4 Tillit, uavhengighet, effektivitet og kvalitet

4.1 Utvalgets oppgave

Begrepene tillit, uavhengighet, effektivitet og kvalitet var sentrale under behandlingen av endringen av straffeprosessloven om opprettelse av Spesialenheten som Stortinget vedtok 5. mars 2004 (Besl. O. nr. 11 (2003–2004)).

Begrepene ble først og fremst benyttet i forbindelse med Spesialenheten som er opprettet for å etterforske anmeldelser ved mistanke om straffbart forhold i tjenesten. Det ble samtidig lagt opp til en ny og forbedret klageordning for andre klager mot politiet. Begrepene har derfor også relevans for klageordningen. I klageordningen er det imidlertid valgt helt andre løsninger, særlig at klagene behandles og avgjøres i første instans av den etat innklagede tilhører. Det innebærer at hensynet til uavhengighet er tillagt en annen vekt enn for Spesialenheten. I klageordningen var det særlig hensynet til enhetlig saksbehandling og grundighet som ble trukket fram i forarbeidene.

Når det gjelder Spesialenheten, skal utvalget vurdere om det er sider ved organiseringen eller virksomheten som hindrer eller fremmer en god oppgaveløsning i overensstemmelse med forutsetningene for opprettelsen. For klageordningen skal utvalget bl.a. vurdere om ordningen er innrettet slik at kritikkverdige forhold kan bli fulgt opp og endret på en tilfredsstillende måte. Det er nærmere presisert i de enkelte kapitlene hvordan utvalget ytterligere har konkretisert evalueringsgrunnlaget for de ulike temaene i mandatet.

Selv om henholdsvis Spesialenheten og klageordningen skal vurderes ut fra ulike premisser, skal begge ordninger vurderes ut fra tillit. Spesialenheten er tillitsgiver i straffesporet, mens politiet er tillitsgiver i klagesporet.

Til slutt i kapitlet klargjøres hva utvalget legger i begrepene uavhengighet, effektivitet og kvalitet. Disse grunnlagsbegrepene dekker de samme intensjonene som er blitt nedfelt som prinsipper i menneskerettskommissærens uttalelse.

4.2 Tillit

Utvalgets oppgave er å evaluere tillit til systemer. Systemtillit institusjonaliseres gjennom lover, regler, rettigheter og plikter. Det finnes mange ulike teorier om årsaker til tillit (jf. for eksempel Hetherington 2004, Kramer m.fl. 2004, Kramer 2006, Putnam 2001). Det er vanlig å legge til grunn at tillit handler om risiko og usikkerhet. En enkel definisjon av tillit vil da være at A (den som skal ha tillit) stoler på at B (tillitsgiver) gjør X. Det er imidlertid mange grupper eller parter som skal ha tillit: De som er direkte partsinvolvert i klager og anmeldelser, men også bevilgende myndigheter, domstolene, media og andre kontrollmekanismer som har sine spesifiserte oppgaver på dette feltet.

Kontrollmekanismene for politiet er avhengig av å ha tillit både blant publikum og politiet. Det er ikke sikkert at det er de samme tiltakene som skaper tillit i befolkningen som skaper tillit hos politiet. En ordning eller et system kan dessuten fungere godt uten at det nødvendigvis skaper eller vedlikeholder tillit. Det medierte inntrykket av en enkelthendelse kan påvirke publikums tillit mer enn hvordan kontrollmekanismene faktisk fungerer. Det finnes derfor ingen enkel eller selvsagt forbindelse mellom årsak og virkning: Bare systemet gjør B i stedet for A, øker tilliten. Tillit skapes over tid, men samtidig kan den brytes ned på et øyeblikk. Samtidig må det legges til grunn at dårlig håndtering av kontroversielle hendelser er tillitsnedbrytende. Gode systemer vil kunne redusere eller forhindre dårlig håndtering.

