14 Administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets anbefalinger
14.1 Administrative konsekvenser
Utvalgets drøfting av administrative konsekvenser vises i de foregående kapitlene og i de anbefalinger som oppsummeres i kapittel 13. I dette kapitlet vil utvalget konsentrere seg om ett bestemt forhold, nemlig at førsteinstansmodellen i en viss forstand vil innebære en sentralisering og et noe forflyttet tyngdepunkt i forholdet både mellom politidistriktene og Spesialenheten og mellom politidistriktene og Politidirektoratet. Førsteinstansmodellen innebærer en styrking av den eksterne og uavhengige kontroll av politiet, særlig ved mottak og vurdering av saker, men også ved at Spesialenheten foreslås gitt et tydeligere mandat bl.a. i forhold til erfaringslæring og veiledning av politiet. Utvalget har flere steder i rapporten pekt på at Politidirektoratet må ta en mer aktiv og tydeligere rolle, ikke minst når det gjelder erfaringslæring. Den administrative konsekvensen det derfor er mest aktuelt å drøfte i tillegg det som tidligere er drøftet, er dilemmaet mellom sentralisering og desentralisering i politietaten og Politidirektoratets rolle i den forbindelse.
14.1.1 Dilemmaet sentralisering og desentralisering i politietaten
Forholdet mellom sentralisering og desentralisering er en utfordring for alle organisasjoner, også politiet. På den ene siden ønskes det desentralisering på grunn av det mulighetsrommet dette åpner for lokal tilpasning, lokalt initiativ og problemløsning så nær brukeren som mulig. På den andre siden medfører som regel desentralisering variasjon i praksis, noe som i mange sammenhenger kan skape problemer knyttet til likebehandling, forutsigbarhet og rettssikkerhet. I norsk sammenheng kan dette illustreres med at offentlige ytelser som det legges stor vekt på at skal være enhetlige over hele landet, blir lagt til en sentral, statlig etat (for eksempel ulike trygder), mens ytelser der det er større politisk aksept for variasjon i omfang og kvalitet kan bli desentralisert til fylkeskommuner og kommuner (for eksempel sosialsektor). Utvalgets evaluering har vist at variasjoner i politidistriktenes saksbehandlingspraksis i saker fra begge spor går ut over det som særlige lokale forhold skulle tilsi. Når det gjelder mulig straffbar, kritikkverdig og uheldig tjenesteutøvelse, er utvalget av den mening at hensynet til en kvalitetsmessig mer enhetlig saksbehandling og erfaringslæring er så grunnleggende, at en viss sentralisering må til.
Norge har et enhetspoliti, der politiet er organisert i en, felles statlig etat. Norge har ikke, som mange andre land, et skille mellom for eksempel kommunalt og statlig politi. Historisk sett går det statlige, sentraliserte politiet i Norge tilbake til politiloven av 1937. Likevel ble ikke det administrative ansvaret for lensmennene overført til politimesteren før i 1995. Slik sett har Norge en lang erfaring med et langt mer desentralisert og lokalbasert politi enn det tilfellet er i dag.
På mange måter har Norge hatt en sterk politisk ledelse av politietaten ved at den øverste ledelse i lang tid var lagt direkte under justisministeren som en avdeling (Politiavdelingen) i justisdepartementet. Dette har eksistert parallelt med en oppdeling i relativt mange politidistrikt, og en sterk vekt på et desentralisert politi (nærpoliti). På begynnelsen av det nye årtusen ble det gjennomført to større omorganiseringer som satte forholdet mellom sentralisering og desentralisering på dagsordenen igjen.
Den første prosessen er endringer i den sentrale politiledelsen, da knyttet til opprettelsen av et Politidirektorat. I Ot.prp. nr. 7 (1999 – 2000) drøftes overføring av myndighet fra Politiavdelingen i justisdepartementet til et nytt Politidirektorat, og videre fra direktorat til politidistrikter. Her aksentueres problemet knyttet til at operativ ledelse av politietaten er lagt til en departementsavdeling som i stor grad skal være et politisk sekretariat. Dermed, argumenterer proposisjonen, vil faglig utvikling, internasjonalt samarbeid og samordning av politiets aktiviteter ikke få den nødvendige faglige oppmerksomhet og tyngde. Løsningen var i følge proposisjonen, å flytte ledelsen av den operative politivirksomheten ut av departementet til et direktorat.
