Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 2

Utenfor og innenfor— Norges avtaler med EU

Til innholdsfortegnelse

Del 2
EU-avtalenes utvikling og virkemåte

6 Utviklingen av avtalene med EU 1992–2011

6.1 Hovedtrekk

Norges forhold til EU er i dag helt annerledes enn da EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992. EØS-avtalen har utviklet seg dynamisk, og har vist seg å bli mer omfattende enn de fleste så for seg for tjue år siden, foruten å dekke langt flere land. Videre har Norge ved siden av EØS også inngått en rekke andre avtaler og ordninger med EU.

Utviklingen i Norges forhold til EU gjennom perioden 1992–2011 skyldes i all hovedsak at EU har endret seg. I dette tidsrommet har EU forandret seg fra å være et økonomisk samarbeid til å bli en langt bredere og dypere politisk union, som ved siden av handel og økonomi også omfatter blant annet felles valuta og pengepolitikk, justispolitikk, utenriks- og sikkerhetspolitikk og svært mye mer. Videre er EU utvidet fra 12 til 27 medlemsstater, og har dermed også endret karakter fra en vesteuropeisk til en langt mer alleuropeisk organisasjon. Knapt noen så for seg i 1992 at EU skulle bli hva det er i dag.

Dette har påvirket Norges forhold til EU. Hver større endring av EU har direkte eller indirekte ført til endringer i Norges forhold. Norge har stort sett fulgt etter, ofte noen skritt bak og litt løsere koblet opp, men likevel fulgt etter på det meste. Norges tilpasning har vært reaktiv, men den har gått én vei. Norge har gjennom hele perioden 1992–2011 blitt stadig tettere knyttet opp mot EU, og overtatt eller tilpasset seg stadig mer av EUs felles politikk og regler.

Vi kan sondre mellom (i) utviklingen av EØS-avtalen, og (ii) utviklingen utenfor EØS-avtalen. EØS-avtalen har utviklet seg innenfor sine egne rammer, men den har ikke blitt utvidet til å fungere som ramme for norsk tilknytning til EU på nye områder, slik man i prinsippet kunne ha sett for seg for tjue år siden, og slik den for så vidt formelt åpner for. I stedet er det inngått andre avtaler på de andre områdene. I det følgende skal vi se nærmere på utviklingen både innenfor og utenfor EØS.

En nøkkel til å forstå utviklingen i EØS er at avtalen er «dynamisk og ensartet» som det står i fortalen. Det betyr at avtalen skal utvikles dynamisk og ensartet med utviklingen i EU. Innenfor EØS har det vært en utvikling langs flere akser: gjennom utvidelse av antall EØS-stater, dynamisk tolkning og praktisering av regelverket, nye avtaler innenfor rammene av EØS og nye rettsakter.

På mange måter er den viktigste utviklingen knyttet til utvidelsen av antallet EØS-stater. Den første endringen skjedde i 1995. Tre stater gikk over fra EFTA til EU. Endringen var en forskyving. EFTA ble mindre og EU større. Denne utvidelsen endret også Norges forhold til EU. Finland og Sverige ble EU-stater. Norge fikk en nær 2000 km grense mot EU.

Deretter kom utvidelsen av EU i 2004 med ti land, og i 2007 med to til. Denne utvidelsen medførte samtidig en utvidelse av EØS, om enn uten at Norge hadde særlig deltakelse i selve beslutningen om å utvide EU. Utvidelsen fikk heller ikke mye oppmerksomhet i norsk samfunnsdebatt. Men beslutningen var på mange måter en av de viktigste som har skjedd for EØS i hele perioden, både prinsipielt, politisk og mer konkret. EU endret karakter og dermed også Norges forhold til Europa mer generelt. Den viktigste håndfaste virkningen av EØS-utvidelsen har så langt vært utvidelsen av det felles arbeidsmarkedet og arbeidsinnvandringen etter 2004.

I perioden har også partsforholdet i EØS-avtalen endret seg fra 12:7 da avtalen ble forhandlet til 27:3 i dag, og der de tre på EFTA-siden er svært små. Størrelsesorden i befolkning er 500:5 millioner. Samtidig har befolkningen i EFTA-landene over gjennomsnittelig kjøpekraft. Styrkeforholdet har som sådan ingen formell betydning for avtalen, men stor reell betydning for hva den er og hvordan den fungerer politisk. I topilar-systemet har den ene søylen blitt bredere, mens den andre har blitt spinklere.

Et annet forhold er utviklingen gjennom dynamisk tolkning og praktisering av EØS. Den underliggende EU-retten utvikler seg ikke bare gjennom formelle endringer og nye rettsakter, men også gjennom hvordan regelverket stadig tolkes av EU-domstolen og praktiseres av Kommisjonen og medlemsstatene. Fordi EØS skal være «ensartet» gjelder det også at tolkningene skal være lik i EØS som i EU. Utviklingen i tolkningen av reglene er fulgt opp av EFTA-domstolen og ESA. Gradvise endringer i tolkningen av reglene har gjort at avtalen har utviklet seg, og vist seg å ha betydning på langt flere måter og flere områder enn man så for seg opprinnelig.

Samarbeidet med EU er også kjennetegnet ved at det er utviklet nye avtaler innenfor rammene av EØS. Det er i utgangspunktet flere muligheter for slike utvidelser i avtalen, blant annet gjennom protokollene. En av de viktigste utvidelsene var at et helt nytt saksområde ble tatt inn i 1999, gjennom den såkalte veterinæravtalen. Dette regelverket for mat og veterinære spørsmål har senere vist seg å bli blant det største enkeltområdet i EØS målt i antall rettsakter. Litt under halvparten av alle nye rettsakter kommer innenfor dette feltet. For det andre har Norge inngått stadig nye avtaler om norsk deltakelse i EU-byråer og EU-programmer. For det tredje er det hvert femte år forhandlet stadig nye avtaler om «EØS-midler». For det fjerde er det etablert prosedyrer i EØS-avtalen for nye handelsavtaler om landbruk og fisk. I perioden er det inngått flere nye avtaler om samarbeid og samhandel innenfor disse områdene.

Den mest synlige utviklingen er likevel gjennom nye rettsakter. Prinsippet i EØS-avtalen er at nye EU-rettsakter som er relevante for EØS skal tas inn i avtalen. I hele perioden har det vært en høy lovgivningsaktivitet i EU og dette har ført til at EØS-avtalen har vokst betydelig i omfang. I papirversjonen av EØS har avtalen vokst fra å være drøyt én til ca. fem-seks hyllemeter (med tynt papir og liten skrift). Målt i antall rettsakter har avtalen vokst fra 1849 ved undertegningen i mai 1992 til 8311 ved utløpet av 2010. Med andre er det tatt inn 6462 rettsakter gjennom perioden, eller i gjennomsnitt ca. 380 rettsakter i året.

Begrepet «rettsakt» dekker mye, og ikke bare de to typene EU-lovgivning (direktiver og forordninger), men også enkeltvedtak og ikke-bindende retningslinjer (som ofte kalles soft law). Det er også viktig å sondre mellom brutto og netto tall. Mange rettsakter erstatter tidligere rettsakter, eller er tidsbegrenset. Ved inngangen til 2011 var det 4502 netto rettsakter, eller gjeldende rettsakter, hvorav 2718 er lovgivningstekster (1369 direktiver og 1349 forordninger). Men det er fortsatt en formidabel utvikling sammenlignet med starten i 1992.

De aller fleste EU/EØS-rettsaktene har vært politisk ukontroversielle. Fra tid til annen er det likevel noen som viser seg å være vanskelige for Norge, eller som vekker politisk strid internt i Norge. Dersom de er vanskelige for Norge kan det være ønsker om å få særskilte tilpasninger eller unntak. Rent tekniske tilpasninger er vanlig, men disse endrer ikke vesentlig på innholdet. Materielle unntak er derimot meget vanskelig å få EU med på. Det kan også synes som om det er blitt vanskeligere gjennom perioden. Det er kun noen få slike unntak som er oppnådd i de senere år. Det finnes derimot en rekke unntak for Liechtenstein og Island, men dette skyldes deres særlige geografiske forhold.

Nye rettsakter legges ikke automatisk til EØS-avtalen. EFTA-statene i EØS har ikke overført formell lovgivningsmyndighet og må formelt samtykke eksplisitt hver gang en ny EU-rettsakt skal inn i EØS. Dersom det er politisk strid i en EFTA-stat om en ny rettsakt vil det derfor reises spørsmål om å si nei til å ta rettsakten inn i EØS selv om den er EØS-relevant. Formelt sett gir avtalen en rett til dette. Det er dette som gjerne kalles «vetoretten» eller «reservasjonsretten». Reservasjonsretten er reell og er et viktig element i EØS-avtalen. Så langt ennå ikke brukt i praksis av noen av de tre EFTA-statene. Samtlige EFTA-stater har akseptert samtlige av de 6462 nye rettsaktene.

I perioden har det likevel vært en løpende diskusjon om «reservasjon» i norsk politikk. Det er nesten til enhver tid en debatt gående om å bruke reservasjonsretten. Til sammen er dette likevel ikke diskutert i noe høyt antall saker. Utvalget har kartlagt disse diskusjonene og sett nærmere på de gangene minst ett av de politiske partiene på Stortinget under konsultasjon i Europautvalget har tatt opp reservasjon som tema. Ut fra dette kriteriet er reservasjonsretten vurdert brukt i til sammen 17 saker på 18 år. Spørsmålet om reservasjon er med andre ord bare tatt opp og problematisert for et par promille av det totale antall rettsaktene som har vært aktuelle. Og i de aller fleste sakene der dette har vært tatt opp har det bare vært ett eller et par-tre partier eller representanter som har ønsket å bruke reservasjonsretten. Det har stort sett vært et bredt flertall som har ønsket å ta inn rettsaktene.

I de senere år har det imidlertid vært en viss endring. Reservasjonsretten er hyppigere trukket frem i media. Diskusjonen om tjenestedirektivet var lange, mens datalagringsdirektivet gikk gjennom Stortinget med relativt knapt flertall i april 2011. Og etter vedtak på Arbeiderpartiets landsmøte samme måned om å reservere seg mot EUs tredje postdirektiv, har regjeringen varslet at de vil kunne bruke reservasjonsretten. Regjeringen for tiden i gang med uformelle fasene av en mulig reservasjonsprosess. Hvordan dette vil utvikle seg, og om det blir den første reservasjonen i EØS-avtalens historie, gjenstår å se.

Bruk av reservasjonsretten er på den ene siden en formell rett, på den annen side er det et brudd med prinsippet om dynamisk ensartethet mellom EØS og EU. Det innebærer også en forpliktelse på partene til å sammen finne godtagbare løsninger Å bruke reservasjonsretten utløser derfor formelle prosedyrer og mottiltak. Prinsippet er at den «berørte del» av EØS-avtalen da skal settes ut av kraft. Hva dette nærmere vil innebære ennå ikke testet ut , og ganske uklart. Tolkningen er i noen grad et rettslig spørsmål, men først og fremst politisk, og i siste hånd opp til EU. Denne suspensjonen er ikke å forstå som et straffetiltak men som en tilpasning for å håndtere en situasjon med ulik rettstilstand i EU og i EFTA/EØS.

Mange av rettsaktene legges til uten noen større behandling. Men nye rettsakter av særlig viktighet må godkjennes av Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd før de blir bindende for Norge. Stortinget har gjennom perioden 1992–2011 behandlet til sammen 287 saker om utvidelse av forpliktelsene overfor EU, de fleste i forhold til EØS. Samtlige er vedtatt, derav 265 enstemmig. Det har vært dissens i bare 22 av disse.

De ulike mekanismene – geografisk utvidelse, nye delavtaler, nye rettsakter, nye tolkninger og ensidig tilpasning – har til sammen bidratt til en omfattende utvidelse av Norges tilknytning til EU. Alle mekanismene har trukket i samme retning og har bidratt til at EØS-avtalen er mye mer omfattende enn da den ble undertegnet, og mer omfattende enn de fleste så for seg for tjue år siden. Samtidig er dette i tråd med hvordan avtalen opprinnelig ble utformet. EØS-avtalen var utformet som en som en dynamisk avtale, som løper på ubestemt tid. Det ligger derfor i avtalens natur at avstanden til opprinnelig innhold og forventinger per definisjon vil bli større for hvert år som går.

Samtidig har ikke EØS-avtalen utviklet seg utover sine opprinnelige rammer. Kjernen er fortsatt knytte til det indre marked med noen tilhørende områder. Riktignok har rammene blitt tøyd i noen grad, for eksempel er det tatt inn nye saksområder som har vært i grenseland, for eksempel klima, og avtalen har også fått betydning på områder der det ikke var forventet, for eksempel spørsmål om konsesjoner og vannfall, men for øvrig er rammene ikke utvidet. EØS-avtalens hoveddel er heller ikke revidert. Når Norge har knyttet seg til EU på helt andre områder, som for eksempel på justis og utenriks, har dette skjedd utenom EØS og gjennom andre avtaler.

Norge har inngått et stort antall avtaler med EU. Av de andre avtalene er Schengen den viktigste. Schengen-avtalen ble fremforhandlet i to runder, i 1996 og 1999, og trådte i kraft fra 2000. På samme måte som EØS er også dette en dynamisk rammeavtale, som skal utvikle seg løpende i tråd med EU-retten, og ta inn i seg nye rettsakter. Samarbeidet innenfor justisfeltet har vært et område med betydelig utvikling i EU i det siste tiåret. Da Schengen-avtalen ble inngått inneholdt den 147 rettsakter, senere løpende inntatt 158 nye rettsakter, til sammen utgjør dette 305 rettsakter. Heller ikke her har Norge formelt overført lovgivningskompetanse og må derfor eksplisitt stemme for en hver ny rettsakt. På sammen måte som i EØS kan Norge formelt nekte å slutte seg til, men her det ingen «reservasjonsrett». I stedet er det en «giljotin-klausul». Dersom Norge sier nei til en ny rettsakt, ryker hele avtalen for vår del.

De andre avtalene Norge har med EU finner vi særlig innenfor to områder. For det første er det et stort antall avtaler innenfor justispolitikken, for det andre er det etter hvert kommet et antall avtaler med EU innenfor utenriks, sikkerhet og forsvarspolitikken. Dynamikken innenfor disse avtalene er noe annerledes enn for Schengen og EØS. Det er ikke noen faste prosedyrer og avtalene er mer enkeltstående. Det er i all hovedsak Norge som i praksis henvender seg til EU og ber om å få tilknytning. EU har i de fleste tilfellene (men ikke alltid) helt eller delvis går med på at Norge kan slutte seg til samarbeidet. Videre har det på utenriksfeltet i noen grad utviklet seg mer uformell praksis for at Norge slutter seg til de fleste utenrikspolitiske erklæringene EU vedtar, samt innfører likelydende sanksjoner mot stater som EU har besluttet å sanksjonere.

Samlet sett har det vært en omfattende utvikling i avtalene med EU, både i bredden og dybden. Avtalene dekker flere saksområder og de er mer inngripende. Norges avtaler med EU er således helt annerledes i 2012 enn de var i 1992. Utviklingen har samtidig hele tiden gått én vei. Nye avtaler legges til og samarbeidet utvides. Det er ingen eksempler så langt på at avtaler er blitt sagt opp eller reversert. Det er flere drivkrefter som gjerne virker sammen og som trekker i samme retning. Utviklingen er i stor grad en reaktiv prosess som drives frem av utviklingen i EU. Norge har samtidig stadig søkt å utvide samarbeidet, utvidelsene har som oftest hatt bred enighet. Det er også et visst innslag av mer autonome rettslige og administrative prosesser. Samarbeidet drives frem både av et ønske om å realisere felles politiske interesser og verdier, men det drives også av en funksjonell dynamikk. Samarbeid på ett område utløser ofte samarbeid på et annet.

6.2 Utviklingen av EU og Norges løpende tilpasning

6.2.1 Traktatendringene i EU – og betydningen for Norge

EØS-avtalen ble utformet i en periode da EU var mellom Enhetsakten (1987) og Maastricht-avtalen (1992), og er et produkt av det. Den reflekterer EU (eller rettere EF) slik organisasjonen var i denne perioden, som et økonomisk fellesskap som var opptatt av å utvikle et mer effektivt indre marked. EØS-avtalen var et direkte resultat av EFs «prosjekt indre marked» og det var dette EFTA-statene den gang knyttet seg til.

EØS-avtalens hoveddel er følgelig avgrenset til det Romatraktaten inneholdt på slutten av 1980-tallet etter revisjonen i Enhetsakten. Det gjelder både hvilke områder som er dekket av avtalen og hvordan bestemmelsene er utformet. Ordlyden i EØS-avtalens hoveddel speiler fortsatt ordlyden i enkelte av Romatraktatens artikler slik de lød den gang, også der de senere er endret. Institusjonelt er EØS-avtalen utformet med sikte på samarbeid med EF anno 1987–92, med alle formelle kanaler inn mot Kommisjonen, som i den perioden på mange måter var den viktigste institusjonen i EU.

Etter at EØS-avtalen ble utformet, har det vært fire større traktatendringer i EU – oppkalt etter fire byer – Maastricht, Amsterdam, Nice og Lisboa. Hver av disse har endret EU institusjonelt og materielt. Ingen av dem har direkte endret EØS-avtalen. I motsetning til traktatene i EU er hoveddelen i EØS-avtalen ikke revidert, og speiler fortsatt på mange måter EF 1987–92. Den er temmelig «åttitalls», som en ledende norsk politiker har påpekt. Samtidig har de fire store traktatendringene i EU hver på sitt vis endret rammene eller på annen måte påvirket Norges forhold til EU.

Maastricht-avtalen

Maastricht-avtalen ble undertegnet i februar 1992, og trådte i kraft i november 1993. Traktaten medførte meget store endringer, symbolisert ved at EF ble til EU. Traktaten reviderte det klassiske økonomiske samarbeidet og føyde på to «pilarer» til – justis og utenriks. Traktaten la også grunnlaget for den økonomiske og monetære union, som senere førte til felles sentralbank og valuta. Undertegningen av Maastricht-traktaten var kanskje til nå det største enkeltskritt til nå i forhold til utvidelse av EU-samarbeidet i dybden.

Forhandlingene om Maastricht-traktaten pågikk samtidig med EØS, og den ble undertegnet i februar 1992, tre måneder før EØS-avtalen ble undertegnet i mai samme år. Likevel ble endringene i EU i det hele tatt ikke brakt inn i EØS-prosessen. Det er i ettertid slående å se hvordan EØS-prosessen hva uberørt av disse endringene, men det har flere forklaringer. For det første var partene allerede i gang på EØS-sporet, og ikke noen av partene ønsket å blande EØS sammen med Maastricht. Flere av EFTA-statene var allerede også i gang med å vurdere medlemskap. Det er uansett påfallende at man i mai 1992 likevel undertegnet en avtale som knyttet EFTA-statene til «EU av i går» – og det er også bemerkelsesverdig at dette ikke i større grad er behandlet i dokumentene fra den gang, eller problematisert under den norske debatten om godkjenning av EØS-avtalen høsten 1992.

Det som senere har skjedd, er at utvidelsene av EU i Maastricht-avtalen har hatt stor betydning for Norges tilknytning, både innenfor og utenfor rammene av EØS. I første pilar brukte EU etter hvert nye hjemler i Maastricht-traktaten til å videreutvikle samarbeidet, og dette har skapt dynamikk som har gått rett inn i EØS. Og for de to andre «pilarene» som ble skapt med Maastricht-traktaten, ble det siden en utfordring for Norge, som man gradvis og etter hvert har søkt å tilnærme seg – men da utenfor EØS og gjennom andre avtaler.

Amsterdam-traktaten

Amsterdam-traktaten ble undertegnet i oktober 1997 og trådte i kraft i mai 1999. Den inneholdt en del institusjonelle reformer, som blant annet styrket Europaparlamentets stilling. Den viktigste konsekvensen for Norge var at EU gjennom denne traktaten tok det såkalte «Schengen-samarbeidet» inn som en formell del av EU. Opprinnelig var dette samarbeidet fra 1985 og utover utviklet mellom EU-land, men på utsiden av EU-traktene. Rett før Amsterdam-traktaten ble undertegnet, hadde Norge og Island akkurat gjort seg ferdig med forhandlinger og undertegnelse av en avtale om tilknytning til Schengen. På grunn av traktatendringene måtte forhandlingene åpnes på nytt, og gå en ny runde, denne gangen som spørsmål om tilknytning til en del av EU-samarbeidet. Ved siden av å integrere Schengen, la Amsterdam også grunnlaget for et bredere samarbeid om justispolitikk, som Norge senere i betydelig grad har knyttet seg opp til.

Gjennom Amsterdam-endringene ble det også tatt inn en del nye bestemmelser i traktatene om blant annet sysselsetting, kultur m.m. som nok ville ha vært inntatt i EØS-avtalens hoveddel dersom de hadde foreligget noen år tidligere. Men ettersom det så langt ikke har vært aktuelt å revidere hoveddelen, har dette ikke skjedd.

Nice-traktaten

Nice-traktaten ble undertegnet i 2001 og trådte i kraft i 2003. Den inneholdt først og fremst institusjonelle endringer i EU, og målet var å berede grunnen for en større utvidelse av EU til også å omfatte de nye demokratiene i Øst- og Sentral-Europa. Endringene med Nice-traktaten hadde ingen direkte betydning for EØS og Norge, men den indirekte virkningen var stor – da de nye reglene kort etter ble tatt i bruk til å utvide EU med 10 nye medlemsland fra 2004. Samtidig ble også EØS utvidet på samme måte. Slik sett kan Nice-traktaten sees som en merkestein i EØS-avtalens utvikling, selv om den vel aldri har vært sett på som dette.

Charteret og konstitusjonsprosessen

I perioden 2000–2003 foregikk det to andre viktige traktatprosesser i EU som fikk minimal oppmerksomhet i Norge, og som heller ikke formelt sett har hatt nevneverdig betydning for EØS-avtalen eller andre sider ved Norges forhold til EU. Det første var at EU i desember 2000 vedtok egne menneskerettighetsregler – det såkalte Charteret. Dette hadde fra starten av en litt uklar rettslig status, og ble først med Lisboa-traktaten fra 2009 gjort til rettslig bindende rett. Men prinsipielt var det av betydningen at EU vedtok sin egen rettighetserklæring.

Dette fikk ingen betydning for EØS-avtalen. Det har vært en viss teoretisk debatt om EUs menneskerettigheter kan tolkes bakveien inn i EØS-retten, men de fleste er enige om at det ikke er mulig, og det har heller ikke vært noen andre fremstøt for å regulere dette området mellom EU og Norge. I motsetning til internt i EU, inneholder avtaleverket mellom EU og Norge ikke noen menneskerettighetsregler.

Den neste store traktatprosessen i EU var at man i perioden 2001–2003 utformet utkast til en «konstitusjon» for EU, som skulle erstatte de tidligere traktatene. Denne konstitusjonen ble undertegnet av de 25 medlemsstatene i oktober 2004, og etter hvert ratifisert av 18 av dem, men etter avvisning i folkeavstemninger i Frankrike og Nederland, ble den skrinlagt i 2005. Slik sett fikk dette ingen direkte eller indirekte betydning for EØS eller andre sider ved Norges forhold til EU. I motsetning til de ti kandidatlandene på den tiden, samt andre land med status av søkerland (Tyrkia), hadde Norge heller ikke observatører på plass under de omfattende politiske og konstitusjonelle prosessene som ledet frem til utkastet, og var i det hele tatt svært distansert fra det hele. Dersom konstitusjonen hadde blitt vedtatt, ville den ha hatt store virkninger også for Norges forhold til EU. Men Norge var i liten grad koblet opp mot prosessene, og det var liten oppmerksomhet rundt dem i norsk samfunnsdebatt.

Lisboa-traktaten

Lisboa-traktaten ble undertegnet i desember 2007 og trådte i kraft i desember 2009. Den kom i stedet for den skrinlagte Konstitusjonen, men inneholder mange av de samme materielle og institusjonelle reglene, og har medført omfattende rettslige og politiske endringer i EU. Dette har så langt ikke formelt medført behov for revisjon av EØS eller noen av de andre avtalene Norge har med EU. Men reelt sett har Lisboa-traktaten påvirket Norges forhold til EU på flere måter.

En av de mest prinsipielle utfordringene for Norge ved Lisboatraktaten er at den opphevet den tidligere «søylestrukturen», som delte EU-samarbeidet formelt opp i tre deler – (i) EF (det indre marked med mer), (ii) utenriks- og sikkerhetspolitikken, og (iii) såkalte rettslige og indre anliggende (justispolitikk med mer). Dette er nå avviklet i EU, og de tre områdene er i større grad integrert, selv om det fortsatt er skillelinjer og det er fortsatt noe ulike beslutningsregler for de ulike områdene. For Norge er denne endringen problematisk fordi de norske avtalene fortsatt i hovedsak er basert på søyletenkningen. EØS gjelder kun for saksområder som lå i første søyle, mens man har andre avtaler på de områdene som tidligere lå i annen og tredje søyle.

En annen endring for Norge med Lisboatraktaten er de interne institusjonelle endringer i EU som den medførte, med blant annet styrking av Det europeiske råd og Europaparlamentet. Dette er institusjoner som det kan være vanskeligere for norske myndigheter å forholde seg til enn Kommisjonen og Rådet. Videre etablerte EU med Lisboa en ny felles utenrikstjeneste (EEAS). Dette har ført til visse endringer i hvordan EU håndterer forholdet til Norge, og en bekymring på norsk side for om det i praksis vil bli nedprioritert. Den viktigste langsiktige utfordringen for Norge er likevel at EU er i ferd med å utvikle et utenrikspolitisk apparat som skal bidra til en sterkere koordinering av EU statenes utenrikspolitikk.

6.2.2 EU gjennom vekst og krise – betydning for Norge?

EU utvikles og endres stadig. Noen av traktatrevisjonene har vært viktige, mens andre har bragt lite nytt og har i stor grad vært kodifisering av praksis som gradvis allerede hadde vokst frem. Utviklingen i EU er derfor ikke bare knyttet til de store traktatendringene, men også av mange dag-til-dag beslutningene. Utviklingen drives i høy grad frem av at det foregår en stadig løpende lovgivning, utvikling av rettspraksis og forvaltningsintegrasjon. Her har aktiviteten i perioden vært ganske jevn og trutt mot en stadig mer omfattende europeisk samarbeid og integrasjon.

Dersom vi ser EU i de siste tyve år har utviklingen gjennomgått ulike faser, og det har vært preget av mange ulike faktorer og hendelser. I noen perioder har det vært store spenninger og indre kriser, mens i andre perioder har det vært betydelig dynamikk og samarbeid mellom medlemsstatene.

Perioder med optimisme og stor tro på europeisk samarbeid har blitt avløst av perioder med kritikk og skepsis mot europeisk integrasjon. Pendelen har svingt flere ganger. Utvidelsen av EU i 2004 til Øst- og Sentral-Europa markerte kanskje høydepunktet for optimismen, mens EU nå er inne i en av sine aller vanskeligste perioder med betydelig krise i eurosamarbeidet og i mange av medlemsstatenes statsfinanser.

På samme måte som det har vært svingninger i EUs utvikling har det også vært svingninger i oppslutningen om EU blant EUs borgere og politiske ledere. Begge deler har i perioder variert. De henger naturligvis sammen i noen grad, men ikke uten videre og ikke fullt ut.

Oppslutningen om EU blant EUs borgere var størst tidlig på 1990-tallet (det vil si ved forhandlingene om EØS) og utover på 2000 tallet. Oppslutningen i EU har vært lavest i perioden 1996–1997 og i 2010–2011. Flere faktorer forklarer svingningene, men holdningene synes i stor grad å svinge med økonomiske konjunkturer. I perioder med god økonomisk utvikling og lav arbeidsløshet er ofte oppslutningen om EU stor blant EUs borgere, mens oppslutningen er noe lavere i perioder med svakere økonomisk utvikling og høyere arbeidsløshet.

Nordmenns holdninger til EU-samarbeidet har også variert i perioden. Men i Norge er mønsteret omvendt. I perioder med svak økonomisk utvikling og høyere arbeidsløshet er oppslutningen om norsk medlemskap i EU høyere enn i perioder med god økonomi og lav arbeidsløshet.

De mange krisene og svingningene i EU har så langt i liten grad påvirket Norges tilknytningsform og tilpasning. Omfang og hastighet på EU-tilnærmingen synes så langt å være påfallende stabil. Norge og norsk økonomi berøres naturligvis av EUs utvikling, men selve tilknytningsformen har forblitt uforandret og har i liten grad blitt påvirket.

Kriser i EU har også ofte medført nye initiativer. EUs responser på krisene har derfor ofte kommet til Norge som nye rettsakter som legges til EØS-avtalen eller andre avtaler Norge har til EU.

