Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 16

Globale miljøutfordringer – norsk politikk— Hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser

Til innholdsfortegnelse

10 Virkemidler knyttet til teknologiutvikling

10.1 Introduksjon

10.1.1 Teknologiutvikling på miljøfeltet: To typer markedssvikt

I klimameldingen understreker regjeringen at den vil styrke forskning og utvikling av miljøvennlige energiteknologier inklusive energisparetiltak og fangst og lagring av CO2 . Regjeringen begrunner satsningen med at Norge som en rik energinasjon har et særlig ansvar for å utvikle nye teknologier som kan redusere utslippene av klimagasser. Behovet for teknologiutvikling blir ofte framhevet i forbindelse med klimaproblemet. IPCC (2008), Stern (2006) og det norske Lavutslippsutvalget (2006) understreket alle teknologiutvikling som helt sentralt når det gjelder å oppnå vesentlige reduksjoner i utslippene av klimagasser.

Teknologiutvikling er også aktuelt når det gjelder miljøgifter og bevaring av biologisk mangfold. I det første tilfellet dreier det seg gjerne om å utvikle erstatningsstoffer som er mindre skadelige for miljøet, mens i det andre tilfellet er det behov for å utvikle mer skånsomme metoder for høsting av naturressurser samt metoder for å unngå spredning av fremmede arter i norsk fauna og flora. 1 Mye av det som dekkes i dette kapitlet har derfor relevans for alle miljøproblemene som er omtalt i denne rapporten, selv om det ofte er teknologier knyttet til løsningen på klimaproblemet som blir brukt som eksempler.

I dette kapitlet diskuterer vi omfanget og innretningen av offentlig støtte til teknologiutvikling på miljøfeltet. Dette er et vanskelig politikkområde siden vi har å gjøre med to typer av markedssvikt samtidig. På den ene siden har vi den negative miljøeksternaliteten, og på den andre siden har vi den positive kunnskapseksternaliteten som følger av all forskning og utvikling. Det er derfor hensiktsmessig å skille mellom to situasjoner: A) den eksisterende miljøpolitikken internaliserer den negative miljøeksternaliteten fullstendig, dvs. markedssvikten mht. miljøet er tatt vare på av miljøpolitikken og B) den eksisterende miljøpolitikken er uttilstrekkelig, dvs. den negative miljøeksternaliteten er ikke fullt ut internalisert.

Med dette utgangspunktet stiller vi følgende spørsmål:

  1. Bør støttemidlene styres mot miljøvennlig innovasjoner, eller bør alle typer innovasjoner ha lik mulighet til å få offentlig støtte?

  2. Hvordan bør myndighetene fremme teknologiutvikling innenfor miljøfeltet på en best mulig måte?

10.1.2 Innovasjonsprosessen

I litteraturen om forskning og utvikling er det vanlig å skille mellom prosessinnovasjon og produktinnovasjon. En prosessinnovasjon kan f.eks. være en bedre metode for å fange inn CO2 fra gasskraftverk, mens produktinnovasjon kan være nye og mindre miljøfiendtlige kjemikalier som erstatter eldre og skadelige stoffer. I begge tilfeller illustreres innovasjonsprosessen gjerne som en bevegelse gjennom ulike stadier: I) konseptutvikling med sikte på teknologiske gjennombrudd, II) foredling og optimalisering av noen utvalgte teknologier og III) spredning av den nye teknologien i markedet jf. figur 10.1.

Figur 10.1 Innovasjonsprosessen

Figur 10.1 Innovasjonsprosessen

I den første fasen begynner man gjerne med mange, til dels konkurrerende, ideer. Etter hvert som ideene gjennomgår laboratorietesting og oppskalering til demonstrasjonsanlegg, faller de minst hensiktsmessige ideene fra. Dette er viktig del av kunnskapsgenereringen, dvs. lærdom om hva som ikke virker. I den neste fasen skjer det en foredling og optimalisering av de valgte teknologiene. Dette kan til dels skje i laboratoriet og i demonstrasjonsanlegg, men også i fullskalaanlegg etter det første møtet med markedet. Alle aspekter ved en ny teknologi kan ikke testes ut i en laboratorie- eller demonstrasjonssituasjon, og en del teknologier vil derfor også falle fra i denne fasen. Samtidig vil de mest lovende teknologiene stadig forbedres gjennom oppsamling av erfaring, og etter hvert kunne konkurrere på like fot med etablerte teknologier i markedet. De går da inn i spredningsfasen som kjennetegnes av at de nye teknologiene tar en økende markedsandel.

Denne modellen passer også til innovasjoner innenfor miljøfeltet. Det er miljøpolitikken som skaper markeder for miljøteknologiene, dvs. såkalt «market pull». Effektene av miljøpolitikken er åpenbar i spredningsfasen hvor det nettopp er miljøpolitikken som gjør de nye, mer miljøvennlige teknologiene konkurransedyktige, men miljøpolitikken er også en forutsetning for at investorer skal finne det interessant å utvikle helt nye, mer miljøvennlige teknologier. Prising av utslipp gjennom skatter eller omsettbare kvoter vil sikre en kontinuerlig etterspørsel for nye og renere teknologier uten at myndighetene gjør annet enn eventuelt å justere skatten eller den samlede kvotetildelingen. Så lenge en bedrift har utslipp og må betale for det, vil den være interessert i ny teknologi som kan redusere kostnadene ved utslipp. 2

Det kan også være en oppgave for det offentlige å sørge for at nok ideer både kommer inn og føres gjennom de ulike stadiene i prosessen. Dette kalles gjerne «technology push» eller en aktiv teknologiutviklingspolitikk. I avsnitt 10.2 går vi igjennom de mest kjente teoriargumentene for å føre en aktiv teknologiutviklingspolitikk. Videre diskuterer vi i avsnitt 10.3 om det finnes spesielle forhold som gjør at en aktiv politikk er viktigere for miljørettet forskning enn annen forskning. Vi skiller som nevnt mellom tilfellet hvor miljøpolitikken fullstendig internaliserer miljøeksternaliteten, og tilfellet hvor miljøpolitikken er utilstrekkelig. I avsnitt 10.4 tar vi opp hvordan en aktiv politikk bør føres. I avsnitt 10.5 ser vi kort på såkalte siste-utvei-teknologier, og i avsnitt 10.6 konkluderer vi og oppsummerer våre hovedanbefalinger.

10.2 Generelle argumenter for en aktiv teknologiutviklingspolitikk

Ulike typer av positive eksterne virkninger knyttet til kunnskapsakkumulasjon er det vanligste argumentet for at det offentlige bør støtte FoU. Samtidig må det understrekes at dette er et generelt argument som gjelder all FoU, og ikke bare FoU knyttet til miljøvennlige teknologier (se f.eks. Hægeland og Mjøen, 2000). I økonomisk politikk er det videre i hovedsak to strategier for å ta hensyn til de positive eksterne virkningene. Den første er offentlig finansiering av FoU. Det gjøres i hovedsak gjennom offentlig FoU på universiteter og i forskningsinstitutter, eller gjennom offentlig subsidiering av privat FoU (i Norge for eksempel gjennom SkatteFUNN). Den andre hovedstrategien for teknologiutvikling er gjennom patenter. Ved patentering etableres eiendomsrett til kommersiell utnytting av en teknologi i en gitt periode.

