1 Innledning

1.1 Oppnevning og mandat

Ved kronprinsregentens resolusjon av 2. april 2004 ble det nedsatt et utvalg til å gjennomgå eiendomsmeglingsloven med sikte på generell revisjon og oppdatering.

Som medlemmer av utvalget ble oppnevnt:

• Professor dr. juris Tore Bråthen, Handels­høyskolen BI (leder)

• Seksjonssjef Wilhelm Mohn Grøstad, Kredit­tilsynet

• Divisjonsdirektør Hildur Høiland, Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• Underdirektør Christina Moestue, Forbrukerrådet

• Seniorrådgiver Egil Rokhaug, Barne- og familiedepartementet

• Advokat Ingebjørg Roll-Matthiesen, Den Norske Advokatforening

• Advokat Bjørn Sanne, Finansnæringens Hoved­organisasjon/Sparebankforeningen

• Statsautorisert eiendomsmegler Øivind A. Tandberg, Norges Eiendomsmeglerforbund

• Seniorrådgiver Jorunn B. Øystese, Finans­departementet

Som sekretærer har fungert:

• Rådgiver Bergsvein Træthaug, Kredittilsynet

• Rådgiver Lindy Ulltveit-Moe, Kredittilsynet

Fra 13. juni 2005 har rådgiver Karl Rosén møtt fast for Finansdepartementet istedenfor Jorunn B. Øystese. Advokat Jens Bull, Den Norske Advokatforening, har av og til møtt istedenfor Ingebjørg Roll-Matthiesen, mens direktør Finn Tveter, Norges Eiendomsmeglerforbund, har møtt for Øivind A. Tandberg i ett møte.

Utvalgets mandat var opprinnelig angitt slik:

«Utvalget skal gjennomgå eiendomsmeglingsloven med sikte på generell revisjon og oppdatering. Det skal legges vekt på ryddighet, orden og oversiktlighet i markedet. Det er videre sentralt at forbrukernes interesser blir ivaretatt på en god måte.

Som underlagsmateriale for utredningen skal utvalget blant annet innhente informasjon om organiseringen av eiendomsomsetning ved hjelp av tredjemenn i øvrige EU-land og eventuelle utviklingstrekk på dette området. Utvalget bør videre se hen til den løpende utviklingen innen informasjonsteknologien.

Utvalgets utredning skal blant annet omfatte en vurdering av følgende forhold (opplistingen er ikke uttømmende):

• Lovens anvendelsesområde, herunder om det er grunn til å ta megling av eiendom i utlandet eller megling av næringseiendommer ut av loven, eller å utforme særregler for slike oppdrag. Utvalget skal også vurdere behovet for endringer i reguleringen av agentvirksomhet og markedsføring av eiendommer.

• Organisering av konsesjonssystemet, herunder en vurdering av om en bør gå over fra en personbasert til en foretaksbasert konsesjonsordning, og om det fortsatt er behov for særregler for advokater. Utvalget bør også foreta en generell gjennomgang av de organisatoriske kravene til eiendoms­meglerforetakene.

• Om det skal stilles spesifikke utdannings-/kompetansekrav også til meglerne i foretakene, herunder om det er nødvendig å innføre et system med ansvarlige kundebehandlere (som må oppfylle eventuelle slike utdannings-/kompetansekrav).

• Utformingen av atferdsreglene i loven, herunder en vurdering av hvem som bør være pliktobjekt for slike regler, samt regler om sanksjoner ved overtredelse av lovens reg­ler.

• Nærmere regulering av megleroppdrag, herunder en vurdering av hvilke plikter og ansvar megleren bør ha overfor oppdragsgiver og kjøper/leier og eventuelle andre interessenter i objektet som oppdraget knytter seg til. Gjeldende eiendomsmeglingslov tar utgangspunkt i at megler er mellommann og skal utføre oppdraget med omsorg for både selgers og kjøpers interesser. Meg­lers vederlag betales imidlertid av selger, som også er den som velger megler. Utvalget bør vurdere hvorvidt lovgivningen gjenspeiler realiteten på dette området og vurdere hvorvidt det er behov for endringer på dette punkt. I denne forbindelse bør utvalget også drøfte forholdet mellom meglers og oppdragsgivers ansvar overfor henholdsvis kjøper og eventuelle andre interessenter. Betydningen av en eventuell foreliggende takst skal også vurderes av utvalget.

• Meglers uavhengighet, herunder spørsmål knyttet til meglers egenhandel, samt drift og eie av annen næringsvirksomhet. Utvalget skal særskilt vurdere behovet for regulering av meglers uavhengighet i forhold til finansielle tjenesteytere, herunder behovet for et eventuelt forbud mot at megler gis økonomiske incentiver (provisjoner m.m.) ved formidling av banklån og forsikring (særlig eierskifteforsikringer).

• Behovet for å øke «gjennomsiktligheten» ved omsetning av eiendom. Utvalget bes herunder vurdere om megler bør ha plikt til å informere kjøper om utformingen av meg­lerprovisjonen.

• Øvrig regelverk knyttet til gjennomføring av budrunder. Praksis i Norge kan på enkelte områder skille seg fra praksis i andre land. Utvalget bes undersøke de ulikheter som eksisterer på dette området, og drøfte om det er behov for nye lovregler eller endringer i gjeldende regelverk på dette området. Det er også viktig å sikre gjennomsiktlighet i budrunden, herunder å sikre tiltroen til at innkomne bud er reelle. Det store tempoet i budrundene har vært fremholdt som et problem ved eiendomsoverdragelse. Utvalget bes vurdere om det er grunn til å sette i verk tiltak som motvirker dette, og eventuelt foreslå slike tiltak. De her nevnte spørsmål vil også måtte vurderes i forhold til avhendingsloven.