Den pågående eurokrisen utgjør et spesielt tidspunkt for Utvalget å evaluere Norges forhold til EU. EU og EUs medlemsstater er midt oppe i det mange ser som den største krisen på svært lenge for EU – og noen ser dette som en eksistensiell krise – en krise som man ennå ikke vet hvordan vil slå ut for EU-samarbeidet. Det kan føre økt integrasjon (i likhet med det vi har sett i forbindelse med mange tidligere kriser) eller til et større tilbakeslag i integrasjonen (det har vi få andre eksempler på). Utfallet er usikkert.

Eurokrisen og krisen i statsfinansene i mange av EUs medlemsstater har så langt formelt sett ikke hatt noen formell eller direkte innvirkning på den norske tilknytningsformen eller Norges avtaler med EU. Den har ikke krevd noen institusjonelle endringer og Norge er også utenfor euroen. Krisen vil derimot ventelig kunne ha stor betydning økonomisk og politisk. En del av de tiltakene som er innført i EU for å styrke kontrollen med finanssektoren er også EØS-relevante.

6.3 Utvikling og endringer av EØS-avtalen 1992–2011

6.3.1 Oversikt

Et grunnleggende trekk ved EØS-avtalen er at den er langt mer dynamisk enn noen annen folkerettslig avtale Norge har inngått. Gjennom perioden 1992–2011 har den utviklet seg på betydelig, og på flere måter, og fremstår i dag som langt bredere og dypere enn da den ble undertegnet for tjue år siden.

For noen har dette kommet som en overraskelse. Men det er slik EØS-avtalen hele tiden har vært ment å fungere, og dette den er konstruert for. Gjennom EØS-avtalen koblet EFTA-statene seg til deler av EU-samarbeidet. EU er et politisk fellesskap i stadig endring. EFTA-statene hektet seg på dette i 1992, men det ville vært både politisk og rettslig umulig å fryse fast EØS-avtalen til EU anno 1992, mens EU selv fortsatte å utvikle seg. Dersom EFTA-statene skulle få adgang til å delta i Det indre marked, var det fra EUs side en klar forutsetning at EØS-avtalen måtte videreutvikles løpende i pakt med den underliggende EU-retten, på en «dynamisk og ensartet» måte, som det står i fortalen til avtalen.

Dette var forutsetningen for tjue år siden, og slik har det også fungert i praksis. Gjennom hele perioden 1992–2011 har EØS-avtalen utviklet seg løpende, og på en slik måte at hensynet til ensartethet med EU-retten er ivaretatt. Et særtrekk ved EØS sammenlignet med andre folkerettslige avtaler er nettopp at den har prosedyrer og mekanismer som gjør den enklere å oppdatere og videreutvikle løpende.

Selv om EØS-avtalen på denne måten er dynamisk, har selve rammeverket for avtalen ligget fast i tjue år. Mens EU-traktatene som vist ovenfor er revidert en rekke ganger i perioden 1992–2011, er EØS-avtalens hoveddel ikke revidert. I den grad Norge og de andre EFTA-statene har ønsket tilknytning til EU på helt nye områder, har dette skjedd gjennom nye avtaler utenfor EØS (Schengen m.m.). De ytre rammene for EØS-samarbeidet er i hovedsak de samme som da den ble undertegnet for tjue år siden. Men innenfor disse rammene har det vært en kraftig utvikling, i pakt med utviklingen i den underliggende EU-retten.

En grunnleggende sondring går mellom utvikling av EØS som Norge og de andre EFTA-statene er forpliktet til gjennom avtalen, og frivillig videreutvikling ut over dette, gjennom nye delavtaler innenfor rammene av EØS.

Forpliktelsen til løpende å oppdatere EØS-avtalen i tråd med EU-retten omfatter for det første en plikt til å overta ny EU-lovgivning (rettsakter) på de områdene som er dekket av EØS. For det andre er det en forventning om at avtalen også skal utvikle seg i tråd med tolkningen og praktiseringen av den underliggende EU-retten. For det tredje er det en forutsetning om at EØS-avtalen også skal utvides geografisk, etter hvert som EU får nye medlemsstater. Når EU utvides, utvides også EØS-avtalen.

Ved siden av forpliktelsen til å løpende utvikle EØS på de områdene som avtalen dekket ved undertegnelsen i 1992, er det også mekanismer for å videreutvikle den til å omfatte nye områder, dersom partene er enige om det. Dette foregår i hovedsak som en frivillig prosess, der det som hovedregel er Norge og de andre EFTA-statene som tar initiativ til nye samarbeidsformer. Det omfatter blant annet overtakelsen av hele EUs regelverk for mattrygghet og veterinære forhold i 1998, og en lang rekke avtaler om tilknytning til nye EU-programmer, EU-byråer m.m. På noen områder er det også EU som har presset på. Det omfatter i første rekke nye delavtaler for økt handel med fisk og landbruksprodukter, samt nye avtaler om økonomisk bidrag gjennom de såkalte EØS-midlene.

Den største og mest synlige utviklingen av EØS-avtalen er gjennom overtakelse av nye rettsakter. Dette er behandlet nedenfor i kapitlene 6.4 og 6.5. Men først skal vi se på noen av de andre måtene avtalen har utviklet seg på.

6.3.2 EØS-avtalens hoveddel som fast ramme for samarbeidet

EØS-avtalens hoveddel er en relativt kort tekst, som omfatter 129 artikler, og som fyller mye av den samme funksjonen som de grunnleggende traktatene i EU. Her finner vi de materielle og institusjonelle hovedreglene. Hoveddelen angir rammene for EØS-samarbeidet, og alle de utfyllende reglene (som er inntatt i vedlegg og protokoller) må være forankret i denne. Rammene er vide og relativt fleksible, men setter likevel grenser for hva EØS kan og skal omfatte. Dersom samarbeidet mellom Norge og EU skal utvikles ut over dette, må det skje enten gjennom en endring (revisjon) av hoveddelen, eller gjennom nye separate avtaler, uavhengig av EØS. I praksis har man valgt det siste.

Formelt er EØS-avtalens hoveddel endret noen få ganger, men det gjelder bare antallet avtaleparter, slik dette er angitt innledningsvis i avtalen. Da Sveits sa nei til EØS i 1992 ble avtalens hoveddel justert for dette, og det samme skjedde da Liechtenstein trådte inn i 1995. Da Finland, Sverige og Østerrike gikk over i EU i 1995 var det derimot ikke nødvendig med noen formell endring, siden de fortsatt også er med i EØS. Derimot ble antallet avtaleparter utvidet i 2004 til å omfatte de ti nye EU-statene, og i 2007 to til.

Materielt er EØS-avtalens hoveddel derimot ikke endret. Dersom man skal gjøre det, vil det være en traktatrevisjon. Avtalen har ingen egne prosedyrer for dette, og det må derfor skje i form av nye forhandlinger mellom EU og EFTA-statene, med påfølgende ratifikasjon i de enkelte statene. Partene står fritt til når som helst å sette i gang en slik prosess dersom man skulle ønske det, men det er ingen plikt, og enhver endring vil kreve enstemmighet. Formelt og reelt vil det være tale om langt tyngre og mer omfattende prosesser enn den løpende oppdateringen og utviklingen innenfor de eksisterende rammene.

EØS-avtalens hoveddel ble utformet i 1990–91 og tilpasset EU slik det så ut den gang. Hoveddelen omfatter de materielle reglene som gjaldt for EUs indre marked på den tiden, og bestemmelsene er i hovedsak kopiert ordrett fra Romatraktaten slik den da lød. Siden den gang har EU-traktatene vært revidert flere ganger. Dels er ordlyden i noen av de sentrale bestemmelsene endret, og dels har det kommet til nye bestemmelser som man nok ville ha tatt inn i EØS-avtalens hoveddel dersom den hadde vært utformet i dag.

En konsekvens av dette er at for hver traktatrevisjon i EU er det en stadig større avstand mellom EØS-avtalens hoveddel og de underliggende bestemmelsene i EU-traktatene. Prinsipielt sett er dette en strukturell svakhet ved EØS-konstruksjonen, og i juridisk teori er det påpekt at det kan skape økende problemer for samarbeidet og over tid undergrave prinsippet om ensartethet mellom EU og EØS.1 I praksis har man så langt unngått dette, gjennom fleksibel tolkning av EØS-avtalen, slik at de eksisterende reglene uansett praktiseres likt. En annen sak er at det kan være EU-regler som partene gjerne hadde sett innlemmet i EØS (f eks om menneskerettigheter, ikke-diskriminering, kultur m.m.), men som ikke er omfattet. Mangelen på oppdatering bidrar til at EØS-avtalen fremstår som mer «åttitalls» og langt mer ensidig markedsrettet enn EU-samarbeidet. Videre kunne man som ledd i en revisjon og oppdatering tenke seg å bygge ut de institusjonelle prosedyrene i EØS, for å få dem til å passe bedre til dagens institusjonelle struktur i EU.

I 2001 sonderte EFTA-statene muligheten for å få med EU på en generell oppdatering av EØS-avtalens hoveddel, men fikk nei. EU viste den gangen blant annet til at man var opptatt med utvidelsen mot øst, og ikke hadde kapasitet å bruke på å reforhandle EØS-avtalen, så lenge det ikke var noe påtrengende behov for dette. Fra EFTA-statene var ønsket heller ikke særlig sterkt, i hvert fall ikke fra norsk side.2

Det siste tiåret har det så langt Utvalget kjenner til ikke vært noen initiativer verken fra EUs side eller fra EFTA-statene for å få EØS-avtalens hoveddel revidert. EU har ikke signalisert noe behov for dette, og har andre og langt mer presserende oppgaver enn å oppdatere en avtale som man mener fungerer godt. Når EFTA-statene så langt heller ikke har tatt opp igjen tanken, skyldes nok det først og fremst at heller ikke de har sett noe presserende behov for det. Men dertil kommer at en slik forhandlingsprosess vil kunne ble vanskelig, og at EFTA-statene antagelig vil ha en svakere forhandlingsposisjon enn i 1990–91.

Dersom EØS-avtalen skal fortsette å være hovedpilaren for Norges tilknytning til EU i årene som kommer, må man regne med at den stadig økende avstanden mellom avtalens hoveddel og de underliggende EU-traktatene i årene som kommer vil kunne reise utfordringer. Slik sett vil en oppdatering være naturlig, dersom man ønsker å gjøre avtaleverket mer robust. På den annen side synes det, slik situasjonen er i dag, ikke å være noe oppfatning hos noen av partene om at en oppdatering er presserende nødvendig. Dersom man skal tenke seg en «traktatrevisjon» av EØS-avtalen, er det derfor mer sannsynlig at det i så fall vil komme ikke kun som en ren oppdatering og justering av dagens avtale, men i så fall som ledd i en bredere revisjon av avtaleverket. Dette kan skje enten som følge av endringer i partskonstellasjonen (f eks dersom Island går inn i EU), eller som følge av en mer generell gjennomgang av forholdet mellom EU og Norge, med sikte på en bredere og mer helhetlig rammeavtale rundt både EØS og andre deler av dagens samarbeid (Schengen m.m.). Dette kommer vi tilbake til.3

Så lenge EØS-avtalens hoveddel ikke revideres utgjør den en fast ramme, som setter grenser for hvor langt avtalen kan utvides. Noe annet er utvikling innenfor de vide rammene av avtalen, som vi skal se i det følgende.

6.3.3 Utvidelse av antallet EØS-stater

Noe av det viktigste som har skjedd med EØS-avtalen i perioden 1992–2011 er de geografiske endringene som følge av at EFTA-siden har blitt mindre mens EU-siden har blitt større. Da avtalen ble fremforhandlet i 1990–91 var det mellom 7 EFTA-stater og 12 EU-stater. Da den trådte i kraft i 1994 var det mellom 5 EFTA-stater og 12 EU-stater. Et år senere gikk Finland, Sverige og Østerrike inn i EU, mens Liechtenstein etter noe nøling kom inn igjen på EFTA-siden. Dermed var forholdstallet 3:15. Etter utvidelsene av EU i 2004 og 2007 er forholdstallet i dag 3:27, og vil antagelig endre seg ytterligere i årene som kommer.

Endringene i antall medlemsstater har som vist ikke hatt noen formell betydning for innholdet i EØS-avtalen. Området som avtalen gjelder for har endret seg og blitt større, men de materielle reglene er ikke endret som følge av utvidelsene i seg selv, med unntak av at det økonomiske bidraget gjennom EØS-midlene er kraftig oppjustert. Derimot er det klart at utviklingen i partsforholdet fra 7:12 til 3:15, og senere til 3:27 har hatt stor betydning for styrkeforholdet mellom partene og konteksten den fungerer innenfor.

Den første store endringen i EØS-avtalens karakter og funksjon var i 1995 da Finland, Sverige og Østerrike gikk inn i EU, og Norge ble stående igjen i EFTA-pilaren sammen med kun Island og Liechtenstein. På forhånd var det mange som tvilte på om avtalene i det hele tatt kunne videreføres med så få (og små) land i EFTA-pilaren, når den så åpenbart var konstruert for en annen virkelighet. Når det skjedde, var det fordi alle parter så dette som mest hensiktsmessig. For Norges og de to andre EFTA-statenes del skyldtes det at man realpolitisk antok å ha størst interesse av å beholde avtalen uendret. EØS-avtalen var fremforhandlet ut fra en relativ styrkeposisjon, og for et bredt politisk flertall var det ingen fordeler å hente ved å reforhandle dette. Fra EUs side var man nettopp ferdig med lange og tunge forhandlinger med EFTA-statene, først og EØS og så om EU-medlemskap. Det formelle rammeverket var på plass, og hadde fungert et år, og så lenge det kunne fungere videre var det verken ønske eller behov for å åpne prosessene på nytt.

For Norge var den viktigste endringen i 1995 at man ble stående igjen i en sterkt svekket EFTA-pilar, med et reelt sett mye spinklere grunnlag for den løpende europapolitikken enn hva man opprinnelig hadde sett for seg. En annen viktig endring var at betydningen av et tett samarbeid med EU for Norge ble enda mye større ved at to av de nærmeste nabolandene gikk inn. Særlig viktig var det at Sverige, som Norges nærmeste og viktigste nabo ble EU-medlem. Dermed fikk Norge grense mot EU langs hele Kjølen. Ved siden av de økonomiske og handelspolitiske konsekvensene av dette, fikk det etter hvert også en rekke andre virkninger, som blant annet allerede kort tid etter for utviklingen mot norsk tilknytning til Schengen.

Den neste store endringen for EØS-avtalen var da EU på begynnelsen av 2000-tallet besluttet å ta inn 10 nye medlemsstater fra Øst- og Sentral-Europa, med virkning fra 2004. I EØS-avtalens hoveddel artikkel 128 er det forutsatt at nye EU-stater også skal bli medlem av EØS, og det var ingen tvil om at utvidelsen av EU også ville innebære en utvidelse av EØS. Samtidig var Norge i svært liten grad koblet inn i prosessen med utvidelse av EU, og måtte bare forholde seg til denne i ettertid som et faktum.

I henhold til avtalen skal vilkårene for tiltredelse til EØS fastsettes i en egen avtale mellom EU og EFTA og de nye medlemsstatene. Forhandlingene mellom EFTA og EU ble innledet i januar 2003. Motsatt av hva Norge og EFTA hadde ønsket, skjedde dette etter at EU og søkerlandene allerede hadde kommet til enighet. Det var i realiteten ikke noen mulighet for Norge til å diskutere vilkår og betingelser for tiltredelse. I realiteten handlet forhandlingene derfor aldri om betingelsene for tiltredelse til EØS for de nye søkerlandene, men snarere om EFTA-landenes tilknytning til det utvidede EU.

Figur 6.2 I april 2003 møttes statslederne og utenriksministrene i de daværende og fremtidige EU-statene i Athen for å signere avtalen om utvidelse av EU med 10 nye medlemsland.

Figur 6.2 Utvidelsen av EU i 2004

Kilde: Foto: Den europeiske union

Forhandlingene om utvidelsen av EØS var korte og ble undertegnet høsten 2003. Den utvidede EØS-avtalen skulle tre i kraft ved utvidelsen. Planen var at selve undertegningen skulle finne sted under de samme høytidelige seremonier som for EUs utvidelse, for å understreke at EØS også ble utvidet. Men tidsplanen var stram og sprakk, først ved at Polen i en tid unnlot å undertegne avtalen fordi landet ønsket større tollfrie fiskekvoter fra Island og Norge, deretter ved at EFTA-landet Liechtenstein brukte anledningen til å forsøke å løse diplomatiske tvister (fra krigens dager) med Tsjekkia. Ingen av hendelsene medførte noen vesentlige endringer i innholdet i avtalen for Norges del, men det ble aldri noen offisiell markering av avslutningen av forhandlingene. Avtalen ble i stedet signert i ettertid ved en egen liten seremoni.

Figur 6.3 Etter at EU hadde vedtatt utvidelse med 10 nye medlemsland, møttes utenriksministrene for de tre EFTA-statene i Vaduz i november 2003 for å signere en avtale som åpnet for tilsvarende utvidelse av EØS-avtalen. Til høyre Norges utenriksminister Jan Petersen.

Figur 6.3 Utvidelsen av EØS i 2004

Kilde: Foto: AP Photo/ Keystone, Arno Balzarini

Utenriksdepartementet hadde fulgt EUs utvidelsesprosess siden 1998. Samtidig kan man ikke si at prosessen ble viet særlig mye oppmerksomhet fra norsk side. Forut for forhandlingene var det ikke gjennomført noen egentlig analyse av hva utvidelsen ville innebære, og det var lite diskusjon. For eksempel er bare få sider av EØS-meldingen i 2003 viet utvidelsen. I tillegg var det liten oppmerksomhet i media og i offentligheten om forhandlingene, utover at ulike organisasjoner og representanter for fiskerinæringen presset på for å etablere grenser for hva man kunne akseptere innenfor de spesielle fiskeriordningene. Spørsmålet om de finansielle ordningene ble viet liten oppmerksomhet. En slik debatt kunne man først se tendenser til senhøstes 2003 og vinteren 2004, men altså først lenge etter at forhandlingsresultatet forelå.

Det var en utbredt positiv holdning i Norge til utvidelsen, både i opinionsundersøkelser, i partienes holdninger og i Stortingets behandling av EØS-utvidelsen i januar 2004. En undersøkelse utført høsten 2003 viste at nordmenn stilte seg positive til at EU utvidet sitt samarbeid til nye felter, og spesielt til at EU utvides til å inkludere land i Øst- og Sentral-Europa. Av bakgrunnsdataene går det frem at 50 prosent var positive til utvidelsen, bare 20 prosent var negative. Få andre aktuelle trekk ved EUs utvikling ble vurdert som så positive i nordmenns øyne. Ifølge Eurobarometer (2002) var 68 prosent av EUs borgere positive til utvidelsen, mens 19 prosent var negative. De norske holdningene er spesielt sammenfallende med dem man finner i Sverige og Danmark.

Flertallet i alle de politiske partiene var positivt til utvidelsen. Det var imidlertid variasjon blant velgergrupper. I Arbeiderpartiet og Høyre var ca 70 prosent av velgerne positive til utvidelsen, mens i Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet var flertallet noe mindre. Utvidelsen av EØS måtte godtas av Stortinget, og det skjedde i januar 2004.4 Under behandlingen ble det først fremsatt alternative forslag fra SV og SP, men etter at de var nedstemt ble utvidelsen vedtatt mot én stemme (Kystpartiet).

Utvidelsen av EU – og dermed også EØS – i 2004 kan på mange måter sees som den ene viktigste hendelsen i EØS-avtalens historie så langt. På et overordnet plan endret den både EU og EØS fra et vesteuropeisk til et langt mer alleuropeisk samarbeid. For Norge betød det at EØS-avtalens dekningsområde ble kraftig utvidet – og det fikk betydning både for handel med varer og tjenester, investeringer og ikke minst for arbeidsinnvandringen. I forhold til størrelse er Norge blant de EU/EØS-land som etter 2004 har mottatt flest arbeidsinnvandrere fra de nye medlemsstatene i øst, og det har hatt store virkninger for norsk økonomi og samfunnsliv, som beskrevet i kapittel 16. En annen følge av utvidelsen var at Norges økonomiske bidrag gjennom EØS-midlene ble kraftig oppjustert, som beskrevet i kapittel 24. Etter hvert ble også Schengen og de andre norske tilknytningsavtalene til EU utvidet til også å gjelde de nye medlemsstatene.

På samme måte førte utvidelsen av EU i 2007 til å omfatte Bulgaria og Romania også til utvidelse av EØS-avtalen, til økt norsk kontakt med disse landene, og til ytterligere oppjustering av EØS-midlene.

Prosessene mot videre utvidelser av EU (og dermed også EØS) pågår fortsatt. I desember 2011 undertegnet EU og Kroatia avtale om medlemskap med virkning fra 2013. For tiden har EU fire andre formelle kandidatland som det forhandles med – Island, Makedonia, Montenegro og Tyrkia. Videre er det fire såkalt potensielle kandidatland, som har signalisert ønske om medlemskap – Albania, Bosnia og Herzegovina, Kosovo og Serbia. Norge er i meget liten grad koblet inn i disse prosessene, til tross for at EU-medlemskap for disse landene også vil innebære medlemskap i EØS og de andre avtalene Norge har med EU. Det er også liten allmenn bevissthet om dette, og i den grad EUs utvidelsesprosesser dekkes i norske medier er det nesten alltid som rent utenriksstoff – uten kobling til hvilken betydning dette vil ha for Norge og norske interesser. Mens tyrkisk EU-medlemskap for eksempel har vært intenst drøftet i mange EU-land, er det ingen norsk offentlig bevissthet om at det samtidig vil bety at Tyrkia går inn i EØS, og at virkningene for Norge langt på vei vil være de samme som for EU-statene.

6.3.4 Utvikling gjennom nye avtaler innenfor rammene av EØS

Det er vel kjent at EØS-avtalen løpende utvides ved at det tas inn nye EU-rettsakter. Mindre kjent er det at avtalen i tillegg også løpende videreutvikles ved at det inngås nye avtaler om samarbeid innenfor rammene av EØS. Dette omfatter:

  1. Nye avtaler om samarbeid utenfor de fire friheter (programmer, byråer m.m.)

  2. Nye avtaler om utvidelse av EØS etter artikkel 118 (veterinæravtalen)

  3. Nye avtaler om handel med landbruksvarer og fisk

  4. Nye avtaler om EØS-midlene (finansieringsordningene)

For det første er det i EØS-avtalens hoveddel artiklene 78–88 inntatt bestemmelser om «samarbeid utenfor de fire friheter». I artikkel 78 heter det at partene skal «styrke og utvide samarbeidet» på en rekke områder: forskning og utvikling, informasjonstjenester, miljø, utdannelse, opplæring, ungdomsspørsmål, sosialpolitikk, forbrukervern, små og mellomstore bedrifter, turisme, audiovisuell sektor og katastrofeberedskap (senere er listen i praksis ytterligere utvidet).

I motsetning til rettsaktene innenfor de fire friheter, er det på disse feltene ingen forpliktelse til å overta nye EU-regler, og ikke noe spørsmål om «reservasjon». Videre tilknytning til EU fra EFTA-statenes side er frivillig. I praksis er dette områder der EFTA-statene har ønsket å delta aktivt, og artikkel 78 fungerer som en åpning for å gjøre dette. Nye avtaler kommer her som oftest i stand etter initiativ fra EFTA-statene selv. Når EFTA-statene knytter seg opp mot nye deler av EU gjennom artikkel 78 flg. tas dette ikke inn i de vanlige vedleggene til avtalen, men i en egen Protokoll 31. Gjennom perioden 1992–2011 har protokoll 31 gradvis vokst til å bli et meget omfattende dokument, som gir en interessant oversikt over en lang rekke mindre kjente områder av EU som Norge er tilknyttet.5

Gjennom artikkel 78 har EFTA-statene overtatt en del EU-lovgivning, i form av nye direktiver og forordninger. På de aktuelle områdene er mye av EU-samarbeidet imidlertid bare regulert gjennom såkalt «soft law» (ikke-bindende rettsakter), i form av felles retningslinjer, erklæringer, handlingsplaner m.m. De kan likevel være viktige nok, og ha vel så stor betydning for utformingen av nasjonal politikk som mange direktiver. Videre brukes artikkel 78 flg. til å knytte EFTA-statene til nye EU-programmer. EU har de siste tiårene utviklet et stadig mer omfattende programsamarbeid på en rekke områder, herunder forskning og utvikling (FoU, næringspolitikk og innovasjon, helse, kultur, sosialpolitikk, sysselsetting, media, audiovisuelle hjelpemidler, forbrukervern, statistikk m.m. Det meste av dette deltar Norge i – gjennom egne avtaler som inngås i medhold av artikkel 78 flg og tas inn i avtalens Protokoll 31. For tiden (høsten 2011) deltar Norge i 19 EU-programmer, og mange av dem har videre særprogrammer og underprogrammer.6

Videre inngår Norge løpende avtaler om tilknytning til nye EU-byråer. De såkalte byråene er EU-institusjoner som ligger utenfor Kommisjonen og har en mer eller mindre autonom status. De kan sammenlignes med direktorater og tilsyn, og brukes blant annet på områder der EU har ønsket å ha felles koordinerende organer med faglig uavhengighet. Gjennom perioden 1992–2011 har antallet EU-byråer økt kraftig, og i dag er det 43 av dem. Fra norsk side har det vært fast politikk å søke tilknytning til alle EU-byråer av relevans for de delene av EU-samarbeidet som Norge deltar i, og dette har man så langt oppnådd for 26 av dem.7 Dette skjer som oftest gjennom egne nye avtaler om norsk tilknytning til byråene. De fleste av disse avtalene faller inn under EØS-avtalens dekningsområde, og inntas da enten i protokoll 31 eller andre steder i avtalen. Det er også enkelte byråer som er omfattet av Schengen-avtalen, og en del andre der Norge har egne separate avtaler.

Videre er det i EØS-avtalen artikkel 118 en bestemmelse som generelt åpner for å utvikle avtalen til å omfatte nye saksområder dersom avtalepartene mener at det vil være til «felles nytte og interesse». Dette er en helt frivillig prosedyre, som krever enstemmighet blant alle parter, og som vil måtte foregå som mer ordinære folkerettslige forhandlinger. I praksis har artikkel 118 så langt bare vært brukt én gang, som var til å inngå den såkalte «veterinæravtalen» i 1998. Det var til gjengjeld en stor og viktig utvidelse. Gjennom veterinæravtalen tok man inn i EØS hele EUs omfattende regelverk for mattrygghet og veterinære forhold, som over tid har vokst til å bli den ene kvantitativt største delen av EØS-avtalen, med ca. 40 prosent av alle nye rettsakter. Dette er behandlet i kapittel 21.2.

Dernest er det flere steder i EØS-avtalens hoveddel tatt inn intensjonserklæringer om at partene skal bestrebe seg på å videreutvikle samhandelen på områder der det under EØS ikke er full frihandel. Det gjelder i praksis særlig handel med varer fra tredjeland, samt handel med landbruksvarer og fisk. I EØS artikkel 19 (2) heter det at partene skal «fortsette sine bestrebelser med sikte på en gradvis liberalisering av handelen med landbruksvarer», og en lignende intensjon gjelder etter protokoll 3 for bearbeidete landbruksvarer. Gjennom perioden 1992–2011 er det så langt inngått to særskilte avtaler etter artikkel 19 og to etter protokoll 3. På samme måte er det i EØS-avtalens regler om handle med fisk i protokoll 9 lagt inn intensjoner om videre liberalisering av handelen med fisk, og gjennom årene er det inngått en rekke avtaler om dette.8

Endelig inngås det innenfor rammene av EØS-avtalen også løpende femårige avtaler om de såkalte EØS-midlene (finansieringsordningen). Da EØS-avtalen ble inngått i 1992 var det med hjemmel i artiklene 115–117 etablert en såkalt «låne- og tilskuddsordning» for perioden 1994–1998. Etter EFTA-statenes syn var det ikke noen rettslig forpliktelse etter avtalen til å videreføre dette utover 1998. Fra EUs side har det imidlertid vært insistert på at dette er en del av avtalens som må videreføres, og i praksis har EFTA-statene gått med på nye avtaler for periodene 1999–2003, 2004–2009 og 2009–2013. Dette er beskrevet i kapittel 24.

6.3.5 Utvikling gjennom tolkning og praktisering av avtalen

Videre har EØS-avtalen også gjennom hele perioden 1992–2011 utviklet seg gjennom løpende tolkning og praksis, som endrer innholdet i forpliktelsene, selv om lovtekstene ikke formelt endres. Det er et alminnelig trekk ved både internasjonale avtaler og nasjonal lovgivning at jussen ikke er statisk, men over tid utvikler seg gjennom ny rettspraksis og gjennom praksis fra myndigheter og private. EU-retten er likevel mer dynamisk enn de fleste andre rettssystemer, og dette får direkte betydning for utviklingen også av EØS-avtalen. Gjennom prinsippet om «ensartethet» (homogenitet) er det forutsatt at EØS-retten skal tolkes og praktiseres på samme måte som den underliggende EU-retten, og det har man i praksis i all hovedsak klart å leve opp til gjennom perioden 1992–2011.