Tillit handler på den ene siden om hva personer eller grupper «har». Det finnes liten kunnskap om hva som konkret påvirker tillit eller mistillit til hvordan politiet kontrolleres. Et viktig unntak er sammenhengen som er beskrevet i en tillitsundersøkelse gjennomført av IPCC, der det kom fram at hvilken tillit man har til politiet, påvirker tilliten man har til kontrollmekanismene for politiet, og dette til tross for at IPCC framheves som et uavhengig kontrollorgan (Inglis og Shepard 2008). Utvalget ser det derfor som relevant å henvise til noen undersøkelser om tillit til politiet nedenfor.

Utvalget oppsummerte dessuten tidlig at det ikke finnes informasjon om hvilken tillit publikum har til kontrollmekanismer for politiet i Norge. Utvalget ga derfor TNS Gallup i oppdrag å gjennomføre en tillitsundersøkelse blant et representativt utvalg av befolkningen. Det redegjøres for denne undersøkelsen nedenfor.

4.3 Undersøkelser om tillit til politiet

4.3.1 Politiets nasjonale innbyggerundersøkelse 2008

Politiet i Norge nyter høy tillit. Politiets innbyggerundersøkelse for 2008 viser at 83 % av innbyggerne i Norge har tillit til politiet (Politidirektoratet 2008). Politiet oppnår en gjennomsnittscore på 3,0 på skalaen fra 1 til 4 hvor 1 er svært liten tillit og 4 er svært stor tillit. De fleste av dem som har tillit til politiet svarer at de har ganske stor tillit til politiet (65 %), mens en mindre andel svarer at de har svært stor tillit til politiet (18 %). 16 % har liten tillit til politiet. Av disse har 13 % ganske liten tillit og 3 % har svært liten tillit.

Undersøkelsen, som ble gjennomført i perioden september-desember 2008, viser at politiet høster større tillit blant kvinner enn blant menn, større tillit blant eldre enn blant yngre og større tillit blant høyt utdannede enn blant lavt utdannede. De som har vært i kontakt med politiet for å melde fra om noe, de som har vært i kontakt i forbindelse med en ulykke og de som har vært utsatt for en eller annen form for vold, har lavere tillit til politiet.

Den gruppen som har størst tillit til politiet er kvinner med høy utdannelse som svarer at de ikke har vært utsatt for noen form for vold.

Menn har hatt mer kontakt med politiet enn kvinner, yngre har mer kontakt enn eldre, lavt utdannede (grunnskoleutdannede) har mindre kontakt enn andre utdanningsgrupper. Det er svært store distriktsvise variasjoner med hensyn til hvor mange som har vært i kontakt med politiet, spesielt når det gjelder kontakt i forbindelse med trafikkontroller.

Det er oppfattelsen av politiets evne til å opprettholde ro og orden som har størst betydning for publikums tillit til politiet der de bor. Deretter følger oppfattelsen av evnen til å informere, oppfattelsen av om politiet er der det skjer, når det skjer og oppfattelsen av innsatsen for å hindre og forebygge kriminalitet, etterforskning av ran, vold og seksuallovbrudd, tilgjengeligheten ved akutt behov for hjelp, etterforskning av organisert kriminalitet og etterforskning av tyveri, innbrudd og hærverk.

Politiet oppnår en svært god vurdering for det forholdet som rangeres øverst i analysen: Evnen til å skape trygghet for innbyggerne. Rapporten betegner dette forholdet som den fremste styrken i politiets omdømme i befolkningen. Inntrykket av evnen til å opprettholde ro og orden oppnår også en relativt sett god vurdering og betegnes i rapporten som en styrke ved politiet.

Politiets evne til å informere, inntrykket av etterforskningen av ran, vold, seksuallovbrudd, organisert kriminalitet og tilgjengeligheten ved akutt behov for hjelp er forhold som oppnår resultater som rapporten betegner som «midt på treet».

Publikums vurdering av hvorvidt politiet er der det skjer, når det skjer, og etterforskning av tyveri, innbrudd og hærverk er forhold som oppnår svake resultater og som, basert på denne undersøkelsen, må betegnes som de svakeste sidene ved politiets omdømme i befolkningen.