• Gjeldende regelverk om tilsyn med eiendomsmeglerforetak. I denne forbindelse må det vurderes hvilken rolle eksisterende og eventuelle nye klageordninger bør ha i forhold til et eventuelt tilsyn fra Kredittilsynet. Utvalget må i denne forbindelse også vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig med en lovregulering av en eventuell(e) klagenemnd og hvordan slik lovregulering bør skje. I relasjon til spørsmålet om tilsyn og klagenemnder er det naturlig at utvalget også ser nærmere på dagens sanksjonssystem overfor personer og foretak som overtrer bestemmelser i eller i medhold av eiendomsmeglingsloven.

Det skal foretas en utredning av økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslaget. Konsekvenser skal utredes både for det offentlige og for private aktører som berøres av forslagene.»

Mandatet ble presisert i brev fra Finansdepartementet av 21. oktober 2004. Bakgrunnen for presiseringen var ifølge brevet at

«EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har i flere brev til norske myndigheter, senest brev 11. oktober 2004 (vedlagt), gitt uttrykk for at direktiv 89/48/EØF om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ikke er tilfredsstillende implementert i det lov- og forskriftsregelverket som regulerer eiendomsmeglere.»

På denne bakgrunn ble utvalget bedt om å vurdere og eventuelt foreslå nødvendige endringer i regelverket for å sikre gjennomføring av direktiv 89/48/EØF.

I samsvar med presiseringen av mandatet utarbeidet utvalget forslag til korrekt implementering av 89/48/EØF-direktivet. EU har imidlertid senere vedtatt et nytt yrkeskvalifikasjonsdirektiv (2005/36/EØF). Behandlingen av dette direktivet fant sted i det norske EØS-spesialutvalget for utdanning 12. desember 2005. Direktivet ble ansett som EØS-relevant og akseptabelt. Det nye direktivet innebærer til dels betydelige endringer i forhold til 89/48/EØF-direktivet om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Blant annet kan det vises til at direktivet innfører et helt nytt moment, såkalte «european platforms», som tas sikte på å etableres også for eiendomsmeglere.

Sett hen til at behandlingen av direktivet i spesialutvalget for utdanning fant sted så sent som 12. desember 2005, bare noen uker før lovutvalget skulle avgi sin innstilling, og at direktivet medfører en rekke endringer i forhold til 89/48/EØF-direktivet, har det ikke vært mulig å komme med forslag til korrekt implementering av det nye direktivet innen departementets fastsatte frist for avgivelse av utredningen. Utvalget legger imidlertid til grunn at det er det nye direktivet (2005/36/EØF) som vil bli implementert i det senere lovarbeidet.

Ifølge mandatet skulle utvalget avgi sin utredning innen 9. mai 2005. På vegne av utvalget anmodet utvalgets leder i brev til Finansdepartementet datert 8. februar 2005 om at fristen for å avgi utredningen ble forlenget. Departementet meddelte i brev av 26. april 2005 at det på bakgrunn av henvendelsen hadde besluttet å utsette fristen til 31. desember 2005, senere muntlig fastsatt til 10. januar 2006. Fra departementets side ble det imidlertid bedt om at utvalgets vurdering av punktet i mandatet som omhandler tempoet i budrundene ble ferdigbehandlet innen den opprinnelige utredningsfristen 9. mai 2005, senere fastsatt til 12. mai 2005.

Når det gjelder delutredningen om budgivning, het det blant annet i Finansdepartementets brev av 26. april 2005:

«Dersom utvalget kommer til at det er grunn til å sette i verk tiltak for å motvirke problemer knyttet til tempoet i budrundene, bes utvalget samtidig utforme utkast til forskrift om dette som kan sendes på høring. Departementet antar at slik forskrift i tilfelle vil kunne hjemles i eiendomsmeglingsloven § 3-8 første ledd.»

Utvalget avga på denne bakgrunn en særskilt utredning, «Tryggere budgivning - Om budgivning gjennom eiendomsmegler», som omhandlet de punkter i mandatet som gjelder regelverket knyttet til gjennomføring av budrunder. Delutredningen har vært på høring, og er under behandling i Finansdepartementet.

1.2 Utvalgets arbeid, herunder bruken av utenlandsk rett

I forbindelse med utarbeidelsen av utredningen har utvalget avholdt 39 møter. Antallet møter omfatter også det arbeid som ble gjort i forbindelse med utvalgets delutredning om budgivning, avgitt til Finansdepartementet 12. mai 2005. Sekretariatet har hatt møte med den svenske tilsynsmyndigheten om svensk rett, og har for øvrig hatt løpende kontakt med svenske og danske myndigheter underveis i utvalgets arbeid.

Ifølge mandatet skal utvalget som underlagsmateriale for utredningen blant annet innhente informasjon om organiseringen av eiendomsomsetning ved hjelp av tredjemenn i øvrige EU-land.

Som det vil fremgå av de enkelte punktene i utredningen, har utvalget i sitt arbeid søkt å trekke inn utenlandsk rett vedrørende eiendomsmegling. Det er i første rekke dansk og svensk rett som er behandlet, primært med utgangspunkt i den da­nske eiendomsmeglingsloven (lov 30. juni 1993 nr. 453 om omsætning af fast ejendom) og den svenske eiendomsmeglingsloven, fastighetsmäklarlagen (lov 20. april 1995 nr. 400), med tilhørende forskrifter. Også andre lands rett er trukket inn på noen punkter.