I den grad EØS-avtalen utvikles gjennom tolkning og praksis er det følgelig først og fremst som en konsekvens av utviklingen i EU. De to viktigste drivkreftene her er Kommisjonens forvaltningspraksis og EU-domstolens rettspraksis.

Kommisjonens forvaltningspraksis er viktig også for utviklingen av EØS-avtalen og hvordan den fungerer i Norge. På noen få områder (særlig konkurranserett og statsstøtte) er Kommisjonen gitt myndighet til å forvalte EU-reglene selv, og utover dette fører den kontroll med hvordan nasjonale myndigheter forvalter reglene. På begge felter vil Kommisjonens tolkning og praksis ha stor betydning for hvordan reglene fungerer.

Innenfor konkurranserett, statsstøtte og en del andre områder er det vanlig at Kommisjonen gir ut retningslinjer og meddelelser (soft law) om hvordan den vil praktisere regelverket, som formelt sett ikke er rettslig bindende, men i praksis likevel fungerer som en form for detaljert regelverk, både for EU-reglene og de tilsvarende reglene i EØS-avtalen. Noen ganger kopierer EFTAs Overvåkningsorgan (ESA) Kommisjonens retningslinjer og gir dem ut med tilsvarende virkning for EFTA-statene. ESAs retningslinjer for statsstøtte er i dag på ca. 600 sider, som i detalj regulerer hvilke typer støtteordninger som er akseptable og hvilke ikke.

Når Kommisjonen fører løpende kontroll med EU-statenes etterlevelse av EU-retten er det praktisk viktig hvilke prioriteringer, standarder og terskler den legger til grunn. Så langt som mulig vil ESA søke å kopiere dette i sin kontroll med Norge og de andre EFTA-statene, slik at kontrollen blir ensartet.9 Gjennom perioden 1992–2011 er det mange eksempler på at Kommisjonen har gått sektorvis frem i sin kontroll med medlemsstatene (energi, tele, samferdsel osv), og gjennom ESAs oppfølging får dette da tilsvarende virkning for Norge.

Videre utvikler EØS-avtalen seg gjennom rettspraksis – både i EU-domstolen, EFTA-domstolen og nasjonale domstoler. I realiteten er det EU-domstolens rettspraksis som er viktigst også for utviklingen av EØS-avtalen, selv om EU-domstolen og EFTA-domstolen formelt sett er likestilt.10 Det er flere grunner til dette. For det første er det en underliggende forutsetning i EØS-avtalen om at det er EU-domstolen som skal lede an i tolkningen. Det fremgår blant annet av EØS-avtalens hoveddel artikkel 6 og ODA-avtalen artikkel 3. For det andre er det EU-domstolen som suverent tolker EU-retten, og siden EØS-retten skal følge EU-retten blir dette avgjørende. For det tredje har EU-domstolen et svært mye større tilfang av saker enn EFTA-domstolen. Mens EFTA-domstolen i gjennomsnitt har behandlet en 4–5 materielle saker i året, avgjør EU-domstolen hvert år flere hundre saker på rettsområder som er relevante for EØS-avtalen. Slik sett er EU-domstolen prinsipielt og praktisk en langt viktigere domstol for utviklingen av EØS-avtalen enn EFTA-domstolen.

Samtidig er også EFTA-domstolen viktig. Det er EFTA-domstolen som behandler de norske sakene – enten det er traktatbruddssaker som ESA har anlagt mot Norge, spørsmål om rådgivende uttalelser fra norske domstoler, eller andre saker.11 For utfallet av den enkelte sak er derfor EFTA-domstolens dom avgjørende. Videre får EFTA-domstolen også opp EU/EØS-rettslige spørsmål som ennå ikke er behandlet av EU-domstolen. Og endelig er det enkelte særskilte EØS-spørsmål, om avtalens karakter og gjennomslagskraft, som har vært behandlet av EFTA-domstolen. Viktigst her er avgjørelsen i Sveinbjørnsdottir-saken fra 1998 (sak E-9/97), der EFTA-domstolen innførte et ulovfestet prinsipp om at nasjonale myndigheter kan være erstatningsansvarlige for mangelfull gjennomføring av EØS-retten. Dette var et eksempel på at EFTA-domstolen gjennom sin rettspraksis videreutviklet EØS-avtalen, og det klart i noe mer overnasjonal retning.

Endelig er det også for norske borgere og bedrifter viktig hvordan EØS-avtalen tolkes og praktiseres av norske forvaltning og domstoler, og også her har det skjedd en løpende utvikling, etter hvert som de norske organene har blitt mer vant til å håndtere EU/EØS-rettslige spørsmål, og gradvis har innarbeidet dette mer effektivt i sin egen praksis.12

6.4 Prosessene for å ta nye EU-rettsakter inn i EØS

6.4.1 Oversikt over prosessene

Et grunnleggende prinsipp ved EØS-avtalen er at den skal videreutvikles dynamisk, i pakt med den underliggende EU-retten. EU-retten er selv et dynamisk rettssystem, som EFTA-statene gjennom EØS-avtalen hektet seg på i 1994. Den gang overtok man den relevante EU-retten slik den da gjaldt. Men det er vanskelig å tenke seg at EØS-retten skulle fryses fast til dette tidspunktet mens EU-retten fortsatte å utvikle seg gjennom stadig ny lovgivning.

I motsetning til medlemsstatene i EU innebærer EØS-avtalen ikke at EFTA-statene formelt har overført lovgivningskompetanse til overnasjonalt nivå. Prinsippet om dynamisk videreutvikling er en grunnleggende forutsetning for at EØS-avtalen skal kunne fungere, men det er ikke et rettslig bindende krav. Forutsetningen er imidlertid så fundamental at det i praksis er svært vanskelig for EFTA-statene å nekte å overta nye relevante regler. Politisk sett er EFTA-statene forpliktet til løpende å tilpasse seg rettsutviklingen i EU.

Enhver endring i EØS-avtalen er formelt sett en ny folkerettslig forpliktelse mellom partene. Det gjelder hver eneste ny rettsakt. Samtidig ville det være umulig å kalle samtlige EU- og EFTA-stater tilbake til forhandlingsbordet hver gang det var tale om å overta en ny rettsakt. I EØS-avtalens hoveddel artikkel 102 er det derfor nedfelt en beslutningsprosedyre som gir EØS-komiteen kompetanse til å bestemme at nye EU-rettsakter skal gjøres til en del av EØS-avtalen. Dette kan ses som en forenklet prosedyre for inngåelse av nye folkerettslige forpliktelser. I perioden fra januar 1994 og frem til i dag er denne brukt til å ta inn mer enn 6000 nye rettsakter i EØS-avtalen.

Det sentrale organet i denne prosessen er EØS-komiteen, som etter EØS artikkel 93 «skal bestå av representanter for avtalepartene». I praksis er EU representert ved EEAS (tidligere Kommisjonen) og EFTA-statene ved deres ambassadører til EU. I EØS-komiteen skal vedtak treffes «ved enstemmighet mellom Fellesskapet på den ene side og EFTA-statene, som opptrer samstemt, på den annen side». Det betyr at Norge, Island og Liechtenstein må ha samordnet sine posisjoner på forhånd, og det skjer i EFTAs Faste Komité.

Etter EØS artikkel 102 (1) er det opp til EØS-komiteen å «treffe beslutning om endring i et vedlegg til denne avtale». I klartekst betyr det at det er EØS-komiteen som har kompetanse til å treffe vedtak om å innta nye EU-rettsakter i EØS-avtalen. De såkalte «vedleggene» til EØS-avtalen (som det er 22 av), er som lister over hvilke EU-rettsakter som er del av EØS-avtalen, og når vedleggene «endres» betyr det at man fører inn nye rettsakter på listen. Dermed blir de en integrert del av EØS-avtalen, og folkerettslig bindende for partene.

Prosedyren er formelt sett enkel. Etter EØS art 93 (2) treffes alle vedtak med enstemmighet mellom EU på den ene siden, og EFTA-statene, som opptrer samstemt, på den andre siden. Det er bare ved uenighet at art 102 oppstiller mer utførlige formelle prosedyrer, som vi skal se. Men i praksis er nesten alle rettsaktene ukontroversielle, og da er den formelle prosessen etter art 93 og 102 meget enkel.

I praksis ligger det mer arbeid bak enn det som fremgår av de formelle bestemmelsene. For det første må man finne ut hvilke nye EU-rettsakter som er «EØS-relevante». Når rettsaktene vedtas i EU vil det gjerne være angitt om EU anser dem som relevante for EØS eller ikke, men dette er bare en foreløpig angivelse. Det reelle og mer omfattende arbeidet med å gjennomgå og vurdere EU-rettsaktene foregår i praksis løpende i EFTA-sekretariatet, samt i egne EFTA-underkomiteer, bestående av representanter for nasjonale myndigheter. De gangene det oppstår tvil om rettsaktenes EØS-relevans, vil saken om nødvendig løftes opp til politisk nivå, samt tas opp med EU. Men det skjer bare unntaksvis. Hovedbildet er at det løpende arbeidet med å vurdere nye EU-rettsakter, og klargjøre dem for inntakelse i EØS-avtalen, skjer som en omfattende administrativ prosess, i samspill mellom EFTA-sekretariatet i Brussel og nasjonale forvaltningsmyndigheter i EFTA-statene (herunder Norge). Når EU-rettsakten er klar til å tas inn i EØS-avtalen, settes den opp på dagsorden for EØS-komiteen.

Ettersom EØS-komiteen består av tjenestemenn, betyr det at man ikke har funnet det nødvendig å involvere politikere direkte i vedtaksfasen. Dette er mulig fordi EØS-komiteens vedtak ikke innebærer noen ny «lovgivning», men kun overtagelse av nye internasjonale forpliktelser, som allerede er ferdig utformet i EU. Det betyr ikke at EØS-komiteens arbeid er unndratt politisk kontroll. Sakene som behandles kan ha stor politisk interesse, og tjenestemennene instrueres alltid av sine politiske foresatte. I Norge er praksis at forhandlingsmandatet før møtene i EØS-komiteen er behandlet av UD og berørte fagdepartementet hjemme og videre forelagt for Stortingets Europautvalg til konsultasjon. Utvalget gir ikke formelle instrukser, men debatten der vil vise regjeringen om den har politisk ryggdekning. Videre kan partene etter EØS artikkel 103 ta forbehold om at rettsakter som er særlig viktige må godkjennes etter nasjonale konstitusjonelle krav før de blir bindende. For Norges del viser dette til Grunnloven § 26 annet ledd om Stortingets samtykke til nye folkerettslige forpliktelser som krever lovendring eller er av særlig viktighet.

I et følgende skal vi se nærmere på disse prosessene, med hovedvekt på vurderingen av «EØS-relevans», tidsbruk, muligheten for tilpasning og unntak, kravet til Stortingets samtykke, og endelig muligheten for en eller flere av EFTA-statene til å nekte å stemme for å ta inn en ny EØS-relevant rettsakt fra EU i avtalen («reservasjonsretten»).

6.4.2 Hvilke EU-rettsakter som er «EØS-relevante»

Dersom en ny EU-rettsakt gjelder på et område som dekkes av EØS forutsetter artikkel 102 at den skal tas inn i avtalen. Spørsmålet om hvilke rettsakter som er «EØS-relevante» og hvilke som ikke er det er derfor avgjørende for EØS-avtalens rekkevidde og dekningsområde, og av stor politisk, rettslig og praktisk betydning. Dersom en EU-rettsakt er «relevant» skal den som hovedregel inn. Er den ikke relevant verken skal eller kan den det.

Til en viss grad er det et rettslig spørsmål om en gitt EU-rettsakt naturlig hører hjemme i EØS-avtalen eller ikke. Selve beslutningen i EØS-komiteen er imidlertid politisk, og kan ikke overprøves rettslig. Det følger av at partene ikke har overdratt formell lovgivningsmyndighet. Partene står formelt fritt til gjennom sine representanter i EØS-komiteen å velge om de vil ta inn en ny rettsakt eller ikke, ved enstemmig beslutning. Som oftest er det ganske åpenbart hva som er EØS-relevant og hva som ikke er det. Men noen ganger er det en vanskelig grensedragning som reiser rettslige og politiske spørsmål. Noen ganger kan EFTA-statene ønske å tolke relevansen utvidende, for å ta inn rettsakter som de ønsker, mens de andre ganger kan ønske å tolke relevansen mer innskrenkende for å slippe en rettsakt.

Figur 6.4 EFTA-sekretariatet spiller en viktig rolle i utviklingen av EØS-avtalen.

Figur 6.4 EFTA-sekretariatet.

Kilde: Foto: Tore Grønningsæter / EFTA

Relevansvurderingen er ikke automatisk. Når EU vedtar nye rettsakter markerer man gjerne vedtakene med merkelappen «EØS-relevant tekst», men dette er ikke bindende og kan i praksis være mer eller mindre korrekt. Det gis heller ikke noen samlet oppstilling av disse merkede rettsaktene. Kommisjonen har frem til nå heller ikke oversendt sine forslag om vedtak i Europaparlamentet eller i Rådet til EØS-landenes myndigheter, parlamenter eller EFTA-sekretariatet. Heller ikke ferdige EU-vedtak meddeles formelt til EFTA/EØS-siden.

Fordi EU ikke gir en samlet oppstilling over EØS-relevante vedtak har EFTA-landene i praksis fått en viss frihet til selv å bedømme relevansen. Den praktiske relevansvurderingen foregår derfor i EFTA-sekretariatet og i Island, Norge og Liechtenstein. Når tilsynelatende EØS-relevante EU-rettsakter publiseres i EU-tidende, vil EFTA-sekretariatet normalt i løpet av kort tid sende ut et såkalt Standard Sheet til EFTA/EØS-landene med noen ukers svarfrist. Det er gjerne fire spørsmål:

  • Anses rettsakten EØS-relevant?

  • Er det behov for (politiske) tilpasningstekster eller unntak?

  • Er det behov for tekniske (upolitiske) tilpasninger?

  • Er det behov for parlamentarisk samtykke (EØS Artikkel 103)?

EFTA-sekretariatet gir ikke innsyn i hvilke standardskjemaer som er sent ut eller hvilke som er returnert.

I praksis har gjerne relevansvurderingen startet tidligere. I EU finnes det ganske gode verktøy for å følge vedtaksprosessene for EU-lovgivning (PreLex, Eur-Lex), men det er ikke tilsvarende komplett offentlig oversikt om vedtaksprosesser som berører EØS-avtalen. EFTA-sekretariatet har imidlertid en intern liste over såkalt pre-pipeline acquis, som vil si forslag til EU-lovgivning som saksbehandlerne anser potensielt relevant for EØS-avtalen. Norske fagmyndigheter vil (og bør!) normalt også følge med på lovgivningsprosessene i EU i forkant, og kan også ha vært involvert på tidlige stadier gjennom representanter i Kommisjonens arbeidsgrupper.

Relevans vil i stor grad være avhengig av hvilken hjemmel som er brukt i EU-traktatene for å vedta rettsaktene og av hvilke rettsakter på det aktuelle området som tidligere er tatt inn i EØS. Dersom rettsaktene er vedtatt i EU etter reglene for det indre marked er det en sterk presumsjon for EØS-relevans, men noen automatikk er det ikke. For rettsakter vedtatt etter andre hjemler kan det være vanskeligere å avgjøre. Dette åpner både for juridisk, administrativt og politisk skjønn. Et eksempel på at relevansen ikke var åpenbar var de tidlige vurderingene av datalagringsdirektivet som EU vedtok i 2006. Her kom man på EFTA-siden imidlertid etter hvert til at det var relevant.13 Et annet eksempel var rettsaktene om kvotehandel, som Island mente ikke var relevante, men som etter hvert ble tatt inn. Noen ganger har ett eller flere EFTA-land ønsket å utvide tolkningen av relevans slik at rettsakter man liker kan tas inn i avtalen. Et eksempel er EUs direktiver om ikke-diskriminering som Norge ønsket å ta inn i EØS, men som Island og Liechtenstein mente ikke var relevante. Dermed ble disse ikke tatt inn. EU hadde ingen innsigelser mot dette, og Norge for sin del tilpasset i stedet senere ensidig sin egen lovgivning til EU-kravene.

Dersom EFTA og EU er uenige om hvorvidt en rettsakt er EØS-relevant er det ikke noen overordnet instans eller domstol som dette kan bringes inn for til rettslig avklaring. Det er ikke noe i veien for at partene kommer til at en rettsakt ikke er relevant. Dersom EFTA-statene mener at en ny rettsakt ikke er EØS-relevant vil EU likevel kunne hevde at det er relevant. Så langt Utvalget har kunnet registrere synes EU stort sett å være tilfreds med det arbeidet som gjøres i forhold til relevansvurderingene. Sett fra EUs side er det ikke vesentlige deler av regelverket som man anser som relevant som ikke er tatt inn i EØS. EU fører ikke noen systematisk kontroll, men har foretatt stikkprøver.

Det er vanskelig å si entydig om relevansvurderingene gjennom perioden 1994–2011 har bidratt til å utvide EØS-avtalens dekningsområde. Det synes å være en viss tendens til at man i tvilstilfeller har valgt å innta rettsaktene. Norge har i noen tilfeller ønsket mer utvidende tolkninger av relevans enn en eller begge av de andre EFTA-statene. I de senere år synes det å være en viss endring. Mens Norge har blitt noe mer kritisk til å utvide avtalen på denne måten i grensetilfeller, har Liechtenstein i større grad vurdert nye rettsakter som relevante.14

Etter endringene i Lisboatraktaten er enkelte relevansvurderinger blitt vanskeligere. Den gamle søylestrukturen i EU er opphevet. Det gir muligheter for at nye rettsakter kan ha i seg elementer som er EØS-relevante og elementer som ikke er EØS-relevante. I tillegg operer EU i større grad med overordnete rammedirektiver og rammeforordninger som ofte dekker ganske vidt. Det vil derfor oftere kunne oppstå tilfeller der en og samme EU-rettsakt inneholder både regler som er EØS-relevante og som ikke er det. For EFTA-statene vil det da bli spørsmål om man skal ta det hele eller deler, men det kan også være uklart om det er mulig eller hensiktsmessig å dele opp rettsaktene. Dette er en utfordring som har blitt større i den senere tid, og som må antas å øke ytterligere i årene som kommer.

6.4.3 Tidsbruk og tidsforskyvning

Den formelle prosessen med å innta rettsakter i EØS-avtalen begynner først etter at de er vedtatt i EU. Det er derfor naturlig at det er en viss tidsforskyvning. I mange tilfelle er det i EU gitt ganske lange tidsfrister (et år eller mer) fra rettsaktene vedtas til de skal tre i kraft, og i så fall kan man rekke å treffe vedtak i EØS-komiteen tidsnok til at rettsakten kan tre i kraft i EØS samtidig som den gjør det i EU. Dette er nedfelt som en ambisjon i EØS artikkel 102 (1), der det heter at EØS-komiteen skal treffe beslutning «så nær som mulig i tid» etter at EU har vedtatt rettsakten, slik at det er mulig å sikre samtidig ikrafttredelse.

Det hender at man klarer å leve opp til denne ambisjonen, men det er unntaket snarere enn hovedregelen. I praksis tar det som oftest en viss tid før man rekker å treffe vedtak i EØS-komiteen, og deretter trenger også EFTA-statene tid til gjennomføring. Det vanligste er at nye relevante rettsakter først trer i kraft i EØS en stund etter at de er i kraft i EU. Det er med andre ord en innebygget tidsforskyvning (forsinkelse) i konstruksjonen.

Denne kan være av kortere eller lengre varighet. Det er ingen formelle regler om hva som er akseptabel forsinkelse, men i praksis synes partene uformelt å legge til grunn at 6–9 måneder er ansatt naturlig, og at inntil ett år er akseptabelt. Lengre forsinkelser enn dette er uønsket og bryter med målsettingen om ensartet utvikling.

Forsinkelsene kan skyldes flere forhold:

  • Manglede kapasitet eller fremdrift på EU-siden

  • Politisk trenering i EFTA-landene

  • Manglende kapasitet i EFTA-landene

En årsak til forsinkelser kan være at EU-siden ikke har gitt informasjon underveis slik at EFTA-statene ikke har kunnet forberede seg på de endringer som ville komme. EU-siden søker å inkludere EFTA og Norge i ulike forbedrende faser og oppdatere EFTA-landene underveis om utviklingen. Det er samtidig begrenset kapasitet i Kommisjonen til å følge opp EØS. Seksjonen med ansvar for EØS i Kommisjonen hadde tidligere normalt fem ansatte, og i det nye European External Action Service er dette redusert ytterligere. Enheten har nå bare 2–3 personer. Fordi seksjonen også har ansvar for Sveits og mikrostatene er det åpenbare kapasitetsbegrensninger.

En annen årsak er at det kan ta tid for EFTA-statene å vurdere det nye regelverket. Det må anses legitimt at EFTA-siden bruker noe tid på dette, og det vil EU normalt ha forståelse for – inntil en viss grense. Er det store behov for tekniske endringer eller store politiske vansker øker naturlig nok muligheten for forsinkelser.

Noen ganger blir rettsakter liggende fordi de er særlig sensitive eller politisk vanskelige. For EFTA-landene kan det være opportunt å la rettsaktene «ligge til modning» mens men avklarer saken politisk eller avventer at motstanden avtar eller skyver på den til et mer passende tidspunkt (som for eksempel etter neste valg). Her går det en uklar grense et sted mellom legitim tidsbruk i vanskelige prosesser og ren trenering.

I praksis er muligheten til uthaling et virkemiddel som skiftende norske regjeringer ikke helt sjelden har benyttet seg av i saker som gjelder mer omstridte direktiver, og som her fungerer som en sikkerhetsventil for å lette på det politiske trykket. Så lenge EU (eller de andre EFTA-partnerne) ikke presser på, er spillerommet for dette i praksis ofte ganske romslig. Og EU har gjennomgående gjennom perioden vært relativt tålmodig og overbærende, og tillatt at omstridte rettsakter ligger mange år til avkjøling før de formelt settes på dagsorden. Matsminkedirektivene ble for eksempel vedtatt i EU i 1994–95 og på grunn av norsk uthaling først inntatt i EØS-avtalen 2001. Datalagringsdirektivet ble vedtatt i EU i 2006 og først inntatt i EØS i 2011. Det omstridte tredje postdirektivet ble vedtatt i EU i 2008 og kom først opp for alvor som en politisk sak i Norge i 2011, og er ennå ikke formelt satt på dagsorden i EØS-komiteen.

Forsinkelser skyldes ofte også kapasitetsproblemer. Island og Liechtenstein har begrenset administrativ kapasitet til å håndtere store mengder EU/EØS-rettsakter, og også i Norge kan det være administrative forhold som forsinker prosessene. I noen tilfeller kan det være at nasjonal forvaltning ikke prioriterer EØS-oppgavene og at henvendelser om nasjonal klarering og godkjenning blir liggende i lang tid. I tillegg kan forsinkelser skyldes at de nasjonale parlamentene kan ha ulike prosedyrer for godkjenning. Flere slike forhold kan også noen ganger forsterke hverandre. Videre er det også begrenset kapasitet i EFTA-sekretariatet til å ta sakene videre. Sekretariatet er ikke noen stor organisasjon, og en del av rettsaktene og prosessene rundt dem kan være svært arbeidskrevende. Dertil kommer at EFTA-sekretariatet har begrenset mulighet for å skynde på nasjonale myndigheter i EFTA/EØS-statene, og ingen sterk tradisjon for å gjøre dette.

Forsinkelsene i EØS kan også skyldes at EFTA-statene må opptre med én stemme. En forsinkelse hos ett land er en forsinkelse for alle. I praksis betyr det at EFTA-landene også fra tid til annen skynder og presser på hverandre for å få sakene gjennom i rimelig tid.

Spørsmålet om tidsbruk er viktig for EØS-avtalens funksjon, men har likevel i overraskende liten grad vært problematisert. EU har så langt ikke tatt opp dette i nevneverdig grad og heller ikke etablert noen egne systemer for å overvåke tidsbruken på EFTA-siden. Det finnes derfor ikke noen løpende systematisk oversikt over tidsbruk. EU har også gitt uttrykk for at man anerkjenner at EFTA-sekretariatet og EFTA-statene i stor grad anstrenger seg for å sikre enhetlig regelverk og rettidig gjennomføring. Derimot har det fra andre hold fra tid til annen vært reist en viss kritikk mot at norske myndigheter bruker for lang tid på å overta nye rettsakter, og at det derfor oppstår uakseptable forskjeller mellom rettstilstanden i EU og EØS. Det gjelder særlig for regelverk som vil gi norsk næringsliv økt adgang eller rettigheter, og her har blant annet NHO flere ganger kritisert regjeringen for å somle og trenere.

I noen saker er forsinkelser mer uholdbart enn i andre. Det gjelder særlig vedtak i EU om import og handel med varer som kan ha sykdommer. I slike saker er det behov for raske beslutninger og at disse følges opp samtidig i hele EU/EØS. Det er derfor opprettet en mulighet om å vedta regler etter såkalt forenklet prosedyre, som innebærer at EFTA-statene slutter seg til reglene samtidig med EU, selv om det endelige vedtaket kommer noe senere. Denne prosedyren benyttes særlig innenfor mat- og veterinærspørsmål der behovet for slike hastevedtak er særlig stort.

I praksis vil Norge eller et av de andre EFTA-landene kunne hale ut behandlingen av nye relevante EU-direktiver helt frem til en av partene mister tålmodigheten, og krever at saken formelt settes på dagsorden i EØS-komiteen etter EØS artikkel 102. Når det skjer begynner timeglasset å renne, i form av først en seksmåneders frist for å forsøke å bli enige, og deretter (hvis man ikke lykkes) en ny seksmåneders frist før det er tale om konkrete konsekvenser. I hele perioden 1994–2011 er det bare et par-tre eksempler på at EU har mistet tålmodigheten på denne måten og satt i gang timeglasset. Ingen av sakene skyldtes Norge, og i alle tilfellene førte dette til fortgang i prosessen, slik at rettsaktene ble utklarert før det var tale om formelle konsekvenser.

Høsten 2011 ble manglende rettidighet tatt opp som en mer generell problemstilling i EØS-komiteen. Fra EUs side ble det rettet kritikk mot EFTA-landene på grunn av det store antallet forsinkelser. Det ble listet opp en serie direktiver der blant annet Norge trenerer fremdriften, deriblant postdirektivet, AMT-direktivet og andre. Ifølge EU er det tale om så mange som ca. 500 rettsakter som for tiden avventer klarering i Norge, Island og Liechtenstein. Omtrent halvparten av disse er mer enn ett år forsinket.15

Det finnes ingen eksakte data på omfanget av forsinkelsene. I en av de eksterne utredningene som Utvalget har innhentet er tidsbruken gjennomgått og beregnet for to områder, tjenester og miljø.16 Tabellen viser at det på disse områdene var en gjennomsnittlig forsinkelse av direktiver på mellom 1/2 og 1 år (257 dager for tjenester og 341 dager for miljø), mens det for alle rettsakter er en forsinkelse på drøye halvannet år. Det er også noe variasjon over tid. På miljø var for eksempel forsinkelsene kortere i perioden 2004–2008 (553 dager) enn i de første fire årene med EØS (738 dager), mens utviklingen har gått i omvendt retning innenfor tjenester. Her har forsinkelsen økt.

Tabell 6.1 Ulik hastighet i EU og EØS, antall dager

Tidsperioder

Tjenester

Miljø

Direktiver

Alle rettsakter

Direktiver

Alle rettsakter

1994–1998

232

594

208

738

1999–2003

171

602

450

714

2004–2008

429

652

199

553

Gjennomsnitt

257

623

341

641

Tabellen omfatter alle rettsakter på disse to områdene. Antall dager regnes fra den dagen EU vedtok rettsakten, til den trådde i kraft i EØS. For direktiver gjelder beregningen for antall dager fra ikrafttredelse i EU til ikrafttredelse i EFTA/EØS.

Kilde: Frommelt, C. og Gstöhl, S. (2011) Liechtenstein and the EEA: the Europeanization of a (very) small state, Europautredningen, rapport nr. 18.

Figur 6.5 Gjennomføringsdato i EU og EØS. Avvik i måneder (oppdelt hver 3. måned). Frekvensfordeling. N=4700 rettsakter.

Figur 6.5 Gjennomføringsdato i EU og EØS. Avvik i måneder (oppdelt hver 3. måned). Frekvensfordeling. N=4700 rettsakter.

Kilde: EFTA og egne beregninger

En annen måte å beregne dette på er å sammenligne tidspunkt for gjennomføring i EU for en rettsakt med tidspunkt for gjennomføring i EØS-landene. Utvalget har foretatt en analyse av dette, men data er ikke fullstendige. Det er også verdt å merke seg at forsinkelsene kan ha ulike årsaker. Vi har benyttet en database fra EFTA som viser dato for gjennomføring av rettsakter innlemmet i EØS, og sammenlignet dette med dato for gjennomføring av en rettsakt i EU. Data omfatter omkring 5000 av rettsaktene som var tatt inn frem til november 2010. Det er grunn til å tro at utvalget er representativt.