4.3.2 Den europeiske surveyundersøkelsen – sammenlikning mellom Norge og andre land

De siste årene har det blitt gjennomført en stor europeisk surveyundersøkelse (European Social Survey, ESS) der en rekke sosiale forhold i de enkelte land kartlegges. Undersøkelsen er svært omfattende, og det er foretatt utvalg av mer enn 5 000 personer fra hvert land. Siste undersøkelse ble gjennomført i 2008. I denne undersøkelsen er det også spørsmål som direkte omhandler befolkningens tillit til ulike samfunnsinstitusjoner, blant annet politiet i de respektive land.

Spørsmålet er stilt på følgende måte: «Hvor stor tillit har du til politiet i ditt land?» Svaralternativene går fra tallverdien 0 (ingen tillit i det hele tatt) til 10 (full tillit). Jo høyere tallverdi, desto større tillit kan man argumentere for at innbyggerne i det aktuelle land har til politiet. I tabell 4.1 er resultatene fra den siste ESS-undersøkelsen vist.

Som for tidligere års undersøkelser, kommer Norge og de andre skandinaviske landene ut med høy score på tillit til politiet. Det er likevel verdt å merke seg at tilliten til politiet er signifikant høyere i land som Danmark og Finland enn i Norge.

Det er mange mulige forklaringer på denne variasjonen. En av de mest anvendte er at tillit til en statsinstitusjon ofte er en funksjon av et generelt tillitsnivå i nasjonen (Putnam 2001). Dette kommer også til syne i ESS-databasen for 2008. Her er det klare tendenser til at tillit til politiet korrelerer sterkt og positivt med tillit til rettsvesenet, parlamentet, politiske partier og politikere. I en større undersøkelse (hentet fra andre databaser enn ESS) linkes tillit til politiet til landskjennetegn, for eksempel korrupsjonsnivå i landet (Kääriäinen 2007).

4.3.3 Etniske minoriteter og tillit til politiet

Det er velkjent fra en rekke undersøkelser, både surveyundersøkelser og kvalitative studier, at minoritets- og majoritetsbefolkninger ikke har samme grad av tillit til politiet.

I politiets innbyggerundersøkelse 2008 ble dette forholdet undersøkt på en grundigere måte enn i tidligere tillitsundersøkelser. Målgruppen for denne delen av undersøkelsen var avgrenset til personer mellom 18 og 35 år med ikke-vestlig innvandringsbakgrunn som har vokst opp i Norge. Innvandrerbakgrunn ble definert som 1) førstegenerasjonsinnvandrere med ikke vestlig bakgrunn (personer ankom Norge før de fylte tre år fra ikke-vestlig land med både mor og far fra et ikke-vestlig land) og 2) andregenerasjonsinnvandrere med ikke-vestlig bakgrunn (personer som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre med ikke-vestlig bakgrunn).

Ikke-vestlig bakgrunn er landbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand og Europa utenom EU/EØS.

Resultatene for målgruppen er sammenliknet med et referanseutvalg for den norske befolkningen bestående av personer i samme aldersgruppe.

Personer med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn har jevnt over noe mindre tillit og mer skepsis til politiet, og de er også mindre fornøyd med politiets innsats sammenliknet med personer i samme aldersgruppe i den øvrige befolkningen. Politiets innbyggerundersøkelse viser at unge ikke-vestlige innvandrere verken har vært mer eller mindre i kontakt med politiet enn personer i tilsvarende aldersgrupper i befolkningen for øvrig.

Også når det gjelder forskjeller i tillit blant minoriteter og majoriteter, har utvalget sett nærmere på informasjon som den europeiske surveyundersøkelsen gir om dette spørsmålet. I EES-undersøkelsen er det spørsmål om respondentenes nasjonalitet og om han/hun tilhører en etnisk minoritet. Utvalget foretok en utregning for gjennomsnittet på tillitsvariabelen (0=ingen tillit, 10=full tillit) for majoritet og minoritet i Norge. Majoriteten scoret 7,10 (N=5368) og minoriteten 6,65 (N=163) på tillitsskalaen. Også den europeiske undersøkelsen viser således at minoriteten har signifikant mindre tillit til politiet enn majoriteten. At etniske minoriteter i Norge scorer med 6,65 på tillitsskalaen, er imidlertid mye høyere enn i mange andre land.