Utvalget er ikke kjent med komparative studier av eiendomsmeglerrettslige spørsmål i øvrige EU-land, og tidsrammene for utredningen har ikke gjort det mulig for utvalget selv å foreta inngående studier av organiseringen av eiendomsomsetning ved hjelp av tredjemenn i et større antall EU-land. Utvalget vil imidlertid bemerke at de underliggende regler vedrørende omsetning og leie av fast eiendom til dels er så forskjellige at undersøkelser som er begrenset til rent eiendomsmeglerrettslige forhold, kunne gi et fortegnet inntrykk. Av denne grunn er noen av de undersøkelser som utvalget har gjort om utenlandsk rett, ikke omtalt i denne innstillingen.

1.3 Sammendrag

Utvalget har, i samsvar med mandatet, gjennomgått eiendomsmeglingsloven med sikte på generell revisjon og oppdatering. Det foreslås en rekke endringer i gjeldende lov.

I kapittel 2 og 3 gir utvalget en kort oversikt over gjeldende rett og utviklingstrekk i bransjen. I kapittel 4 redegjøres for de overordnede vurderinger som utvalget har lagt til grunn, samt spørsmål som gjelder lovteknikk.

I kapittel 5 behandles lovens formål og virkeområde. Utvalget foreslår her å lovfeste at lovens formål er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv omsetning av fast eiendom gjennom eiendomsmegler. Den nåværende grensen for om det drives eiendomsmegling kan være noe uklar, og utvalget presiserer derfor at grensen bør være overskredet dersom det ytes bistand utover den rene annonsering av fast eiendom.

Et flertall i utvalget mener at formidling av næringseiendommer, leieformidling og formidling av fast eiendom beliggende i utlandet, fortsatt skal være underlagt lovens anvendelsesområde.

Utvalget går inn for at loven ikke skal komme til anvendelse ved formidling av fast eiendom i næringsforhold som forestås for selskap innen samme konsern eller gruppe. Videre ønsker et flertall i utvalget at eiendomsmegling som skjer i enkelttilfelle i forbindelse med varetakelse av andre økonomiske anliggende for oppdragsgiveren («aksessorisk megling»), fortsatt skal kunne utføres uten bevilling og sikkerhetsstillelse.

I kapittel 6 behandles organisering av eiendomsmeglingsvirksomhet. Utvalget foreslår at det i tilknytning til hvert enkelt oppdrag skal være en ansvarlig megler. Vedkommende skal enten være statsautorisert eiendomsmegler, advokat eller jurist med to års relevant praksis. Den ansvarlige megler skal undertegne oppdragsavtalen og løpende følge gjennomføringen av oppdraget. Etter forslaget kan ansvarlig megler i forbindelse med utførelsen av meglingen likevel gjøre bruk av medhjelpere, underlagt vedkommendes instruksjonsmyndighet. I hvilken utstrekning medhjelpere kan brukes, vil avhenge av hva oppdraget går ut på og hvilken kompetanse disse har. Det er delte oppfatninger i utvalget om hvilken status medhjelperne skal kunne gis. Synspunktene har sammenheng med at det er ulike oppfatninger i utvalget om det skal stilles spesielle kompetansekrav til medhjelperne, og hvilke kompetansekrav som eventuelt skal kreves, se nedenfor.

Til tross for innføringen av ansvarlig megler på hvert oppdrag, mener utvalget at det fortsatt bør være det enkelte eiendomsmeglingsforetak som må ha bevilling fra Kredittilsynet for å kunne drive eiendomsmeglingsvirksomhet. Dette skyldes blant annet at det etter utvalgets oppfatning er viktig at hele organisasjonen vurderes og gjøres ansvarlig for den faglige utøvelsen av virksomheten. Etter utvalgets oppfatning bør dette skje i større grad enn tidligere. I tillegg til eiere med betydelige eierandeler mv., bør også styremedlemmer og daglig leder egnethetsvurderes. Videre skal styret i forbindelse med konsesjonsbehandlingen bekrefte at det er utformet rutiner for meglingen, og fagansvarlig og ansvarlig megler gis rett til å kreve styrebehandling av eiendomsmeglingsfaglige spørsmål samt delta i styrets behandling av disse.

Utvalget anbefaler videre at loven åpner for at eiendomsmeglingsvirksomhet kan organiseres i flere foretaksformer enn det som er tillatt i dag. Samtidig tilsier EØS-rettslige forpliktelser at utenlandske foretak må kunne gis bevilling. EØS-avtalen er etter utvalgets oppfatning også til hinder for at kravet om fast kontorsted i Norge kan opprettholdes.

Ordningen med faglig leder foreslås videreført, men i en annen skikkelse enn i dag. Faglig leder skal være en slags «kvalitetssjef». En følge av en eventuell innføring av ansvarlige meglere for hvert enkelt oppdrag, vil være at den fagansvarlige i større grad kan konsentrere seg om overordnede faglige oppgaver. Rollen som fagansvarlig kan eventuelt kombineres med andre roller i foretaket. Etter flertallets oppfatning er det ikke nødvendig med mer enn én fagansvarlig i foretaket. Både statsautoriserte eiendomsmeglere og advokater, samt jurister med to års relevant erfaring, skal kunne være fagansvarlig. Sistnevnte personer kan etter utvalgets forslag for øvrig også drive eiendomsmegling i enkeltpersonforetak.

Adgangen til utkontraktering bør etter utvalgets oppfatning lovfestes, og departementet bør kunne gi nærmere forskriftsbestemmelser om dette.