10.2.1 Mangler ved patentsystemet

Teknologi er ofte kostbart å utvikle, men billig å ta i bruk. Nye medikamenter, sikkerhetsutstyr i biler eller lagringskapasitet i datamaskiner er eksempler på dette. Når teknologien er kjent og veletablert, er den ofte enkel å kopiere. Etter at oppdagelser er gjort, kan det være vanskelig å prise nye varer slik at kostnadene til utviklingen av de nye teknologiene dekkes inn. Dette illustrerer et viktig forhold ved teknologiutvikling. Hvis produsentene av teknologi ikke får kompensert sine utgifter, kan de privatøkonomiske incentivene for teknologiutvikling være for små.

For å sikre at private har incentiver til å drive både FoU og å støtte nye produkter i spredningsfasen, har de fleste land et veletablert patentsystem, jf. boks 10.1. Patentsystemet sikrer innovatøren en enerett til å selge sin oppfinnelse, slik at hun kan få dekket sine utgifter. Patentbeskyttelse kan likevel gi utilstrekkelige incentiver til teknologiutvikling. Den første grunnen er at patentsystemet ikke gir en perfekt beskyttelse. Ethvert patent har en begrenset levetid, og etter en viss tid blir det mulig for alle å basere sitt produkt eller sin tjeneste på den nye teknologien. Den andre grunnen er at profitten til innehaveren av patentet er lavere enn det totale samfunnsmessige overskuddet av innovasjonen. Det gjelder selv om patentet var evigvarende. Det kan dermed finnes teknologier som det ikke er privatøkonomisk lønnsomt å utvikle, men som er lønnsomme fra samfunnets ståsted (se boks 10.1 om patenter for en nærmere forklaring).

Patentsystemet har enda en innbygget svakhet. Siden det innebærer et monopol på den nye teknologien, vil spredning av den nye teknologien være lavere enn ønskelig, dvs. flere kunne med fordel brukt den nye teknologien, men blir forhindret fra det pga. monopolprisingen. Fenomenet er velkjent når det gjelder spredning av nye medisiner som ofte prises til langt over kostnaden ved å produsere medisinen for å dekke inn utviklingskostnadene til farmasiselskapet (se boks 10.1 om patenter for en nærmere forklaring).

Boks 10.1 Patenter

Et patent gir innehaveren enerett til kommersiell utnytting av en beskrevet teknologi for en (potensiell) gitt periode. For at en oppfinnelse skal være patenterbar, må den være ny og kommersialiserbar. Fordi patenter gir enerett til kommersiell utnytting, etableres en monopolsituasjon for patentinnehaveren.

Figur 10.2 

Figur 10.2

Dette representerer en avveining for samfunnet. Gjennom etablering av monopolet kan patentinnehaveren tjene monopolprofitt. Det kan bidra til å dekke kostnadene ved teknologiutvikling. Men monopolprofitt bidrar også til samfunnsmessig tap fordi monopolisten reduserer omsatt mengde for å øke prisen. Dette illustreres i figur 1. Der introduseres en ny vare som produseres med en konstant grensekostnad, c. Uten patentering kan produsert og omsatt mengde være q*. Det totale samfunnsmessige overskuddet fra produksjonen blir m++l. Dette er konsumentoverskuddet når prisene er lik grensekostnadene. Når det er monopol, blir produsert og omsatt mengde q’. Det totale samfunnsmessige overskuddet reduseres fra m++l til m+ . Det blir et samfunnsmessig tap tilsvarende arealet l. Dette tapet oppstår fordi omsatt mengde reduseres til q’ og prisen økes til p’.

Dessuten er endringen til monopol forbundet med overføring av fra konsumentoverskudd til profitt for monopolisten. Innføring av monopol fører med andre ord både til samfunnsmessig tap og til omfordeling fra konsumenter til monopolisten. Men som teknologipolitikk er overføringen av overskudd fra konsumenter til produsenter selve hensikten: Området representerer et overskudd for teknologiprodusenten som gir incentiv til å investere i forskning og utvikling. Figuren over viser situasjonen i enkeltperioder med patentbeskyttelse. Patentbeskyttelse er bare tilgjengelig for et potensielt gitt antall perioder (opp til 20 år, men med fornyelse etter bestemte perioder) slik at profittoverskudd vil være en diskontert sum over de periodene det gis beskyttelse.

For miljøteknologi kan adekvat miljøpolitikk gjennom kvoter eller avgifter bidra til at det etableres en etterspørselskurve for miljøvennlig teknologi (for eksempel bilmotorer med lave utslippsnivå). Med patentmuligheter for slik teknologi kan det derfor være gode incentiver for å drive FoU for lavutslippsmotorer. Siden mange miljøproblemer er globale, er det også klart at det er behov for internasjonal miljøpolitikk. Med kvoter og avgifter i mange land, samt patentinstitusjoner i mange land vil etterspørselskurven i figuren skifte opp og ut i diagrammet. Teknologien vil kunne betjene etterspørselen i mange land når den kan patenteres i disse landene. Det kan være verdt å merke seg at resonnementet om at etterspørselskurven vil skifte opp og ut på grunn av tilsvarende mekanismer i flere land, avhenger både av adekvat miljøpolitikk i landene og av beskyttelse av intellektuell eiendomsrett i de samme landene. Uten miljøpolitikk er utslipp gratis. Da er det ingen etterspørsel etter miljøteknologi. Uten beskyttelse av intellektuell eiendomsrett står produsenter fritt til å ta i bruk teknologi som er utviklet andre steder, uten å betale kompensasjon. Da vil etterspørselskurven som monopolisten møter i markedet være forskjellig fra den som er illustrert i figuren. Andre produsenter kan kopiere teknologien og tilby den til lavere pris enn det monopolisten ville ønsket. 3

10.2.2 Positive kunnskapseksternaliteter på forskningsstadiet

Når et privat firma investerer i forskning for å utvikle en ny prosess, genereres det ny kunnskap. Den nye kunnskapen vil ofte være til nytte også for andre bedrifter. For eksempel kan andre bedrifter observere nye produkter eller nye produksjonsprosesser, og slik ta i bruk den nye kunnskapen for ytterligere å forbedre sine produkter eller produksjonsprosesser. Dette omtales ofte som «spin-offs», og skjer gjerne på uventede områder. Denne utilsiktete kunnskapsoverføringen er en separat grunn til at den samfunnsøkonomiske verdien av innovasjon gjerne overstiger innovatørens verdi av innovasjonen.

Kunnskapsoverføring mellom bedrifter og FoU-miljøer vil skje uavhengig av om innovasjoner kan patenteres eller ikke. På den annen side vil privat sektor bare påta seg FoU-investeringer dersom det er forventninger om framtidig profitt, dvs. den nye kunnskapen kan materialiseres i et produkt og selges til en pris som dekker mer enn produksjonskostnadene. I den grad det er vanskelig å beskytte nye prosesser og produkter med et patent vil FoU-investeringer helt eller delvis kunne utebli. Problemet med for lav kunnskapsproduksjon er derfor større på områder hvor det er spesielt vanskelig å patentere nyvinninger.