4.3.4 Positivt bilde av politiet, men forbedringspotensial

Spørreundersøkelser om tillit til politiet gir i hovedsak et positivt bilde, men altså med en klar forskjell i majoritets- og minoritetsbefolkningens tillit. Utvalget mener det er relevant å kjenne til forhold som gjør tilliten til politiet svakere, slik at man er oppmerksom på hvor det bør rettes et fokus.

4.3.5 Tillitsflukt?

Tillitsundersøkelsene om politiet kan imidlertid ikke fortelle noe om tilliten til politiets egenkontroll eller tillit til ekstern kontroll av politiet, verken når det gjelder majoriteter eller minoriteter.

Fra instanser og personer utenfor politiet er det reist til dels betydelig tvil om dagens kontrollmekanismer er gode nok. En av dem som målbærer tvilen, uttrykker det slik:

«Selv etter få år i drift synes det klart at det mandat og den begrensede kompetanse Spesialenheten er tildelt, ligger langt unna behovet for et kontrollorgan av en yrkesgruppe med volds­monopol. Hva med de tilfeller som er klart kritikkverdige, men ikke ulovlige? Hva med alle handlinger som er ulovlige, men ikke straffe­sanksjonerte? Hva med de sakene hvor det sannsynligvis er begått straffbar handling, men hvor strafferettens beviskrav anses umulige å nå? Hvordan tar man tak i negative holdningsskapere og utviklingen av uheldige subkulturer? (…). Tillitsflukten skyldes nok i hovedsak at det ikke finnes noe offentlig organ i det vakuum hvor straff nødvendigvis ikke kan være løsningen. Spesialenheten har en ordning hvor den oversender kritikkverdige saker til administrativ vurdering hos det enkelte politidistrikt, men har ingen ordning for tilbakemelding på hva som blir gjort videre i saken. De administrative reaksjonene når uansett aldri offentligheten (…). Kompetansebegrensningen til Spesialenheten og uvissheten om utfallet av saken forveksles av allmennheten så gjerne med lukkede dører og kameraderi» (Gjendem 2008:137).

Gjendem refererer til at det fra allmennheten blir stilt spørsmål om det skal være mulig å slippe unna noen form for reaksjon, korreks, advarsel, bot, straff, ikke en gang at tjenestepersoner lukes ut av tjeneste. Det er neppe kun mangel på saksinformasjon som vekker disse spørsmålene, skriver Gjendem (s. 135).

4.4 Utvalgets undersøkelse om tillit til kontrollen av politiet

For å få informasjon om tillit til kontrollmekanismene for politiet og klage- og anmeldelsestilbøyelighet, har utvalget derfor gjennomført en egen tillitsundersøkelse.

4.4.1 Undersøkelsens spørsmål

Spørreundersøkelsen omfattet fire spørsmål:

1. Hvis du skulle være svært misfornøyd med hvordan politiet behandlet seg, hvor sannsynlig er det at du ville levere inn en klage til politiet? Ville du helt sikkert levere inn klage, sannsynligvis levere inn klage, sannsynligvis ikke levere inn klage, helt sikkert ikke levere inn klage?

2. Hvis du skulle levere inn en klage på noen i politiet, tror du at du ville få rettferdig behandling eller ikke? Her var svaralternativene ja, nei eller vet ikke.

3. Hvis du opplevde at politiet gjorde noe straffbart mot deg, hvor sannsynlig er det at du ville anmelde politiet? Ville du helt sikkert anmelde, sannsynligvis anmelde, sannsynligvis ikke anmelde, helt sikket ikke anmelde?

4. Hvis du skulle anmelde politiet, tror du at du ville få rettferdig behandling? Her var svaralternativene ja, nei eller vet ikke.

Utvalget la til grunn at spørsmålene 1 og 3 først og fremst måler hvor sannsynlig det er at man vil klage eller anmelde. Disse to spørsmålene måler i mindre grad tillit. Spørsmålene 2 og 4 går imidlertid til kjernen av tillitsbegrepet som legges til grunn i denne evalueringsrapporten, slik utvalget ser det.

