedtaket ble gjennomgående behandlet av de rette myndigheter. Gjennomgangen av sakene har dermed vist at det formelle systemet virker slik det er ment å fungere. Beslutningen om utvidet tverrsnitt i tunnelen burde imidlertid vært inkludert i utbyggingsvedtaket, men det ble ikke gjort. En sak som muligens skulle vært overlatt til tiltakshaverne og utbyggerne å utrede, var hvorvidt man skulle benytte membrantetting for å sikre grunnvannet under flyplassen. Dette var en teknisk løsning som eventuelt burde vært fattet etter at utredninger var gjennomført. Grensesnittsarbeidene kunne ha forblitt en sak mellom NSB og NSB-GMB hadde det ikke vært for overskridelsene. De økte kostnadene førte til at man måtte søke om ekstrabevilgninger, og på den måten ble saken ført opp til departement og Storting.

Enkelte har vært kritiske til det uformelle apparatet som fungerte ved siden av det formelle systemet gjennom hele plan- og utbyggingsfasen. Gjennomgangen av disse sakene har vist at alle endringene er blitt behandlet og vedtatt i det formelle systemet på en relevant måte. Flere av sakene er blitt drøftet parallelt i de uformelle organene, og dette har ført til en mer hensiktsmessig behandling i det formelle systemet. Evalueringsgruppen har likevel ingen indikasjoner som tyder på andre utfall, eller mindre tilfredsstillende løsninger, dersom det uformelle apparatet ikke hadde eksistert. En indikasjon på feil behandling ville være om en viktig sak kun var drøftet i det uformelle nettverket, og ikke samtidig vært behandlet i det formelle systemet. Dette har Evalueringsgruppen ikke funnet eksempler på.

Det er også verdt å merke seg at systemet med et uformelt styringsapparat i tillegg til det formelle, ikke er noe nytt i statlig sammenheng. Dette er en trend som går tilbake til 1970-tallet. Over halvparten av departementsansatte har deltatt i slike grupper, ofte i tilknytning til spesielle prosjekter (Christensen og Egeberg 1997: 90-93). De uformelle organene har en mer uklar rolle enn de formelle, noe som er antatt å gi dem et større spillerom. Dette spillerommet kan brukes til å kompensere for situasjoner der det formelle systemet har begrenset kapasitet.

23.2.6.18 Behandling i Stortinget

Av de sakene Stortinget fikk til behandling var de fleste initiert av tiltakshaverne og utbyggerne. Generelt kan man si at nye forslag kommer til Stortinget gjennom departementets proposisjoner. De blir deretter behandlet i tilhørende komite som innstiller til vedtak. Komiteinnstillingen blir deretter gjenstand for debatt og votering i Stortinget i plenum. Ved å granske proposisjoner, innstillinger, samt Stortingsforhandlingene og voteringene, kan man danne seg et bilde av hvordan Stortinget har behandlet de ulike sakene.

Et klart trekk ved disse sakene er at alle forslagene fra departement og påfølgende komiteinnstillinger har fått tilslutning i Stortinget. Ved flere anledninger har ulike partier stemt imot forslagene eller gitt uttrykk for merknader til vedtakene, men dette har ikke endret det faktum at sakene har blitt vedtatt. Et trekk ved Gardermoutbyggingen, som i mange andre saker, er at det er opposisjonen som er mest kritiske. Gjennomgående kan man si at det har vært et mindretall som har kritisert den økonomiske styringen av utbyggingen og stemt imot utvidelser av kostnadsrammen.

Et annet moment som kan være verdt å nevne, er hvordan myndighetene har respondert på forslag om endringer fra tiltakshaverne. NSB-GMB og NSB har gjennomgående fått tilslutning til sine forslag til endringer i departement og Storting. I enkelte saker har imidlertid myndighetene hatt en annen oppfatning enn tiltakshaverne, og forslaget til endring har fått et annet utfall enn hva tiltakshaverne har ønsket. Dette gjelder grensesnittsinvesteringene hvor NSB-GMB mente JBV burde dekke tilleggskostnadene, men hvor departementet fant at overskridelsen i sin helhet skulle belastes NSB-GMB. En annen sak var forslaget om å fremskynde byggingen av strekningen Gardermoen-Eidsvoll. Departementet og Storting så ikke at det var kommet frem nye momenter i saken, og var imot forslaget. Departementet var imidlertid ikke kategorisk avvisende, og uttalte at de ville foreta løpende vurdering hvorvidt en utbygging av strekningen burde forseres. Ved andre gangs forsøk fikk da også NSB-GMB gjennomslag for sine ønsker.