I høringsrunden til politimestrene var det omtrent unison støtte til forslaget om opprettelse av et politidirektorat, noe som i hovedsak var knyttet til at ordningen med en departementsavdeling ble oppfattet som tungrodd og lite effektiv. Samtidig framhevet svært mange av politimestrene at Politidirektoratet først og fremst måtte få en støttende funksjon, og at så mange oppgaver som mulig måtte videredelegeres til politidistriktene (s. 40 – 41). I flere av høringsuttalelsene fra politimestrene kommer det fram en viss skepsis knyttet til at et mer frittstående direktorat kan bli mer detaljstyrende, og at politiet dermed kunne bli mer sentralisert.
Den andre store reformen gikk på en reduksjon av antall politidistrikter fra 54 til 27 ved begynnelsen av 2002 (NOU 1999:10, St.meld. nr. 22 (2000 – 2001), Innst. S. nr. 241 (2000 – 2001)). Et av de grunnleggende prinsippene bak det norske politiet og dets organisering har vært operativ desentralisering og det som har gått under betegnelsen «nærpolitiet». Begrepet «nærpolitiet» illustrerer godt hvilke verdier man tradisjonelt har lagt i at det skal være liten avstand mellom politiet og den enkelte innbygger, at politiarbeid skal være basert i lokale forhold og problembilder. Argumentasjonen bak å redusere antall politidistrikter – selv om hovedargumentene var knyttet til utvikling i kriminalitetsbildet – var også at det skulle være mulig å gi større enheter enda større frihet. I Innst. S. nr. 241 (2000 – 2001) snakkes det flere steder om økt delegering av myndighet til politidistriktene, oppbygging av lokal kompetanse og desentralisering av myndighet innad i politidistriktene (til tjenestestedene). I St.meld. nr. 22 (2000 – 2001) er det et hovedpoeng at større politidistrikter skal gi større organisatorisk fleksibilitet og større lokalt handlingsrom for politiledelsen (s. 123).
De to reformene – opprettelsen av Politidirektoratet og reduksjon i antall politidistrikter – skaper flere spenninger langs dimensjonen sentralisering-desentralisering. Den første spenningen omhandler forholdet mellom direktorat og politidistrikt. På den ene siden betyr en direktoratsordning en større frihet fra direkte politisk styring, og representerer dermed en desentralisering. På den annen side er opprettelsen av et direktorat også en styrking av et overordnet faglig og operativt nivå i politiet. Dette kan igjen åpne for en sterkere styring av de enkelte politidistrikter. Den andre spenningen går på forholdet mellom opprettelsen av større politidistrikter og Politidirektoratet. Større politidistrikter har helt klart lagt økt styrke bak kravet om ytterligere delegering av oppgaver og ansvar fra sentralt nivå til politidistriktene.
Når utvalget har registrert ulik praksis i politidistriktene angående klagesaksbehandling, så må dette forstås på denne bakgrunnen. Dette er et område der hensyn til desentralisering, lokal frihet og tilpasning har stått sterkere enn nasjonal standardisering og sentral styring.
Utvalget mener at Politidirektoratets rolle som kompetansesenter for norsk politi, og en styrking av direktoratets rolle på de områder utvalget har evaluert, ikke innebærer uheldig sentralisering, men derimot en opprustning av Politidirektoratets støttende tiltak som politidistriktene og publikum vil ha betydelig nytte av.
14.2 Økonomiske konsekvenser
14.2.1 Spesialenhetens ressursbehov
Når det gjelder Spesialenhetens ressursbehov, må angivelsene skille mellom ressursbehov på grunnlag av enhetens nåværende mandat og behov som vil oppstå i forbindelse med førsteinstansmodellen.
14.2.1.1 Ressursbehov ut fra dagens oppgaver
I kapittel 6 argumenterer utvalget for at Spesialenheten må tilføres ekstra ressurser for å ivareta nåværende arbeidsoppgaver. Disse anbefalingene gjentas her:
Etterforskningsavdeling Øst-Norge tilføres 2 stillinger som spesialetterforskere.
Etterforskningsavdeling Midt-/Nord-Norge tilføres 1 stilling som spesialetterforsker.
Etterforskningsavdeling Vest-Norge tilføres 1 stilling som spesialetterforsker.