4.4.2 Klage- og anmeldelsesviljen er stor, men tilliten mindre

Resultatet viste at publikum stort sett både vil klage og anmelde. På spørsmål om de ville klage, svarte 67,7 % at de helt sikkert eller sannsynligvis ville levere inn en klage. På spørsmål om de ville anmelde, var det 88,4 % som helt sikkert eller sannsynligvis ville anmelde. Tallene kan ikke fortelle hva de som svarte reelt ville komme til å gjøre dersom de kommer i en situasjon hvor de mener at politiet har begått noe straffbart eller kritikkverdig mot dem. Tallene angir likevel en tydelig retning.

Publikum har i mindre grad tillit til at klager og anmeldelser vil bli rettferdig behandlet. Når det gjaldt klager, var det bare 52,3 % som svarte at de trodde de ville få rettferdig behandling. For anmeldelser var det 56,2 % som trodde de ville få rettferdig behandling. Sammenlikner man dette med resultatene i den tidligere nevnte ESS-undersøkelsen, virker det som om tilliten til kontrollorganene er noe lavere enn tilliten til politiet generelt.

Det er en svak tendens til at de med høy tillit også sier seg mer villige til å klage/anmelde enn de med lav tillit, men i hovedsak tyder analysen på at intendert atferd og tillit bare har svak sammenheng. Utvalget tolker dette som at det var nokså uavhengige dimensjoner som ble målt gjennom de fire spørsmålene.

Det er relativt få forskjeller i den norske befolkningen når det gjelder villighet til å klage/anmelde og tillit til kontrollordningene, men noen tendenser kan likevel oppsummeres:

Jo høyere skolegang, desto mer villige til å klage/anmelde enn de med lavere nivå på skolegang.

Folk i byer har en svak tendens til å være mindre villige til å klage/anmelde enn de som bor på landet, men tilliten er ikke systematisk lavere i Oslo og Østlandsområdet enn for resten av landet.

Kvinner har høyere tillit enn menn.

Tilliten er høyest blant de med høyest inntekt.

Det er først og fremst pensjonister/trygdede og arbeidssøkende som avviker fra de andre yrkesgruppene ved å si seg mindre villige til å klage/anmelde.

Når det gjelder tillit, er det først og fremst ansatte i offentlig sektor som har høyere tillit enn private næringsdrivende og pensjonister/trygdede. Offentlig ansatte har altså den systematisk høyeste tilliten til at de får rettferdig behandling hvis de skulle klage på eller anmelde politiet.

4.4.3 Rapportert usikkerhet

Utvalget er av den mening at resultatene i denne tillitsundersøkelsen er et nokså tydelig signal om rapportert usikkerhet. Mange tror ikke de vil bli rettferdig behandlet hvis de skulle anmelde eller klage på politiet. Utvalget vet imidlertid ikke noe om forutsetningene for svarene, for eksempel hvor mye de som har svart vet om hvordan politiet kontrolleres og i hvilken grad man kjenner til politiets klageordning eller Spesialenhetens virksomhet. Resultatene i utvalgets survey er uansett egnet til å vekke en viss bekymring, noe som det må tas hensyn til når man vurderer behov for endringer.

Utvalget vil for øvrig anbefale at politiet i senere tillitsundersøkelser vurderer å innta spørsmål om publikum har tillit til om de vil få rettferdig behandling hvis de klager på politiet i tråd med de spørsmålene som ble stilt i utvalgets tillitsundersøkelse. Dersom også tillit på dette området blir undersøkt i kommende publikumsundersøkelser, blir det også et bedre utgangspunkt for å kunne vurdere om bestemte tiltak, som utvalget etter hvert drøfter og anbefaler i denne rapporten, har hatt virkninger.

4.5 Vurderingsprinsippene

Når fokus vendes fra hva folk «har» mer eller mindre av, dvs. tillit og til hva tillitsgivere «gir», blir prinsippene for systemenes virkemåte av sentral betydning. Hvis man tar utgangspunkt i menneskerettskommissærens uttalelse, handler etterlevelse av de fem prinsippene om tillitsgivers forsikringer både til befolkningen og politiet (jf. 3.3.1). Da vil tillit kunne belyses ved å vurdere om tillitsgivere på en forutsigbar måte oppfyller prinsipper man må regne med har betydning for tillit. Hvis alle fem prinsipper oppfylles på en god måte, vil usikkerhet og risiko kunne reduseres. Dersom få av prinsippene oppfylles eller prinsippene jevnt over oppfylles i liten grad, har man å gjøre med en tillitsrisiko.