I forbindelse med Romeriksporten og problemene rundt tettingen fantes det også divergerende synspunkter. NSB-GMB ønsket å avslutte tettearbeidene og åpne tunnelen som forutsatt. Departementet og NVE på sin side vurderte det dit hen at det kun var gjennom fortsatt tetting at man ville oppnå konsesjonskravene. Fortsatt tetting medførte utsatt åpning av tunnelen. Det sistnevnte syn fikk gjennomslag i NSBs konsernstyre, og ble endelig vedtak.

Når det gjelder behandlingen av sakene i Samferdselskomiteen, ble alle forslagene fra departementet identisk med komiteens flertallsinnstilling. Alle innstillingene var ikke enstemmige, og ved flere anledninger uttrykte komiteen uro over de økte kostnader ved utbyggingen. Gjennomgående var det opposisjonen som hadde de fleste merknader og var mest kritiske til utbyggingen.

Debatten i Stortinget og voteringen som fulgte i de ulike sakene, gjenspeilet holdningene og meningene fra komiteen. Debattene bar også preg av de ulike partienes opprinnelige standpunkt til utbyggingsvedtaket i 1992.

Dokument 8 forslag og Stortingets spørretime 1.

I tillegg til de nevnte forslag over, ble ulike saker i forbindelse med Gardermoutbyggingen fremmet gjennom Stortingets spørretime og de såkalte Dokument 8 forslagene. Dokument 8 er private forslag fra Stortingsrepresentanter som tas opp til debatt og votering i Stortinget. I alt ble det fremmet 11 slike forslag i perioden 1993-99 som indirekte eller direkte berørte Gardermoutbyggingen. Eksempeler på slike forslag er at Gardermobanen skulle legges i tunnel gjennom Gamlebyen i Oslo, og om nattestengning på flyplassen.

I Stortingets spørretime ble Gardermoprosjektet tatt opp relativt ofte. Det var i hovedsak spørsmål knyttet til tilbringertjenestene, miljø og helse, som oftest ble berørt. Spørsmål i tilknytning til økonomi/kostnader var også ofte representert (se tabell 23.3).

Av i alt 78 spørsmål fordelt over perioden fra 1990 til 1999, var det i 1997 at det ble stilt flest spørsmål, og hovedtyngden av disse dreide seg nettopp om miljø/helse og tilbringertjenestene. Dette har sin naturlige forklaring da det var dette året forholdene rundt Romeriksporten, Østmarka og kjemikaler ble rullet opp.

Et annet fremtredende trekk ved spørsmålene angående Gardermoutbyggingen, var den høye andel av spørsmål som kom fra representantene fra Oslo og Akershus. Disse stod for hele 46% av alle spørsmålene, henholdsvis 18 og 28%. Det var disse områdene som ble direkte berørt av utbyggingen, men likevel kan det isolert sett med spørretimen som referanse, fortone seg som om at Gardermoprosjektet var en lokal sak som ikke opptok representantene fra de øvrige fylker.

Et faktum er at av alle spørsmålene stilt i spørretimen i perioden er så mye som 21% direkte genert ut ifra media. Det er gjennom media representantene har fått mye av sin informasjon om sakene. Dette gjelder bl.a. brorparten av spørsmålene knyttet til økonomi/kostnader.

Det kan være vanskelig å måle graden av kritikk i spørsmål, og det er likefullt vanskelig å kvantifisere hvem og hva man kritiserer. Det finnes likevel et klart trekk; det er opposisjonen som kritiserer mest og sterkest uavhengig av hvem som sitter i posisjon.