10.2.3 Positive læringseksternaliteter i spredningsstadiet

Selv om et forskningsprosjekt har vært vellykket i den forstand at det har resultert i et velfungerende nytt produkt, er det ikke gitt at det nye produktet lykkes i markedet. Kostnadene er ofte for høye slik at produktet må selges til en pris som innebærer underskudd. Produktet kan likevel være samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis kostnadene kan forventes å falle etter hvert som produktet tas i bruk (se boks 10.2 om læringskurver). På den annen side vil privat sektor bare påta seg å støtte produktet i introduksjonsfasen dersom det er mulig å tjene inn underskuddet fra introduksjonsfasen gjennom å ta en pris som overstiger kostnadene i framtiden. Dette fordrer også en viss grad av monopolmakt, og vil kunne være vanskelig hvis læringen i spredningsfasen blir fritt tilgjengelig for andre potensielle konkurrenter. Kostnadsreduksjoner som skyldes læring kan dessuten være vanskelig å patentere.

Læring kan føre til såkalt «teknologisk inne­låsing». Ved teknologisk innelåsing tenker man seg at det finnes flere mulige utviklingsbaner som samfunnet kan følge, og at tilfeldige historiske hendelser har avgjort hvilken bane samfunnet faktisk har fulgt. Videre tenker man seg at den realiserte utviklingsbanen innebærer lavere velferd enn én eller flere av de urealiserte utviklingsbanene. Ingen av disse banene blir likevel realisert fordi den eksisterende energi- og miljøpolitikken ikke gir tilstrekkelig incentiv til å vippe utviklingen over i en gunstigere bane.

Boks 10.2 Om læringskurver

Teknologiutvikling blir ofte framhevet som løsningen på klimaproblemet. Samtidig hevder mange at ser vi for ensidig på kostnadseffektivitet, så vil ikke «nødvendig» teknologiutvikling skje. Dette synet kan illustreres med følgende enkle modell: Anta at det finnes en forurensende teknologi som kan selges til prisen P når utslippene er ilagt en CO2 avgift eller kvoteplikt. Anta videre at det finnes en ny ikke-forurensende teknologi som i dag har en kostnad per enhet som er større enn P, og at disse kostnadene kan tenkes å falle dersom teknologien tas i bruk og man høster erfaringer.

Figur 10.3 «Læringskurve-modellen»

Figur 10.3 «Læringskurve-modellen»

Den fallende kurven angir enhetskostnadene C som funksjon av akkumulert kvantum Q. D er punktet hvor teknologien blir konkurransedyktig til prisen P, og Q* er det akkumulerte salget av teknologien på et framtidig tidspunkt t. Området A kalles ofte læringsinvesteringen, mens framtidig, potensiell gevinst er angitt ved området B. Det er lett å se at en nødvendig betingelse for at det skal lønne seg å investere i læringen, er at området A er mindre enn området B.

De som argumenterer for at hensynet til kostnadseffektivitet ikke vil gi tilstrekkelig teknologiutvikling, baserer seg gjerne på at det er umulig å forhindre at andre bedrifter får tilgang til læringsgevinster. For den enkelte bedrift vil det dermed være fordelaktig å vente med å etablere seg til man ser at teknologien er blitt konkurransedyktig. Når punktet D er nådd, vil nye etableringer komme inntil markedsprisen er lik teknologiens kostnad, og hver enkelt bedrift mottar null i profitt. Prisen vil altså bevege seg langs læringskurven, og området B vil forsvinne. Med slike framtidsutsikter vil ingen bedrift ønske å påta seg læringsinvesteringen, A, og den nye teknologien vil aldri komme inn i markedet. Dette er et argument for at myndighetene bør dekke hele eller deler av A. Det er imidlertid mange fallgruver ved dette tilsynelatende opplagte resonnementet:

  1. Dersom ikke læringsgevinster er fritt tilgjengelige, vil markedet kunne utvikle seg til et monopol (oligopol). I slike situasjoner vil en bedrift kunne gå med underskudd i en overgangsperiode. Det gjør støtte mindre nødvendig.

  2. Læringskurver er sterkt forenklede modeller av innovasjonsprosesser, og de har en tendens til å overvurdere innovasjonspotensialet (se Nordhaus, 2008 og Greaker og Sagen, 2008).

  3. Myndighetene kjenner ikke læringspotensialet på forhånd, og A kan godt være større enn B. Bedriftene som er interessert i støtte, vil tvert imot hevde at det motsatte er tilfelle.

10.2.4 Nettverkseksternaliteter

Det er mulig at produkter som både er konkurransedyktige på pris, og har en eller annen kvalitetsfordel, ikke slår an i markedet. Dette kan skyldes såkalte nettverkseksternaliteter. Med nettverkseksternaliteter menes det at en konsument har nytte av at andre konsumenter bruker samme type teknologi, og at en konsument ikke tar inn over seg at nytten til andre konsumenter påvirkes av ens eget valg av teknologi. For eksempel vil antallet bensinstasjoner øke jo flere bensinbiler som er i bruk. Flere stasjoner gjør valgfriheten større, og priskonkurransen mellom stasjonene senker prisen på bensin. Dermed er konsumentens nytte av en bensinbil knyttet til hvor mange andre konsumenter som også har bensinbiler.

Nettverkseksternaliteter kan på samme måte som læring føre til teknologisk innelåsning. Et eksempel kan være såkalte plug-in-hybridbiler. Dette er biler som over kortere strekninger går kun på batteridrift, men som på lengre strekninger får hjelp av en forbrenningsmotor slik at rekkevidden til tradisjonelle biler opprettholdes. For konsumentene vil slike biler antakelig være lite interessante dersom man ikke har enkel adgang til ladestasjoner. På den annen side vil få elprodusenter være interessert i å investere i ladestasjoner dersom det finnes få plug-in-hybridbiler. I en overgangsfase kan dermed myndighetene ha en rolle både for å koordinere at alle typer plug-in-hybridbiler får samme system for ladning, og for å sikre at et visst tilbud av ladestasjoner etableres. Av samme årsaker kan myndigheten ha en rolle i å koordinere transportsystemer for CO2 i forbindelse med karboninnfanging og lagring.

Forskning peker på at det er svært vanskelig å basere politikk på eksistensen av teknologisk innelåsing (se David, 2001 og Greaker og Heggedahl, 2007). Siden nettverkseksternaliteter gjenspeiler koordineringsproblemer, bør all offentlig inngripen i markedet uansett være midlertidig.

En annen mulig grunn til at tilsynelatende vellykkede, nye produkter ikke slår an i markedet er såkalte kognitive kostnader eller begrenset rasjonalitet hos beslutningstakerne, se omtale i avsnitt 9.4. Dette kan gi situasjoner som har likhetstrekk med teknologisk innelåsing.

De ulike kildene til markedssvikt er ellers mer utførlig behandlet i vedlegget «Teknologiutvikling, klima og virkemiddelbruk».

10.3 Argumenter for en aktiv teknologiutviklingspolitikk på miljøfeltet

10.3.1 Miljøeksternaliteten er fullstendig internalisert

Vi har diskutert fire grunner til å føre en aktiv teknologiutviklingspolitikk:

  • Mangler ved patentsystemet

  • Forskning er også til fordel for andre enn dem som betaler for forskningen

  • I spredningsfasen foregår det læring som også mange aktører tjener på

  • Nettverkseksternaliteter kan forhindre at vellykkede produkter lykkes i markedet

Så lenge miljøeksternaliteten er fullstendig internalisert, vil «market pull»-mekanismen virke på samme måte som den gjør i andre markeder for nye teknologier. Utvalget kjenner ikke til forskning som viser at de ulike typene av markedssvikt som er forklart i i avsnitt 10.2.1 til 10.2.4, er systematisk større på miljøfeltet enn på andre teknologiintensive områder. For eksempel er det påvist sterke læringseffekter innenfor mange fornybare energiteknologier (se avsnitt 10.2.3), men det gjelder også komponenter til datamaskiner, flatskjermer, digitale fotoapparater osv. Som for andre teknologier bør en aktiv teknologiutviklingspolitikk for miljøteknologier derfor vurderes fra sak til sak.