Men først og fremst er evalueringen gjennomført med utgangspunkt i mandatets sentrale begreper om uavhengighet, effektivitet og kvalitet. Utvalget legger dessuten til grunn at prinsippene om tilstrekkelighet, offentlighet og brukerorientering også er aktuelle kriterier for vurdering av kvalitet. Men disse prinsippene henger også sammen med effektivitet og uavhengighet. Offentlighet er for eksempel en forutsetning for at uavhengighet, effektivitet og kvalitet, eller mangel på sådan, får den effekt det bør ha på tilliten til Spesialenheten.

4.5.1 Uavhengighet

I overensstemmelse med Stortingets forutsetninger er det særlig Spesialenhetens uavhengighet utvalget skal vurdere. Utvalget kan ut fra mandatet ikke bedømme uavhengighet ved å ha synspunkter på resultater av anmeldelser og klager. Etterfølgende kvalitetskontroll av om påtaleavgjørelsene er korrekte og basert på uavhengighet i etterforsk­ning og påtale, er en oppgave som tillegger den høyere påtalemyndighet og domstolene.

Uavhengighet og tillit henger nært sammen. Uavhengighetsbegrepet inneholder flere dimensjoner. Utvalget har valgt å drøfte Spesialenhetens uavhengighet i forhold til dimensjonene strukturell og juridisk, praktisk, kulturell og symbolsk uavhengighet. Selv om disse dimensjonene henger sammen, kan de også presiseres hver for seg.

Strukturell og juridisk uavhengighetinnebærer å undersøke om Spesialenheten er organisatorisk atskilt fra politiet, med egne retningslinjer som fastsetter og regulerer virksomhetens selvstendighet. Hierarkisk uavhengighet er en viktig del av dette og innebærer at enheten, så vidt mulig, ikke bør være underlagt de organ som den skal kontrollere eller være underlagt den samme ledelse som i de organer den skal kontrollere.

Praktisk uavhengighet kan også kalles ressursmessig uavhengighet. Spesialenheten må ha en ressurssituasjon som gjør at den rent praktisk er i stand til å etterforske selv, samt at enheten har myndighet og faglige forutsetninger for å styre og kontrollere politiets arbeid når politiet av ulike grunner utfører bistandsoppgaver i den enkelte sak. Praktisk uavhengighet har nær sammenheng med begrepet tilstrekkelighet.

Kulturell uavhengighet er gjerne et tema i forbindelse med personalets tilknytning til institusjonen, men også i forhold til utdannings- og yrkesbakgrunn. Hvis mye eller mange «flyter» mellom Spesialenheten og politiet, er det risiko for kulturell avhengighet.

Symbolsk uavhengighetviser seg ved i hvilken grad Spesialenheten har et eget sett med symboler som signaliserer at den er uavhengig, som egen logo, nettside, hvordan man opptrer utad, hvordan man framstår i media, hvor aktivt man profilerer egen uavhengighet.

Enhver avhengighet vil i utgangspunktet være uønsket. Den totale uavhengighet er imidlertid uoppnåelig i praksis. Spesialenheten er en del av det samme statsapparat som politiet, reguleres av dette statsapparatet og får tildelt sine ressurser av dette statsapparatet.

Som generelt utgangspunkt er utvalget kommet til at uavhengighetskravet bør ha stor gjennomslagskraft. Enhver form for avhengighet vil kunne oppfattes som en svekkelse av organet som «rettferdig» i saksbehandlingen. Dette må imidlertid holdes opp mot det som er praktisk og økonomisk mulig. Hvert av de konkrete spørsmålene som kan reises må holdes opp mot den tillitskapende eller tillitssvekkende effekt de kan ha. Dette må igjen vurderes i forhold til samfunnets ulike grupperinger, hos direkte berørte parter som publikum som mener seg krenket og politiet.