Figuren viser frekvensfordelingen for rettsaktene, sortert etter hvor mange måneder avvik det er mellom dato for gjennomføring i EU-statene og dato for gjennomføring i EFTA/EØS. Negative tall viser at den er tatt inn i EØS før den er gjennomført i EU, mens positive tall viser forsinkelser i antall måneder. Den vertikale aksen viser antall rettsakter.

Figuren illustrerer at det er til dels betydelige forsinkelser. Grafen har tre topper. Den første er de rettsaktene som har samme dato for gjennomføring i EU og i EØS. Den andre toppen er rettsakter som har gjennomføringsdato i EØS 6–18 måneder etter EU. Det er normalen. Deretter faller kurven ganske raskt. Samlet sett er det mer enn 1200 rettsakter som har en gjennomføringsdato i EØS som er mer enn to år etter gjennomføringsdatoen i EU. Den siste toppen er ved omkring 5 år. Omkring 250 rettsakter hadde en gjennomføringsdato som er fem år senere enn gjennomføringsdatoen i EU. Vi ser også at noen rettsakter har en gjennomføringsdato i EØS som er tidligere enn i EU (negativ verdi på x-aksen). Dette er rettsakter der det kan være en lang overgangsperiode i EU, slik at EFTA-statene har klart å ta inn rettsaktene raskere enn i EU.

6.4.4 Tilpasninger og unntak fra EU-rettsaktene i EØS

De aller fleste rettsakter som går inn i EØS-avtalen må ha en eller annen form for tilpasning. Tilpasningen er først og fremst av en teknisk karakter. Det handler i stor grad om «søk» og «erstatt». «EU» erstattes med «EØS» eller «EFTA», «Kommisjonen» erstattes med «ESA» osv. Dette er først og fremst en teknisk bearbeiding som er ukontroversielt og foregår hele tiden. Arbeidet utføres i stor grad av EFTA-sekretariatet.

Spørsmålet om unntak er noe ganske annet og forekommer sjeldnere. Unntak fra regelverket er per definisjon et brudd med prinsippet om ensartethet. Det forekommer tre typer unntak:

  • Unntak som ble oppnådd ved inngåelsen av avtalen

  • Unntak (varige eller midlertidige) for nytt regelverk.

  • Unntak på grunn av særlige forhold

Det finnes noen opprinnelig unntak i EØS-avtalen og disse er i stor grad videreført. Det finnes også noen, men svært få varige eller midlertidige unntak for nytt regelverk. EU har alltid vært, og er i økende grad skeptisk til slike unntak. Det finnes imidlertid et ganske stort antall unntak i den tredje kategorien, særlige forhold, spesielt for Liechtenstein og Island.

Tabellen nedenfor viser en oversikt over unntakene. Vi ser at det er svært stor forskjell mellom Norge (55), Island (349) og Liechtenstein (1056) i antall rettsakter med unntak. Forskjellen mellom landene kan imidlertid nesten i sin helhet forklares med to forhold. For det første er Island og Liechtenstein så små at det er en rekke rettsakter som ikke gir noen mening for dem. For eksempel har ikke Liechtenstein noe behov for regler om sjøtransport, og Island ikke for jernbane. For det andre har Liechtenstein fått en rekke unntak for å ivareta sitt særskilte forhold til Sveits. Det fremgår også at de fleste unntakene er gitt innenfor områdene varer og transport.

Tabell 6.2 Rettsakter med unntak etter politikkområde (juni 2011)

Island

Liechtenstein

Norge

Totalt antall rettsakter med unntak

Energi

4

5

1

7

Transport

68

74

21

122

Kapital

2

0

1

2

Tjenester

4

4

2

7

Personer

1

7

1

7

Varer

246

876

18

882

Arbeidsrett

3

8

2

8

Miljø

6

12

2

13

Konkurranse

1

4

1

4

Statistikk

14

59

6

67

Totalt

349

1056

55

1119

Kilde: Frommelt, C. og Gstöhl, S. (2011) Liechtenstein and the EEA: the Europeanization of a (very) small state, Europautredningen, rapport nr. 18.

Utvalget har ikke gjort noen systematisk analyse av de 55 unntakene som gjelder for Norge. De fleste er antakelig fra de opprinnelige forhandlingene, eller fra de første årene med EØS. Ved inngåelsen fikk Norge enkelte unntak knyttet til blant annet fjernsynsdirektivet, skadeforsikringsdirektivet og plantevernmidler. Videre ble det på for eksempel kjemikalieområdet oppnådd overgangsordninger for å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå. Den gang forhandlet syv EFTA-land med 12 EU-land og styrkeforholdet var noe annerledes mellom EFTA og EU.

EU har hele tiden vært kritisk til varige unntak og er om noe blitt mer kritisk over tid. Når man har blitt enige om en rettsakt for 27 medlemsstater er terskelen derfor svært høy for å gi Norge særskilt unntak under EØS. Det er spesielt vanskelig å gi unntak til Norge når medlemsland som har ønsket samme unntak har måttet gi seg i forhandlingene, eller blitt nedstemt.

Noen fullstendig oversikt over nyere unntak finnes ikke. Våren 2011 henvendte Aftenposten seg til Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og EU-delegasjonen for å be om en kartlegging av hvilke substansielle unntak Norge hadde fått fra EUs regelverk.17 I sitt svar understreket norske myndigheter at unntak er i strid med hovedmålsettingen i EØS, og kan være vanskelig å oppnå. De fremhevet også at Norge i det alt overveiende har felles interesser med EU på områdene som omfattes av det indre marked og hovedregelen er at Norge støtter opp om regelverket som vedtas. Det er derfor sjelden Norge ber om unntak. I enkelte tilfeller kan det være behov for å forhandle frem en felleserklæring eller fremme en ensidig erklæring ved innlemmelse av regelverket i EØS, for å klargjøre hvordan regelverket skal forstås og anvendes.

Regjeringen fremholdt videre at de etter 2005 sammen med de andre EØS/EFTA-statene hadde fått unntak for i alt fire direktiver: Det reviderte gassmarkedsdirektivet, tunneldirektivet, hygienepakken og likestillingsdirektivet. Nærmere undersøkelser av disse «untakene» viste at det eneste reelle unntaket var tunneldirektivet der fikk Norge lov til å bruke andre sikkerhetstiltak enn nødutganger. I de andre tilfellene var det snarere snakk om tekniske tilpasninger (ikke unntak), særordninger som var en del av direktivet, eller det var videreføring av unntak som Norge fikk da EØS-avtalen ble fremforhandlet. For eksempel, i saken om Det reviderte gassmarkedsdirektivet kom Norge inn under en særordning for markeder under oppbygning. Dette var en del av direktivet og som en rekke EU-land også kom inn under. Likestillingsdirektivet var en teknisk tilpasning for at muligheten for bruk av positiv diskriminering formelt skal bli en del av EØS-avtalen. Alle de 27 EU-landene og Norge hadde allerede i flere år hatt mulighet til dette. I forbindelse med Hygienepakken fikk Sverige, Finland og Norge videreført den såkalte salmonellagarantien som de fikk under EØS-forhandlingene. Endelig var det gitt et unntak i forbindelse med grenseverdier for dioksiner og dioksinlignende PCB i tran. Norge fikk her beholde en annen grenseverdi enn EU, først og fremst fordi ingen andre i EU drikker tran.

Samlet sett kan vi si at Norge er gitt få unntak fra reglene. På de fleste områdene ønsker ikke Norge unntak, og på de områder Norge har ønsket unntak har dette viste seg vanskelig. På en rekke områder er arbeidet for unntak en viktig del av norsk europapolitikk og det har stor prioritet og legger beslag på betydelige ressurser, som vi for eksempel har sett i forbindelse med bankinnskuddsgarantien og det tredje postdirektiv. De fleste unntak som er gitt til EFTA/EØS-landene skyldes særlige forhold knyttet til deres størrelse, geografi og for Liechtensteins del, forholdet til Sveits.

6.4.5 Kravet til samtykke fra Stortinget

Når Kongen (regjeringen) inngår internasjonale avtaler på vegne av Norge skal de forelegges Stortinget til samtykke dersom de vil kreve lovendring eller på annen måte gjelder «Sager af særlig Vigtighed». Tilsvarende krav er vanlig i de fleste lands konstitusjoner. Dette gjelder for nye avtaler. Men i forbindelse med EØS-avtalen ble det lagt til grunn at det også ville måtte gjelder for nye rettsakter som tas inn i avtalen, og som formelt sett innebærer nye folkerettslige forpliktelser. Det samme ble lagt til grunn i de andre EFTA-statene.

For å passe dette inn i EØS-avtalenes prosedyrer for å ta inn nye rettsakter, var det nødvendig med en egen bestemmelse, som ble inntatt i avtalen artikkel 103. Her åpnes det for at EFTA-statene kan varsle om at nye rettsakter som er vedtatt i EØS-komiteen likevel ikke blir bindende før «forfatningsrettslige krav er oppfylt». Dette skjer altså samtidig som vedtaket i komiteen treffes, og innebærer en etterfølgende godkjenning.

I perioden fra EØS-avtalen ble inngått i mai 1992 og frem til sommeren 2011 har Stortinget i alt gitt til samtykke i 287 saker som gjelder forholdet til EU, hvorav 249 gjaldt nye rettsakter og andre avtaler under EØS. Dette er beskrevet og analysert i kapittel 11.4, og skal ikke gjennomgås nærmere her. Det er imidlertid interessant å observere at den samme praksisen følges i de to andre EFTA/EØS-statene, og at den nasjonale konstitusjonelle terskelen synes å være ganske lik, som vist ved at det er omtrent samme antall saker under EØS artikkel 103. Dette er gjengitt i tabell 6.3, som også viser den ekstra tidsbruken som en slik nasjonal parlamentarisk godkjenning innebærer. Tallene er fra perioden 1995–2010, og viser bare parlamentarisk godkjenning av nye rettsakter under EØS (ikke andre avtaler med EU).

Tabell 6.3 Ratifisering av EØS-rettsakter i nasjonale parlamenter

Tidsperiode

Island

Liechtenstein

Norge

Dager

Antall

Dager

Antall

Dager

Antall

1995–1998

605

18

177

23

228

35

1999–2002

199

50

140

54

170

65

2003–2006

324

62

188

48

243

69

2007–2010

462

72

189

36

304

37

1995–2010

358

202

171

161

226

206

Dager er gjennomsnittlig antall dager fra vedtak i EØS-komiteen til ratifisering i nasjonalt parlament. Antall = beslutninger i EØS-komiteen der parlamentarisk godkjenning er nødvendig.

Kilde: Frommelt, C. og Gstöhl, S. (2011) Liechtenstein and the EEA: the Europeanization of a (very) small state, Europautredningen, rapport nr. 18.

Som tabellen viser har Island, Liechtenstein og Norge lagt seg på omtrent samme nivå ved vurderingen av hvilke rettsakter som er så viktige at de krever nasjonalt parlamentarisk samtykke. Antallet for Liechtenstein er 162, for Island 202 og for Norge 206. Derimot er det større forskjell i hvor lang tid de nasjonale parlamentene bruker på å behandle sakene. Mens parlamentet i Liechtenstein i gjennomsnitt bruker 171 dager, bruker Stortinget 206 dager og det islandske Alltinget 358 dager. Dette bidrar også til å forsinke fremdriften i EØS-avtalen. Selv om prosedyren er konstitusjonelt og politisk viktig har det så langt aldri skjedd at parlamentene i noen av de tre landene har nektet å gi samtykke til en rettsakt som har vært vedtatt i EØS-komiteen. Det ville i så fall være det samme som å utløse reservasjonsretten.

6.4.6 Reservasjonsretten

I norsk europadebatt har spørsmålet om veto og reservasjonsrett vært viktig tema. Selv om den aldri har vært benyttet har det til tider vært mye snakk om bestemmelsen og den har spilt en politisk og symbolsk viktig rolle i debatten. Selve reservasjonsretten var også viktig i EØS-forhandlingene og ved avtalens godkjenning i Stortinget. Ut i fra et konstitusjonelt og demokratisk perspektiv er det avgjørende at det er anledning for Norge til motsette seg å ta i mot nye regler som Norge ikke ønsker å innlemme. Det er likevel mange ulike syn i Norge på hva reservasjonsretten egentlig innebærer, hvor anvendelig den er og hvilke konsekvenser eventuell bruk ville kunne ha.

EØS-avtalen gir formelt sett en rett for enhver av de tre EFTA-statene å nekte å ta inn en ny EU-rettsakt i EØS, selv om det er klart at den for så vidt faller innenfor avtalens område og er «relevant». Dette kalles gjerne reservasjonsretten. Rent formelt benyttes denne ved at EFTA nekter å stemme for å legge til en ny rettsakt i et møte i EØS-komiteen. Dette vil ha virkning for alle de tre EFTA-statene. EFTA operer således med en stemme. EFTA-statene kan samtidig ikke forhindre EU å innføre regelverket. Slik sett er det ikke snakk om en «veto», men snarere en «reservasjon», eller enda enklere, bare at man ikke stemmer for et forslag. Gjennom at EFTA reserverer vil den omstridte rettsakten ikke tas inn i EØS-avtalen.

Reservasjonsretten er aldri benyttet fra EFTA-siden, men det er samtidig en viktig sikkerhetsventil. Det er klart nok at dette er en rett for enhver EØS/EFTA-stat, formelt og reelt. Det er ikke noe avtalebrudd å bruke den, og det er heller ikke illojalt mot avtalen å benytte den. Samtidig kan bruk av reservasjonsretten utgjøre en trussel mot avtalens ensartethet og utløse virkninger med sikte på å avhjelpe den ubalanse som kan oppstå mellom partene.

I henhold til avtalen kan EFTA-landenes reservasjon varsles på flere stadier, enten før møtet i EØS-komiteen, men kan også skje senere, i forbindelse med nasjonal godkjenning av viktige rettsakter. I praksis har debattene om reservasjon kommet opp i ganske tidlige faser, gjerne i god tid forut for møter i EØS-komiteen.

Reservasjonsretten er på en måte en beskyttelsesklausul, men å benytte den vil ikke føre til at en rettsakt automatisk er avvist. Ved å bruke reservasjonsretten følger det en forpliktelse om å forhandle. Art 102 slår fast at avtalepartene skal bestrebe seg på å komme til enighet i saker som er relevante for avtalen. Og EØS-komiteen skal særlig bestrebe seg på å finne frem til en gjensidig godtagbar løsning dersom det oppstår et alvorlig problem på et område som i EFTA-statene hører inn under den lovgivende myndighets kompetanse. Det heter videre at dersom EØS-komiteen, ikke kan komme til enighet om en endring i et vedlegg, skal den undersøke alle andre muligheter for at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende. EØS-avtalen fastsetter også en 6 måneders frist for disse konsultasjonene. Klokken starter etter at saken er forelagt EØS-komiteen, eller den dag det tilsvarende fellesskapsregelverk trer i kraft dersom denne dag er senere.

Bruk av reservasjonsretten vil også ha automatiske konsekvenser. Hvis EFTA-siden nekter å godta å innlemme et eller flere direktiver eller forordninger som EU mener berøres av EØS-avtalens virkeområde, vil EU med sikkerhet hevde at dette strider mot avtalens målsetting om et dynamisk og ensartet samarbeidsområde. Det vil derfor være nødvendig å sette i gang tiltak for å forhindre komplikasjoner av ulik rettstilstand. Avtalen fastsetter derfor at den berørte del av vedlegget skal betraktes som midlertidig satt ut av kraft, med mindre EØS-komiteen bestemmer det motsatte. Et slikt midlertidig opphør skal få virkning 6 måneder etter utløpet av fristen, men ikke tidligere enn gjennomføringen i EU. Denne suspensjonen av deler av avtalen er altså ikke ment som noen «sanksjon», men snarere som en konsekvens av at det ikke lenger er ensartethet på det området som berøres, og at forutsetningene for deltakelse dermed ikke lenger foreligger.

Etter EØS artikkel 102 (2) skal partene for hver enkelt rettsakt på forhånd fastsette hvilken del av det aktuelle vedlegget som er berørt. Som beskrevet av Henrik Bull har det aldri skjedd i praksis, og det betyr at dette er noe man først vil måtte ta stilling til når en reservasjon er under oppseiling:

«Tilsynelatende skal det alltid fastlås på forhånd i EØS-komiteen hva den berørte delen av vedlegget er, i tilfelle av at et EFTA-land ender opp med å si nei, men dette skjer i praksis ikke. Dermed blir det i praksis opp til partene å bli enige om dette den dagen det er klart at et EFTA-land har sagt nei. Suspensjonen skjer imidlertid automatisk, uten at det treffes noe vedtak på forhånd. Suspensjonen er altså ikke avhengig av EØS-partnerne har klart å bli enige på forhånd om hva suspensjonen egentlig skal innebære i dette konkrete tilfellet. På EU-siden betyr nok det at Kommisjonen fastslår hva dette skal bety i det enkelte tilfellet for EFTA-landenes rettigheter på EU-delen av det indre marked. Skulle EFTA-landene være uenige finnes det ingen domstol EFTA-landene kan bringe spørsmålet inn for.»18

Vurderingen av hva som vil være «den berørte del av vedlegget», blir derfor et svært viktig spørsmål og avgjørende for hvor stor del av EØS-avtalen som skal settes ut av kraft ved en reservasjon. Tilsynelatende kan det ses som et juridisk spørsmål, men kriteriet er så vagt utformet at det gir åpning for et vidt skjønn, og ved denne vurderingen vil EU i praksis ha siste ord, uten at det er mulig å bringe det inn for noen domstol til kontroll. Sagt med andre ord vil de konkrete virkningene av en eventuell reservasjon fra en av EFTA-statene i siste hånd bero på EUs vurdering.

Figur 6.6 I april 2011 vedtok Arbeiderpartiets landsmøte at regjeringen burde bruke reservasjonsretten på det tredje postdirektiv. Her fra avstemmingen.

Figur 6.6 Reservasjonsretten

Kilde: Foto: Erlend Aas / Scanpix

De fleste gangene reservasjonsretten har vært oppe i norsk europadebatt har det vært lite oppmerksomhet på de formelle konsekvenser dette vil få i form av at deler av avtalen vil bli satt ut av kraft, og lite diskusjon om hvor stor del av avtalen det i så fall vil være. I debatten om reservasjon mot tjenestedirektivet var dette for eksempel lite fremme, til tross for at det gjaldt et direktiv som berørte flere vedlegg i avtalen, og som ville kunne medført at meget store deler av den ville blitt satt ut av kraft. I forbindelse med debattene om datalagringsdirektivet ble spørsmålet imidlertid debattert og utredet. I en utredning fra to professorer ved Senter for europarett ble det argumentert for at en reservasjon mot datalagringsdirektivet rettslig sett egentlig ikke berørte så store deler av det aktuelle vedlegget (som var Vedlegg XI om telekommunikasjonstjenester), men samtidig ble det påpekt at dette ikke bare var en juridisk vurdering, men også en politisk skjønnsvurdering, som i siste hånd var opp til EU.19 Da regjeringen ved Utenriksdepartementet i desember 2010 fremmet proposisjon om samtykke til direktivet ble det også gjort en vurdering av det samme, og den var langt dystrere i den forstand at den så for seg som en mulighet at relativt store deler av EØS-avtalen ville kunne bli suspendert som følge av en eventuell reservasjon. 20 I tillegg understreket departementet at det var vanskelig å forutse om bruk av reservasjonsretten også kunne kan få andre følger. Ved siden av den formelle suspensjonen av den berørte delen antydet UD at en reservasjon også ville kunne få bredere politiske konsekvenser for Norges forhold til EU i andre sammenhenger.

Et annet vanskelig rettslig spørsmål er hvilken betydning en reservasjon skal ha for de underliggende hovedreglene. De fleste EU/EØS-rettsakter er egentlig i hovedsak bare detaljregulering og operasjonalisering av mer generelle prinsipper som er nedfelt i EØS-avtalens hoveddel. Skal reservasjon mot et direktiv også forstås som reservasjon mot anvendelse av hovedregelen? Eller skal hovedregelen fortsatt gjelde, med den konsekvens at reservasjonen kan bli et slag i luften, fordi de samme reglene følger av hovedprinsippet?21

Svaret på disse og andre spørsmål rundt konsekvensene av en eventuell reservasjon er usikre og har så langt ikke vært satt på spissen. Det som kan sies er at en reservasjon som utgangspunkt vil medføre suspensjon av en del av avtalen, med mindre EU bestemmer det motsatte, og at det i siste hånd også vil være EU som avgjør rekkevidden av suspensjonen.

Etter avtalen skal de praktiske følger av opphøret drøftes i EØS komiteen, med sikte på å komme til enighet om en gjensidig godtagbar løsning slik at opphøret kan avbrytes så snart som mulig. Suspensjonen gjelder derfor helt til spørsmålet mister sin aktualitet, for eksempel fordi EØS/EFTA-siden aksepterer rettsakten, eller EU-siden aksepterer nødvendige endringer, eller fordi partene blir enige om å bringe den til opphør.

Reservasjonsrett i den politiske debatten

Så langt har ingen av EFTA-statene benyttet reservasjonsretten i perioden 1994–2011, og selv om dette har vært diskutert en rekke ganger i norsk debatt, har det svært sjelden formelt vært oppe som noe spørsmål i EØS-sammenheng. Bare ved noen få anledninger i avtalens historie har det hendt at EFTA-statene har somlet så lenge med å overta nye rettsakter at EU til slutt har mistet tålmodigheten og satt i gang den formelle prosedyren etter artikkel 102, som starter den første 6-måneders-fristen. Det har aldri vært norske saker. Da gangene stoppeklokken på denne måten er satt i gang, har EFTA-statene det gjelder så langt alltid fått opp farten og løst saken innen fristens utløp, slik at reservasjon ikke har kommet på spissen. Den norske regjerings varsel våren 2011 om at man vurderer å reservere seg mot EUs tredje postdirektiv er så langt Utvalget kjenner til første gang en EFTA-stat har varslet mulig reservasjon. Men det betød ikke at Norge satte i gang den formelle fristen etter artikkel 102. Tvert i mot viste norske myndigheter til at det måtte være opp til EU og at man for sin del ikke hadde noe behov for å gjøre dette.

I norsk europadebatt har det vært ulike oppfatninger om hva reservasjonsretten egentlig er og hvordan den bør forstås og eventuelt brukes. Fra norske myndigheters side er det gjerne påpekt at den er et reelt, men alvorlig virkemiddel, som man bør tenke grundig gjennom før man skal bruke. Videre er det vist til at enhver bruk av reservasjonsretten vil innebære et brudd med EØS-avtalens målsetting om ensartet regelverk, og utløse konsekvenser for den berørte del av avtalen. Terskelen for reservasjon har derfor ligget høyt hos de ansvarlige myndigheter og de fleste av de politiske partiene. I de andre EFTA-landene har vurderingene i hovedsak vært de samme og de har heller ikke ønsket å bruke reservasjonsretten, selv om dette har til tider vært oppe i debatten både i Liechtenstein og Island.

Samlet sett er det svært få tilfeller der reservasjonsretten har vært vurdert brukt i Norge. Utvalget har gjennomgått samtlige referater i Stortingets Europautvalg frem til sommeren 2011 og har kartlagt de sakene der spørsmålet om reservasjonsrett eller veto har vært tatt opp av ett eller flere partier på Stortinget i forbindelse med konsultasjonene i Stortingets Europautvalg, som vil være det naturlige sted å gjøre dette dersom man for alvor å foreslå reservasjon. Undersøkelsen viser at det bare er 17 saker på 18 år der dette har vært tatt opp som et spørsmål i Europautvalget, som listet opp i Boks 6.1.

Boks 6.1 Saker der reservasjonsrett har vært diskutert 1994–2011

  1. Konsesjonsdirektivet (1994–1995)

  2. Emballasjedirektivet (1995–1996)

  3. Jernbanedirektivet (1995–1996)

  4. Tilsetningsstoffer til fôrvarer (1995–1996)

  5. Miljømerking (1995–1996)

  6. Plantevernmidler (1995–1996)

  7. Infrastruktur og telefoni (1996–1997)

  8. Miljødirektivene (1996–1997)

  9. Matsminkedirektivene (1998–1999)

  10. Barnematdirektivet (1998–1999)

  11. Gassdirektivet (1998–1999)

  12. Opphavsrettsdirektivet (1998–1999)

  13. Patentdirektivet (1999–2000)

  14. Personopplysningsutveksling (2001–2002)

  15. Tjenestedirektivet (2005–2006)

  16. Datalagringsdirektivet (2008–2011)

  17. Tredje postdirektiv (2010–2011)

Listen over saker viser at de fleste er knyttet til ulike sider ved norsk energi-, og miljøpolitikk mens noen er knyttet til ulike verdispørsmål. I de fleste av sakene er det kun et nokså begrenset politisk mindretall som har vært klart imot (to eller i høyden tre partier), i hovedsak fra SP og SV, samt i noen grad Krf. Enkelte av reservasjonssakene har likevel vært krevende internt for den sittende regjering. Koalisjonspartnere har vært splittet og i forbindelse med for eksempel tjenestedirektivet, datalagringsdirektivet har det også vært dissenser i regjeringen. Få saker har vært omstridt for et bredt flertall.

I forhold til antall nye rettsakter er antallet saker der reservasjon i det hele tatt har vært diskutert forsvinnende lite. I perioden 1992–2011 er det som vist senere i dette kapitlet inntatt over 6000 nye rettsakter i EØS-avtalen, og til sammenligning er det bare 17 saker der det for alvor har vært politisk debatt om reservasjon. Det utgjør med andre ord bare en liten promille av totalen.22

Det lave antallet saker der reservasjonsretten er tatt opp i Stortinget gjenspeiles også ved å analysere omtalen av dette i norske medier. Et søk viser at begrepene «Veto og EØS» var omtalt knappe 900 ganger til sammen i Aftenposten, Dagens Næringsliv, Nationen og Klassekampen i perioden fra 1992-høsten 2011.

Figur 6.7 Veto i norske media, utvalgte medier, 1992–2011

Figur 6.7 Veto i norske media, utvalgte medier, 1992–2011

Antall artikler med søkeordene «veto» og «EØS» i papirutgavene til Aftenposten, Dagens Næringsliv, Klassekampen, Nationen i perioden. Tall for 2011 gjelder til 5. desember 2011.

Kilde:  Retriever, lastet ned 5.12.2011

Samtidig viser oversikten at det har vært mer omtale og debatt om reservasjonsretten i den senere tid enn i de tidlige faser. Det er særlig etter 2005 at dette har vært mer fremme, og da gjerne i forbindelse med tjenestedirektivet, datalagringsdirektivet og det tredje postdirektiv.

Ved behandlingen av sakene etter 2005 har man også vært adskillig nærmere et flertall for å benytte reservasjonsretten. I forbindelse med debatten om tjenestedirektivet var det en bred mobilisering i fagbevegelsen og på venstresiden av norsk politikk, mens det i forbindelse med diskusjonen om datalagringsdirektivet for første gang ble en ganske omfattende motstand fra deler av høyresiden. Høyres ledelse måtte også bruke partipisken.

I saken om det tredje postdirektivet har også deler av fagbevegelsen og grasrota stått mot ledelsen i Arbeiderpartiet og mot Posten. Regjeringen besluttet våren 2011, etter en heftig debatt på Arbeiderpartiets landsmøte i april 2011, at Norge burde bruke reservasjonsretten retten i forbindelse med det tredje postdirektiv. Det er fortsatt uklart om dette vil bli gjennomført, eventuelt tidspunkt, varighet og eventuelle virkninger. Foreløpig har Norge varslet at de vil kunne komme til å reservere seg og de har satt i gang sonderinger med EU for å se på mulighetene for tilpasninger. Høsten 2011 hadde ikke de tidsfrister og prosedyrer som EØS-avtalen legger opp til blitt satt i gang.

Det ligger også høsten 2011 nye saker der noen har vurdert det som aktuelt å bruke reservasjonsretten, i første rekke det såkalte vikarbyrådirektivet, det nye fjernsynsdirektivet og et eventuelt nytt regelverk om satser for bankinnskuddsgarantier.

I den senere tid kan det synes som å være noe større vilje til å bruke reservasjonsretten i bredere deler av det politiske Norge enn tidligere. Det kan være flere årsaker til dette. For det første kan det skyldes at det er dukket opp flere direktiver som er konfliktfylte og vurderes som negative. For det andre kan det henge sammen med at det er en viss slitasje og frustrasjon med EØS-avtalens dynamikk. For det tredje kan økt debatt om reservasjonsretten også henge sammen med en sterkere og mer målbevisst mobilisering mot EØS-avtalen generelt og de enkelte direktivene spesielt. I sakene om tjenestedirektivet, datalagringsdirektivet og tredje postdirektiv pågikk en ganske omfattende bred politisk og faglig mobilisering. For det fjerde kan det synes som om de krefter som tradisjonelt har manet til forsiktighet med bruk av reservasjonsretten er blitt færre eller og mindre synlige.