Det er grunn til å tro at prising av utslipp enten etablert ved et kvotemarked eller ved en skatt gir sterkere incentiver til teknologiutvikling enn standarder, påbud og forbud (se Jaffe m.fl. 2002). En miljøpolitikk som er basert på standarder, påbud eller forbud vil derfor kunne gi for lave incentiver til teknologiutvikling selv om miljøpolitikken er dosert riktig.

10.3.2 Miljøeksternaliteten er ufullstendig internalisert

Ved globale miljøproblemer er det behov for en internasjonal miljøpolitikk. Med kvoter og avgifter i mange land vil etterspørselen etter ny miljøteknologi øke, og dermed incentivet til å drive teknologiutvikling øke. Dersom flere land ikke har en god miljøpolitikk, kan på den annen side etterspørselen etter miljøteknologi være lavere enn ønskelig fra et globalt synspunkt. Når miljøpolitikken i flere land er utilstrekkelig, vil etterspørselen etter miljøteknologi ikke avspeile verdens felles behov for slik teknologi. Dermed vil «market pull»-mekanismen virke svakere enn i tilfellet med full internalisering av miljøeksternaliteten. Dette vil påvirke alle leddene i teknologiutviklingsprosessen:

  • Antall nye ideer det forskes på vil være for lavt, og dermed vil kunnskapsproduksjonen også være for lav.

  • Etterspørselen etter ideene som overlever den første fasen vil være for lav, og dermed vil tempoet på læringen være lavere enn ønskelig.

  • Spredningen av teknologien vil også gå saktere, noe som også vil forsinke læringen.

  • Graden av markedssvikt blir derfor større når miljøeksternaliteten er ufullstendig internalisert. Dermed utgjør i) beslutningen om at Norge skal bidra til å løse klimautfordringen utover det å kun oppfylle Kyoto-avtalen og ii) mangelfull internasjonal miljøpolitikk på klimafeltet til sammen et argument for at det offentlige bør støtte klimavennlig teknologiutvikling mer enn annen teknologiutvikling. Siden teknologiutviklingspolitikken skal bidra til å løse klimautfordringen, bør den rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.

10.3.3 Næringspolitikk

Ofte brukes det næringspolitiske argumenter for støtte til utvikling av miljøteknologi. Enkelte hevder at politikk for å støtte utvikling av miljøteknologi kan være en vinn-vinn politikk som både bidrar til å løse miljøproblemer, og som bidrar til næringsutvikling. Det er to måter å forstå dette argumentet på.

Den såkalte Porter-hypotesen tar utgangspunkt i den forurensende industrien selv, og hevder at denne vil bli mer konkurransedyktig dersom myndighetene våger å føre en mer ambisiøs miljøpolitikk enn resten av verden. Forskningen på dette feltet gir ingen entydig konklusjon (se f.eks. Brännlund, 2007 for en oversikt). Hypotesen har dessuten ikke vært knyttet til offentlig støtte av teknologisk utvikling innenfor miljøfeltet. Porter selv (se Porter, 1991, og Porter og Linde, 1995) har i hovedsak vært opptatt av miljøpolitikkens betydning for bedriftenes konkurranseevne, og ikke av teknologipolitikken på miljøfeltet.

Den andre måten å forstå argumentet om næringsutvikling på er at gjennom en ambisiøs miljøpolitikk som også omfatter offentlig støtte av teknologiutvikling, vil det kunne vokse fram nye industrier som eksporterer avansert miljøteknologi til resten av verden. Et eksempel som trekkes fram er at Danmark har ført en aktiv politikk overfor vindmøller, og har samtidig blitt en verdensledende eksportør av vindmøller. Det er også flere eksempler fra Norge (se boks 10.3). På den annen side kommer den nye verdiskapingen innenfor miljøfeltet høyst sannsynlig i stedet for annen verdiskaping. Videre kan det tenkes at verdiskapingen vi går glipp av ville ha vært minst like høy, siden de nye miljøbedriftene er avhengig av enten offentlig støtte eller en aktiv miljøpolitikk. I en analyse av den danske vindmøllestøtten konkluderer det Økonomiske råd i Danmark med at støtten til den danske vindmølleindustrien ikke kunne forsvares ut fra næringspolitiske argumenter (Jespersen, 2002). 4 Dette sammenfaller for øvrig med standard handelsteori som konkluder med at eksportsubsidier normalt ikke fremmer velferden.

Den strategiske handelsteorien åpner for at offentlig støtte til eksportbedrifter kan være velferdsframmende i visse tilfeller. 5 Litteraturen om strategisk handelsteori framhever ellers en rekke problemer med en aktiv offentlig næringspolitikk (Norman, 1993). Myndighetene mangler ofte viktig informasjon om markedene som de mulige støttemottakerne opererer i, f.eks. typen av konkurranse. Siden bedriftene uansett har fordel av å få støtte, kan de forsøke å fordreie fakta om konkurranseforholdene i sin favør.

Utvalget advarer mot å bruke næringspolitiske argumenter for støtte til miljøteknologi. Støtte til teknologiutvikling kan være god næringspolitikk. Det gjelder både for miljøteknologi og for annen teknologi. Utvalget mener at særskilt støtte til utvikling av miljøteknologi bør begrunnes med miljøhensyn og ikke være del av næringspolitikken.

Boks 10.3 Boks om utvikling av norsk miljøteknologi: Noen eksempler

Generelt vil enhver tilstramming av miljøpolitikken føre til at ressurser, dvs. arbeidskraft og kapital, overføres til miljøfeltet fra andre områder i samfunnet. Som følge av miljøpolitikken oppstår det dermed bl.a. nye bedrifter som skal løse miljøproblemene gjennom å tilby ulike former for rensetekno­logi.

Generelt har norsk industri utviklet effektiv miljøteknologi på områder der Norge har hatt særlige for­trinn og myndighetene tidlig stilte strenge miljøkrav. Disse teknologiene er også tatt i bruk interna­sjo­nalt, ikke bare i Europa og Nord-Amerika, men for eksempel i aluminiumsindustri, ferro­legerings­industri, sement­indu­stri og produk­sjon av kunstgjødsel i Kina, og i aluminiumsindustri også i bl.a. annet India og Russland. Noen eksempler av betydning for klimagasser, miljøgifter og biologisk mangfold kan være:

– Utslipp av klimagassen lystgass (N2 O) fra produksjon av salpetersyre til kunstgjødsel i Norge og Europa er kraftig redusert ved bruk av norsk­utviklet teknologi, som også selges inter­nasjonalt, bl.a. til CDM-prosjekter i Kina.