Ad figur 23.1

I undersøkelsen har vi forsøkt å kategorisere spørsmålene innenfor de temaer som har vært tatt opp. I tillegg til dette har vi tatt med tall for spørsmål som refererer direkte til media, og spørsmål som har referanser av mer prinsipiell art (det vil si premissene for Stortingets utbyggingsvedtak eller andre vedtak omkring utbyggingen). Et spørsmål kan være registrert i flere kategorier da det er innom flere sider av utbyggingen. Følgende operasjonaliseringer er gjort innenfor de ulike kategoriene i figur 23.1 (kategoriene er også et resultat av svar gitt og oppfølgingspørsmål): Indirekte spm.: spørsmål med utgangspunkt i temaer som ikke omhandler Gardermoen, men hvor svaret berører ulike aspekter av Gardermoutbyggingen. Prinsipielle spm.: spørsmål som berører prinsippene for Stortingets vedtak om utbyggingen av ny hovedflyplass på Gardermoen, samt spørsmål som berører konkret andre prinsippvedtak rundt utbyggingen (eks. statsbudsjettet). Mediarelaterte spm: spørsmål som direkte refererer til oppslag i media. Økonomi/kostnader.: spørsmål som berører økonomien og kostnadene i prosjektet. Miljø/helse: spørsmål knyttet til ulike sider av miljø og helse (HMS, naturmiljø, utslipp og støy) både i relasjonen til flyplassen og flytoget. Er splittet opp i tabell 23.3. Tilbringertjeneste: spørsmål som i all hovedsak dreier seg om ulike sider ved Gardermobanen, men også andre transportmidler. Er splittet opp i tabell 23.2. Flytrafikk: spørsmål som omhandler luftveier, trafikkmengde o.l. i forbindelse med Gardermoen. Plan/lov: spørsmål relatert enten til planreguleringer eller kommunehelsetjenesteloven eller andre lover. Regional utvikling: spørsmål knyttet utvikling av regionen i og rundt Gardermoen (inkludert Oslo), både i forhold til handel og infrastruktur. Lokalisering: Spørsmål knyttet til lokalisering av ny hovedflyplass. Ikke aktuelt etter at vedtaket om utbygging av Gardermoen ble fattet 8.oktober 1992. Drift: spørsmål som særlig omhandler driften av flyplassen (kommer først inn etter åpningen av Gardermoen). Annet: samlekategori for spørsmål litt vanskelig å definere såsom kunstnerisk utsmykning av flyplassen, til spørsmål knyttet til flytting av flymuseet.

23.2.7 Konfliktløsning

En del av beslutningsvirksomheten i utbyggingsfasen var knyttet til løsning av konflikter. Det er tre konfliktflater som i hovedsak gjør seg gjeldende;

• Mellom utbyggere og entreprenører.

• Mellom utbyggere og kommuner.

• Mellom utbyggere og enkeltpersoner.

Det er ikke registrert forhold og prosesser mellom sentrale styringsorgan som departementer og Storting som kan defineres som klare konflikter i denne fasen. Uenighet mellom politiske partier er ikke tatt opp her. Konfliktene mellom utbyggere og entreprenører skyldtes i stor grad fortolkningen av inngåtte kontrakter. Disse konfliktene ble løst gjennom forhandlinger eller rettsapparatet.

Konflikt mellom utbyggere og kommuner er knyttet til reguleringsplanleggingen og forståelsen av og holdningen til de løsninger som ble valgt i denne prosessen. Konflikten kan ha sin bakgrunn i hvordan man har oppfattet tidligere planlegging, som Konsekvensutredningene, og fortolket Stortingets utbyggingsvedtak. Noen av disse konfliktene kan henge sammen med en iboende konflikt mellom utbyggingsmålsetningene og de regionale målsetningene i Gardermoprosjektet som helhet. Selv om de «rene» utbyggingsmålsetningene var de viktigste for prosjektet, var regionale mål også tatt med som legitime mål helt fra hovedplanfasen. Disse konfliktene er utrykk for interessemotsetninger. I utbyggingsfasen kommer denne konflikten til utrykk i Gardermobanens tilpasning til regionale interesser i spørsmålet om stasjonsutbygging, tilpasningen av hovedbanelinjen til flytogets linje, konkurranse om næringsarealer mellom flyplass og Ullensaker kommune, og i spørsmålet om parkeringsplasser ved flyplassen for pendlere. Disse konfliktene ble løst av staten selv, gjennom bestemmelser om statlig reguleringsplan.

Konflikt mellom utbyggere og enkeltpersoner gjaldt grunnerverv og miljø, og ble løst gjennom forhandlinger mellom utbyggere og de berørte og eventuelt ved bruk av rettsapparatet.

23.3 Evalueringsgruppens vurderinger

Dette kapittelet har omhandlet beslutningsprosesser i utbyggingsfasen. Denne fasen rommer ulike beslutninger, knyttet til samordning, organisasjon, planlegging, økonomiske, tekniske beslutninger vesentlige endringer og konfliktløsning. Mange av disse beslutningene er betinget av målsetningenes karakter, hvor vide eller trange de var, av konfliktpotensialet mellom ulike delmål og av iverksettingsorganenes autonomi. På enkelte områder var Stortingets utbyggingsvedtak i 1992 såpass vidt at det gav rom for ytterligere presiseringer eller reverseringer av de ulike målsetningene. Dette gjaldt i hovedsak utbyggingen av Gardermobanen. På grunnlag av dette fikk man også endringer i utbyggingsfasen som endret forutsetningene for både utbyggingen av Gardermobanen og fremtidig drift av denne. På andre områder kunne Stortingets utbyggingsvedtak være ganske detaljert, noe som også kunne gi seg utslag i at det i realiteten ble endret. Evalueringsgruppen mener at vedtaket om membrandekke under flyplassen er et eksempel på dette. Andre eksempler er vedtaket om stasjon på Jessheim Syd, samt til dels vedtaket om stasjon på Bryn. Det var først senere i reguleringsplanfasen man fattet endelig vedtak i disse sakene, og begge gikk imot det vedtak som St.prp. nr. 90 (1991-92) hadde lagt opp til. Disse vedtakene burde vært fattet på et senere tidspunkt. I stedet fikk man vedtak fattet av utbyggerne på et senere tidspunkt som gikk imot de opprinnelige vedtakene fattet i St.prp. nr. 90 (1991-92). Stortinget og departementet håndterte imidlertid utbyggernes initiativ til endring av sakene på en hensiktsmessig måte.