Utvalget har ikke sett det som oppgave å vurdere innholdet i debattene om bruk av reservasjonsretten, eller hva terskelen bør være for å benytte den. Det er likevel klart at debatten om reservasjonsretten også har en symbolsk side, der reservasjonsretten både står som et symbol på handlefrihet, samtidig som fravær av bruk står som et symbol på avmakt. Mens noen ønsker å bruke reservasjonsretten for å oppnå spesifikke resultater på noen politikkområder, kan andre være opptatt av å bruke reservasjonsretten for å svekke avtalen.

Fra EUs side har det ved enkelte anledninger blitt uttrykt skepsis mot at EFTA-statene skal benytte reservasjonsretten. I debatten om datalagringsdirektivet kom dette særlig til uttrykk. EUs ambassadør Janos Herman gikk ut i Aftenposten og varslet at man ikke kunne utelukke vidtgående motreaksjoner fra EU hvis Norge sier nei til datalagringsdirektivet.23 Her het det at EU vil naturligvis være forpliktet til å ta de nødvendige grep for å sørge for et fortsatt velfungerende indre marked, i tråd med EØS-avtalens bokstav og ånd. Beslutningen om hvilke grep som eventuelt skulle tas ville involvere mange aktører på EU-siden, noe som gjør at de juridiske og politiske konsekvensene ikke vil kunne forutses fullstendig.

I Rådets konklusjoner om forholdet til EØS og EFTA-statene fra desember 2010 ble betydningen av ensartethet understreket flere ganger.24 Her het det at Rådet i forhold til EFTA-statene «encourages them to maintain this good record to ensure the continued homogeneity of the internal market» (avsnitt 3) og «the EU and EFTA should ensure homogeneity in the implementation of the acquis» (avsnitt 7) og «the conituned homogeneity of the applicable legislation throughout the European Economic Area must be ensured, with particular emphasis in avoiding gaps in the acquis across the EEA (avsnitt 36). Disse utsagnene må forstå i lys av at det har vært tiltakende debatt om reservasjonsretten i Norge.

Siden reservasjonsretten aldri har blitt benyttet vil det være en hypotetisk øvelse å spekulere i hvilke eventuelle direkte og indirekte konsekvenser en bruk vil ha. En slik analyse vil også måtte omfatte både rettslige og politiske vurderinger. Man kan tenke seg at EU kan igangsette flere mulige tiltak. Helt generelt synes det svært lite sannsynlig av avtalen vil sies opp fra EUs side på grunn av bruk av reservasjonsretten blir brukt. Det er derimot sannsynlig at de direktiver som i dag er del av avtalen, og som eventuelle nye direktiver reviderer eller erstatter vil bli suspendert. Virkningene av suspensjon vil variere etter hvilke områder og hvilke deler av vedleggene som blir suspendert. Trolig vil også bruk av reservasjonsretten også påvirke samarbeidsklimaet på andre områder. Det er samtidig lite sannsynlig at EU vil velge å ikke gjøre noen ting dersom Norge bruker reservasjonsretten.

De eksakte virkningene av bruk av reservasjonsretten vil være bestemt av politiske handlinger i EU og i EFTA-statene, og vil derfor påvirkes av norske myndigheters opptreden, argumenter og fremgangsmåte. Helt generelt kan vi si at EU og EØS må forstås som et rettslig politisk samarbeid og partene vil trolig anstrenge seg for å finne løsninger innenfor rammen av avtalen. Ingen av partene vil i det lange løp være tjent med konflikter og det er derfor et visst trykk i retning av å finne fremforhandlede løsninger som er akseptable for alle parter.

Reaksjonene på bruk av reservasjonsretten vil trolig kunne påvirkes av en rekke politiske og sosiale faktorer. Det er for eksempel grunn til å tro at reaksjonene vil kunne variere i forhold til om de aktuelle rettsaktene er sentrale eller perifere i forhold til EØS-avtalens kjerne, om virkningene vil ha store eller små handelsvridende eller økonomiske virkninger, om EFTA-landenes posisjoner har veldokumentert eller udokumentert begrunnelse, om vitale interesser står på spill eller ikke.

Endelig skal understrekes at reservasjon ikke er noe som bare kunngjøres og som så anses vedtatt. Tvert i mot vil et varsel om reservasjon utløse ganske omfattende og langvarige prosedyrer etter EØS artikkel 102. Avtalen er her meget klar på at dette er skal være en prosess, og at man gjennom den prosessen skal forhandle og undersøke alle muligheter og på alle måter bestrebe seg for å komme frem til en løsning som innebærer at avtalen fortsatt skal kunne fungere tilfredsstillende. Et perspektiv på bestemmelsen om reservasjon i artikkel 102 er at dette først og fremst er en prosessuell regel, som skisserer opplegget for en forhandlingsprosess.

6.5 Utviklingen i samlet antall rettsakter i EØS-avtalen

6.5.1 Antall rettsakter i EØS-avtalen

EU-retten er hierarkisk bygget opp, med de viktigste hovedreglene i traktatene, og under dette et stort antall «rettsakter» (sekundærlovgivning), som er vedtatt av EU-institusjonene med hjemmel i traktatene. Den samme oppdelingen finner man i EØS-avtalen, mellom avtalens «hoveddel» og de mange EU-rettsaktene som er inntatt i vedlegg til avtalen, og som i omfang utgjør det meste av avtalen.

Det er vanlig i EØS-sammenheng å beskrive avtalens omfang og utvikling ved å vise til hvor mange rettsakter den opprinnelig omfattet, hvor mange som har kommet til etter hvert, og hvor mange den inneholder i dag. Dette er interessant, blant annet fordi det viser avtalens dynamiske utvikling over tid – og det kan også gi en viss indikasjon på omfanget av forpliktelsene. Samtidig må slike oppstillinger leses med mange forbehold.

For det første er de sentrale hovedreglene i EU-traktene (og EØS-avtalens hoveddel) langt viktigere enn de utfyllende rettsaktene. De fleste rettsaktene er kun detaljregulering av forpliktelser som allerede følger av hovedreglene. På mange områder er det ikke gitt rettsakter, og da utledes rettstilstanden direkte av hovedreglene. Det er derfor langt viktigere for EØS-avtalens omfang hvilke hovedregler som er inntatt enn hvilke rettsakter.

For det andre er praksis og tradisjon for sekundærlovgivning i EU/EØS svært varierende fra område til område. På noen områder gis det veldig mange rettsakter, på andre få eller ingen – og det er ingen nødvendig sammenheng mellom antall og betydning. Et område av EU/EØS-retten kan være svært viktig, uten at det av den grunn er særlig mange rettsakter.25 Omvendt kan mer tekniske deler av samarbeidet inneholde svært mange rettsakter, uten at det sier særlig mye om feltets materielle betydning.26

For det tredje brukes begrepet «rettsakt» i EU/EØS mye bredere enn det norske begrepet lov. «Rettsakt» i EU/EØS er en samlebetegnelse på forordninger, direktiver, enkeltvedtak, andre typer rettsakter akter (ulike former for retningslinjer og soft-law) og internasjonale avtaler. Av dette er det kun forordninger og direktiver som er «lovgivning» i egentlig forstand (selv om enkelte andre rettsakter også kan ha generell normativ betydning). Forordninger og direktiver kan gis på to nivåer, enten av Rådet/Parlamentet eller (delegert) av Kommisjonen. Dette kan grovt sammenlignes med sondringen mellom lov og forskrift i norsk rett. Det er altså bare direktiver og forordninger gitt av Rådet/Parlamentet som utgjør den egentlige «lovgivningen» i EU i snever forstand, mens Kommisjonens direktiver og forordninger er mer å sammenligne med utfyllende forskrifter.

Figur 6.8 EØS-avtalen utvides stadig. Ved undertegning var EØS-avtalen i papirversjon en drøy hyllemeter. I dag er den omkring fem hyllemeter.

Figur 6.8 EØS-avtalen

Kilde: Foto: Europautredningen

For det fjerde har «rettsaktene» (selv på samme nivå) svært ulikt innhold og omfang. Noen er store og viktige, andre små og marginale. Noen rettsakter revideres ofte, og da vil hver revisjon i seg selv anses som en ny rettsakt. Antallet rettsakter sier i seg selv heller ikke noe nærmere om virkninger og endringer i det norske samfunn, og heller ikke noe om hvor store tilpasninger som har vært nødvendig i Norge for å gjennomføre dem.

Endelig er det som vist andre former for dynamikk i Norges forhold til EU som er vel så viktige som antall rettsakter, herunder geografisk utvidelse, utvikling gjennom tolkning og praktisering av eksisterende hovedregler, samt frivillig tilpasning på områder som ikke er regulert av rettsakter.

Med disse forbeholdene, mener Utvalget likevel at en kvantitativ oversikt over utviklingen av antall rettsakter i EØS-avtalen hører naturlig med i en systematisk fremstilling og analyse av avtalens utvikling og omfang.27

En slik tilsynelatende enkel oppstilling har ved nærmere ettersyn vist seg å være en krevende oppgave. I norsk og internasjonal debatt har det vært gjort flere forsøk på å beregne utviklingen og omfang av EU og EØS regelverket. Ulike tall og forskjellige kvantitative anslag er presentert. Det har samtidig vært betydelig sprik og usikkerhet omkring noen av disse anslagene. Den viktigste grunnen til uklarheten er at man har manglet gode data. Offisielle og mer detaljerte oversikter over antall rettsakter i EØS-avtalen og dens dynamiske utvikling har ikke vært tilgjengelig, hverken i EFTA-sekretariatet, EFTAs overvåkningsorgan (ESA), eller hos norske myndigheter.28

På denne bakgrunn anmodet Utvalget i juni 2010 EFTA-sekretariatet i Brussel om bistand med å innhente og systematisere data over antall rettsakter i perioden fra avtalen ble inngått til utgangen av 2010. EFTA-sekretariatet har, i samarbeid med ESA, lagt ned et stort arbeid i manuell koding for å gi et best mulig informasjonsgrunnlag.

En annen årsak til uklarhet er at det ikke har vært noen enighet om hva som skal telles og hvordan en best måler rettsaktene. En måte er å telle alle rettsakter som er lagt til avtalen over tid. Et slikt bruttotall illustrerer godt utviklingen av EØS, men sier likevel lite om selve omfanget av avtalen. Mange nye rettsakter erstatter eller supplerer tidligere rettsakter. Noen rettsakter har også en begrenset varighet eller er blitt opphevet. For å bestemme avtalens omfang er det derfor også nødvendig å angi et nettotall, som kun omfatter de rettsaktene som er i kraft eller gjeldende. Nedenfor vil vi presentere både brutto- og nettotall for EØS.

Oversikten nedenfor dekker bare EØS-avtalen. I kapittel 6.6 er det redegjort for hvor mange rettsakter som er inntatt i Schengen-avtalen og andre avtaler med EU.

En oversikt over antallet rettsakter i EØS (brutto og netto) sier ikke noe om hvor mange lovendringer som har vært nødvendige i norsk rett for å gjennomføre disse, eller hvor mange norske lover og forskrifter som inneholder EU/EØS-rett. Dette er behandlet i kapittel 7.

Antallet rettsakter i EØS sier i seg selv heller ikke noe om hvor mye av EU-samarbeidet Norge er med på (og ikke med på). Til det er antallet «rettsakter» som det vil ha fremgått en altfor upresis målestokk. Noe annet er spørsmålet om hvor mange av EUs rettsakter som er inntatt i EØS, Schengen og de andre avtalene. Dette er nærmere behandlet i kapittel 25

6.5.2 Utviklingen i brutto antall rettsakter

Ved signeringen i mai 1992 var det 1849 rettsakter i EØS-avtalen (1752 rettsakter i de 22 vedleggene og 123 rettsakter i de 47 protokollene). Per 31. desember 2010 var antallet rettsakter oppe i 8311. I denne perioden ble det følgelig inntatt til sammen 6462 nye rettsakter i EØS-avtalen. Av disse var 2469 direktiver, 1686 forordninger, og resten andre typer rettsakter. Dette innebærer en brutto økning på omkring 450 prosent.

Tabell 6.4 EØS-avtalens omfang målt i rettsakter

Periode

Antall rettsakter

Rettsakter som var del av EØS-avtalen ved signering i 1992.

1875

Nye rettsakter i perioden januar 1994 til desember 2010

5075

«Tilleggspakke» og Supplerende pakke

514

Rettsakter vedtatt etter forenklet prosedyre fra 1.1 2000 til 31.12 2010

847

Totalt antall rettsakter

8311

Kilde: EFTA-sekretariatet.

Brorparten av de nye rettsaktene (5075 rettsakter) er kommet gjennom de løpende og regelmessige utvidelsene av avtalen. I tillegg har det vært to «pakker» med rettsakter som har vært lagt til. Først den såkalte «Tilleggspakken» (479 rettsakter) fra 1994, som omfattet rettsakter som var vedtatt i EU i perioden mellom EØS-avtalens undertegning i mai 1992 og ikrafttredelsen i januar 1994. Dernest en såkalt «Supplerende pakke» i forbindelse med utvidelsen av EU i 2004 og den påfølgende utvidelsen av EØS i 2004 (35 rettsakter).

I tillegg er det siden 2000 lagt til i alt 817 rettsakter etter såkalt forenklet prosedyre. Dette er i all hovedsak beslutninger knyttet til mat og veterinære spørsmål, der det er et særlig behov for å fatte raske beslutninger, for eksempel i forbindelse med matsikkerhet eller smittevern.

De aller fleste rettsaktene i EØS-avtalen blir lagt inn i et av avtalens vedlegg eller protokoller. Tabell 6.5 viser brutto antall rettsakter i EØS-avtalen fordelt etter områder og typer.29

Tabell 6.5 Rettsakter i EØS-avtalen etter områder og type, desember 2010

Direktiv

Forordninger

Beslutninger

Annet

Totalt

Prosent

Vedlegg I Veterinære og plantesanitære forhold

508

391

1651

2

2552

36,7

Vedlegg II Tekniske forskrifter, standarder mm.

1207

350

253

85

1895

27,2

Vedlegg III Produktansvar

2

0

0

0

2

0,0

Vedlegg IV Energi

22

9

6

0

37

0,5

Vedlegg V Fri bevegelighet for arbeidstakere

5

4

1

0

10

0,1

Vedlegg VI Trygd

1

43

85

56

185

2,7

Vedlegg VII Gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner

92

3

2

17

114

1,6

Vedlegg VIII Etableringsrett

6

0

0

2

8

0,1

Vedlegg IX Finansielle tjenester

112

9

19

14

154

2,2

Vedlegg X Audivisuelle tjenester

2

0

2

0

4

0,0

Vedlegg XI Telekommunikasjon

31

5

47

34

117

1,6

Vedlegg XII Fri bevegelighet av kapital

2

0

0

0

2

0,0

Vedlegg XIII Transport

193

263

51

28

535

7,7

Vedlegg XIV Konkurranseregler

4

43

0

13

60

0,8

Vedlegg XV Statsstøtte

8

16

2

16

42

0,6

Vedlegg XVI Offentlige innkjøp

15

8

2

0

25

0,4

Vedlegg XVII Immaterielle rettigheter

11

1

8

0

20

0,3

Vedlegg XVIII Helse og sikkerhet på arbeidsplassen

84

0

1

3

88

1,2

Vedlegg XIX Forbrukervern

22

1

2

5

30

0,4

Vedlegg XX Miljø

91

32

171

9

303

4,4

Vedlegg XXI Statistikk

18

256

23

3

300

4,3

Vedlegg XXII Selskapsrett

31

46

2

7

86

1,2

Protokoll 21 om gjennomføring av konkurransebestemmelser

0

31

0

3

34

0,4

Protokoll 26 Om myndighet og oppgaver for ESA

0

3

0

0

3

0,0

Protokoll 30 Statistikksamarbeid (programmer)

0

0

5

0

5

0,0

Protokoll 311 Samarbeid på særlige områder utenfor fire friheter (EU program og byrå)

0

21

136

25

182

2,6

Protokoll 37

2

3

4

0

9

0,1

Protokoll 47 Opphevelse av tekniske hindringer for handel med vin

0

148

0

0

148

2,1

Totalt

2469

1686

2473

322

6950

99,2

1 Protokoll 31 kan også romme andre rettsakter som ikke er telt med, siden det her er et unntak fra forpliktelsen om å inkludere disse. Noen artikler i Protokoll 32 lyder slik: «The following Community acts, as well as acts deriving therefrom, are the object of this Article».

Kilde: EFTA-sekretariatet.

Rettsaktene er ulikt fordelt på områdene som er dekket av avtalen. I høyre kolonne vises den prosentvise andel av det totale antall rettsakter som vi finner innenfor de ulike vedlegg og protokoller. Den klart største delen av rettsakter finner vi Vedlegg I, Veterinære og plantesanitære forhold og Vedlegg II, Tekniske forskrifter, standarder med mer. Transport, Vedlegg XII, er også et område med et høyt antall rettsakter (535). Til sammen utgjør disse tre områdene over 70 prosent av det totale antall EØS-rettsakter. Det er også innenfor disse områdene det er kommet flest nye rettsakter siden undertegningen i 1992.

Dersom vi sammenligner med fordelingen fra 1992 finner vi imidlertid at den prosentvise veksten i antall rettsakter er størst innenfor andre områder. Områdene dekket av Protokoll 31, programsamarbeid, telekommunikasjon (Vedlegg XI) og miljø (Vedlegg XX) har størst vekst. Innenfor telekommunikasjon er antall rettsakter mer enn seksdoblet siden undertegningen, mens innenfor miljø er den nær femdoblet. På en del andre områder har det imidlertid vært liten eller ingen vekst.

Utviklingen i antall rettsakter innenfor de ulike sektorene speiler fremdrift og prioriteringer i EUs lovgivningsvirksomhet, som har variert over tid i perioden 1992–2010, og fra område til område. Mens noen saksområder har perioder med stor stabilitet i regelverket, er det andre sektorer og områder som har stor dynamikk og aktivitet. Andre områder var tilnærmet ferdig regulert allerede i 1992, og har siden utviklet seg lite.

Nye rettsakter legges jevnlig til i EØS, på hvert eneste møte i EØS-komiteen, som det er 8–10 av i året. I gjennomsnitt legges det årlig til omkring 350 nye rettsakter til EØS-avtalen. I tillegg kommer det årlig i gjennomsnitt 77 rettsakter vedtatt etter forenklet prosedyre. Totalt sett er det derfor i gjennomsnitt ca. 427 rettsakter som legges til EØS-avtalen årlig.

Når vi ekskluderer rettsakter lagt til etter forenklet prosedyre, ser vi at det i 2010 ble lagt til 346 nye rettsakter, i 2009 (282) og 2008 (216), mens det var noe høyere igjen i 2007 (416). Noen få år kjennetegnes av å ha et spesielt høyt antall rettsakter 1998 (711) og 1999 (556), dette er år da et stort antall rettsakter på veterinær- og matområdet ble lagt til. Mens årene rett etter ikrafttredelse 1995 (89) og 1996 (90), ikke overraskende, er de årene med færrest antall nye rettsakter. Siden 1997 har det ikke vært et eneste år med under 200 nye rettsakter i året.

Figuren nedenfor viser utviklingen av antall rettsakter i perioden 1994–2010. Grafen viser en moderat vekst i de første årene frem til 1997, en kraftig vekst i 1998–1999, og deretter en solid, uavbrutt og nesten lineær utvikling i hele perioden frem til 2010.

Figur 6.9 Utviklingen av EØS over tid, N = 7448 (Alle rettsakter unntatt rettsakter vedtatt etter forenklet prosedyre)

Figur 6.9 Utviklingen av EØS over tid, N = 7448 (Alle rettsakter unntatt rettsakter vedtatt etter forenklet prosedyre)

Kilde: EFTA-sekretariatet

Utvidelsesdynamikken er primært et resultat av EUs lovgivningsaktivitet. Når EU beslutter rettsakter på områder som faller inn under dekningsområdet av EØS-avtalen, vil disse før eller senere også innlemmes i EØS-avtalen.

Figuren synliggjør også en markant endring i typen rettslige instrumenter som legges til avtalen. Mens direktiver utgjorde mer enn 60 prosent av det totale antall rettsakter ved avtalens inngåelse, utgjør disse i dag bare i underkant av 30 prosent av det totale antall rettsakter. Antall forordninger har steget kraftig. Mens antall direktiver har doblet seg, er antall forordninger mer enn syvdoblet. Vi ser også at antall beslutninger har økt kraftig.

Endringen i rettslige instrumenter speiler den generelle utviklingen vi har sett i EU i perioden. Dette er ikke bare et teknisk spørsmål, men sier også noe om betingelsene for nasjonalt handlingsrom, grad av ensartethet i regelverk, og potensielt noe om medvirkningsmulighet.

Forordninger skal gjennomføres etter sin ordlyd og kan dermed i utgangspunktet gi noe mindre nasjonalt handlingsrom ved gjennomføring enn tilfellet er for direktiver. Forordninger er ofte også noe mer tekniske og detaljerte enn direktiver. Samtidig er det verdt å bemerke at de fleste direktiver i dag også er mer detaljerte og spesifiserte enn de var for tjue år siden.

Et annet viktig kjennetegn ved forordninger er at de gjerne er direkte gjeldende i EUs medlemsstater. Forordninger blir imidlertid ikke umiddelbart gjeldene i EØS. I EØS er det nødvendig med egne vedtak for at EFTA-landene skal slutte seg til rettsaktene. EØS-relevans skal vurderes og tilpasningstekster må utarbeides. En slik tilslutning vil ofte ta noe tid, gjerne mellom 6–12 måneder. Et økt innslag av forordninger innebærer derfor per definisjon at det vil være perioder med uensartet regelverk i EU og i EØS-landene.

Endringer i måten EU fatter sine beslutninger på og hvilke rettslige instrumentene som benyttes vil også kunne påvirke mulighetene for medvirkning. Direktiver og forordninger kan vedtas av Kommisjonen eller av Rådet og Europaparlamentet. Når Kommisjonen fatter vedtak er denne myndigheten delegert fra Rådet eller Europaparlament. EØS-avtalen gir EFTA-landene en viss adgang til informasjon og medvirkning under Kommisjonen, særlig i de tidlige fasene, mens det ikke er noen tilsvarende formell adgang til Rådet eller Europaparlamentet.

Av de direktivene som er innlemmet i EØS-avtalen etter undertegningen i 1992 er 921 vedtatt av Kommisjonen, mens 1548 er vedtatt av Rådet og Europaparlamentet. Totalt sett er 428 av direktivene vedtatt etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren som gir Europaparlamentet vesentlig innflytelse. Denne vedtaksformen har blitt utvidet til å dekke stadig flere områder innenfor EØS. Det er særlig på områder knyttet til Tekniske forskrifter, standarder med mer (Vedlegg II), Finansielle tjenester (Vedlegg IX), Transport (Vedlegg XIII) og Statistikk (Vedlegg XXI) at mange vedtak er fattet etter medbestemmelsesprosedyren. Når det gjelder antall forordninger er forholdet, ikke overraskende omvendt. 1233 er vedtatt av Kommisjonen, mens 454 er vedtatt av Rådet og Europaparlament.

6.5.3 EØS-avtalens omfang – i netto antall rettsakter

Bruttotallene som er presentert så langt beskriver utviklingen av EØS og sier kun noe om antall rettsakter som er lagt til avtalen. For å kunne si noe om omfanget av EØS-avtalen er det nødvendig å ha nettotall over antall rettsakter som er i kraft eller er gjeldende.

Frem til nå har det ikke foreligget slike oversikter. Verken EFTAs overvåkningsorgan, EFTA-sekretariatet eller norske myndigheter har hatt noen systematisk oversikt. Etter anmodning fra Utvalget har EFTA sekretariatet og EFTAs overvåkningsorgan gjennomført et felles prosjekt for å kartlegge dette, der man har benyttet både maskinell og manuell telling.

Slik kartleggingen er lagt opp, er en rettsakt her betraktet som å være i kraft eller «gjeldende» i EØS om den har blitt lagt til avtalens vedlegg eller protokoller gjennom en bindende beslutning i EØS-komiteen. Rettsakter som utløper på en spesiell dato i henhold til de bestemmelser som gjelder i rettsakten, og rettsakter som har blitt opphevet i EU og hvor denne opphevelsesbestemmelsen er innarbeidet i EØS-avtalen er regnet som ikke lenger å være i kraft eller «gjeldende». Det er for eksempel et stort antall rettsakter som er tatt inn etter forenklet prosedyre som kan være tidsbegrensede og ofte ha kort gyldighet. EU-rettsakter som ikke lenger er i kraft i EU, men som har ikke vært eksplisitt opphevet av en beslutning i EØS-komiteen er å anse som fortsatt gjeldende i EØS.

Tabell 6.6 Gjeldende rettsakter i EØS-avtalen desember 2010

Antall

Antall gjeldende rettsakter i EØS

4182

Rettsakter tatt inn gjennom forenklet prosedyre (1. januar 2000 – 31. desember 2010)

320

Totalt antall gjeldende rettsakter

4502

Ved utgangen av 2010 var det i alt 4502 rettsakter i kraft i EØS. Av dette var det 1369 direktiver, 1349 forordninger, 955 beslutninger, 554 andre rettsakter og 320 rettsakter tatt inn etter forenklet prosedyre. Dette representerer mer enn en fordobling av EØS-avtalen siden undertegningen i 1992. Disse rettsaktene fordeler seg på ulike vedlegg og protokoller av EØS-avtalen. Siden rettsakter knyttet til Tilleggsavtalen, Supplerende pakke og rettsakter lagt til etter forenklet prosedyre ikke er innplassert i ulike vedlegg er heller ikke disse inkludert.

Sammenlignet med bruttotallene finner vi stort sett det samme mønstret for prosentvis fordeling av rettsakter på de ulike områdene. Klart flest rettsakter er knyttet til Vedlegg I og Vedlegg II. Til sammen utgjør dette over 60 prosent av rettsaktene. Vi ser også at Transport, (vedlegg XIII), Statistikk (Vedlegg XXI) og miljø (Vedlegg XX) er relativt store områder. Miljøvedlegget utgjør for eksempel omkring fem prosent av regelverket.

Tabell 6.7 Oversikt over netto rettsakter i EØS-avtalen fordelt etter saksområde (vedlegg)

Direktiv

Forordninger

Beslutninger

Annet

Totalt

Prosent- andel

Vedlegg I Veterinære og plantesanitære forhold

231

348+2

375

213

1169

28

Vedlegg II Tekniske forskrifter, standarder mm.

754+2

314+2

209

93

1374

32,9

Vedlegg III Produktansvar

2

0

0

0

2

0,1

Vedlegg IV Energi

11

6

6

0

23

0,5

Vedlegg V Fri bevegelighet for arbeidstakere

2

4

1

0

7

0,2

Vedlegg VI Trygd

1

22

4

78

105

2,5

Vedlegg VII Gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner

7

3

1

1

12

0,3

Vedlegg VIII Etableringsrett

0

0

0

0

0

0,0

Vedlegg IX Finansielle tjenester

64

8

12

12

96

2,3

Vedlegg X Audivisuelle tjenester

1

0

1

0

2

0,0

Vedlegg XI Telekommunikasjon

14

5

41

39

99

2,4

Vedlegg XII Fri bevegelighet av capital

2

0

0

0

2

0,1

Vedlegg XIII Transport

104

188

38

31

361

8,6

Vedlegg XIV Konkurranseregler

1

9

41

0

14

0,3

Vedlegg XV Statsstøtte

1

5

1

15

22

0,5

Vedlegg XVI Offentlige innkjøp

10

7

2

5

24

0,6

Vedlegg XVII Immaterielle rettigheter

11

2

10

3

26

0,6

Vedlegg XVIII Helse og sikkerhet på arbeidsplassen

54

0

2

5

61

1,5

Vedlegg XIX Forbrukervern

12

1

2

13

28

0,7

Vedlegg XX Miljø

54

27

108

13

202

4,8

Vedlegg XXI Statistikk

8

262

24

3

297

7,1

Vedlegg XXII Selskapsrett

23

27

2

7

59

1,4

Protokoll 21 om gjennomføring av konkurransebestemmelser

0

10

3

0

13

0,3

Protokoll 26 Om myndighet og oppgaver for ESA

0

3

0

0

3

0,1

Protokoll 30 Statistikksamarbeid (programmer)

0

0

3

0

3

0,1

Protokoll 312 Samarbeid på særlige områder utenfor fire friheter (EU program og byrå)

0

20

106

23

149

3,6

Protokoll 47 Opphevelse av tekniske hindringer for handel med vin

0

29

0

0

29

0,7

Totalt

1369

1304

955

554

4182

100

1 Dette tallet referer til rettsakter relatert til det europeiske kull- og stålfelleskapet. Disse har alle blitt vurdert i kraft, selv om deres status er uklar og for tiden under vurdering.

2 Protokoll 31 kan også romme andre rettsakter som ikke er telt med siden det her er et unntak fra forpliktelsen om å inkludere disse. Noen artikler i Protokoll 32 lyder slik: «The following Community acts, as well as acts deriving therefrom, are the object of this Article».