Vurderingen av hvorvidt det bør oppstilles kompetansekrav til andre enn fagansvarlig og ansvarlig megler, behandles i kapittel 7 . Utvalgets flertall mener det er nødvendig å stille kompetansekrav også til disse personene, og at en slik innføring vil innebære økt kvalitet på tjenestene. Dette vil ha betydning for bransjens omdømme. Flertallet viser også til en samfunnsøkonomisk analyse, gjennomført for utvalget, som anbefaler at det stilles ytterligere krav til kompetanse i eiendoms­meglingsbransjen. Blant medlemmene som utgjør flertallet, er det imidlertid ulik oppfatning om hvor omfattende kompetansekrav som bør oppstilles.

Mindretallet mener at også annen kompetanse enn den rent eiendomsmeglingsfaglige bør kunne benyttes i forbindelse med eiendomsmegling. Det legges vekt på at det ikke bør foreligge hindringer for kostnadseffektive modeller, forutsatt at lovgivningen for øvrig sikrer betryggende eiendomshandel. Mindretallet mener at gjeldende lov, sammenholdt med de forslag som i kapittel 6 fremmes i tilknytning til organisering av virksomheten, er tilstrekkelige i så måte.

Et flertall i utvalget går inn for at også andre enn fagansvarlig og ansvarlig megler må fremlegge politiattest for å kunne arbeide med eiendomsmegling.

Utvalget foreslår videre at praksistiden for å bli statsautorisert eiendomsmegler må avlegges etter at alle eksamener er bestått. Begrunnelsen for dette er at det er en presumsjon for bedre forståelse for praktiske problemer og større nytte av praksisen etter at teorien er tilegnet.

Utvalget går inn for lovfesting av et krav om etterutdanning, og mener at også tittelen «megler» bør beskyttes.

Kapittel 8 omhandler meglers uavhengighet. Utvalget foreslår her at det uttrykkelig skal fremgå av loven at megleren ikke kan opptre på en måte som er egnet til å svekke tilliten til uavhengigheten. Bestemmelsen er en presisering av god meglerskikk.

Forbudet mot egenhandel foreslås videreført med visse endringer. Det fremmes forslag om et totalforbud for alle som arbeider i eiendoms­meglingsforetak mot å kjøpe og selge eiendom gjennom meglerkontoret de arbeider i. Det samme gjelder for personlig nærstående av megleren. Dette innebærer at det ikke lenger vil være aktuelt at foretaket sier oppdraget fra seg. For en viss krets av andre nærstående foreslås et forbud mot å inngå oppdrag om kjøp, salg mv. gjennom det aktuelle foretaket. Dersom megleren for øvrig har eller får personlig eller økonomisk interesse i den handelen oppdraget gjelder, skal partene straks få opplysninger om dette.

Utvalgets flertall går inn for at det gjeldende forbudet mot at meglers vederlag kan betales av andre enn oppdragsgiver, understrekes ved at det uttrykkelig skal fremgå av loven at foretak og ansatte ikke kan motta inntekter eller andre fordeler fra tjenesteytere som benyttes i forbindelse med eiendomsmeglingen. Flertallet mener at mottak av slike inntekter kan være egnet til å svekke tilliten til meglers uavhengighet og svekke bransjens anseelse. Et mindretall i utvalget mener at godtgjørelse bør kunne mottas under forutsetning av at kundene skriftlig gjøres oppmerksom på at meglerforetaket eller megleren mottar inntekter for formidlingen fra tjenesteytere («flagging»).

Forbudet mot at eiendomsmeglingsforetak kan drive annen næringsvirksomhet, men at det kan gis dispensasjon, videreføres i all hovedsak. Forvaltningsmyndigheten må, som i dag, foreta en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfellet.

Utvalget har imidlertid vurdert om det bør gis dispensasjon til å engasjere seg i en del typer annen virksomhet. Foretakene bør heller ikke for fremtiden kunne operere i eiendomsmarkedet eller drive med eiendomsutvikling. Det samme gjelder formidling av bankinnskuddsprodukter og spareprodukter hvor det er elementer av risiko. Foretakene bør imidlertid kunne drive forretningsførsel for gårdeiere, taksering av fast eiendom som foretaket ikke har i oppdrag å formidle, bistand ved seksjonering av eiendommer, samt at det bør kunne ytes bistand ved stiftelse av borettslag og innløsning av festetomter. Det bør ikke være forbud mot at eiendomsmegler formidler for eksempel innbo- og villaforsikringer. Et flertall mener videre at foretakene bør kunne forestå utleieforvaltning, også i forhold til utleieoppdrag de har gjennomført forut for forvaltningsoppdraget.

Utvalgets flertall mener at eiendomsmeglingsforetak ikke lenger bør kunne formidle lån. De skal heller ikke kunne formidle eierskifteforsikringer dersom de mottar godtgjørelse for det. Når det gjelder spørsmålet om eierskap i annonsemedier, mener flertallet at forvaltningsmyndigheten må foreta en vurdering i det enkelte tilfellet, hvor hensynet til tilliten til meglers uavhengighet må vurderes opp mot konkurransemessige hensyn. Mindretallet mener i forhold til disse spørsmålene at foretakene bør kunne formidle nevnte tjenester mot godtgjørelse dersom kundene skriftlig gjøres oppmerksom på at meglerforetaket eller megleren mottar inntekter for formidlingen fra tjenesteyteren («flagging»).