– Høye og økende utslipp av VOC (flyktige organiske forbindelser, «oljedamp»), særlig fra bøyelasting til skip fra petro­leumsproduksjonen på sokkelen, har lenge vært en utfordring for Norges oppfølging av Gøte­borg-protokollen. Fra 2001 til 2008 ble norske VOC-utslipp mer enn halvert (ned 57 pst.), hvor 80 pst. av reduksjonene kom på sokkelen, etter at det er utviklet og tatt i bruk flere teknologier for oppsam­ling og utnytting av disse gassene, et område der Norge er i front internasjonalt. VOC-gasser omdannes raskt til CO2 i atmosfæren og regnes med i et lands CO2 -utslipp. Dette har dermed også bidratt til reduksjon av norske klimagassutslipp.

– Det er utviklet erstatningsstoffer for bunnstoffet TBT (tributyltinn) til skip, som viste seg å gi alvorlige skader på flere marine organismer, og nå er forbudt etter flere internasjo­nale avtaler (EU, OSPAR, IMO-konvensjon fra 2001, trådt i kraft 2008). En norsk produsent av skips­maling har tatt en ledende rolle på verdens­markedet på dette området.

– Rensekrav for kvikksølv til norske smelteverk førte til utvikling (ved NorZinc i Odda, 1966-72) av en egen renseteknologi, Boliden-Norzinc-metoden. Patentet er nå eid av finske Outo­kumpu, og tekno­logien brukes for å rense kvikksølv i de aller fleste (over 40) av verdens sinksmelteverk.

– Forbud mot impregneringsstoffer med kulltjærekreosot og CCA (kobber, krom og arsen) har ført til utvikling av alternative prosesser og produkter, også av flere miljøer og bedrifter i Norge. Blant annet har en norsk bedrift utviklet impregneringsstoffer både for furu og for løvtre, som også gir alter­nativ til harde tropiske treslag som kan være overbeskattet, jf. også hensynet til biologisk mangfold.

Om utvikling av miljøteknologi også kan bidra til økt verdiskaping er et åpent spørsmål. Disse bedriftene har antakelig kommet istedenfor andre bedrifter. For at eksemplene skal være vinn-vinn situasjoner, må det kunne påvises at samlet verdiskapning (ikke inkludert miljø­gevinst­en) er høyere med miljø- og teknologipolitikken, enn den ville ha vært uten.

10.4 Offentlige virkemidler for å fremme innovasjon

Støtte av teknologiutvikling innenfor miljøfeltet kan skje på mange måter, og vi har valgt å gruppere disse på følgende måte:

  • Staten kan selv drive FoU samt på ulike måter subsidiere private FoU-prosjekter, dvs. forskning, utvikling og demonstrasjon av nye teknologier.

  • Staten kan subsidiere investeringer og bruk av spesifikke miljøvennlig teknologier slik at disse teknologiene blir introdusert i markedet til tross for at teknologiene i dag ikke er konkurransedyktige.

  • Staten kan bidra til at nye, miljøvennlige teknologier får innpass i markedet gjennom standarder og påbud eller gjennom forbud mot gamle og mer miljøfiendtlige teknologier.

  • På klimafeltet kan staten sette mål om utslippsreduksjoner som er strengere enn dagens internasjonale avtaler tilsier, for på denne måten å gjøre det norske markedet for klimavennlige teknologier mer lønnsomt.

10.4.1 Subsidiering av FoU og demonstrasjon

Offentlig subsidiering av FoU øker både sannsynligheten for teknologiske gjennombrudd og bidrar til videreforedling av umodne teknologier. Støtte til demonstrasjon fører først og fremst til at de spesifikke løsningene teknologien baseres på kan optimaliseres før teknologien settes i produksjon. Gjennom å demonstrere teknologien i en mindre skala får man også en teknisk verifikasjon av teknologien som kan være nødvendig for å motivere privat sektor til å satse på den, jf. også boks 10.4.

Forskning gjennomført i det offentliges regi kan i prinsippet omgå et av hovedproblemene med patenter: Teknologiutvikling betales av det offentlige og gjøres allment tilgjengelig når den er utviklet. Da forsvinner det omtalte effektivitetstapet ved monopolprising (se boks 10.1 om patenter). Ofte er likevel offentlig finansiert teknologiutvikling av forskjellig karakter fra kommersiell teknologiutvikling. Den har gjerne et klarere preg av grunnforskning, og danner dermed ofte grunnlaget for senere kommersiell og spisset teknologiutvikling. Offentlig finansiert forskning er derfor ikke et alternativ til den typen forskning som drives for kommersielle formål for å løse klart definerte problemer. 6

Fordi privatdrevet forskning i mange sammenhenger lettere kan spisses mot definerte problemstilinger, har Norge flere ordninger som subsidierer privat forskning, se boks 10.5 om norske støtteordninger. I litteraturen finnes det også beskrivelser av alternative måter å støtte teknologiutvikling på. En type samarbeid mellom det private og det offentlige er at det offentlige utlover pengepremier for teknologiske gjennombrudd. Når forskning er vellykket, gjøres resultatene tilgjengelige for alle, mens forskerne betales en kompensasjon. Slike premier kan enten være rettet mot klart definerte problemer, eller de kan utbetales når forskningsresultater viser seg å være nyttige etter at de foreligger. For utvikling av fellesgoder, for eksempel til forsvarsformål i USA, har denne typen finansiering vært ganske vanlig.

To dilemmaer i forskningspolitikken er bredden på satsingen og internasjonal arbeidsdeling. Fordi det ofte kan være vanskelig å vite hvilke teknologispor som leder fram, kan det ut fra argumentet om risikospredning være riktig med en bred satsing. Da kan myndighetene få testet ut ulike alternativer slik at flere muligheter blir belyst. På den annen side vil det være større muligheter for å lykkes på ett felt dersom det satses mye på dette feltet. For miljøteknologi som for annen teknologi, er det derfor ikke mulig å konkludere generelt om dette. Tilsvarende er det et dilemma om Norge bør satse på områder som ikke dekkes av andre lands forskningsmiljøer, eller om Norge bør ta del i internasjonalt forskningssamarbeid som fokuserer på noen utvalgte teknologier. Igjen er det vanskelig å konkludere generelt. I noen situasjoner kan norske forskningsmiljøer være unike i verden, og på egen hånd komme fram til løsninger som også resten av verden får nytte av (se boks 10.3). I andre sammenhenger kan norsk forskning utgjøre et viktig bidrag til et internasjonalt forskningsmiljø, og øke sannsynligheten for et teknologisk gjennombrudd.

Boks 10.4 Teknologisenter Mongstad (TCM)

Byggingen av Teknologisenter Mongstad (TCM) starter sommeren 2009. Senterets formål er uttesting av teknologi og utstyr for fangst av CO2 med hovedfokus på demonstrasjon og oppskalering av teknologier og reduksjon av kostnader og risiko. Senteret eies av Gassnova SF, A/S Norske Shell og StatoilHydro ASA.

Det er valgt å fokusere på såkalt post-combustion i TCM. Dette er én av tre hovedmetoder for fangst av CO2 fra kraftverk. Figuren viser de tre metodene for CO2 -fangst. CO2 -fangst dreier seg om separasjon av CO2 fra en gassblanding. I post-combustion separeres CO2 fra røkgass fra forbenningsprosessen i kraftverket. I pre-combustion separeres CO2 fra brenslet før forbrenningen skjer i kraftverket, ved at energien i brenslet overføres til hydrogen, og dette benyttes som brensel i kraftverket. Den tredje metoden er oxy-combustion, hvor forbrenning skjer med tilnærmet ren oksygengass i motsetning til med luft i de to andre metodene. Dette innebærer at røkgassen fra kraftverket ideelt sett er tilnærmet ren CO2 ved at nitrogen (N2 ) fra lufta ikke blander seg i røkgassen.