Etterforskningsavdelingene og Oslokontoret styrkes med til sammen 4 administrative stillinger.
Sjefens stab styrkes med 2 juriststillinger.
Spesialenheten tilføres ny stilling for administrasjonssjef.
Økt bruk av advokater på verv.
Nytilsatte som kommer direkte fra ansettelsesforhold i politiet, har 3 måneders lønnet karantene.
Spesialenheten tilbyr konvertering til sivile stillingskoder for spesialetterforskere og fast ansatte jurister.
Styrking av vaktordningen vil føre til et ikke ubetydelig omfang av fravær/avspasering. Dette er det ikke er tatt hensyn til ovenfor, og økt stillingsbehov i denne forbindelse må utredes konkret.
Anbefalinger som gis i øvrige kapitler vil også kreve ekstra ressurser:
Meroffentlighet med hensyn til påtaleavgjørelser: Minimum et halvt årsverk i Spesialenheten på permanent basis.
Spesialenheten må ha økonomiske ressurser til å engasjere ekstern mediefaglig og annen bistand slik at enheten og enhetens arbeid kan profileres enda mer systematisk av ledelse og aktuelle ansatte.
Spesialenheten må ha ressurser til å utarbeide brosjyremateriell som blir tilgjengelig i politidistriktenes publikumsmottak og andre offentlige kontorer.
Spesialenheten tilføres 1 – 2 nye årsverk til arbeid med temarapporter og annen informasjon for å styrke rollen som kompetansesenter for erfaringslæring.
Opprettelse av en elektronisk og søkbar kunnskapsbank for alle Spesialenhetens påtaleavgjørelser på Lovdata, investeringskostnader anslått til 1,5 mill. kr.
14.2.1.2 Ressursbehov i forbindelse med Spesialenhetens rolle som uavhengig silingsmekanisme
Utvalget har funnet det vanskelig å konkretisere ressursbehov ved Spesialenheten som førsteinstans. Utvalget kan ikke angi dette annet enn som generelle forutsetninger: Det er viktig å sikre at løsningen blir effektiv og ikke fører til unødig byråkrati. Dette tilsier at Spesialenheten må dimensjoneres slik at vurderingen av saker skjer hurtig og kvalitativt godt, og at politiet raskt får «sine» saker til behandling. Spesialenhetens nye rolle må innebære tilstrekkelig dimensjonering for dette formålet. Ved valg av førsteinstansmodellen når siling av saker skal avgjøres sentralt, oppstår det behov for ytterligere forsterkning i sjefens stab. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å ha etterforsker/etterforskere i sentral stab som kan gjøre undersøkelser i saker før § 224-vedtak fattes. Ressursbehov totalt må derfor utredes konkret dersom utvalgets anbefaling om førsteinstansmodellen blir tatt til følge.
14.2.2 Politidirektoratets og politidistriktenes ressursbehov
Utvalget har funnet det vanskelig å konkretisere ressursbehov som følge av alle anbefalingene som angår politiet, bl.a. når det gjelder opplæring, utdanning, nasjonal og lokal erfaringslæring. Utvalget vil oppsummere at de aller flere anbefalinger som gjelder politiet er uavhengig av førsteinstansmodellen fordi det handler om politiets egne og interne kontrollmekanismer, og således dreier seg om ressursbehov som må avklares i forbindelse med ordinær budsjettbehandling.
De mest konkrete anbefalingene er at Politidirektoratet styrkes med 3 stillinger øremerket for nasjonal erfaringslæring, at politiet tilføres stillinger for engasjering/ansettelse av mangfoldsansvarlige tilknyttet politimesterens stab i de politidistrikter som ikke allerede har en slik ordning og ressurser som sikrer obligatorisk grunnutdanning for arrestforvarere.
14.3 Forslag til endringer i påtaleinstruks, klageinstruks og rundskriv
Nedenfor følger en oversikt over de regelendringer som utvalget anbefaler.
14.3.1 Regelendringer som følge av Spesialenheten som førsteinstans
Endringer i påtaleinstruksen, ny § 34 – 2:
Alle henvendelser om kritikkverdige forhold i politi- og lensmannsetaten, se justisdepartementets instruks av 25.11.2005 i medhold av politiloven § 29, skal registreres i Spesialenheten. Spesialenheten avklarer om henvendelsen er en anmeldelse eller klage. Alle henvendelser som pretenderer å være en anmeldelse behandles av Spesialenheten som straffesak etter denne instruksen. Det samme gjelder henvendelser som på grunn av andre omstendigheter tilsier at det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold som faller innenfor Spesialenhetens ansvarsområde.