Forbudet mot at personer driver annen næringsvirksomhet foreslås endret på flere punkt. For det første utvides personkretsen til å gjelde alle som arbeider med eiendomsmegling, herunder blant annet advokater. Dette er naturlig nok ikke til hinder for at advokater yter rettshjelp. Også eiere og tillitsvalgte som normalt deltar i den daglige driften, er omfattet av forslaget. Istedenfor regelen i dag, hvor det i hvert enkelt tilfelle må søkes om dispensasjon til å drive annen næringsvirksomhet, foreslås en bestemmelse om at de som utfører ledd i megling ikke kan engasjere seg i annen virksomhet som er egnet til å svekke tilliten til eiendomsmeglingsbransjen. I tillegg skal det fremgå uttrykkelig av loven at handel med fast eiendom ikke er tillatt. Foretaket skal føre register over fast eiendom de ansatte helt eller delvis eier. Det samme gjelder for annen virksomhet disse er engasjert i.

I k apittel 9, hvor eiendomsmeglingsoppdraget og forholdet mellom megler og oppdragsgiver behandles, går utvalget inn for å videreføre prinsippet om fritt meglervalg, regelen om at det ikke kan avtales at andre enn oppdragsgiveren skal betale meglerens vederlag og forbudet mot å dele vederlaget med kjøper eller selger eller noen som ikke selv har rett til å drive eiendomsmegling.

Etter utvalgets oppfatning bør det offentlig fastsatte oppdragsskjemaet ikke opprettholdes. Utvalget anbefaler at det i stedet angis i loven hvilke opplysninger som skal fremkomme av oppdragsavtalen, og at det oppstilles krav om at avtalen må være inngått skriftlig for å være bindende. Det foreslås enkelte innholdsmessige tillegg i forhold til i dag, blant annet at det skal gis opplysninger om hvem som er ansvarlig megler og medhjelpere, størrelsen på utleggene, og at det skal gis et samlet kostnadsoverslag. Den strenge regelen om konsekvensene av at reglene om oppdragsavtalen ikke er fulgt, foreslås ikke videreført.

Et flertall foreslår å videreføre dagens regel om avtalefrihet med hensyn til fastsettelse av meglers vederlag. Dette innebærer at vederlaget skal kunne fastsettes som provisjon, fastpris eller timepris, eller ved en kombinasjon av disse. Flertallet foreslår heller ikke endringer i gjeldende rett når det gjelder adgangen til å avtale forskuddsinnbetaling, eller hva angår tilbakeholdsrett og motregningsadgang. Flertallet mener at det på disse punkter ikke foreligger tilstrekkelige grunner til å endre rettstilstanden.

Mindretallet mener at provisjonsbetaling og forskuddsbetaling skal forbys i forbrukerforhold, og at oppdragsgiveren skal ha rett til å holde tilbake så mye av vederlaget at det sikrer de kravene oppdragsgiveren har som følge av mislighold fra meglerens side. For at dette skal bli en realitet, foreslår mindretallet at megleren ikke skal kunne motregne i klientmidler tilhørende oppdragsgiver som er forbruker, før samtykke er gitt av vedkommende.

Det foreslås for øvrig at det skal fremkomme av loven at oppdragsgiveren kan kreve nedsettelse av meglers vederlag dersom det foreligger en ikke ubetydelig pliktforsømmelse. Forslaget innebærer at det ikke lenger er nødvendig å godtgjøre vesentlig tilsidesettelse av meglers plikter.

Kapittel 10 angår meglers plikter i forbindelse med gjennomføringen av oppdraget. Megleren bør fortsatt være en mellommann med plikt til å ivareta partenes interesser i handelen, med kravet til god meglerskikk som overordnet norm for virksomhetsutøvelsen.

Utvalget foreslår at meglers plikter i noe større grad bør fremkomme direkte av loven. For det første gjelder dette meglers opplysningsplikt. Det anbefales inntatt i eiendomsmeglingsloven en generell plikt til å gi opplysinger om forhold som kjøper har grunn til å regne med å få og som kan få betydning for avtalen. For det andre foreslås at flere opplysninger alltid skal inntas i salgsoppgaven. Dette gjelder blant annet informasjon om felleskostnader, fellesgjeld og opplysninger om ferdigattest/midlertidig brukstillatelse.

Når det gjelder opplysninger om tekniske forhold, mener et flertall at det ligger utenfor mandatet å vurdere innført regler om obligatorisk bruk av tilstandsrapport ved salg via megler. Mindretallet tolker mandatet annerledes, og mener at megler vanskelig kan ivareta sine omsorgsoppgaver uten at det innhentes informasjon i form av en tilstandsrapport. Mindretallet foreslår derfor at det ved formidling av boliger som hovedregel skal innhentes en tilstandsrapport («boligsalgsrapport»).

I kapittel 11 behandles eiendomsmeglers erstatningsansvar. Erstatningsansvaret er i dag ulovfestet. Både i forhold til oppdragsgiver og andre er meglers ansvar betinget av at det er utvist skyld – forsett eller uaktsomhet. Utvalget har vurdert om det helt eller delvis bør innføres et strengere ansvar, men har konkludert med at det er grunn til å videreføre kravet om at det må være utvist skyld for at megleren skal kunne bli erstatningsansvarlig. Det foreslås imidlertid, først og fremst av informasjonshensyn, at loven skal inneholde en henvisning til at megler hefter på skyldgrunnlag etter alminnelige regler.

I kapittel 12 foreslår utvalget at det i større grad bør sondres mellom sanksjoner og andre forvaltningstiltak. Det anbefales videre at Kredittilsynet gis anledning til å ilegge formelle advarsler både til personer og foretak. En viss utvidelse av adgangen til straffesanksjonering foreslås også.