Grunnen til at post-combustion er valgt som metode på Mongstad, er at de fleste oppfatter dette som den mest aktuelle metoden på kortere sikt, dvs. 5-10 år, og vil være likt den mest aktuelle teknologien brukt i et planlagt fullskala gasskraftverk på Mongstad. Generelt oppfattes post-combustion som mest lovende metode for naturgassfyrte kraftverk, mens for kullkraftverk er det ennå uavklart hvilken av de tre metodene som eventuelt vil stå fram som vinner.

I TCM skal røkgass fra to kilder testes, hvor andelene av CO2 er typisk både for gasskraftverk (4 volumprosent) og kullkraftverk (12-15 volumprosent). Det er målsetting om å redusere både investerings- og driftskostnader for slike anlegg. Det blir viktig å lære om hvordan oppskalering best skal gjøres, hvordan høy pålitelighet oppnås, hvordan minimere energibruk, og hvordan minimere miljøbelastningen fra slike anlegg.

Så langt har Aker Clean Carbon fått kontrakt på bygging og testing av sin egen aminbaserte teknologi i TCM. I tillegg forhandles det med andre interessenter om alternative teknologier. Målet er at teknologitestingen kan starte opp ved årsskiftet 2011/2012.

Figur 10.4 Ulike metoder for karbonfangst

Figur 10.4 Ulike metoder for karbonfangst

Boks 10.5 Om norske støtteordninger for innovasjon

Støtteordningene kan deles opp i generelle ordninger og ordninger som er spisset mot ulike typer av miljøteknologi. SkatteFUNN er en generell ordning som gir bedrifter skattelettelser for utgifter til FoU. SkatteFUNN dekker miljøteknologi i tillegg til all annen teknologiutvikling, men i utgangspunktet må miljøteknologiprosjekter konkurrere på lik linje med andre FoU-prosjekter. Innovasjon Norge er en annen generell ordning som særlig fokuserer på å kommersialisere nye ideer gjennom bedriftsetablering osv. Av støtteordninger tilbyr de etablererstipend og gunstige lån til nye foretak. Innovasjon Norge har en egen satsning på energi og miljø.

Videre satser myndighetene øremerkede midler på forskning, utvikling og demonstrasjon av ny miljøteknologi gjennom Norges forskningsråd. På klimafeltet skjer det f.eks. gjennom Renergi-programmet, mens biologisk mangfold blant annet dekkes opp av programmet Miljø 2015. Dels skjer støtten ved at NFR delfinansierer forskningsaktiviteten til private eller halvstatlige foretak, og dels fullfinansierer NFR rene forskerprosjekter. Renergi har dessuten opprettet flere nye forskningssentre for miljøvennlig energi hvor private foretak er med og finansierer forsk­ningen.

I tillegg er det opprettet mer spesialiserte institusjoner som har ansvar for deler av den offentlige forskningen på klimafeltet. Vi har Gassnova som særlig driver forskning og demonstrasjon av karbonfangst og -lagring (se boks 10.4 om Mongstad), Enova som virker innen fornybar energi og energisparing, og det nye Transnova som skal fokusere på miljøvennlig transport. Enova og Transnova er først og fremst virkemidler for å sikre miljøvennlige teknologier markedsadgang. Enova har f.eks. som sitt formål «å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon i Norge».

10.4.2 Subsidier til spesifikke teknologier

Med subsidier menes både direkte subsidier i form av pengestøtte og implisitte subsidier. Eksempler på implisitte subsidier er ordninger som grønne sertifikater eller pålegg om at kommuner og andre offentlige etater skal vektlegge utslipp av klimagasser spesielt i innkjøpsprosessen.

Subsidier til spredning virker på en annen måte enn subsidier til FoU da slike subsidier ikke er designet for å fremme utviklingen av helt nye produkter eller prosesser, dvs. såkalte teknologiske gjennombrudd. Hensikten er å sørge for videreforedling av eksisterende teknologier eller å overkomme nettverkseksternaliteter som hindrer tilsynelatende vellykkede nye produkter å få innpass i markedet.

Subsidier til spredning gis på mange ulike måter. For det første har vi direkte investeringsstøtte gjennom at det offentlige betaler en viss andel av investeringskostnaden ved overgang til en mer miljøvennlig teknologi. Slik støtte gis både til husholdninger i forbindelse med utskiftning av oppvarmingskilde i boliger, og til bedrifter i forbindelse med f.eks. investeringer i vindmølleparker.

Videre gis det implisitte subsidier i form av lovpålagte mål om markedsandeler for nye teknologier. For eksempel kan det vises at kravet til drivstofforhandlerne om at biodrivstoff skal utgjøre en viss andel av det totale drivstoffsalget tilsvarer en subsidie på bruk av biodrivstoff og en ekstra skatt på fossilt drivstoff. Det samme gjelder grønne sertifikater som tilsvarer en subsidie på bruk av fornybar energi og en ekstra avgift på annen energi der produksjonen krever kjøp av grønne sertifikater. I mange europeiske land har man dessuten såkalte garantipriser på fornybar energi, noe som også utgjør en subsidie i perioder hvor markedsprisen på elektrisitet ligger under garantiprisen. Siden det er elektrisitetsprodusentene som må finansiere garantiprisen, innebærer dette virkemidlet også en ekstra avgift på all elektrisitet uten garantipris.

Til slutt har vi ulike forordninger som krever at staten eller kommunene skal velge spesielt miljøvennlige løsninger. Dette kan f.eks. være et krav om at den kommunale bilparken skal være elektrisk eller gå på biodrivstoff. Dersom dette ikke er det mest hensiktsmessige til tross for CO2 -avgiften på bensin og diesel, tilsvarer slike offentlige innkjøp implisitte subsidier til elektriske biler eller biodrivstoff.

Når det gjelder subsidier til spredning av spesifikke teknologier, bør politikken i hvert enkelt tilfelle begrunnes ut fra en eller annen form for markedssvikt i spredningsfasen. For eksempel bør det sannsynliggjøres, og helst dokumenteres, at en teknologi har et urealisert læringspotensial før subsidiering iverksettes. Muligheter for læring er ikke et universelt fenomen som gjelder alle nye teknologier, se f.eks. Clarke m.fl. (2006) og Neji (1997). Videre bør det vurderes i hvilken utstrekning privat sektor vil investere i læring i fravær av offentlig støtte. Det kan godt tenkes at privat sektor er villige til å investere i læreprosesser, se f.eks. Irwin og Klenow (1994) og Spence (1984). Til slutt bør støtten fortløpende betinges på at det virkelig skjer læring, og samtidig senkes i takt med at læringen skjer. Støtte til spredning av ny teknologi vil skape et avhengighetsforhold mellom myndigheter og teknologileverandører som det i mange tilfeller vil være vanskelig for myndighetene å bryte, da et opphør av støtten vil lede til nedleggelse av bedrifter osv. Det finnes mange eksempler på offentlig støttede teknologier hvor man har latt prosjektet pågå svært lenge i påvente av en læringsgevinst som aldri kom (se Cohen og Noll, 1991).