4.5.2 Effektivitet

Et annet viktig hensyn utvalget skal evaluere kontrollmekanismene i forhold til, er effektivitet. I økonomisk forstand beskrives gjerne effektivitet det som gir høy verdiskapning samtidig som kostnadsnivået er lavest mulig. Verdiskapning i offentlig sektor handler imidlertid i stor grad om forhold som ikke kan prises, som brukernes opplevelse av kvalitet.

Menneskerettsprinsippene for kontroll av politiet legger et helt bestemt effektivitetsbegrep til grunn: Effektive kontrollmekanismer handler om at saksbehandlingen skal være omgående og hurtig for å sikre at rettssikkerhetsgarantiene ivaretas.

Denne definisjonen fokuserer på den ene siden på at effektivitet er knyttet til tidsbruk. Effektivitet vil være knyttet til rask saksbehandling, noe som vil bety at innsamling og vurdering av nødvendig informasjon, samt vedtak, foretas så hurtig som overhodet mulig. Hva som er hurtig eller sent er selvfølgelig umulig å definere absolutt, men vil måtte basere seg på sammenligninger mellom enheter som arbeider med noenlunde samme oppgaver (dette er ideen bak det som kalles «best practice»). På den andre siden knytter definisjonen effektivitet seg tett til rettssikkerhet, noe som også innebærer at en effektiv kontrollordning innebærer en garanti for at rettsstatens prinsipper blir fulgt. Det siste elementet er tett knyttet til kvalitet, samtidig som det viser det mulige konfliktforholdet mellom de ulike elementer i begrepet effektivitet. Hurtig saksbehandling kan i enkelte tilfeller tenkes å stå i strid med prinsipper om en saksbehandling som gir best mulig rettssikkerhet.

Den viktigste verdien kontrollmekanismene for politiet skal skape, er tillit til at rettsstatens prinsipper blir fulgt.

Effektivitetshensyn kan også trekkes inn når det gjelder erfaringslæring: Systematisk erfaringslæring er mer effektivt enn at slik læring ikke finner sted eller foregår usystematisk.

Effektivitetsbegrepet som utvalget legger til grunn har nær sammenheng med begrepet tilstrekkelighet. Tilstrekkelighet er knyttet til effektivitet for å sikre et riktig saksutfall. Tilstrekkelighet innebærer at saksbehandlingen må kunne avklare om det er begått en straffbar handling og sikre at det framskaffes bevis for å bringe den eller de skyldige for retten. Som ytterligere utdyping av effektivitet på utvalgets område, kan det også legges til grunn at det er mer effektivt å opplyse en sak bredt og fullstendig enn å begrense informasjonsinnhentingen fordi det er økonomisk billigere på kort sikt.

Potensielt vil det kunne oppstå spenninger mellom effektivitet og tilstrekkelighet. Effektivitet handler om hvordan kontrollmekanismenes ressurser og dimensjonering anvendes, og man kommer derfor ikke utenom en vurdering av forholdet mellom økonomisk effektivitet og tilstrekkelighet.

4.5.3 Kvalitet

Effektivitet og kvalitet henger nøye sammen. En god avgjørelse blir svekket når den trekker ut i tid. Særlig vil dette gjøre seg gjeldende med de kontroversielle sakene hvor samfunnet forventer en avgjørelse og hvor en avgjørelse er viktig for å dempe den uro og de motsetninger en uavgjort kontroversiell sak alltid vil kunne skape. Men også for de direkte involverte er rask behandling viktig. Det er også viktig for riktig opplysning av saken. På den annen side vil en forhastet saksbehandling kunne gå på tvers av kravet om kvalitet. Kompliserte og omfattende saker må nødvendigvis ta tid. Det hjelper ikke med hurtighet hvis kvaliteten ikke holder mål. Begge disse målene må derfor oppfylles for å bygge og opprettholde tilliten. Saksbehandlingstid sett i forhold til arbeidet som gjøres vil derfor være en viktig kunnskapskilde for kvalitet.