Kilde: EFTA-sekretariatet

6.5.4 Analyse av utviklingen i antall rettsakter

En tallmessig fremstilling illustrerer dynamikken og utviklingen i Norges avtaler med EU. Ved undertegningen av EØS-avtalen i mai 1992 omfattet den 1849 rettsakter. Ved utgangen av 2010 var det kommet til ytterligere 6462 rettsakter, slik at brutto antall var oppe i 8311. I snitt innebærer det at mer enn én ny rettsakt fra EU er tatt inn i EØS-avtalen hver eneste dag i perioden fra mai 1992 til desember 2010, helger og ferier inkludert. Selv om mange av rettsaktene er mindre viktige, sier det likevel noe om lovgivningsaktiviteten i EU, og hvordan dette speiler seg i EØS-avtalen.

Utviklingen i EØS-avtalens omfang som målt i antall netto rettsakter er ikke fullt så dramatisk. Men fortsatt er det en utvikling fra netto 1849 rettsakter i 1992 til netto 4502 rettsakter ved utløpet av 2010 – eller med andre ord en økning med 2653 rettsakter.

Det store antallet rettsakter faller innenfor noen få saksområder, og dette har ikke endret seg vesentlig i den siste del av perioden. Beslutningen om å utvide EØS-avtalen med veterinær-avtalen har medført en betydelig økning i antall rettsakter og denne delen utgjør etter hvert en kvantitativt stor andel av det totale regelverket.

Forholdet mellom brutto og nettotall viser at det også har pågått en betydelig utvikling og revisjon av regelverket i perioden. En stor andel av rettsaktene er senere erstattet og fornyet, mens andre deler av regelverket har hatt tidsbegrenset varighet. Nye områder har fått økt reguleringsaktivitet, mens på andre områder har det skjedd færre endringer.

Man ser også at det har vært en viss endring i bruk av rettslige instrumenter, der veksten har vært særlig stor i antall forordninger. Det har også vært en viss forskyvning i hvilke EU institusjoner som fatter disse beslutningene. En økende andel av regelverket er vedtatt av Rådet og Europaparlamentet i henhold til medbestemmelsesprosedyren.

Utviklingen tydeliggjør én side ved dynamikken i EØS. Siden nye rettsakter stadig legges til EU, vil EØS-avtalen utvikles. Å innarbeide og håndtere et så høyt antall rettsakter stiller store krav til gode politiske, rettslige og forvaltningsmessige prosedyrer og systemer. Den stadige dynamikken og den stadige endringen og oppdateringen av regelverk stiller også svært store krav til informasjon om regelverkets innhold og status. Enkel, ryddig og oppdatert kunnskap om gjeldende regelverk er avgjørende for at borgere, bedrifter og beslutningstakere skal nyttiggjøre seg gevinstene ved regelverket og forhindre unødige kostnader og forsinkelser knyttet til bruk av utdatert regelverk. Det er derfor et tankekors at mens det for EU finnes en samlet, lett tilgjengelig oversikt med oppdaterte lister over gjeldende rettsakter, har man inntil nå ikke hatt en tilsvarende samlet oversikt i Norge eller EFTA.

6.6 Utviklingen av de andre avtalene med EU

6.6.1 Utviklingen av Schengen-avtalen

På samme måte som EØS, er Norges avtale om tilknytning til Schengen en rammeavtale, som angir hovedprinsippene, men ellers viser til vedleggene, der det er inntatt et stort antall rettsakter, som løpende suppleres, etter hvert som nye relevante rettsakter vedtas i EU.

Når EU vedtar nye Schengen-relevante rettsakter, skal disse deretter vedtas av Norge etter prosedyrer nedfelt i artikkel 8. Formelt skal Norge etter artikkel 8 (2) «på selvstendig grunnlag avgjøre om de skal godta innholdet». Men det er ingen «reservasjonsrett» eller rom for unntak eller forhandlinger. Dersom Norge ikke godtar en ny rettsakt, skal avtalen etter artikkel 8 (3) «anses opphørt». Dette kalles gjerne giljotinklausulen. Så langt har den ikke vært satt på spissen i norsk politisk debatt. I en del saker har det imidlertid vært diskutert med EU om nye rettsakter er «Schengen-relevante» eller ikke. Her har hovedmønsteret vært at Norge har ønsket en vid forståelse av avtalens omfang, mens EU har vært mer restriktiv.

For å få oversikt over antallet rettsakter i Schengen, har Utvalget for det første gjennomgått den opprinnelige tilknytningsavtalen fra 1999, og (manuelt) talt opp innholdet i de såkalte vedlegg A og B.30 Videre har Utvalget fått bistand fra Justisdepartementet og Utenriksdepartementet til å kartlegge den løpende utviklingen fra 2000–2011.

En utfordring ved å gi et eksakt anslag av rettsakter i Schengen-samarbeidet er at det startet utenfor EU, og først senere ble tatt inn formelt. Schengen-samarbeidet besto opprinnelig av fem land: Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Tyskland som i 1985 undertegnet en avtale om avskaffelse av kontroll på de indre grensene. Avtalen trådte i kraft i mars 1995, på dette tidspunkt hadde Spania, Hellas, Italia og Østerrike kommet til blant Schengen-landene.

I februar 1995 kom de nordiske statsministre frem til at de beste forutsetningene for en videreføring av Den nordiske passunionen var gjennom en felles nordisk tilnærming til Schengen-samarbeidet. Samarbeidsavtalen mellom Norge Island og Schengen ble deretter fremforhandlet ut fra den situasjon at Schengen-samarbeidet forelå utenom EU. Men Norge var samtidig innforstått med at Schengen-landene hadde som målsetting å overføre Schengen-samarbeidet til EU. Gjennom EUs regjeringskonferanse ønsket man å styrke justissamarbeidet i EU og de besluttet å integrere Schengen inn i EU samarbeidet.

Schengen-konvensjonen av 1990 ga derfor det opprinnelige, rettslige grunnlaget for samarbeidet. For Norges del ble Schengen-regelverket betraktet som de beslutninger og erklæringer som den såkalte Eksekutivkomiteen hadde vedtatt, og de retningslinjer i form av håndbøker eller veiledninger som ble utarbeidet for utenriksstasjonene, kontrollpersonalt ved yttergrensene, for Sirene kontoret og i politisamarbeidet. Schengen-regelverket omfattet også tiltredelsesavtalene og protokollene for nye land som sluttet seg til samarbeidet.

Disse rettsaktene er listet i vedlegg A og B til St meld 33 (1998–1999). Vedlegg A omfatter det regelverk som Stortinget tok stilling til da det behandlet samarbeidsavtalen, jf St prp nr 42 (1996–97), samt det Schengen regelverk som er kommet til i tiden frem til St meld 33. En manuell opptelling viste at dette omfatter ca. 143 rettsakter av ulik karakter og omfang.

Listen over EU rettsakter som har erstattet Schengen-regelverk eller som anses som Schengen relevante for Norge utgjør vedlegg B i St. meld. 33 (1998–1999), dette var ved inngåelsen i alt fire rettsakter, (to rådsforordninger, ett direktiv, og en anbefaling).

I sum utgjorde altså avtalen totalt 147 rettsakter. Siden 1999 har det løpende Schengen-samarbeidet blitt gradvis utvidet. Det er i perioden lagt til i alt 158. I alt er det derfor snakk om et bruttotall på 305 rettsakter, eller nær en dobling siden starten.

Figur 6.4 viser den kumulative utviklingen i antall Schengen-rettsakter 1999–2011. Som man ser har det vært en jevn vekst i hele perioden, men veksten har vært særlig stor etter 2005, noe som illustrerer at feltet har fått økt betydning i EU i de senere år.

Figur 6.10  Antall rettsakter i Schengen-avtalen (1999–2011) (kumulativ oversikt)

Figur 6.10 Antall rettsakter i Schengen-avtalen (1999–2011) (kumulativ oversikt)

Kilde: Justisdepartementet og Utenriksdepartementet.

6.6.2 Utviklingen av andre avtaler på justissektoren

Norge har også inngått en rekke andre avtaler innenfor justisområdet og ulike sider knyttet til grensekontroll, politisamarbeid og innvandring. Justispolitikken er på mange måter den delen av Norges samarbeid med EU som har utviklet seg raskest og mest dynamisk de siste 10–12 årene. Dette er en prosess som i hovedsak har vært drevet frem etter norsk ønske. EU har ikke utøvet noen form for press, og har ved flere anledninger vært nølende til å innvilge norske anmodninger om deltakelse. Noen ganger er anmodningene høflig avvist, andre ganger bare delvis imøtekommet. Det pågår også flere prosesser som ennå ikke er avklart.

Listen over norske avtaler med EU på justisområdet (ut over Schengen) viser hvordan dette feltet har utviklet seg utover på 2000-tallet, og åpnet opp nye samarbeidsområder mellom Norge og EU. Det omfatter avtalene om Europol i 2001 (politisamarbeid), Eurojust i 2005 (påtalesamarbeid), gjensidig bistand i straffesaker (2003), den felles europeiske arrestordren (2006), og gjensidig tilgang til politidatabaser (Prüm 2010). Norge har også siden 2001 vært tilknyttet EUs regler om hvor asylsøknader skal behandles (Dublin), fingeravtrykksregisteret (Eurodac), og deltar fra 2010 i informasjonsnettverket European Migration Network. Norge har også i noen grad tilpasset seg EUs øvrige asyl- og innvandringsregler. Utviklingen på dette området, og innholdet i de enkelte avtalene, er beskrevet i kapittel 22.

6.6.3 Utvikling av avtalene om utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikken

Norge har også inngått en rekke avtaler med EU innenfor utenriks, sikkerhets og forsvarspolitikken. Den første avtalen ble inngått allerede i 1988 og var en avtale om konsultasjoner om utenrikspolitiske spørsmål mellom Norge og EF-formannskapet. I 1992 ble Norge også assosiert medlem av Vestunionen.

Siden 1994 har en rekke avtaler blitt inngått. EN egen erklæring om politisk dialog ble vedlagt EØS-avtalen. Senere er det inngått en Sikkerhetsavtale mellom Norge og Vestunionen. (1996), Avtale mellom Norge og Den europeiske Union om Norges tilslutning til opprettelse av et EUs satelittsenter (2001), Avtale om deltakelse i EUs politioperasjon i Bosnia-Hercegovina (2002), Avtale deltakelse i EUs styrke i den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia (2003), Avtale om sikkerhetsprosedyrene ved utveksling av gradert informasjon (2004), Avtale om deltakelse i EUs politioperasjon i Makedonia (2004), Rammeavtale om deltakelse EUs krisehåndteringsoperasjoner (2004), Avtaken om norsk tilknytning til EUs innsatsstyrker (Nordic Battle Group) (2004) og en samarbeidsavtale om tilknytning til Det europeiske forsvarsbyrået (EDA) (2006).

Dette er folkerettslige avtaler og som angir avtalte prosedyrer for tilknytning til ulike sider ved den felles utenriks, sikkerhets og forsvarspolitikken. Avtalen om deltakelse i krisehåndteringsoperasjonene utvikler seg ved at det hver gang det foretas «avrop», når Norge deltar i en ny operasjon i henhold til rammeavtalen. I tillegg har Norge sluttet seg til et stort antall av EUs utenrikspolitiske erklæringer. Norge har også etter hvert sluttet seg til et stort antall av EUs sanksjoner. Utviklingen av disse avtalene behandles nærmere i kapittel 23.

6.7 Samlet oversikt over Norges avtaler med EU

Basert på tall innhentet fra Utenriksdepartementets Traktatregister hadde Norge 74 avtaler med EU per november 2011. Vi har da ikke inkludert de avtalene som gjelder mellom de enkelte mottakerstatene av finansieringsordningene. Dersom disse var inkludert ville det totale antallet ha vært 128 avtaler med EU.

Det er noe avvik mellom Utenriksdepartements Traktatregister og EUs traktatregister. EU har registrert i alt 164 avtaler mellom Norge og EU, men dette omfatter også internasjonale avtaler underskrevet av både Norge og EU.

Et stort antall av de 74 avtalene Norge har med EU er inngått etter 1994. Figur 6.5 illustrerer utviklingen av de avtalene Norge hadde med EU i november 2011 etter inngåelsestidspunkt. Som det fremgår der er det få av de avtaler som i dag gjelder mellom Norge og EU som ble inngått før 1992. Det har siden vært en vekst. I tiden frem til år 2000 var veksten jevn, mens det siden har vært større vekst. Mer enn halvparten av avtalene Norge i dag har med EU ble inngått etter år 2000. Kurven er ment som en illustrasjon av det gjeldende avtaleverket og omfatter ikke eventuelle avtaler som er terminert i perioden.

Figur 6.11  Antall gjeldende avtaler med EU, etter inngåelsestidspunkt (kumulativ oversikt)

Figur 6.11 Antall gjeldende avtaler med EU, etter inngåelsestidspunkt (kumulativ oversikt)

Merk at det ikke er faste tidsintervaller før 1989.

Kilde: UDs Traktatregister.

6.8 Avsluttende merknader

Utvalget skal bemerke at det har vært en svært omfattende utvikling i Norges forhold til EU i perioden siden EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992 og frem til i dag – både i bredde og dybde og geografisk dekningsområde. Denne utviklingen skyldes i hovedsak utviklingen i EU. Det er EU som har utviklet seg, langt utover hva de fleste så for seg i 1992. Norge har forholdt seg til dette, og utviklet sitt forhold til EU etter hvert som EU har utviklet seg. Tegner man en kurve over utviklingen i EU mot stadig økende samarbeid (mer integrasjon), vil denne gradvis stige gjennom hele perioden 1992–2011, og Norges kurve vil i hovedsak følge EUs kurve, et stykke under.

Utvalget vil fremheve at utviklingen skjer gjennom en rekke ulike mekanismer, som alle samme trekke i samme retning. Geografisk utvidelse, nye rettsakter, nye endringer i tolkninger og avtaler på nye områder bidrar til å utvide samarbeidet. I sum betyr det at Norge i dag inngår i et vesentlig mer omfattende europeisk samarbeid enn det nivået EU lå på i 1992.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøchman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil bemerke at denne utvidelsen er naturlig. Det lå inne i EØS-avtalen at samarbeidet skulle utvikles dynamisk og ensartet. Men utviklingen har samtidig vært mer omfattende enn de fleste kunne forutse. Utviklingen gjenspeiler at Europa som verdensdel og EU har utviklet seg kraftig i perioden 1992–2011. Norge er en del av Europa, og endrer seg i takt med dette. Videre har nesten alle de statene Norge tradisjonelt samarbeider med etter hvert blitt medlem av EU, og forholder seg til Norge i stor grad gjennom EU. EU dermed blitt stadig viktigere for Norge. Det er naturlig at man da søker stadig tettere samarbeid. Det ville vært langt mer betenkelig og bekymringsfullt dersom Norges forhold til EU ikke hadde utviklet seg så tett og dynamisk gjennom perioden 1992–2011

Utvalgets flertall vil bemerke at utvidelser gjennom at nye rettsakter gjerne er den delen av utviklingen som får størst oppmerksomhet i norsk samfunnsdebatt – men at det også er flere andre former for utvikling, som er minst like viktige.

Utvalgets flertall registrerer at i enkelte saker har Norge ønsket å innta en utvidende tolkning av hva som er EØS-relevant. I mange saker er det imidlertid en ikke ubetydelig forsinkelse mellom dato for når rettsaktene gjennomføres i EU og dato for gjennomføring i EØS. Noen av forsinkelsene skyldes behov for tekniske tilpasninger, men det er også et klart element av at vanskelige saker kan bli liggende og modnes før de blir tatt inn i avtalen. Det er samtidig svært få rettsakter i EØS der Norge har oppnådd varige unntak.

Utvalget mener at kanskje den viktigste enkeltfaktoren som har skjedd forholdet EU-Norge i perioden på mange måter er de geografiske endringene. Dette har for det første endret i partsforholdet EU/EFTA under EØS – fra 12:7 til 27:3 – som betyr at avtalen fungerer innenfor en helt annen politisk kontekst enn opprinnelig planlagt. For det andre har utvidelsene i EU fra 12 til 15 til 25 til 27 (og flere på vei) betydd en utvidelse av dekningsområdet for Norges avtaler. Det er et tankekors at Norge ikke er koblet mer opp mot EUs fremtidige utvidelsesprosesser, når man vet at dette i realiteten også handler om utvidelse av Norges avtaler.

Utvalget vil bemerke at Norge innenfor EØS og Schengen langt på vei er reelt forpliktet til å følge utviklingen i EU. Dette er rammeavtaler som forutsetter løpende dynamisk og ensartet utvikling. Norge kan i prinsippet under EØS bruke reservasjonsretten, men neppe særlig ofte. Under Schengen kan man ikke reservere seg uten at avtalen bortfaller. Utenfor disse to avtalene er det en annen dynamikk, her er det i stor grad Norge som presser på for å få være med på utvalgte deler av EU.

Utvalget vil fremheve at EØS-avtalen også utvikler seg på måter som ofte ikke er særlig synlig i norsk debatt – herunder inngåelse av nye avtaler på en del områder (byråer, programmer, handel med fisk og landbruk) – samt gjennom tolkning og praktisering. Hva gjelder den siste formen for utvikling er det i realiteten EU-domstolen som er den viktigste institusjonen når det gjelder dynamisk utvikling i tolkningen. Dette har stor prinsipiell og praktisk betydning for Norges forpliktelser under EØS.

Utvalget vil også bemerke at man i norsk debatt lett kan få inntrykk av at det er en stor andel av de nye EU-rettsakter som er problematiske. Det er det ikke. Riktignok har det nesten gjennom hele perioden vært en eller annen rettsakt som til enhver tid har vært omstridt. Men når man ser sammenholder disse sakene med det totale omfang av som Norge overtar, så er disse konfliktsakene en svært beskjeden andel. Godt over 99 prosent av de EU-rettsaktene som inntas i EØS skaper ikke debatt eller politisk strid i det hele tatt. På 18 år er det kun 17 saker der «reservasjonsretten» har vært tatt opp av ett eller flere politiske partier eller representanter på Stortinget.

Utvalget vil også bemerke at reservasjonsretten aldri er benyttet, men er samtidig en reell og prinsipielt viktig del av avtalen. Det har i den senere tid har vært noe økt press i norsk politikk og offentlighet i retning av å bruke reservasjonsretten. Debatten er fortsatt knyttet til en svært liten andel av sakene, men det er noen flere saker nå enn tidligere. Motstanden mot visse direktiver har også kommet fra andre sider og har vært annerledes organisert enn tidligere. Direktivet om datalagring ble bare så vidt godtatt på Stortinget, og for tredje postdirektiv er regjeringen i gang med første uformelle faser av en mulig reservasjonsprosess. Selv om reservasjonsretten er ment som en reell del av EØS-avtalen vil enhver bruk av den samtidig være et unntak fra prinsippet om ensartet utvikling, og vil som hovedregel føre til at den berørte delen av avtalen settes ut av kraft, med mindre EU går med på det motsatte. Dersom tendensen i den senere tid til økt press i retning av å anvende reservasjonsretten fortsetter, vil det utgjøre en utfordring for avtalens virkemåte som vil kunne bidra til å gjøre den mindre robust og mer sårbar på sikt.

7 Gjennomføringen av EU/EØS-retten i norsk rett

7.1 Hovedtrekk

For at EU/EØS-retten skal bli gjeldende rett i Norge, som kan gi rettigheter og plikter, må den gjennomføres av norsk lovgiver, som lov eller forskrift. EØS-avtalens hoveddel ble gjennomført av Stortinget som norsk lov i 1992. Men dernest må hver eneste EU-rettsakt som inngår i EØS, Schengen og de andre avtalene gjennomføres særskilt. Den løpende gjennomføringen av EU-retten i norsk rett har gjennom hele perioden 1992–2011 vært en stor og krevende oppgave for norsk forvaltning og Storting. I hovedsak følger gjennomføringen de samme prinsippene som i EU-statene, med noen mindre formelle forskjeller. Den viktigste forskjellen er at i EU vil noen rettsakter (forordninger) ha direkte virkning, slik at de ikke krever nasjonal gjennomføring – mens under EØS-avtalen må alle rettsakter gjennomføres av norsk lovgiver.

Hver rettsakt vil ha en frist for korrekt gjennomføring. I EU måler man særlig dette for gjennomføring av direktiver om det indre marked. Samme måling gjøres av ESA under EØS, og viser at Norge er blant de landene som er flinkest til å gjennomføre EU/EØS-direktiver i rett tid. Dette sender et politisk signal som legges merke til av EU og som bidrar til å styrke EØS-avtalen. Oversiktene viser imidlertid bare gjennomføringen av direktiver som gjelder det indre marked. Dersom man ser på gjennomføringen av andre rettsakter i EØS-avtalen (særlig forordninger) falmer bildet av Norge som flinkeste i klassen.

EU/EØS-retten stiller visse krav til den nasjonale gjennomføringen, som må være lojal, klar og tydelig. Utover dette er det i stor grad opp til norsk lovgiver hvordan man vil ta inn EU/EØS-reglene. Særlig er det stor grad av valgfrihet ved gjennomføring av EU/EØS-direktiver, som kan skrives helt om, slik at de passer inn i nasjonal rett, så lenge innholdet er det samme.

I Norge har man valgt å bruke den samme terskelen for valget mellom lov og forskrift som ellers. I antall er de fleste EU/EØS-reglene av utpreget teknisk karakter, som derfor gjennomføres som norsk forskrift, av regjeringen eller den underliggende forvaltning. Det er i dag om lag tusen norske forskrifter som helt eller delvis inneholder EU/EØS-rett.

De viktigste EU/EØS-reglene gjennomføres av Stortinget som formell lov. Stortinget har gitt noen rene EU/EØS-lover, som kun inneholder slike regler. Men langt vanligere er det at EU/EØS-reglene tas inn som én eller flere paragrafer i eksisterende eller nye norske lover. På denne måten glir EU/EØS-retten inn som en integrert og ofte ganske usynlig del av norsk rett. I det daglige følges lovreglene uten at det er grunn til å merke seg om de er basert på EU/EØS eller ikke.

Noen oversikt over nøyaktig hvor mange norske lover som gjennom perioden 1992–2011 er gitt eller endret på grunn av EU/EØS-retten finnes ikke, og det er metodiske utfordringer ved dette. Utvalget har imidlertid gjennomgått alle gjeldende lover i 2011 og identifisert 174 som inneholder EU/EØS-rett. Det reelle tallet er antakelig noe høyere, men ikke så mye. Oversikten over de 174 lovene er inntatt som vedlegg, og gir en slående illustrasjon av hvordan de aller fleste rettsområder – og dermed samfunnsområder – i Norge i større eller mindre grad er berørt av EU/EØS-retten.

Det er i Norge i dag (høsten 2011) til sammen ca. 600 gjeldende lover. Det innebærer at anslagsvis ca. 30 prosent av disse i større eller mindre grad inneholder EU/EØS-regler. Det betyr ikke at EU/EØS-retten utgjør en så stor andel av norsk rett, siden det i mange tilfelle bare er tale om noen få paragrafer i en ellers norsk lov.

I mange EU-stater har det vært omfattende debatt om hvor stor del av nasjonal rett som i dag er EU-basert, men forsøk på å måle dette viser store forskjeller mellom statene, som både illustrerer de metodiske utfordringene og ulike nasjonale lovgivningstradisjoner. Sammenligning er derfor vanskelig. Men en undersøkelse av EU-rettens omfang i dansk rett kan indikere et nivå som er omtrent det samme som etter Utvalgets kartlegging av norsk rett – og som antyder at andelen norsk lovgivning som er EU/EØS-basert ligger på omtrent samme nivå som i de nordiske EU-statene. Dette er ikke overraskende, siden det meste av den EU-retten som etter sin karakter gjennomføres på lovs nivå er inntatt i EØS og Schengen.31 Norske jurister er for de fleste praktiske formål like mye (eller lite) påvirket av EU/EØS-retten som sine danske og svenske kolleger.

EU/EØS-regler som er gjennomført i norsk rett er etter EØS-loven § 2 gitt en forrang fremfor vanlig norsk lov som i praksis langt på vei tilsvarer EU-rettens forrang i medlemsstatene. Dersom EU/EØS-reglene ikke er gjennomført, har de ikke «direkte virkning», slik som i EU-retten. Men den praktiske forskjellen er mindre enn den prinsipielle. Norske domstoler har plikt til å tolke norsk rett så langt det er mulig for å unngå motstrid med ikke gjennomførte EU/EØS-regler, og dertil kommet at staten kan ble erstatningsansvarlig dersom private lider tap på grunn av manglende gjennomføring. Til sammen betyr dette at EØS-avtalen langt på vei har mange av de samme mer «overnasjonale» trekkene som man finner i EU-retten.

Gjennomføringen av EU-retten i norsk rett gjennom mer enn 170 norske lover og tusen forskrifter i perioden 1992–2011 er den største resepsjon av fremmed rett noen sinne i norsk rettshistorie. På tjue år har EU-retten glidd som en integrert og omfattende del av norsk rett. Dette kan ses som tilknytning til et bredere felles europeisk rettssystem. Selv om EU-retten er den største og viktigste delen av dette, er det i samme periode også utviklet andre felles europeiske regler, og ikke minst er Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) videreutviklet og har fått økt gjennomslagskraft. Til sammen kan fremveksten av EU-retten og EMK ses som etableringen av en todelt rettsorden med klare føderative trekk, der de nasjonale rettssystemene består, men underordnet et omfattende felles europeisk regelverk. Norsk rett er del av denne utviklingen.

7.2 Gjennomføringen i norsk rett

7.2.1 Innledning

EØS, Schengen og de andre avtalene Norge har inngått med EU er formelt sett folkerettslige avtaler. Det betyr at de binder staten og norske myndigheter. Avtalene inneholder også en lang rekke regler som er ment å gi rettigheter og plikter for private rettssubjekter (borgere og bedrifter i inn- og utland). I Norge har vi et såkalt «dualistisk» prinsipp, som innebærer at folkeretten må gjennomføres av nasjonal lovgiver for å bli de engelskmennene kaller «the law of the land», gjeldende rett, som kan gi grunnlag for rettigheter og plikter og påberopes for norske domstoler. Med lovgiver menes da enten Stortinget, eller regjering og forvaltning etter delegert myndighet.

Systemet i EU-retten er at medlemsstatene er forpliktet til å gjennomføre EU-retten i nasjonal rett på en slik måte at den glir naturlig inn. Gjennomføringen må være lojal, og den må være klar og tydelig, slik at private kan forstå og forutberegne sin rettsstilling. De samme prinsippene gjelder for Norges plikt til gjennomføring av EØS og de andre avtalene. Norsk lovgiver har et handlingsrom med hensyn til hvordan man teknisk og praktisk vil innpasse EU-retten i norsk rett. Men gjennomføringen må være lojal og korrekt, slik at EU-reglene blir tatt inn i norsk rett på riktig måte, og den må være klar og tydelig, slik at private kan forstå hva de nye reglene går ut på, og forholde seg til dem.

EØS-avtalen i sin opprinnelige form ble tatt inn i norsk rett i perioden 1992–93 og trådte i kraft i januar 1994. Dette var et enormt lovgivningsløft, og norsk sentralforvaltnings største enkeltoppgave i den perioden. Over ti tusen sider med EU-regler (litt avhengig av hvordan man regner) skulle inntas i norsk rett, enten som nye lover og forskrifter eller som tilføyelser til eksisterende. Til sammen ble omtrent hundre norske lover gitt eller endret i perioden 1992–93, og mange hundre forskrifter. Arbeidet ble gjort slik at hvert departement fikk ansvaret for endringer på sitt felt, med Justisdepartementets lovavdeling som koordinerende instans. Det er enighet om at norsk lovgiver og forvaltning utførte denne oppgaven effektivt og på en måte som var lojal mot EØS-avtalens intensjoner. Ved utløpet av 1994 hadde Norge gjennomført 94 prosent av all relevant EØS-rett, og det var et høyt tall sammenlignet med situasjonen i flere av medlemsstatene.

Det store og grunnleggende arbeidet med å tilpasse norsk rett til EU-retten skjedde altså i perioden 1992–93. Dette var imidlertid ikke noen engangshandling. I EU vedtas det stadig ny lovgivning, som løpende tas inn i EØS, Schengen og de andre norske tilknytningsavtalene, som vist i kapittel 6. Hver gang det skjer, må reglene deretter gjennomføres i nasjonal av norsk lovgiver. Det betyr at gjennomføring av EU-retten i norsk rett har vært en kontinuerlig oppgave for norsk lovgiver gjennom hele perioden 1992–2011. Dette utgjør til en hver tid en betydelig del av Stortingets og forvaltningens løpende lovgivningsarbeid. Utvalget har ikke noe nøyaktig tall, men anslår at Stortinget til sammen har truffet godt over to hundre lovgivningsvedtak som gjelder tilpasning til EU-retten. Det virkelige omfanget viser seg likevel først i forvaltningen, ettersom det store flertallet av EU-regler gjennomføres på forskriftsnivå.