Sett hen til at dagens klageordninger ikke sikrer at alle brukere av eiendomsmeglingstjenester har et utenrettslig tvisteløsningsorgan å henvende seg til, foreslår utvalget at de som skal drive eiendomsmeg­ling plikter å slutte seg til en offentlig godkjent klagenemnd, gitt at det finnes en nemnd som behandler de formidlingstyper foretaket tilbyr. Formålet er å legge til rette for en rimelig og effektiv klagebehandling, først og fremst for forbrukere.

2 Gjeldende rett

Den sentrale rettslige reguleringen av eiendomsmeglingsvirksomhet finnes i lov 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling (emgll.). Loven, som suppleres av forskrift 20. mars 1990 nr. 177 om eiendomsmegling (eiendomsmeglingsforskriften), er den tredje norske lov som regulerer eiendoms­meglingsvirksomhet. Lovhistorikk frem til eiendomsmeglingsloven av 1989 er beskrevet av Falkanger-utvalget i NOU 1987: 14 s. 10 flg. Innstillingen ble fulgt opp gjennom Ot.prp. nr. 59 (1988-89) og Innst. O. nr. 92 (1988-89). Eiendomsmeglings­loven av 1989 er senere endret flere ganger.

Som eiendomsmegling forstås det å opptre som mellommann i forbindelse med omsetning av fast eiendom, herunder eierseksjon og ideell andel i fast eiendom, inngåelse og overdragelse av feste- eller leiekontrakt til fast eiendom, omsetning av borettslagsandel og av aksje, andelsbrev, pantebrev eller annet adkomstdokument med tilknyttet leierett til bolig eller annet areal i bebygget eiendom. Også mellommannsvirksomhet som ytes i forbindelse med omsetning av parter i selskap, eller aksjer i aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som ikke er børsnoterte, er å anse som eiendomsmegling dersom omsetningen hovedsakelig tar sikte på overdragelse av fast eiendom eller nærmere angitte rettigheter i fast eiendom. Det samme gjelder mellommannsvirksomhet ved omsetning av tidsparter som omfattes av tidspartloven. Loven presiserer også at bistand i forbindelse med gjennomføring av oppgjør, samt utleievirksomhet med det formål å formidle feste- eller leiekontrakt til fast eiendom, er å anse som eiendomsmegling etter loven.

Eiendomsmegleren kjennetegnes som en mellommann som mot godtgjørelse medvirker til omsetning av rett til fremmed fast eiendom for tredjemanns regning og risiko.

Retten til å drive eiendomsmegling mot godtgjørelse er forbeholdt person eller foretak som ved å oppfylle nærmere bestemte vilkår gis bevilling til å drive eiendomsmegling. Unntak gjelder for eiendomsmegling som skjer i enkelttilfelle i forbindelse med varetakelse av andre økonomiske anliggender for oppdragsgiveren, samt for banker som forestår oppgjør.

Bevilling til å drive eiendomsmegling gis til person med eiendomsmeglerbrev, samt til ansvarlig selskap, aksjeselskap og allmennaksjeselskap. Eiendomsmeglerbrev utstedes til den som blant annet har bestått eiendomsmeglereksamen, har minst to års praktisk erfaring og hederlig vandel. I tillegg kan praktiserende advokater som har stilt særskilt sikkerhet, drive eiendomsmegling.

Person eller foretak som gis bevilling til å drive eiendomsmegling må stille sikkerhet som dekker det ansvar vedkommende kan pådra seg under utøvelse av eiendomsmeglingsvirksomheten. Bevilling til å drive eiendomsmegling kan nektes dersom deltaker eller aksjeeier med betydelig eierandel i foretaket ikke anses egnet til å sikre at foretaket drives i samsvar med lover, forskrifter og god meglerskikk. Ansvarlig selskap, aksjeselskap og allmennaksjeselskap som driver eiendoms­megling må ha en faglig leder. Den faglige lederen må enten være statsautorisert eiendomsmegler eller advokat.

Bevilling til å drive eiendomsmegling kan også gis til bank eller boligbyggelag. Boligbyggelag kan også uten bevilling medvirke til omsetning av andeler i tilknyttede borettslag der boligbyggelaget er forretningsfører.

Kredittilsynet fører tilsyn og kontroll med eiendomsmeglingen. Det er Kredittilsynet som både tildeler og tilbakekaller bevillinger til å drive eiendomsmegling og eiendomsmeglerbrev.

For statsautoriserte eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak med bevilling til å drive eiendomsmegling gjelder et forbud mot å drive annen næringsvirksomhet. Det kan imidlertid gis dispensasjon fra forbudet.

Eiendomsmeglere og advokater som selv driver eiendomsmeglingsvirksomhet, ansatte i foretak som driver eiendomsmeglingsvirksomhet, samt nærmere angitte eiere og tillitsvalgte, kan ikke formidle eiendommer hvor vedkommende eller disses nærstående har en personlig eller økonomisk interesse.

Eiendomsmeglingsoppdraget skal utføres i samsvar med god meglerskikk. Megleren skal gi kjøper og selger råd og opplysninger av betydning for handelen og gjennomføringen av denne. I tilknytning til oppdraget har megleren en opplysnings- og undersøkelsesplikt om forskjellige rettslige og faktiske forhold ved eiendommen. Loven har dessuten nærmere regler om meglers plikter ved kontraktsslutningen og gjennomføringen av handelen. Loven bærer preg av å være skrevet spesielt med salgsoppdrag for øye.