Rettssikkerhet er en sentral verdi for kvalitet. Rettssikkerhet blir vanligvis forstått som borgernes vern mot vilkårlig, uforutsigbar og usaklig forskjellsbehandling fra staten. Hvis borgerne mener seg utsatt for brudd på regler som skal beskytte mot ulovlig eller kritikkverdig tjenesteutøvelse, forutsetter rettssikkerhet at publikum både har rett til å anmelde og klage og blir informert om denne rettigheten.

Et ytterligere moment av grunnleggende karakter som har blitt mer framtredende i debatten om kontrollorganene for politiet, er kontrollorganenes evne til å forbedre politiet. Også dette kan regnes som en kvalitet ved kontrollmekanismene. Dette hensynet er aktuelt både i forhold til avdekking av straffbare forhold begått i tjenesten, undersøkelse av klager over kritikkverdige forhold for øvrig og inspeksjoner og andre undersøkelser med sikte på å avdekke og påpeke system- og rutinesvikt. Målrettet forbedringsarbeid antas å kunne tilføre politiet mye dersom det settes i et system og tilføres ressurser. En forutsetning for å lykkes med dette vil videre være at politiet, både som etat og enkeltindividene, har tillit til kontrollorganene.

4.6 Hvor store er problemene?

Hvor mye kritikkverdig eller straffbart arbeid begår politiet i tjenesteutøvelsen? Dette spørsmålet kan ikke besvares annet enn i form av generelle refleksjoner. Politiets samfunnsmandat er å beskytte og forvalte lover i et demokrati og ikke eliteledelsen i et totalitært regime. Det skal derfor forventes en meget høy grad av lovlydighet. Samfunnet får kjennskap til hendelser som oppdages, anmeldes og påklages. I tillegg vil det, som ved mange andre former for lovbrudd og uønskete hendelser, være en underrapportering. Det er sannsynlig at noen grupper i befolkningen kan tenkes å ville klage og anmelde politiet mer eller mindre enn andre grupper. Anmeldelser har også bakgrunn i manglende kunnskap om politiets lovlige rammer og den enkelte borgers plikt til å etterkomme politiets pålegg.

Hvis man sammenlikner registrerte klager og anmeldelser med det millioner av «politihandlinger» som utføres hvert år ikke minst i publikumsnære møter, er det bare en mikroskopisk andel av denne tjenesteutøvelsen som ender hos henholdsvis Spesialenheten og i klageordningen. Selv om det skulle være en betydelig underrapportering, er de problematiske politihandlingene likevel ikke et problem som dominerer politiets tjenesteutøvelse i statistisk forstand. Politiets tjenesteutøvelse utføres i all hovedsak på en slik måte at det ikke er grunn til å klage eller anmelde.

Relasjonen mellom politi og publikum er beskrevet som «samarbeidsprosjektet» (Finstad 2000:176). Dette samarbeidsprosjektet hviler i stor grad bl.a. på at publikum frivillig aksepterer politiets rett til å gripe kontrollerende inn. I en omfattende studie av politisamtaler med publikum i en stor politivakt i Oslo kommer det fram at samtalene som utvikler seg til en konflikt tilhører unntakstilfellene (Rønneberg 2008). Likevel er det grunn til å ha et kritisk fokus mot problemstillinger knyttet til underrapportering, særlig hvis det er i forbindelse med handlinger av det mest integritetskrenkende slag.

På den ene siden må ikke problemene i politiets tjenesteutøvelse forstørres mer enn det er saklig grunn for. På den andre siden har denne evalueringsrapporten, fordi den handler om håndtering av konflikter mellom politi og publikum og mulige og faktiske lovbrudd begått av ansatte i politi og påtalemyndighet, naturlig nok et problemorientert fokus.

Problemene trenger heller ikke være omfattende statistisk sett for at samfunnet skal ta i bruk effektive og tillitvekkende kontrollmekanismer overfor politiets myndighetsutøvelse. Både nasjonale forutsetninger og internasjonale prinsipper tilsier derfor at utvalget har hatt et åpent, men også et kritisk fokus, i arbeidet med å evaluere politiet og Spesialenheten som tillitsgivere.