På samme måte avklarer Spesialenheten nærmere de anmeldelser som innkommer fra politidistriktene i henhold til § 34 – 6 (nåværende § 34 – 5).
De henvendelser som ikke skal behandles som straffesak etter denne instruksen, sendes straks til politimesteren eller sjefen for særorganet for behandling i henhold til justisdepartementets klageinstruks. Klageren underrettes om denne oversendelsen.
Endringer i justisdepartementets klageinstruks av 25.11.2005, ny § 3:
Alle henvendelser om kritikkverdige forhold i politi- og lensmannsetaten skal straks registreres i Spesialenheten for politisaker. Dersom henvendelsen er en klage, oversendes den til politimesteren eller sjefen for særorganet for behandling i henhold til denne instruksen.
14.3.2 Regelendring som følge av lønnet karantene
Endring i påtaleinstruksen § 34 – 1 annet ledd, nest siste setning:
Nyansatte i Spesialenheten som kommer direkte fra politiet, skal ha 3 måneders lønnet karantene.
14.3.3 Regelendringer med hensyn til erfaringslæring
Nytt siste ledd i påtaleinstruksen § 34 – 7:
Spesialenheten sender kopi av avgjørelsen av påtalespørsmålet til Politidirektoratet. Direktoratet kan innhente saksdokumentene for gjennomsynnår saken er avgjort.
Ny § 34 – 10 i påtaleinstruksen:
Spesialenheten skal videreformidle den erfaringskunnskap enheten får gjennom sin behandling av enkeltsaker og som kan være av interesse for andre deler av politiet enn det distrikt eller særorgan som er direkte berørt. Spesialenheten formidler i første omgang erfaringskunnskapen til Politidirektoratet som tar stilling til hvordan det skal forholdes videre i hvert enkelt tilfelle.
Supplering av justisdepartementets rundskriv G-97/00:
Politidirektoratet skal ha hovedansvaret for den kunnskapsbaserte erfaringslæringen i politiet og politiets særorganer. Slik erfaringslæring skal tillegges betydelig vekt i det kontinuerlige arbeidet med å forbedre politiets kvalitet. Spesialenheten har som oppgave å holde Politidirektoratet løpende underrettet om påtaleavgjørelsene som treffes. Dessuten skal Spesialenheten videreformidle de generelle erfaringer enheten får i sin behandling av enkeltsaker. Politidirektoratet skal videre holde seg løpende underrettet om klagesakene i politiet og nyttiggjøre seg den kunnskap av generell karakter som disse kan gi. Der det er naturlig skal direktoratet innhente faglige råd fra andre organer både i og utenfor politiet. Den erfaringskunnskap som politiet kan ha nytte av skal presenteres på hensiktsmessig måte for politiet og særorganene.
Nytt siste ledd i påtaleinstruksen § 34 – 7:
Spesialenheten sender kopi av avgjørelsen av påtalespørsmålet til Politidirektoratet. Direktoratet kan innhente saksdokumentene for gjennomsyn når saken er avgjort.
14.3.4 Regelendring med hensyn til Spesialenhetens behov for bistand fra politiet
Endring i påtaleinstruksen § 34 – 6 tredje ledd:
Leder av etterforskningsavdelingen kan beslutte å innhente bistand fra politiet, herunder gi politimester/sjef for særorgan pålegg om iverksetting, gjennomføring og prioritering av etterforskningsskritt.
14.3.5 Regelendringer med hensyn til offentlighet
Endring i påtaleinstruksen § 34 – 7, nytt siste ledd:
Påtalevedtakene i anonymisert form skal være åpne for innsyn når klagefristen er utløpt, med mindre det er sannsynlig at en eventuell sak for domstolene helt eller delvis vil bli ført for lukkede dører. Opplysninger som er undergitt taushetsplikt er unntatt fra innsyn.
Presisering av klageinstruksen for politiet:
Klagesakene er åpne for innsyn i henhold til offentleglova. Lovens § 11 om merinnsyn bør anvendes i størst mulig utstrekning.