Samordning og styring av Gardermoprosjektet har skjedd gjennom en kombinasjon av formell og uformell styring. Dette har vært nødvendig for å sikre tre hovedmål i prosjektet:

• at anleggene ble bygget slik de skulle bli,

• at budsjettene holdt,

• at tidsfristen ble holdt.

Denne samordningen var ikke uten grenser, og dens begrensning er blant annet betinget av tiltakshavernes autonomi, som fulgte av aksjeselskapsformen. For store deler av prosjektet oppnådde samordningsorganene de tre mål, men viktige unntak er Gardermobanens budsjettrammer og åpningsdatoen for full drift. Selv om GARPRO hadde hatt større styringsmulighet, er det tvilsomt om dette ville ha forbedret situasjonen. GARPRO var et instrument for utbyggingsmålene. Det sterke presset for å holde tidsplanene var en viktig årsak til problemene med håndteringen av lekkasjene i forbindelsen med Romeriksporten.

Konflikt ble i hovedsak behandlet nede i organisasjonen i regulære mekanismer, mellom tiltakshaverne og de berørte parter. Unntaksvis ble konflikt brakt helt til topps, og da i forbindelse med Romeriksporten. Noen konflikter kan føres tilbake til motsetning mellom ulike delmål som lå i utbyggingsvedtaket, og muligheten for ulik fortolkning. Dette gjaldt bl.a. mellom miljøhensynet, som ble sterkt vektlagt i utbyggingsvedtaket, og målsetningen om at Gardermobanen skulle være bedriftsøkonomisk lønnsom. Dette fikk sitt konkrete utrykk i forbindelse med tettingen av Romeriksporten der man til syvende og sist vurderte miljøet opp mot økonomihensyn og mer bedriftsøkonomiske kalkyler for NSB-GMB. Vedtaket om ikke realiseringen av stasjon på Jessheim Syd var også en sak der ulike delmål var motstridende. Lokalpolitiske hensyn tilsa en stasjon på området, mens økonomiske vurderinger tilsa at en utbygging ikke ville være lønnsomt. Vedtaket om å gi konsesjon for ekspressbusser parallelt med Gardermobanen er et annet eksempel. Her ble målsetningene om bedriftsøkonomisk lønnsomhet for banen satt opp mot målsetningen om 50% kollektivdekning av de reisende til flyplassen. Det er flere eksempler på hvordan økonomimålsetninger ble vurdert opp imot andre målsetninger. Det tydeligste eksempelet er konflikten mellom miljø og fremdrift/økonomi i forbindelse med Romeriksporten.

På enkelte områder ble det foretatt videre utredninger etter utbyggingsvedtaket var fattet, og disse utredningene la føringer på utbyggingen. I enkelte tilfeller førte utredningene til forslag om endringer i forhold til de løsninger St.prp. nr. 90 (1991-92) hadde lagt opp til. Dette gjaldt vedtaket om jordrenseanlegg, ikke realisering av Jessheim Syd, busskonsesjon og delvis vedtakene om Bryn stasjon og Pir B. For de to sistnevnte må det imidlertid nevnes at St.prp. nr. 90 (1991-92) la opp til at endelig beslutning skulle fattes etter slike vurderinger, og disse er derfor ikke helt nye endringer i forhold til utbyggingsvedtaket.

Flere av disse vedtakene innebar også vesentlige endringer i forhold til utbyggingsvedtaket eller presiseringer av det, slik at det burde invitere til en prinsipiell vurdering på nytt grunnlag. Det gjelder grensesnittsavtalen mellom NSB-GMB og NSB (JBV) og flere andre som er beskrevet. Men i det store og det hele, og med de unntak som er beskrevet, ser det ut til at rette organer har behandlet rette saker.