7.2.2 Nærmere om hvordan EU-retten er gjennomført i norsk rett

I teorien kunne man tenke seg at all den EU-retten Norge har overtatt gjennom EØS, Schengen m.m. kunne gjennomføres av Stortinget ved ett enkelt lovvedtak, som bare sa at alt sammen gjelder som norsk rett. Slik gjennomføres de fleste andre folkerettslige traktater.32 Men for EU/EØS-retten ville det vært umulig både av praktiske, politiske og rettslige grunner, og det ville blitt upresist og gitt dårlig oversikt.

I stedet er de mange EU-reglene gjennomført ved enkeltstående vedtak av Stortinget som lovgiver, eller av regjering og forvaltning etter myndighet delegert fra Stortinget, og passet inn i norsk rett der reglene etter sitt innhold hører hjemme. I dette arbeidet har man brukt de samme teknikkene som ellers gjelder for gjennomføring av folkerett i norsk rett. Det er det samme opplegget som brukes i de fleste EU-statene, herunder de nordiske.

Grovt sett er det to tradisjonelle teknikker: henvisning og gjengivelse. Ved henvisning vedtar man én enkelt norsk paragraf som henviser til traktaten og fastslår at den skal gjelde som norsk rett. Fordelen med en slik teknikk er at man holder seg lojal mot originalteksten, og at ordlyden blir identisk i alle traktatstatene. Ulempen er at folkerettsreglene forblir et fremmedelement, med form og begreper som avviker fra norsk rett ellers. Ved gjengivelse omskrives folkeretten og gis rettsteknisk form og utseende som norsk lovtekst, enten i en ny lov/forskrift, eller som en del av en eksisterende lov/forskrift. Fordelen med denne teknikken er at folkeretten blir en naturlig del av norsk rett, og dermed enklere å forholde seg til. Ulempen er at det kan gå ut over nøyaktigheten, og skape motstrid mellom lovens ordlyd og den underliggende folkerettslige forpliktelsen. Videre kan det være vanskelig å vite hvilke deler av lovteksten som er basert på folkerett, og hvilke som er «vanlig» norsk rett.

Ved gjennomføringen av EU/EØS-retten er begge teknikker brukt – både henvisning og gjengivelse. Noen deler av EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett ved korte henvisninger til originalteksten. Andre deler (det meste) er omskrevet til norsk lovspråk. Noen få deler er ikke gjennomført i det hele tatt, herunder de fleste protokollene, som ikke er ment å skape rett og plikt for private. Heller ikke de særlige EFTA-traktatene har man ansett det nødvendig å gjennomføre. Schengen-avtalen er heller ikke gjennomført som sådan, men det er gitt lover og forskrifter som gjengir de reglene som berører private rettssubjekter.

Det som er gjennomført ved henvisning er EØS-avtalens hoveddel og forordningene. Avtalens hoveddel er gjennomført ved § 1 i den såkalte EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109. Bestemmelsene i hoveddelen har følgelig status som formell lov. Forordningene er inkorporert enkeltvis eller i grupper, i lov eller forskrift. Grunnen til at denne teknikken ble valgt er EØS-avtalens hoveddel artikkel 7 som sier at forordninger må gjennomføres «som sådan». Et eksempel er EØS-arbeidstakerloven av 1992, som gjennomfører to viktige forordninger om fri bevegelighet av arbeidstakere.Det er gjort ved én setning i § 1 om at forordningene «gjelder som lov», og deretter er de tatt inn i originaltekst. De fleste forordningene i EØS-avtalen er gjennomført i Norge ved forskrift, og noen av disse er svært omfattende.

Boks 7.1 Finanger-saken og spørsmålet om direkte virkning

Den største, mest langvarige og prinsipielt viktigste rettssaken om EU/EØS-retten i norsk rett så langt er den såkalte Finanger-saken. Den startet i 1995 da den 17 år gamle jenta Veronika Finanger satt på i en bil hjem fra fest i Trøndelag med en beruset sjåfør og ble alvorlig skadet da de kolliderte. Etter Bilansvarlovens av 1963 § 7 tredje ledd kunne en passasjer »... ikkje få skadebot utan at særlege grunnar er for det, dersom han av fri vilje køyrde eller let seg køyre i den vogna som gjorde skaden endå han [...] visste eller måtte vita at vognføraren var påverka av alkohol eller andre rusande eller døyvande råder». Regelen ble i sin tid gitt av edruskapspolitiske grunner. Forsikringsselskapet (Storebrand) nektet derfor å utbetale erstatning. Finangers advokat mente at den norske loven måtte være i strid med EUs tredje motorvognforsikringsdirektiv, som var inntatt i EØS-avtalen. Dette ble starten på en lang prosess. Finanger vant de første rundene i Inderøy herredsrett og Frostating lagmannsrett. I 1999 nådde saken Høyesterett, som spurte EFTA-domstolen til råds om tolkningen av EØS-retten. EFTA-domstolen kom til at tredje motorvognforsikringsdirektiv som hovedregel må gi passasjeren krav på erstatning selv om man vet at sjåføren er beruset. Dermed var det klart at norsk lov var i direkte motstrid med ikke-gjennomført EØS-rett. Høyesterett behandlet saken i plenum i 2000, og kom under dissens 10:5 til at Finanger riktignok hadde et krav etter EØS-retten, men at dette ikke kunne gjøres gjeldende mot Storebrand siden det ikke var gjennomført i norsk rett. Finanger rykket deretter tilbake til start og saksøkte i stedet staten med krav om erstatning for tap som følge av manglende gjennomføring. Spørsmålet var om de særlige vilkårene for dette var oppfylt. Finanger vant første runde i Oslo tingrett, men tapte deretter i Borgarting lagmannsrett. Da saken atter kom opp for Høyesterett ble den igjen behandlet i plenum og igjen ble det dissens. I den endelige dommen fra oktober 2005 kom ni dommere til at hun måtte få erstatning, mens et mindretall på fire mente at myndighetene ikke kunne bebreides for den mangelfulle gjennomføringen og ikke kunne være ansvarlig (Rt. 2005 s. 1365). For Veronica Finanger endte saken etter ti år og syv runder i rettsapparatet med at hun fikk erstatning. En rekke andre trafikkofre fikk også erstatning som en forlengelse av denne saken. Dette er første gang i norsk rettshistorie at en sak har vært behandlet to ganger av Høyesterett i plenum. Det prinsipielt viktigste med dommen er at et samlet Høyesterett anerkjente EFTA-domstolens lære om staten kan holdes erstatningsansvarlig for manglende gjennomføring av EU/EØS-retten. Dissensen 9:4 gjaldt ikke selve prinsippet, men bare den nærmere tolkningen og vurderingen av kriteriene. Regelen i Bilansvarsloven § 7 ble endret av Stortinget allerede i 2000, og gjør i dag ikke noe unntak for passasjerer som sitter på med berusede sjåfører. Dette er et av de klareste eksemplene så langt på at en tidligere norsk lovregel er endret fordi den var i strid med EU/EØS-retten.

Boks 7.2 Ulike typer lovgivning i EU – om forordninger og direktiver

I EU brukes gjerne uttrykket «rettsakt» (legal act) som en samlebetegnelse på alle vedtak som EU-institusjonene treffer med bindende virkning for medlemsstatene. Det gjelder både det vi vil kalle lovgivning (generelle vedtak) og vedtak som avgjør enkeltsaker (enkeltvedtak). Videre vedtas også såkalte «ikke-bindende rettsakter», som typisk er retningslinjer og anbefalinger. Innenfor kategorien lovgivning er det i EU to forskjellige typer – forordninger og direktiver. Dette er et skille som vi ikke kjenner fra norsk rett og som kan være uvant for nasjonale jurister. Forklaringen er at man i EU trengte to instrumenter med forskjellig gjennomslagskraft, til hvert sitt bruk.1 På noen områder er det nødvendig å ha helt identiske regler i alle medlemsstatene. Da brukes forordninger. En forordning er en rettsakt som gjelder direkte i alle medlemsstatene i den form den gis av EU-institusjonene. Når en forordning er vedtatt på EU-nivå blir den som sådan gjeldende rett i medlemsstatene, uten noen nasjonal tilpasning eller omskriving. Dette er den mest overnasjonale formen for EU-lovgivning. Direktiver er annerledes. De ser også ut som lovtekster, men for dem gjelder at det bare er innholdet som er bindende for statene. Så lenge innholdet gjennomføres på en klar og tydelig måte i nasjonal rett, er det opp til nasjonal lovgiver å bestemme formen og virkemidlene for hvordan dette nærmere skal gjøres. Et direktiv er med andre ord ikke en vanlig lovtekst, men snarere et krav til medlemsstatene om å vedta nasjonale regler av et visst innhold. Direktivene vil også innholdsmessig ofte gi medlemsstatene et større eller mindre handlingsrom. Noen ganger er de svært detaljerte, men andre ganger er de mer generelt og abstrakt utformet, og gir stort spillerom ved gjennomføringen. Forordninger og direktiver brukes på forskjellige områder av EU-retten, alt etter hva traktatene foreskriver, og det er ikke noen rangordning mellom dem. Både forordninger og direktiver kan gis på to nivåer – enten av Rådet og Europaparlamentet (de viktigste) eller av Kommisjonen etter delegert myndighet. Det tilsvarer grovt sett skillet mellom lov og forskrift hos oss. EØS-avtalen inneholder et stort antall av både forordninger og direktiver, som nærmere angitt ovenfor i kapittel 6.5.

1 For en gjennomgang se Sejersted mfl. (2011) EØS-rett, 3. utgave, Universitetsforlaget, særlig kapittel 3.2.2 og 7.3.

I omfang er det meste av lovgivningen i EØS-avtalen gitt som direktiver, som er gjennomført i norsk rett ved gjengivelse (omskriving). Her har det altså vært opp til norsk lovgiver å bestemme formen og virkemidlene, bare underlagt et generelt krav om lojalitet og klarhet.

For det første kan norsk lovgiver fritt bestemme om direktivene skal gjennomføres av Stortinget som lov eller av regjering og forvaltning som forskrift. I antall er de aller fleste direktivene gjennomført i forskrift, men de viktigste er gjennomført av Stortinget i lovs form.

For det andre kan norsk lovgiver bestemme om direktivene skal gjennomføres som egne lover og forskrifter, eller innarbeides i eksisterende (vanlige norske) lover og forskrifter. På lovsnivå er det gitt noen få «rene» EØS-lover, som kun inneholder EU/EØS-rett. Men de aller fleste direktivene er skrevet inn i eksisterende norske lover, der de kan utgjøre alt fra én setning til det meste av loven. På forskriftsnivå er det vanligere å gi forskrifter som kun gjennomfører EU/EØS-direktiver, som også her finner man «blandete» tekster, som både inneholder EU/EØS-regler og vanlig norsk rett.

For det tredje er det ikke nødvendig for norsk lovgiver å vedta noen nye bestemmelser dersom eksisterende norsk rett allerede inneholder de samme reglene som EU/EØS-direktivet. Det var mange eksempler på dette ved den første gjennomføringen i 1992–93. På den tiden hadde Norge i realiteten allerede i mange år tilpasset seg rettsutviklingen i EF, og da avtalen trådte i kraft var mange regler sammenfallende. I slike tilfelle er det nok at Norge melder fra (til EFTAs overvåkningsorgan) om hvilke norske lover eller forskrifter som tjener til å oppfylle direktivets krav. Den norske loven eller forskriften skifter da samtidig karakter, fra å være rent norsk til å bli uttrykk for gjennomført EU/EØS-rett.

Figur 7.1 Hvert halvår publiserer Kommisjonen og ESA rapporter som viser gjennomføring av regelverket for det indre marked. Norge og EFTA-landene scorer ofte godt.

Figur 7.1 Scoreboards

Kilde: Faksimile: Europautredningen

Omskrivingsteknikken gjør at de fleste EU/EØS-direktivene inngår som en del av en norsk lov eller forskrift som også inneholder bestemmelser av vanlig norsk opprinnelse. Målet er nettopp at EU-reglene skal gli naturlig inn som en del av norsk rett, og er gjennomføringen god, vil det ofte være vanskelig å se hvor norsk rett slutter og EU-retten begynner.

EU-retten er med andre ord ikke innarbeidet i norsk rett som separate bolker. Unntaket er EØS-avtalens hoveddel, som er inntatt som en egen lov for seg. Men resten av all den EU-retten Norge har overtatt gjennom EØS, Schengen og andre avtaler er innarbeidet løpende på de stedene i norsk rett der de hører hjemme, og de fleste reglene er omskrevet til norsk språkdrakt, og flettet inn mer eller mindre sømløst i vanlig intern norsk rett. Det betyr at man finner EU-regler spredt rundt i nesten alle deler av norsk rett. Som vi skal se nedenfor har Utvalget identifisert over 170 gjeldende norske lover i dag (av ca. 600 totalt) som inneholder større eller mindre elementer av EU-rett, og de varierer i alder og innhold fra Taubaneloven av 1912 til Elsertifikatloven av 2011.

Videre betyr dette at EU-rettens tilstedeværelse i norsk rett er nesten usynlig for det blotte øye, selv for de fleste jurister. Blar man gjennom den store røde lovsamlingen («Norges Lover») vil det bare være noen få steder der ord som «EU», «EØS», «Schengen» eller lignende indikerer at det dreier seg om gjennomførte EU-regler. De aller fleste gjennomføringsreglene viser ikke spesielt til dette, og fremstår som vanlige norske regler. Redaktørene av lovsamlingen søker løpende å markere EU-reglene med fotnoter som viser til de aktuelle EU-direktivene, men det er ikke en fullstendig veiviser. For det første gjøres det normalt bare med en enkelt fotnote til lovens tittel, som ikke nærmere forklarer hvilke deler av loven som er EU-basert og hvilke ikke. Ser man på Postloven av 1996 er det for eksempel en fotnote til lovens tittel som viser til EU-postdirektivene, men ut fra den er det ikke mulig å se hvilke postregler som er gitt av norsk lovgiver på selvstendig grunnlag og hvilke deler av loven (ca. halvparten) som er EU/EØS-basert. For det andre er det slett ikke alltid redaktørene har klart å få inn slike fotnoter. Ser man på Plan og bygningsloven av 2008 er det for eksempel ingen fotnoter som viser at det viktige kapittelet om kravet til miljøkonsekvensutredningen nesten i sin helhet er EU/EØS-basert. Grensen mellom gjennomført EU-rett og vanlig norsk rett er særlig vanskelig å oppdage på de rettsområder der det ikke er vedtatt egne norske gjennomføringsbestemmelser i det hele tatt, men bare nøyd seg med å konstatere at norsk lov allerede var i overensstemmelse med EU/EØS-rettens krav. I slike tilfeller er det nesten aldri tatt inn fotnoter som viser dette.

For de fleste praktiske formål er det ikke noe stort problem at det er vanskelig å se hvilke deler av norsk rett som er uttrykk for EU-rett og hvilke som ikke er det. Lovene er like bindende og skal følges på samme måte uansett. Men for det første innebærer det at omfanget av EU-tilpasning i norsk rett blir usynliggjort. Selv de fleste jurister er ikke klar over hvor stor del av Norges Lover som i dag er EU/EØS-basert. For det andre kan det skape utfordringer de gangene det oppstår tvil om tolkningen, og man må gå inn og se nærmere på reglene. Da har de EU/EØS-baserte reglene en annen karakter og bakgrunn. Mens vanlige norske regler tolkes på vanlig måte etter norsk rettskildelære (metode), skal de EU-baserte reglene tolkes og forstår ut fra EU-rettens tolkningslære, og på bakgrunn av rettskildene i EU-retten, herunder rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Dette er en utfordring som norske jurister har forholdt seg til de siste tjue årene, og som ikke er blitt mindre etter hvert.

En siste kategori er norske lover som ikke positivt inneholder EU/EØS-regler, men som likevel er endret på grunn av EØS-avtalen, fordi det har vært nødvendig å ta bort tidligere norske regler som var i strid med EØS-retten. Et viktig eksempel på dette er industrikonsesjonsloven av 1917, som regulerer vilkårene for eierskap til vannkraft, og som er endret både i 1992 og 2008 for å fjerne tidligere regler som forskjellsbehandlet norske og utenlandske private aktører i strid med EØS.

7.2.3 Nærmere om handlingsrom ved gjennomføring av direktiver og forordninger

Når norsk lovgiver gjennomfører EU/EØS-forordninger er det lite politisk og rettslig handlingsrom. I EU skal ikke forordninger gjennomføres på nasjonalt plan i det hele tatt – de skal gjelde direkte slik de er vedtatt på EU-nivå. Under EØS-avtalen var dette av konstitusjonelle og politiske grunner ikke mulig. Også forordninger må gjennomføres av norsk lovgiver for å bli del av norsk rett. Samtidig ønsker man at forordningene også i EØS skal fremstå i sin originale form, slik de er vedtatt på EU-nivå. I artikkel 7 i EØS-avtalens hoveddel heter det derfor at forordninger skal gjennomføres «som sådan». Det betyr at de gjennomføres ved henvisning, ordrett. Og uten at norsk lovgiver kan endre ordlyden eller på annen måte omforme reglene for å få dem til å passe bedre inn i norsk rett. Her er det derfor ikke noe nasjonalt handlingsrom.

Ved gjennomføringen av direktiver er det annerledes. Gjennomføringen av direktiver må være lojal mot EØS-avtalens intensjoner, og den må være klar og tydelig, slik at private kan forstå reglene. Men utover dette er det opp til nasjonal lovgiver å bestemme formen og midlene for gjennomføring. Hvor mye spillerom dette gir i praksis vil variere. Noen direktiver er svært detaljerte og konkrete, og gir lite valgfrihet for nasjonal lovgiver utover det rent rettstekniske. Men andre direktiver er ofte mer vagt og generelt utformet, og kan tolkes på forskjellige måter. Og noen gir nasjonal lovgiver rett ut et valg mellom ulike løsninger.

Ved gjennomføring av slike direktiver kan det for nasjonale myndigheter oppleves som mest komfortabelt å velge løsninger som man er trygg på at vil stå seg, og heller ta i litt ekstra og tolke direktivene utvidende, for ikke senere å bli møtt med kritikk eller søksmål. Det betyr med andre ord at man overoppfyller EU/EØS-rettens krav. I seg selv trenger det ikke det å være uheldig å legge inn en ekstra margin, særlig hvis det gjelder regler som ikke er kontroversielle og som ellers fremstår som hensiktsmessige. Men det man da samtidig gjør er å innskrenke Stortingets lovgivende handlingsrom mer enn det EU/EØS-retten strengt tatt krever.

I hvilken omfang dette har skjedd i norsk praksis i perioden 1992–2011 er vanskelig å kartlegge generelt. På noen områder har lovgiver utvilsomt benyttet det handlingsrom som direktivene gir. Det gjelder for eksempel den faste norske Banklovkommisjonen, som har gjennomført det meste av EU/EØS-retten om bank, forsikring, verdipapirhandel m.m., og som alltid har vært bevisst på behovet for å benytte handlingsrommet for å ivareta norske interesser og tradisjoner. På andre områder kan nok forvaltningen ha vært mindre bevisst på dette, og heller lagt til grunn utvidende tolkninger av EU/EØS-retten der man har vært i tvil.

Den første gangen denne problemstillingen ble prinsipielt drøftet av et lovforberedende organ, var da det såkalte Håndhevelsesutvalget i april 2010 avga innstilling om gjennomføring av et nytt EU/EØS-direktiv om håndhevelse av reglene om offentlige anskaffelser i norsk rett. Det gjaldt et direktiv som både eksplisitt gir nasjonale myndigheter valg mellom flere alternativer, og dessuten på viktige punkter er relativt generelt utformet, slik at det kan tolkes på flere måter, som gir større eller mindre nasjonalt spillerom til å velge løsninger som norsk lovgiver selv anser som er de beste. Håndhevelsesutvalget uttalte om dette:

«En generell utfordring ved gjennomføring av direktiver i nasjonal rett er at det ikke alltid er åpenbart hvordan de nærmere skal tolkes og forstås. Det gjelder også for håndhevelsesdirektivet. De fleste reglene i direktivet er klare, men på enkelte punkter kan tolkningen diskuteres. I slike tilfelle kan man ved gjennomføringen i prinsippet gå frem på to måter. Det ene er å konsekvent tolke direktivet mest mulig utvidende, og på den måten legge inn en ekstra «margin» ved gjennomføringen. Det andre er å velge den tolkningen som fremstår som mest naturlig, og som også anses å gi den beste løsningen etter en nasjonal vurdering. Utvalget anser det siste alternativet for å være det generelt og prinsipielt korrekte, og har lagt seg på denne linjen i sine forslag til gjennomføring. På de punktene der det kan være tvil om den EU/EØS-rettslige tolkningen, vil utvalget følgelig påpeke dette, og søke å finne frem til den mest naturlige tolkningen. Men der det er flere legitime tolkningsmuligheter, vil utvalget foreslå de løsninger som etter en selvstendig vurdering fremstår som de beste og mest hensiktsmessige i en nasjonal kontekst.»33

Dette er et eksempel på hvordan norsk politisk og handlingsrom praktisk sett kan ivaretas innenfor rammene av lojal tilpasning til de krav EØS-avtalen stiller.

7.2.4 Tidsbruk og kontroll med gjennomføringen

Enhver EU/EØS-rettsakt vil inneholde en tidsfrist for når den skal være gjennomført i nasjonal rett. Dersom man i EØS-komiteen har vært raske til å ta EU-rettsakten inn i EØS-avtalen, vil det kunne være den samme tidsfristen som i den opprinnelige EU-rettsakten, slik at reglene skal være gjennomført på samme tid i EU og EFTA-statene. Men siden det ofte tar tid å innta rettsaktene i EØS-avtalen er det vanlig at det gis en egen tidsfrist for EFTA-statene, som ligger noe etter fristen for EU-statene. Dette er en del av den generelle forsinkelsen i den norske tilknytningsformen.34

I EU fører Kommisjonen kontroll med at medlemsstatene gjennomfører rettsaktene i tide, og ESA gjør det samme for Norge, Island og Liechtenstein, etter de samme prinsippene. Systemet er basert på at medlemsstatene selv melder inn når en rettsakt er gjennomført. Det sier bare noe om at rettsakten er gjennomført, ikke om kvaliteten på gjennomføringen. Det kan senere vise seg at gjennomføring som er meldt inn viser seg å være gal eller mangelfull.

I EU fører Kommisjonen løpende oversikt over hvordan medlemsstatene ligger an i gjennomføringen. For de direktivene som regulerer «det indre marked» har det lenge vært ført en fast statistikk – Internal Market Scoreboard – som publiseres to ganger i året, og angir hvor mange prosent av de til enhver tid gjeldende direktivene som hver medlemsstat ennå ikke har gjennomført i tide. Oversiktene viser altså gjennomføringsunderskuddet (the transposition deficit), og er ment som et virkemiddel for å få statene til å skjerpe seg.

Under EØS-avtalen fører ESA en tilsvarende statistikk over hvor mange av de EU/EØS-direktivene som omfattes av det indre marked som ennå er ikke er gjennomført i rett tid av Norge, Island og Liechtenstein. Oversikten utarbeides på samme måte som i EU, etter samme kriterier, og offentliggjøres samtidig – slik at det er lett å sammenligne.

Disse oversiktene får gjerne en del oppmerksomhet – ikke minst fordi de gjennomgående har vist at Norge (og de to andre EFTA-statene) er blant de flinkeste statene i EU/EØS til å gjennomføre nye direktiver i rett tid. Enkelte år har Norge ligget helt på topp, og man har nesten alltid vært i øvre sjikt. Figuren nedenfor viser hvor Norge har ligget over tid, angitt i prosent av direktivene som ikke er gjennomført innen fristens utløp:

Figur 7.2 Manglende gjennomføring av direktiver 1997–2009 (prosent av gjeldende direktiver inntatt i EØS-avtalen som ikke er gjennomført i tide)

Figur 7.2 Manglende gjennomføring av direktiver 1997–2009 (prosent av gjeldende direktiver inntatt i EØS-avtalen som ikke er gjennomført i tide)

Kilde: Kommisjonen, Internal Market Scoreboard; ESA.

Disse oversiktene viser altså ikke gjennomføring av alle rettsakter i EU og EØS, men bare av direktiver som er vedtatt etter hjemlene for det indre marked. På dette området er så godt som samtlige EU-direktiver EØS-relevante, så tallene for EU- og EFTA-statene er grovt sett sammenlignbare.35 En liten forskjell oppstår ved at det normalt tar en viss tid før nye EU-rettsakter inntas i EØS. Det kan bety at det er flere gjeldende direktiver i EU enn i EØS, men det kan også slå den andre veien, ved at direktiver som er opphevet i EU fortsatt formelt er gjeldende i EØS.36

Som figuren viser er det en generell tendens at nasjonale myndigheter har blitt flinkere det siste tiåret. Gjennomføringsunderskuddet har gått betydelig ned i perioden 1997–2009, både i EU og for Norges del. Videre konvergerer kurvene. Alle stater reduserer sitt underskudd. Figuren viser at EU/EØS-direktivene blir gjennomført raskere enn før, og det skaper større ensartethet på det indre marked. Dette skyldes også at Kommisjonen og ESA har intensivert sin kontroll med at statene gjennomfører i tide. Fra og med 2009 har det vært oppstilt som et mål i EU og EØS at alle stater skal ligge under 1 prosent ikke-gjennomførte direktiver. I foreløpig siste måling, fra september 2011 lå Norge på ca. 1 prosent, med 14 direktiver som ikke var gjennomført til tross for at fristen var løpt ut. Snittet i EU på samme tid var 1,2 prosent, og Norge lå på en 7. plass av samtlige 30 EU/EØS-stater.37 Det var ned fra topplasseringen i mars 2011, da Norge lå på 1. plass i rettidig gjennomføring av direktiver i hele EU/EØS-området med bare 0,2 prosent underskudd.38

Generelt har Norge hatt lavere underskudd enn gjennomsnittet i EU i hele perioden siden 2001, som figuren viser. Disse oversiktene blir lagt merke til og har en viss politisk funksjon. For Norges del er det viktig at EU-siden på denne måten ser at man oppfyller kravene i EØS-avtalen lojalt. EU har ved flere anledninger vist til at man er tilfreds med Norges og de andre EFTA-statenes gjennomføring, og det bidrar til å gjøre avtalen mer robust. De andre EFTA/EØS-statene Island og Liechtenstein er også flinke til å gjennomføre direktiver i tiden. Det samme er de nordiske EU-statene. Nordiske land har tradisjonelt det laveste underskudd i EU/EØS, og Norge ligger omtrent på linje med Danmark og Sverige. I forskningen er det vanlig å forklare dette med administrativ kultur og kapasitet. Det er liten eller ingen sammenheng mellom oppslutning om EU-medlemskap og effektiviteten i denne delen av gjennomføring av EU-direktivene. Selv om de nordiske landene til dels er mer skeptiske til europeisk integrasjon enn andre stater i EU, er det likevel blant de flinkeste til å gjennomføre regelverket i tide.

Figuren viser bare hvor mange direktiver som ikke er gjennomført i tide – ikke hvor lang tid forsinkelsene tar. Dette føres det også statistikk over, som publiseres som del av de samme oversiktene. I september 2011 var gjennomsnittlig forsinkelse for de 14 direktivene som Norge hadde utestående på 4,6 måneder. Dette var litt bedre enn gjennomsnittet i EU, som var på 5,5 måneder. Kommisjonen og ESA vil gi beskjed med en gang fristen er oversittet, og hvis den varer i noe tid vil man starte traktatbruddprosedyre. Forsinkelser på over to år er ansett uakseptabelt.

Oversikter som dette viser bare at EU-direktivene er formelt gjennomført i nasjonal rett og varslet inn til Kommisjonen eller ESA i rett tid. De sier ikke noe om kvaliteten på gjennomføringen, og heller ikke noe om hvorvidt reglene faktisk etterleves. Noen tilsvarende oversikter for dette har man ikke, og det er langt vanskeligere å måle.

Videre viser oversikten bare gjennomføring av direktiver som gjelder det indre marked. Det er de fleste direktivene i EØS-avtalen, men ikke alle. Dertil kommer at det i EU/EØS-retten også er en annen form for lovgivning – forordningene. I EU-retten gir det ikke mening å måle nasjonal gjennomføring av forordninger, for de gjelder umiddelbart når de er vedtatt av EU-institusjonene, og skal nettopp ikke gjennomføres av nasjonal lovgiver. Under EØS-avtalen må imidlertid også forordninger gjennomføres i nasjonal rett, siden EFTA/EØS-statene ikke har gitt fra seg kontrollen over dette. Noen tilsvarende «scoreboard» for norsk gjennomføring av EU/EØS-forordninger finnes ikke, og Utvalget har heller ikke samlede tall for dette. Men inntrykket er at etterslepet (gjennomføringsunderskuddet) her er betydelig større enn for direktiver. Dersom man tar med forordninger falmer følgelig inntrykket av Norge som flinkeste gutt i klassen betydelig.