Det samme gjelder dersom nettverkseksternaliteter brukes som begrunnelse for å gi støtte til enkeltteknologier. Når det gjelder teknologisk innelåsning, ligger det i fenomenets natur at støtten kun skal være midlertidig, dvs. den skal bare være tilstrekkelig til å vippe samfunnet over på en annen utviklingsbane. Støtte begrunnet ut fra teknologisk innelåsing kan i noen tilfeller ha liten effekt dersom ikke støtten utløser en videreutvikling av teknologiene, slik at den ønskede utviklingsbanen kan realiseres. Når det gjelder transportsektoren, har støtte til markedsspredning i Norge antakelig liten betydning for hvorvidt de store batteriprodusentene lykkes i å lage bedre batterier for elbiler, eller hvilke teknologier som velges av de store bilprodusentene. På dette området synes det derfor å være liten grunn til at myndighetene i Norge skal gå aktivt inn for å påvirke en teknologisk innelåsing.

Mange av teknologiene som subsidieres i dag, må regnes for å være modne teknologier hvor læringspotensialet langt på vei er uttømt, f.eks. pelletsovner og varmepumper. Subsidiene kan derfor ikke begrunnes med hensynet til teknologiutvikling. Støtten kan muligens begrunnes med en form for kognitive kostnader hos forbrukerne, men da er det ikke åpenbart at økonomisk støtte er det riktige virkemidlet, jf. omtalen i avsnitt 9.4.

10.4.3 Standarder, påbud og forbud

Det er mange eksempler på at innføringer av tekniske standarder har gitt teknologisk utvikling. Staten California har f.eks. høstet gode erfaringer med energieffektivitetsstandarder og redusert elektrisitetsforbruk i husholdningene gjennom bl.a. mer energieffektive hvitevarer og belysning. På den annen side kan en miljøbegrunnet standard medføre stagnasjon i teknologiutviklingen. Det skyldes at når bedriftene lykkes i å oppfylle standarden, har de ikke nødvendigvis noe incentiv til å videreutvikle sin teknologi for å redusere utslippene ytterligere. Fortsatt teknologiutvikling forutsetter at myndighetene følger opp med stadig strengere standarder, noe som krever god kjennskap til teknologien på feltet.

Utvalget kjenner ikke til forskning som tyder på at standarder er mer effektive enn prising av utslipp når det gjelder å fremme teknologiutvikling. Studier av markedet for SO2 -kvoter i USA tyder tvert imot på at prising av utslipp gir mer teknologiutvikling enn standarder (se bl.a. Burtraw og Palmer, 2003). Dette skyldes både det statiske aspektet ved standarder og manglende kunnskaper om muligheter for teknologiutvikling hos den regulerende myndigheten.

Standarder kan i noen tilfeller være et effektivt virkemiddel for å overkomme teknologisk inne­låsing som skyldes nettverkseksternaliteter. En standard kan i slike tilfeller løse koordineringsproblemet for forbrukerne og bedriftene. I forbindelse med klimaproblemet diskuterer myndighetene standarder som er tenkt å komme på toppen av annen regulering av klimaproblemet. Et eksempel kan være krav til biler om at de skal kunne gå på et klimavennlig drivstoff. Utslippene fra transportsektoren er allerede regulert gjennom CO2 -avgift på drivstoff, så standarden bør ha en tilleggsbegrunnelse, f.eks. knyttet til behovet for å overkomme teknologisk innelåsing. Uansett om standarden alene skal regulere miljøproblemet eller om den kommer på toppen av annen regulering, så vil standarden kunne innebære ekstra kostnader. For det første betyr standarden ofte høyere investeringskostnader. I den grad den også innebærer endringer i kvaliteten på produktet vil mange konsumenter kunne få redusert sin velferd ytterligere. Før myndighetene innfører en standard, bør det derfor gjennomføres en nytte-kostnadsanalyse, eller ev. en kostnads-virkningsanalyse, jf. omtalen i kapittel 9. Innføringen av en slik standard bør også ledsages av en redegjørelse for den aktuelle markedssvikten og behovet for offentlig inngripen.

Dersom standarden ikke begrunnes med hensynet til teknologispredning, men ut fra kognitive kostnader, har vi argumentert i avsnitt 9.4 for at standarden bør utformes som en «default»-regel der det er mulig å få unntak.

Når det gjelder biologisk mangfold og miljøgifter, er i mange tilfeller standarder og påbud det mest hensiktsmessige virkemidlet, jf. bl.a. omtalen i kapitlene 11 og 12. I slike tilfeller må myndighetene opparbeide seg god kompetanse på teknologifeltet for å kunne se om det er grunnlag for å heve standarden eller innføre nye forbud.

10.4.4 Bruk av ekstra streng klimapolitikk for å fremme teknologiutvikling

Riktig prising av utslipp enten gjennom miljøskatter eller gjennom omsettbare kvoter er essensielt for å fremme teknologisk utvikling innenfor klimafeltet. Mange av teknologiene, som f.eks. karbonfangst og lagring, vil neppe bli tatt i bruk uten en riktig prising av utslipp. For å fremme teknologiutvikling må også framtidige priser oppfattes som tilstrekkelig høye av dagens markedsaktører.

Spørsmålet er likevel om Norge bør føre en ekstra streng klimapolitikk for på denne måten å fremme ytterligere teknologiutvikling. Norske begrensninger i handelen med utslippskvoter med utlandet eller en utslippsskatt som er høyere enn den internasjonale kvoteprisen, vil medføre at prisen på utslipp hjemme blir høyere enn prisen på utslipp internasjonalt. Som nevnt over vil dette forsterke «market pull»-mekanismen og isolert sett lede til mer teknologiutvikling. Utvalget mener imidlertid at hensynet til teknologiutviklingen i seg selv ikke bør brukes som argument for å øke prisen på utslipp utover en internasjonal kvotepris.

For det første er en høyere pris på utslipp i Norge enn i resten av verden antakelig et lite treffsikkert virkemiddel for teknologiutvikling. Høyere priser på utslipp i Norge vil utløse mange dyre rensetiltak som ikke vil gi teknologiutvikling, men som innebærer at vi fraviker prinsippet om global kostnadseffektivitet.

For det andre vil en høyere pris på utslipp i Norge føre til at teknologi først og fremst utvikles for behovene i Norge. Det kan komme i konflikt med at teknologisatsingen bør innrettes slik at teknologiene som utvikles får bred anvendelse.

Til slutt, det norske markedet for ny miljøteknologi vil i mange tilfeller være alt for lite til å kunne gi tilstrekkelig incentiver til teknologiutvikling. I slike tilfeller vil en ekstra streng klimapolitikk i Norge ha liten effekt på teknologiutviklingen, noe som tilsier at vi uansett bør basere den aktive teknologiutviklingspolitikken på offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU.

10.5 Siste-utvei-teknologier

Som alternativ til å redusere utslippene av klimagasser finnes det forslag om å ta i bruk teknologier som kan styre utviklingen av global atmosfæretemperatur uavhengig av utslippene av klimagasser. Disse teknologiene omfatter både reduksjon av klimagassinnholdet i atmosfæren og reduksjon av solinnstrålingen til jorda, og omtales gjerne som siste-utvei-teknologier. Eksempler er gjødsling av havet med jernsulfid for å akkumulere karbon i phytoplankton, økning av karbonbindingen i biomasse gjennom treplanting og utvidelse av skogarealer, fangst av CO2 direkte fra luft («direct air capture»), og tilføring av aerosoler eller partikler i atmosfæren for å redusere solinnstrålingen («geoengineering»).