Megleren plikter å inngå oppdrag på et offentlig fastsatt skjema hvor det skal inntas opplysninger om hva som er avtalt om nærmere angitte forhold. Megleren kan ikke bygge noe krav mot oppdragsgiveren i oppdrag som ikke fyller de vilkårene som gjelder for oppdragsskjemaet. Dette gjelder selv om handel er sluttet gjennom megleren. I forbrukerforhold kan oppdraget ikke avtales for mer enn seks måneder av gangen, men kan fornyes. Blant de forhold som skal være regulert i oppdragsskjemaet, er meglers vederlag. Det kan ikke avtales at andre enn oppdragsgiveren skal betale vederlag eller utlegg. Loven har ikke nærmere regler om hvordan meglers vederlag skal fastsettes. I praksis er det ved salgsoppdrag mest vanlige at meglers vederlag fastsettes som en provisjon med utgangspunkt i salgssummen, eventuelt med visse elementer av fastpris i tillegg. Dersom ikke noe annet er avtalt, forfaller provisjonen til betaling når handel er kommet i stand.

Oppdraget kan sies opp uten varsel av hver av partene. Megleren har krav på et rimelig vederlag for utført arbeid dersom oppdraget sies opp av oppdragsgiveren.

Dersom ikke annet er avtalt, har megleren krav på provisjon når handel kommer i stand i oppdragstiden. Dette gjelder selv om det ikke skyldes meglerens innsats at handel er kommet i stand. Megleren har også krav på provisjon dersom handel er kommet i stand innen tre måneder etter at oppdragstiden er ute, dersom handelen er kommet i stand med noen som megleren har forhandlet med i oppdragstiden eller som etter forespørsel har fått opplysninger om eiendommen fra megleren i oppdragstiden.

Dersom megleren vesentlig har overtrådt sine plikter i forbindelse med eiendomsmeglingsoppdraget, kan meglerens vederlag nedsettes eller helt falle bort. Erstatningsansvaret er ikke regulert i eiendomsmeglingsloven, men feil eller forsømmelse fra meglerens side kan medføre erstatningsansvar i henhold til alminnelige erstatningsrettslige regler.

For megleren, dennes ansatte og andre hjelpere, gjelder det en nærmere bestemt taushetsplikt.

Forsettlig eller uaktsom overtredelse av flere av eiendomsmeglingslovens bestemmelser kan straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, eller inntil seks år ved særlig skjerpende omstendigheter.

En nærmere beskrivelse av gjeldende er gitt i utredningens enkelte kapitler.

3 Utviklingstrekk i bransjen

Når det gjelder utviklingstrekk i og situasjonsbeskrivelse av bransjen frem til 1987, vises det til NOU 1987: 14 s. 10 flg.

Siden eiendomsmeglingsloven av 1989 trådte i kraft 1. april 1990, har eiendomsmarkedet og eiendomsmeglingsbransjen gjennomgått en markant utvikling. Strukturen i eiendomsmeglingsbransjen har endret seg vesentlig. På det tidspunkt eiendomsmeglingsloven ble satt i kraft, besto bransjen for en stor del av mindre, frittstående enkeltpersonforetak og selskaper med én person som både var hovedaksjonær og faglig ansvarlig for virksomheten. For øvrig hadde en del sparebanker og forretningsbanker egne eiendomsavdelinger. Fra begynnelsen av 1990-årene og frem til i dag har investorer utenfor eiendomsmeglernes rekker i økende grad gått inn med betydelig eierkapital i bransjen. I dag domineres bransjen av kjeder som eies av bankene, og av enkelte store private aktører. Relativt få av de faglige lederne i eiendoms­meglingsforetakene er samtidig eiere av disse. I 2004 hadde kjedene en markedsandel på om lag 67 prosent regnet i antall formidlinger, hvorav igjen bankene alene hadde ca. 45 prosent markedsandel. Bankene ser meglervirksomheten som en viktig distribusjonskanal for sine øvrige tjenester, særlig når det gjelder mulighetene for å selge lån til kjøpere av fast eiendom.

Kjededriften er basert på franchise eller eierskap av filialnett med sentralisering av en rekke funksjoner; det siste er særlig tilfelle når det gjelder oppgjørstjenester. Dette foregår ved at et kontor eller et særskilt selskap innen kjeden betjener alle kjedens meglerkontorer. Også selvstendige meglerforetak kjøper slike tjenester av eksterne oppgjørsmeglere med eiendomsmeglingsbevilling.

Antall personer som arbeider med eiendomsmegling, har økt betydelig siden 1990. Tall fra Kredittilsynet viser at det var innrapportert ca. 4 000 årsverk i bransjen ved utgangen av 2004. Av de som virker i foretakene, har imidlertid bare anslagsvis 1/3 eiendomsmeglerbrev eller advokatbevilling. De øvrige 2/3 av yrkesutøverne i denne bransjen har varierende teoretisk bakgrunn og praktisk erfaring.

Avlønningsformen i eiendomsmeglingsbransjen har gått i retning av helt eller delvis provisjonsbasert lønn til meglerne.

Nåværende lov innførte et system med fri vederlagsfastsettelse. Dette har riktig nok, generelt sett, medført økte meglerprovisjoner, men også meglers driftskostnader har økt sterkt de senere årene. Det stilles ofte bestemte krav til beliggenheten av meglerforetakets lokaler, og det er viktig med stadig oppdatering av avansert teknisk utstyr for databehandling, fotokopiering mv. Meglerne er underlagt et strengere regime i form av offentlig kontroll, noe som forutsetter omfattende rutiner for internkontroll, sikre systemer for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, revisorattestasjoner og lignende. Det synes som om de siste års sterke etableringsøkning i bransjen har medført sterkere konkurranse om megleroppdragene, noe som presser prisene på meglertjenester nedover, i det minste i enkelte strøk av landet. Imidlertid er nok den generelle oppfatning at meglertjenester er dyre.