Med geoengineering kan temperaturstigningen begrenses selv om konsentrasjonen av CO2 -ekvivalenter i atmosfæren fortsetter å øke. Geo­engineering har den fordel at det tilsynelatende er billig, kanskje så billig at det kan svare seg for en nasjon å gjennomføre geoengineering alene (se Barrett, 2008 og Victor, 2008). Dermed kan man komme i en situasjon hvor verden ikke lenger er avhengig av å få til en internasjonal avtale om å begrense utslippene for å unngå global oppvarming. På den annen side kan geoengineering medføre mange andre miljøulemper som også vil ramme andre nasjoner enn de nasjonene som ev. iverksetter tiltakene. Det er derfor behov for å diskutere internasjonalt rammeverk for geoengineering.

Direct aircapture er i dag en dyrere, men antagelig mindre betenkelig, siste-utvei-teknologi. Direct aircapture betyr simpelthen at man fjerner CO2 fra atmosfæren direkte, uavhengig av utslippskildene, og siden lagrer denne enten i bakken som ved karbonfangst og lagring eller bundet til organisk materiale. Igjen er det tenkelig at direct aircapture kan bli så billig at et fåtall nasjoner kan gå sammen å begrense konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren uavhengig av om det oppnås enighet om en internasjonal avtale som begrenser utslippene fra bl.a. bruk av fossilt brennstoff.

Det kan være kontroversielt hvorvidt myndighetene skal subsidiere forskning på slike teknologier. Dersom man ikke oppnår enighet om en internasjonal klimaavtale som reduserer de globale utslippene, vil tilgjengeligheten til siste-utvei-teknologier kunne være avgjørende for å unngå alvorlige effekter av klimaendringer. På den annen side kan tilgjengeligheten til slike teknologier redusere sannsynligheten for at vi får en effektiv, global klimaavtale om utslippsreduksjoner.

Det synes riktig å prioritere forskning på teknologier som forhindrer eller reduserer utslipp av klimagasser. Slik forskning omfatter metoder for å øke energieffektiviteten i prosesser og hos sluttbruker, videreutvikling av energiformer som ikke baserer seg på fossilt brennstoff og fangst av CO2 fra store, konsentrerte kilder. For CO2 -fangst vil dette først og fremst omfatte utslipp fra store punktkilder som kraftverk, sementindustri, petroleumsutvinning, stålverk og raffinerier. Geoengineering og direct air capture innebærer stor usikkerhet med hensyn til kostnader, miljømessige bivirkninger og gjennomførbarhet i stor skala. Slike tiltak bør derfor ikke framstilles som et alternativ til tiltak for reduksjon av klimagassutslipp, men heller betraktes som mulige framtidige alternativer hvis tiltak for å redusere klimagassutslipp viser seg vanskelige å gjennomføre samtidig som uheldige klimaendringer opptrer.

10.6 Tilrådinger

Utvalget har følgende tilrådinger:

  • FoU-aktivitet medfører en positiv ekstern virkning, mens utslipp av klimagasser er en negativ ekstern virkning. De to eksterne virkningene bør i utgangspunktet reguleres gjennom ulike virkemidler.

  • Utvalget har tilrådd at prisen for norske klimagassutslipp bør ta utgangspunkt i kvoteprisen i EU, jf. omtale i kapittel 9. Denne tilrådingen er uavhengig av om FoU-aktivitet på klimaområdet medfører positive eksterne virkninger. Utvalget tilrår dermed ikke høyere priser på norske klimagassutslipp for å gi ytterligere incentiver til FoU-aktivitet. Klimarelatert FoU bør i stedet støttes via offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU på samme måte som annen forskningsaktivitet.

  • Lave globale priser på klimagassutslipp er et argument for særlig global satsing på klimarelatert FoU før en ev. ambisiøs klimaavtale er på plass, jf. kapittel 4.

  • Utvalget finner ikke at hensynet til næringsutvikling i seg selv gir grunn til særskilt satsing på klimarelatert FoU.

  • FoU-virksomhet for å løse det globale klimaproblemet bør rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.

  • Når det gjelder bruk av subsidier til teknologi­spredning, mener utvalget at man i hvert enkelt tilfelle bør begrunne omfanget av støtten ut fra typen og graden av markedssvikt. Et eventuelt uutnyttet læringspotensial bør sannsynliggjøres. Støtten bør trappes ned i takt med at læringen finner sted.

  • Det samme kravet bør gjelde subsidier til nye miljøvennlige teknologier hvor begrunnelsen er at produktene ikke vil få spredning i markedet pga. teknologisk innelåsing og nettverks­eksternaliteter.

  • Utvalget har drøftet krav til markedsandeler for nye miljøvennlige teknologier. Slike krav innebærer ofte en dobbeltregulering av produktene de nye miljøvennlige teknologiene konkurrerer mot, jf. omtalen av grønne sertifikater i avsnitt 10.4.2. Utvalget anbefaler at det ikke brukes slike krav med mindre det er særskilte grunner til det.

  • Utvalget anbefaler at standarder som kommer på toppen av annen regulering i størst mulig grad utformes som «offentlige anbefalinger» det er mulig å få unntak fra.

Fotnoter

1.

Fiskeredskaper kan utvikles og tilpasses for å ta bedre hensyn til det biologiske mangfoldet, både fiskeartene det gjøres fangst av, utilsiktede bifangster av andre fiskeslag, sjøfugl og sjø­pattedyr, og virkningene på livet i havet (bunn­fauna, korallrev) for øvrig. Videre har utskifting og dumping av ballastvann ført til utilsiktet og uønsket spredning av mange marine arter. Arbeidet for en internasjonal avtale for kontroll av ballastvann har ført til utvikling av teknologier for å hindre slik spredning.

2.

Se f.eks. Downing og White (1986) for en tidlig analyse av incentiver til innovasjon ved ulike miljøpolitiske virkemidler.

3.

Men normalt vil fravær av intellektuell eiendomsrett i enkelte land ikke ødelegge markedet for miljøteknologi i andre land. Bruk av miljøteknologi i land med patentinstitutter vil være beskyttet av patenter der.

4.

Det betyr ikke at støtten ikke kan forsvares av andre grunner. Støtten kan f.eks. tenkes å ha ført til læring som igjen har kommet resten av verden til gode gjennom lavere kostnader for elproduksjon fra vind.

5.

Det er imperfekt konkurranse på verdensmarkedet, og bedriftenes strategiske variable er substitutter (Tirole, 1997). En strategisk variabel er bedriftens beslutningsvariabel i det aktuelle markedspillet. Det kan f.eks. være prisen på et produkt, kapasiteten til en ny produksjonsenhet eller forskningsinnsats. De strategiske variablene er substitutter dersom f.eks. en økning i en bedrifts forskningsinnsats motsvares av en reduksjon i de andre bedriftenes forsk­ningsinnsats.

6.

I flere sammenhenger kan det være grunn til å tro at kommersiell forskning bedre kan løse klart definerte teknologiske behov enn offentlig finansiert forskning. En årsak til dette er at private bedrifter lettere kan definere slike behov. En annen årsak kan være at private bedrifter har bedre informasjon om kommersielle muligheter ved ny teknologi. Offentlig finansiert og drevet forskning vil med andre ord ofte ha andre formål enn kommersiell og spisset privat forskning.

Til toppen
Til dokumentets forside