Siden nåværende oppgangsperiode i eiendomsmarkedet startet i 1992/1993, har det vært en tilnærmet tredobling i antall eiendomsmeglingsforetak. Ved utgangen av 2005 hadde 650 foretak bevilling. Disse foretakene hadde til sammen om lag 250 filialer. I tillegg kommer den eiendoms­meglingsvirksomhet som drives av advokater, samt av boligbyggelag som formidler andeler i tilknyttede borettslag. Advokatenes eiendoms­meglingsvirksomhet utgjør ca. 5 prosent av omsetningsvolumet.

I 1990 registrerte Kredittilsynet 27 721 eiendomsformidlinger via eiendomsmeglere og advokater. I 2004 var tallet steget til 124 715 til en verdi av 214 milliarder kroner. Denne kraftige økningen i omsetningsvolum kan tilskrives forskjellige forhold. I noen grad spiller det nok en rolle at det generelt anses som problematisk og uhensiktsmessig å selge eiendom uten å bruke megler, slik at handel direkte mellom kjøper og selger uten bruk av mellommann er blitt mer uvanlig, bortsett fra når det gjelder overdragelser innen familien. Videre kan det pekes på at fast eiendom i økende grad er blitt et investeringsobjekt, samt at sosio­økonomiske forhold som økt mobilitet i befolkningen, økt tendens til å skifte bolig avhengig av hvilket livsstadium man befinner seg på, og økende frekvens i samlivsbrudd skaper behov for flere boliger. Senere års lave pris på lånekapital har naturlig nok også bidratt til den økte boligomsetningen.

Måten eiendomsmegling drives på har gjennomgått en til dels sterk forandring i løpet av den relativt korte tiden gjeldende lov har virket. Her kan nevnes mer profesjonell markedsføring som stiller større krav til meglernes salgskompetanse, innføring av strengere lovkrav, samt at publikum synes å ha fått økte forventninger til at eiendommer som kjøpes gjennom megler, skal ha tilfredsstillende teknisk standard.

Eiendomsmeglingsloven fremstår som en forbrukerlov. Da grunnlaget for loven ble lagt, omfattet eiendomsmegling i all hovedsak salg av brukte boliger og fritidseiendommer til forbrukere. I dag skjer det imidlertid også omfattende omsetning og utleie av næringseiendom gjennom megler, og dessuten i stadig større utstrekning formidling av eiendom beliggende i utlandet, samt formidling av prosjekterte boliger som ennå ikke er bygget. I tillegg kommer at antall borettslagsboliger som blir solgt gjennom megler har økt sterkt.

Eiendomsmegleren fremstår i praksis som en aktiv og pågående selger, og henter da også sin godtgjørelse fra oppdragsgiveren.

Det kan nevnes at oppdragsgiverne, særlig i næringsmarkedet og i forbindelse med prosjekter som gjelder boligoppføring, ofte etterspør et mye mer sammensatt produkt enn den rene eiendomsmeglingstjenesten.

Utbredelsen av teknologiske hjelpemidler har gjort at eiendomsmeglingen delvis drives på en annen måte enn tidligere. For den som utøver virksomheten, kan store deler av megleroppgavene utføres ved hjelp av bærbart datautstyr og Internett-tilgang, uten at vedkommende er til stede i meglerforetakets lokaler.

Kundene kan på tilsvarende måte i stor grad få utført eiendomsmeglingstjenester uten å oppsøke meglerlokalene. Det er utviklet «nettmeglerkonsepter» hvor oppdragsgiver ved hjelp av veiledning på Internett selv kan utføre en eller flere av følgende oppgaver: innhente opplysninger om eiendommen, bestille takst, lage salgsoppgave, avholde visninger og administrere budgivningen. Kontraktskriving og oppgjør foretas innenfor disse konseptene av meglerforetak eller advokat. Det har vært svært få foretak med bevilling til å drive med eiendomsmegling som tilbyr slike konsepter, da det så langt synes å være få boligselgere som ønsker å benytte disse tjenestene. Dette kan skyldes en kombinasjon av flere faktorer. Boligsalg fordrer ofte teknisk, økonomisk og juridisk innsikt som få har, noe som innebærer at man kan frykte for å komme i ansvar dersom man gjør feil under salgsprosessen. Det er heller ikke gitt at selger oppnår best mulig pris ved å gjennomføre salget selv i forhold til å engasjere en megler som har markedskunnskap og evne til å selge inn eiendommen i markedet. Dertil kommer at mange boligkjøpere antagelig har en viss skepsis overfor objekter som ikke frembys gjennom megler.

Enkelte eiendomsmeglingsforetak driver «fjernbasert» eiendomsmegling hvor eiendoms­meglingsforetaket utfører alle leddene i eiendomsmeglingen, bortsett fra besiktigelse, som settes bort til lokale takstmenn. Eiendomsmegleren møter normalt verken oppdragsgiver eller dennes medkontrahent – all utveksling av informasjon og dokumenter skjer via telefon, Internett eller post.

Også ordinære eiendomsmeglingsforetak tilbyr stadig mer informasjon via Internett. De fleste markedsfører i dag eiendommene på nettet, og en del av disse har gjort hele salgsoppgavene tilgjengelig her. Enkelte foretak legger også løpende ut informasjon om status for budgivningen på den enkelte eiendom.