Hver gang Norge ikke har gjennomført et direktiv eller en forordning i tide er det formelt sett et brudd på en forpliktelse etter EØS-avtalen – et «traktatbrudd». Dette kontrolleres av ESA. Så snart fristen for gjennomføring av en rettsakt er utløpt uten at Norge har meldt ifra at det er gjort, vil ESA påtale dette. Dersom det deretter lar vente på seg uten at noe skjer, vil ESA etter hvert starte en formell traktatbruddsprosedyre mot Norge. Denne prosedyren går gjennom flere stadier, som tar en del tid, og normalt vil norske myndigheter da skynde på og gjennomføre den forsinkede rettsakten underveis. Men det hender at man fortsatt somler, og da vil ESA til slutt kunne trekke Norge inn for EFTA-domstolen og be om dom for traktatbrudd.

Det var vært 10 slike saker mot Norge i perioden 1994–2011, som alle har endt med at Norge er dømt for ikke å ha gjennomført direktiver eller forordninger i tide. Som oftest er grunnen administrativ somling eller nedprioritering, og ikke bevisst politisk trenering. Det foreløpig siste eksempelet på en slik dom falt i september 2011, der Norge ble dømt for ikke å ha gjennomført en forordning om norsk deltakelse i European Maritime Safety Agency i rett tid.39

7.3 Oversikt over EU/EØS-retten i norsk rett

7.3.1 Norske lover gitt eller endret på grunn av EU/EØS-retten

I et berømt sitat helt tilbake fra 1974 sammenlignet den kjente engelske dommeren Lord Denning britenes møte med EF-retten med en tidevannsbølge. Den var »... like an incoming tide. It flows into the estuaries and up the rivers. It cannot be held back».

Mange nasjonale jurister i EU-statene har følt det på samme måte. Etter hvert som EU-retten har utviklet seg, har den grepet inn på stadig flere områder som tidligere var nasjonal rett. Noen tilsidesettelse av nasjonal rett er det ikke tale om. Mange av de mest sentrale rettsområdene er fortsatt i hovedsak opp til nasjonal lovgiver, og det er så langt ingen tegn til at nasjonale særtrekk ved de enkelte rettssystemene er i ferd med å forsvinne. Men listen over områder av nasjonal rett som i større eller mindre grad påvirkes av EU-retten blir stadig lengre, og den EU-baserte andelen av nasjonal lovgiving blir stadig større.

Det norske rettssystemet er del av dette, og påvirkes i all hovedsak på samme måte som rettssystemene i EU-statene. Tidevannsbølgen har også nådd Norge. Gjennom EØS og de andre avtalene med EU, samt i noen grad gjennom ensidig tilpasning, har Norge overtatt det meste av den sentrale EU-retten, og gjennomført den i nasjonal rett på samme måte som i EU-statene.40 For praktiserende norske jurister er forskjellen mellom EØS og EU ikke særlig stor, og de arbeider tilnærmet like mye eller lite med EU-rett som sine svenske og danske kolleger, avhengig av hva slags juss de driver med.

I Norge er det i dag ca. 600 gjeldende lover.41 På ett nivå påvirkes nesten alle disse av EU/EØS-retten i den forstand at som hovedregel må ingen norsk lov tolkes eller praktiseres på en måte som usaklig forskjellsbehandler borgere og bedrifter fra andre EU/EØS-land. Konkursloven av 1984 er for eksempel en norsk lov. Det er ikke utviklet egne konkursregler i EU/EØS. Men hvis den norske loven praktiseres på en måte som gir kreditorer fra andre EU/EØS-land dårligere dekning enn norske vil det raskt utgjøre et brudd på EØS-avtalens hovedregler. Skatteloven av 1999 er en norsk lov, men den tidligere regelen om at tippepremier fra utlandet måtte beskattes, mens norske tippepremier var skattefrie, var et klart brudd på EØS-avtalen og måtte endres. Tilsvarende eksempler kan man lage ut fra de fleste norske lover. Det skal lite til for at ulik praktisering av norsk rett til skade for private aktører fra andre EU/EØS-stater vil bli ansett som en urettmessig «restriksjon» på retten til fri bevegelse av varer, tjenester, personer, bedrifter eller kapital.

Et annet spørsmål er hvor mange norske lover som er gitt eller endret som følge av tilpasning til EU gjennom EØS, Schengen eller andre avtaler. Det omfatter først og fremst norske lover som positivt inneholder EU-regler. Det er den store kategorien. Dernest omfatter det også norske lover som er endret for ikke å stride med EU-reglene.

Utvalget har foretatt en undersøkelse av dette. Den er først og fremst basert på elektronisk søk på Lovdata, men deretter supplert med manuell gjennomgang. Etter denne metoden identifiserte Utvalget 174 norske lover som er gitt eller endret som følge av tilpasning til avtalene med EU. Det korrekte tallet er antakelig noe høyere, ettersom det er lite trolig at vi har fått med oss absolutt alle. Tallet viser bare hovedlover, ikke endringslover (da ville det vært høyere). Videre viser det bare til gjeldende lover i dag, ikke lover som er opphevet i perioden 1994–2011.

De 174 lovene er en interessant liste, som er inntatt som vedlegg til utredningen, og som illustrerer bredden i norsk EU-tilpasning.42 61 av dem er fra før EØS-avtalen ble inntatt i norsk rett i november 1992 og viser hvordan EU/EØS-regler ble inkorporert i tidligere norske lover, som for eksempel Avtaleloven av 1917, Bilansvarsloven av 1961, Brannfarligvareloven av 1971, Bibliotekvederlagsloven av 1987, Kringkastingsloven av 1992, osv. De neste 113 lovene er fra november 1992 og fremover og viser hvordan EU/EØS-retten har vært en del av lovgivningsprosessene når man har utformet ny norsk lovgivning de siste tjue årene.

Av de 174 lovene er det bare 15 som er rene EU/EØS-lover, i den forstand at de kun inneholder EU-regler. Dette er:

  • EØS-loven av 1992

  • EØS-arbeidstakerloven av 1992

  • Statsstøtteloven av 1992

  • Sjøtransporttjenesteloven av 1992

  • Lov om europeiske økonomiske foretaksgrupper av 1995

  • Lov om allmenngjøring av tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg av 1996

  • Lov om registrering av leveranser av råolje i EØS av 1999

  • Lov om Schengen informasjonssystem (SIS) av 1999

  • Lov om beskyttelse av supplerende pensjonsrettigheter innen EØS av 2001

  • EØS-konkurranseloven av 2004

  • EØS-høringsloven av 2004

  • EØS-varebytteloven av 2005

  • Lov om europeiske selskaper (SE) av 2005

  • Lov om europeiske samvirkeforetak (SCE) av 2006

  • Tjenesteloven av 2009

Av disse er den såkalte EØS-loven fra av 29. november 1992 den klart viktigste. Dette er den loven som gjennomfører EØS-avtalens hoveddel som norsk rett, og som dermed inneholder de grunnleggende prinsippene i EU-retten om blant annet fri bevegelighet av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital, samt hovedreglene om statsstøtte og konkurranse, foruten de institusjonelle og prosessuelle hovedreglene om hvordan EØS-avtalen skal fungere.

De 159 andre lovene inneholder større eller mindre deler EU/EØS-rett – alt fra store deler av loven til én paragraf, eller kanskje bare én setning i en paragraf. Noen av lovene inneholder i seg selv tilsynelatende ganske lite EU/EØS-rett, men har en hjemmel for forvaltningen til å gi utfyllende forskrifter, som brukes til å gjennomføre EU/EØS-reglene. Det er for eksempel tilfelle med Matloven av 2003. Selve loven er ganske kort, og det meste av den er regler som norsk lovgiver har utformet selv. Men Matloven er i første rekke en hjemmelslov for regjeringen, departementene og Mattilsynet til å gi utfyllende forskrifter, som regulerer de konkrete sidene ved norsk matproduksjon og mattrygghet. Ifølge Mattilsynet er ca. 90 prosent av de mange forskriftene som nå gis på dette området ren EU/EØS-rett.

Et annet illustrerende eksempel kan være Postloven av 1996. Dette er ved første blikk en rent norsk lov, som viderefører den tidligere postloven av 1928. De fleste paragrafene er utformet av norsk lovgiver alene. Men i en lang fotnote til lovens overskrift er det mot slutten en liten henvisning til «EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5d». Dersom man slår opp og analyserer nærmere, vil man se at flere av paragrafene i loven er gjennomføring av EUs 1. og 2. postdirektiv, inkludert § 5 om konsesjonsvilkår og deler av § 6 om eneretten.

Et annet typisk eksempel kan være Arbeidsmiljøloven av 2005. Dette er en omfattende lov, som i hovedsak er utformet av norsk lovgiver alene. Men den inneholder også en rekke EU/EØS-regler, spredt rundt omkring. Et eksempel er hele lovens kapittel 16 (syv paragrafer) om arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, som i sin helhet er EU/EØS-rett.

Nok et illustrerende eksempel er Miljøinformasjonsloven av 2003, som gir særlig krav på miljøinformasjon fra myndigheter og andre, utover det som følger av den alminnelige offentlighetsloven. Denne loven er i hovedsak gjennomføring både av et EU/EØS-direktiv om rett til miljøinformasjon og av en annen folkerettslig traktat om mye av det samme.

En annen kategori er norske lover som ikke i seg selv inneholder EU/EØS-regler, men som er endret for ikke å komme i konflikt med EU/EØS-retten. Et viktig eksempel på dette er industrikonsesjonsloven av 1917, som regulerer vilkårene for eierskap til vannkraft. Denne loven har det vært nødvendig å endre flere ganger for å unngå motstrid med EØS-avtalen. Første gang var i 1992 i forbindelse med gjennomføringen av avtalen, da flere tidligere bestemmelser som favoriserte norske selskaper ble fjernet. Andre omfattende lovendringer ble vedtatt i 2008 for å etterleve dommen fra EFTA-domstolen i hjemfallssaken, der Norge tapte. Dette ble gjort ved å konsolidere og styrke de tradisjonelle norske reglene om offentlig eierskap til vannkraften, på en slik måte at de oppfylte EU/EØS-rettens krav til legitim begrunnelse og konsistens.43 Slik sett var det av hensyn til EØS-avtalen at norsk lovgiver blant annet fant det nødvendig å presisere det gamle prinsippet om offentlig eierskap i en ny formålsbestemmelse i lovens § 1 første ledd. Eksempelet illustrerer det handlingsrom som ofte fortsatt vil være for nasjonal tilpasning av eksisterende rett innenfor de nye rammene som EU/EØS-retten setter.

Et annet eksempel på en lov som måtte endres på denne måten er Fiskeriforbudsloven av 1966. Den inneholdt tidligere en regel i § 3 om at skipper og minst halvparten av mannskapet på båter som fisker i norsk territorialfarvann måtte være norske. I 2005 kom Borgarting lagmannsrett til at denne regelen diskriminerte mot statsborgere fra andre EU/EØS-land. Norsk lovgiver endret deretter ordlyden i § 3 slik at man gikk over fra nasjonalitetskrav til bostedskrav, som er lettere å forene med EU/EØS-retten. Følgelig heter det nå i § 3 i stedet at skipper og minst halvparten av mannskapet (og lottfiskerne) må «være bosatt i en kystkommune eller i en nabokommune til en kystkommune». Også dette eksempelet viser det handlingsrom og den kreativitet norsk lovgiver ved noen anledninger har utvist for å forene norsk lov med EU/EØS-rettens krav.

Et siste interessant eksempel på en EU-tilpasningslov kan være Sanksjonsloven av 2001. Da loven ble foreslått av regjeringen i oktober 2000 var tittelen «Lov om iverksetjing av visse internasjonale tiltak i samband med vedtak av Den europeiske union innanfor Den felles utanriks- og tryggingspolitikken».44 Under stortingsbehandlingen ble henvisningen til EU strøket i tittelen, og det er heller ikke noe annet i lovens ordlyd som viser at formålet med loven ene og alene er å gi regjeringen hjemmel til å slutte seg til EU-sanksjoner mot tredjeland. Men det er det. Det finnes en annen hjemmel for tilslutning til FN-sanksjoner, og de 6 gangene Sanksjonsloven har vært anvendt til nå er det for å gi forskrifter som i sitt innhold ordrett gjennomfører EU-vedtak om sanksjoner (mot Myanmar, Hviterussland, Iran (to ganger), Syria og Libya).

7.3.2 Norske forskrifter gitt eller endret på grunn av EU/EØS-retten

Selv om de viktigste EU/EØS-reglene er gjennomført i lovs form, er det meste av EU/EØS-retten gjennomført av regjeringen og forvaltningen som forskrift. Det skyldes at det meste av EU/EØS-retten målt i omfang er detaljregler av ofte ganske teknisk karakter. Ved vurderingen av hvilke EU/EØS-regler som skal gjennomføres av Stortinget som lov, og hvilke av regjering og forvaltning som forskrift, har norsk lovgiver lagt seg på samme standard som ved vanlig norsk rett. Og da hører det aller meste av EU/EØS-retten hjemme på forskriftsnivå.

Figur 7.3 Nærmere 30 prosent av alle norske lover har innslag av EU-rett, men det er ikke alltid lett å oppdage det i lovsamlingen.

Figur 7.3 EU-rett i norsk rett

Kilde: Foto: Scanpix/Kathrine Hansen/Sandra Westermark Messel

Utvalget har ikke foretatt noen tilsvarende gjennomgang som den har gjort for lover av hvor mange norske forskrifter som inneholder EU/EØS-rett. Men et enkelt søk i Lovdatas forskriftsbase på «EØS» gir treff på ca. 1000 forskrifter, av et totalt antall på 11.000. Det er antakelig relativt treffende hva gjelder antall. Men målt i omfang utgjør EU/EØS-reglene antakelig en betydelig større del av norsk forskriftsverk. Mange av de tradisjonelle norske forskriftene på en del områder er små og korte, mens en del av de nye EU/EØS-baserte forskriftene er svært omfattende. Det skyldes i første rekke at de gjennomfører detaljerte produktstandarder og krav til varer, tjenester, yrkeskvalifikasjoner m.m. Den største av dem alle er REACH-forskriften av 2008, som gjennomfører hele EUs meget omfattende kjemikalieregelverk, og som er flere tusen sider lang.45

Selv om de prinsipielt viktigste EU/EØS-reglene normalt gjennomføres i lov, er det i forskriftene man ofte finner de praktisk viktigste. Et illustrerende eksempel er Lov om offentlige anskaffelser av 1999. Selve loven er kort, og sier ikke så mye. Men med hjemmel i loven har regjeringen gitt den omfattende Anskaffelsesforskriften av 2006, som er det regelverket alle offentlige innkjøpere og alle leverandører til det offentlige må forholde seg til, og som gjennomfører de viktigste EU/EØS-direktivene på området samt gir supplerende norske regler.46

Det enkeltområdet av norsk rett hvor det i de senere år har vært gitt flest EU/EØS-baserte forskrifter er veterinære forhold, matproduksjon og mattrygghet. Etter at hele EUs regelverk på dette feltet ble innlemmet i EØS-avtalen i 1998 har det vokst til i dag å utgjøre ca. 40 prosent av hele EØS-retten målt i antall rettsakter. Dette er regler som i all hovedsak gjennomføres i norsk rett som forskrifter av Mattilsynet. Mattilsynet har i dag oppgitt til Utvalget at ca. 90 prosent av det regelverket de forvalter er EU/EØS-basert og at de bruker ca. 32 årsverk bare til regelutvikling i forbindelse med gjennomføringen av EU/EØS-reglene.47

7.3.3 Hvor stor del av norsk rett er i dag EU-basert?

I en berømt tale til Europaparlamentet i 1988 spådde daværende president i Kommisjonen Jacques Delors at innen ti år ville 80 prosent av all økonomisk lovgivning i EU-statene være av EU-opprinnelse. Helt siden den gang har det vært omfattende og ofte opphetet debatt i mange EU-stater om hvor stor del av nasjonal rett som egentlig er EU-basert, og det finnes en lang rekke undersøkelser av dette. Mange har misforstått utsagnet fra Delors, og trodd at han snakket om all nasjonal lovgivning, når han bare viste til økonomisk lovgivning.

Det er klart at EU-retten ikke utgjør 80 prosent av nasjonal lovgivning i noen EU-stat. Samtidig er det like klart at den utgjør en betydelig og stadig økende del. Hvor stor er svært vanskelig å måle – først og fremst fordi dette reiser en rekke metodiske problemer. Hvordan måle omfang av en lov opp mot en annen? Utfordringene illustreres ved at anslag av EU-rettens andel av nasjonal rett i forskjellige EU-stater varierer fra 6 prosent til 84 prosent.48 Ettersom alle EU-statene har overtatt omtrent like mye EU-rett fra Brussel sier dette ikke noe om størrelsen på EU-retten. Først og fremst sier variasjonen noe om de metodiske utfordringene ved denne typen målinger, og at man har brukt forskjellige kriterier. Dernest kan den også si noe om forskjeller mellom nasjonale lovgivningstradisjoner. Noen land gir mange og lange lover, og da blir EU-rettens andel mindre. Andre har tradisjon for kortere og mer abstrakte lover, og da blir EU-rettens andel større.

Man skal derfor ta alle sammenlignende analyser av EU-rettens andel av nasjonal rett med en stor klype salt. I seg selv er slike forsøk på tallfesting heller ikke nødvendigvis så interessante. Men samtidig kan de si noe viktig om EU-rettens betydning i nasjonal rett, og dertil kommer at det ofte er politisk og allmenn interesse for denne typen vurderinger, og da bør svaret være så faglig riktig som mulig, selv om det alltid vil være diskutabelt.

Utvalget har som vist identifisert 174 norske lover som er gitt eller endret helt eller delvis som følge av tilpasningen til EU gjennom EØS, Schengen og andre avtaler. Det er av et totalt antall på ca. 600 norske lover. Det tilsier at anslagsvis ca. 30 prosent av norske lover inneholder elementer av EU-rett.

Det er et ganske høyt tall, og sier noe om rekkevidden og betydningen av EU-tilpasningen for det norske rettssystemet. Samtidig må understrekes at det ikke betyr 30 prosent av norsk rett er EU-basert. Som vist er det i mange av lovene bare mindre deler som er EU-rettslige. Andelen EU/EØS av norsk rett er langt mindre. Kvantitativt er dette svært vanskelig å måle, og kvalitativt er det helt umulig. En lov er ikke en lov. Noen er lange, noen korte, noen viktige, andre mindre viktige. Det som mer sikkert kan sies om EU/EØS-rettens betydning er følgende:

  • Norsk rett er fortsatt i hovedsak et nasjonalt rettssystem (som i EU-statene)

  • EU/EØS-retten utgjør i dag en betydelig del av norsk rett

  • EU/EØS-retten som andel av norsk rett har vært økende i perioden 1992–2011

  • De fleste områder av norsk rett er i dag påvirket av EU/EØS-retten, men for de fleste av dem er det bare tale om enkelte deler

Et anslag for Norge på ca. 30 prosent av lover som er påvirket av EU/EØS synes å være i noenlunde samsvar med lignende undersøkelser i en del andre land. I den rapporten som Utvalget har innhentet om betydningen av EØS-avtalen for Liechtenstein, er det anslått at omtrent 27 prosent av alle lover og ca. 28 prosent av alle forskrifter tjener til å gjennomføre EU/EØS-rett.49 I en dansk studie fra 2010 er det angitt at EU-retten påvirker ca. 20 prosent av danske lover og ca. 13 prosent av forskriftene.50 Ettersom Danmark er med på noe mer enn det Norge er, skyldes differansen antakelig mest metodisk ulikhet og forskjeller mellom de nasjonale rettssystemene. Samtidig kan det indikere at forskjellen mellom Danmark som EU-medlem og Norge under EØS m.m. på det juridiske feltet ikke er så stor. Det er i tråd med de erfaringer mange norske EU/EØS-jurister gjennom snart tjue år har gjort seg i møte med danske kolleger.

7.4 EU/EØS-rettens status og gjennomslagskraft i norsk rett

Et spørsmål som voldte mye bry under EØS-forhandlingene i 1990–92 var hvilken status EØS-avtalen skulle ha i nasjonal rett i EFTA-statene. I EU er det etablert at EU-retten gjør krav på tilnærmet absolutt forrang fremfor nasjonal rett dersom det skulle oppstå motstrid på nasjonalt plan. Fra EUs side ble det anført at EØS-avtalen måtte ha samme gjennomslag i nasjonal rett i EFTA-statene. Ellers ville man ikke oppfylle prinsippet om ensartethet. Fra EFTA-statene ble det anført at denne typen forrang nettopp er et av de overnasjonale kjennetegnene ved EU, og at det ikke hørte hjemme i en formelt folkerettslig avtale som EØS.

Resultatet ble et kompromiss som formelt ivaretok noen av EFTA-statenes innsigelser, men i realiteten sørget for at EØS-avtalen ble gitt en forrang som for de fleste praktiske formål betyr at den har samme gjennomslagskraft overfor nasjonal rett som EU-retten har. Det prinsipielle grunnlaget og den nærmere utformingen av forrangen ble formulert annerledes og mykere enn i EU-retten. Men i protokoll 35 til EØS-avtalen heter det at «I tilfelle av mulig konflikt mellom gjennomførte EØS-regler og andre lovregler forplikter EFTA-statene seg til om nødvendig å innføre en lovregel om at EØS-reglene skal gå foran i disse tilfellene».

Rettslig sett etablerer ikke EØS protokoll 35 noe absolutt forrangsprinsipp av samme styrke og karakter som i EU-retten, men er snarere uttrykk for en litt uklar erstatningsforrang, der man har forsøkt å lage en ordning som i praksis vil føre til de samme resultatene som i EU-retten, men uten å kunne bygge på det samme rettslige grunnlaget. Dette ble deretter gjennomført i norsk rett ved EØS-loven av 1992 § 2 som lyder:

«Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Tilsvarende gjelder dersom en forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, er i konflikt med en annen forskrift, eller kommer i konflikt med en senere lov.»

Dette er bestemmelsen som gir EU/EØS-retten forrang i norsk rett, og som i praksis innebærer at dersom norske domstoler kommer til at en vanlig norsk lovregel er i strid med EØS-avtalen, må den som hovedregel vike. Paragrafen er rettsteknisk nokså komplisert og reiser flere spørsmål av mer teoretisk karakter.51 Men den praktiske betydningen er at enhver gjennomført EU/EØS-regel ved motstrid går foran enhver norsk regel på lov- eller forskriftsnivå. Etter § 2 kan til og med en EU/EØS-regel som er gjennomført i forskrift ved motstrid gå foran en vanlig norsk lovbestemmelse, hvilket for en jurist er å snu verdensordenen på hodet.

Forrangsregelen i § 2 aktualiseres i prinsippet hver gang det anføres at en eksisterende norsk lov- eller forskriftsregel er i strid med en gjennomført EU/EØS-regel. Det kan være i forbindelse med forvaltningsklage, eller i søksmål for norske domstoler. De klareste tilfellene er der en privat part går til sak og anfører at en norsk lovbestemmelse må settes helt eller delvis til side fordi den strider mot EU/EØS-retten. Da vil det i prinsippet være forrangsregelen i EØS-loven § 2 som er det grunnlaget søksmålet hviler. En annen sak er at forrangsregelen i praksis ikke så ofte settes på spissen. For det første er det sjelden slike søksmål vinner frem.52 For det andre vil domstolene ved potensiell motstrid gjerne søke å tolke seg ut av denne, fremfor å sette den på spissen som et forrangsspørsmål. Men her kan § 2 ha betydning som et tolkningsprinsipp.

Forrangsbestemmelsen i EØS-loven § 2 gir en løsning som fungerer i praksis, men som er prinsipielt diskutabel. I realiteten plasserer den hele den omfattende EU/EØS-retten inn i det norske regelhierarkiet et sted mellom vanlig lov og Grunnloven. Dette kan ses som et forsøk på å finne en plass for det nye europeiske rettssystemet i norsk rett. Selv om modellen er kronglete må lovgiver ha ansett den hensiktsmessig, som vist ved at EØS-loven § 2 ble brukt som modell for en tilsvarende forrangsregel i Menneskerettighetsloven av 1999 § 3 – som gir internasjonale menneskerettighetskonvensjoner samme type erstatningsforrang som EØS-retten.

Et annet viktig prinsipp i EU er at EU-regler ofte kan ha direkte virkning i nasjonal rett uten at nasjonal lovgiver har gjennomført dem. Det gjelder for det første alle forordninger, som skal gjelde direkte og ikke trenger egen gjennomføring. Videre kan det også gjelde for direktiver som medlemsstatene ikke har gjennomført innen fristens utløp eller gjennomført galt. Da kan private borgere og bedrifter likevel på nærmere bestemte vilkår påberope seg EU-reglene for nasjonale domstoler. Dette kalles gjerne prinsippet om EU-rettens direkte virkning, og er ansett som et viktig utslag av EU-rettens overnasjonale karakter.

EØS-avtalen har ikke direkte virkning på denne måten, og det er en prinsipielt viktig forskjell mellom EU og EØS. I praksis er forskjellen mindre. Det skyldes for det første at selv om en EU/EØS-regel ikke er gjennomført i norsk rett, så har norske domstoler rett og plikt til som langt som mulig å søke å tolke norsk rett slik at det ikke oppstår motstrid. Det er et generelt prinsipp som gjelder all ikke-gjennomført folkerett, og som gjerne kalles «presumsjonsprinsippet» fordi man presumerer (forutsetter) at norsk lovgiver ikke ønsker å bryte folkerettslige forpliktelser som Norge har påtatt seg. I EØS-sammenheng kalles det ofte prinsippet om EØS-konform tolkning.

For det andre inneholder EØS-avtalen et uskrevet prinsipp om at nasjonale myndigheter kan bli erstatningsansvarlige dersom de ikke har gjennomført en EU/EØS-regel i tide og private lider tap som følge av dette. Et slikt prinsipp ble etablert i EU-retten av EF-domstolen i 1991 i den såkalte Francovich-dommen. Da EØS-avtalen ble utformet tok man ikke eksplisitt stilling til om den skulle inneholde en tilsvarende regel. Avtalen er taus om dette, og i de første årene etter 1992 var dette et yndet diskusjonstema for norske EU/EØS-jurister. I den viktige Sveinbjörnsdottir-saken fra 1998 slo imidlertid EFTA-domstolen fast at det eksisterer et uskrevet prinsipp om statlig erstatningsansvar ved manglende gjennomføring etter i EØS-avtalen. EFTA-domstolen måtte her foreta et rettspolitisk veivalg, og valgte den mer overnasjonale løsningen. Prinsippet om statlig erstatningsansvar innebærer at også EØS-retten i realiteten langt på vei har direkte virkning selv om den ikke er gjennomført, siden private i stedet kan få erstattet det økonomiske tapet de måtte lide. Sveinbjörnsdottir var en islandsk sak, men da den samme problemstillingen kom opp første gang i norsk rett i den såkalte Finanger-saken (se egen boks) ble det ulovfestede EØS-rettslige prinsippet om statlig erstatningsansvar akseptert og bifalt av et samlet Høyesterett i plenum i 2005.

Figur 7.4 Slipper å lage lover?

Figur 7.4 Slipper å lage lover?

Kilde: Foto/tegning: Roar Hagen

Samlet sett innebærer prinsippet om forrang i EØS-loven § 2, prinsippet om plikt til EØS-konform tolkning, og prinsippet om statlig erstatningsansvar for tap som følge av manglende gjennomføring av EØS-regler at EØS-avtalen har klare «overnasjonale» trekk, som gir den en status i norsk rett som for de fleste praktiske formål tilsvarer EU-rettens status i nasjonal rett i medlemsstatene.

7.5 Gjensidighet og lojalitet i avtalene med EU

I norsk europadebatt er det en tendens til å se EØS og de andre avtalene med EU i et utpreget norsk perspektiv. Avtalene omtales ikke sjelden nærmest som en ensidig ordning, der Norge har forpliktet seg til å følge EU, og der det gjelder å utnytte det nasjonale handlingsrommet best mulig for å ivareta nasjonale interesser som står i konflikt med EU-krav.

Realiteten er annerledes. For det første er konfliktnivået i EU/EØS-saker som vist moderat sammenlignet med avtalens omfang og rekkevidde. Det er altså ikke slik at det er en omfattende og konstant spenning mellom EU-forpliktelsene og nasjonale interesser som regjering og stortingsflertall er opptatt av å bevare. Det er til en hver tid noen slike saker. Men hovedfortellingen er at gjennomføringen av EU-retten i Norge har gått greit, og at det er liten grad av uenighet om det aller meste.

For det andre er forholdet til EU ikke regulert gjennom en særnorsk ordning, men gjennom et omfattende bilateralt avtaleverk, som ikke bare omfatter EU som institusjon, men alle de 27 EU-statene og de to andre EFTA/EØS-statene.53 Det er 30 «EØS-land», og nesten like mange Schengen-land. Det er ikke bare EU og Norge som har påtatt seg forpliktelser overfor hverandre under EØS, men 30 stater. Hver av dem har sine interesser, som ikke alltid samsvarer med norske interesser, men som er like legitime. Et perspektiv som ikke så ofte fremheves i norsk europadebatt er at EØS er en gjensidig avtale. I innledningen (fortalen) til avtalen er det imidlertid understreket at EØS skal opprettes

«... på grunnlag av likhet og gjensidighet og en samlet balanse av fordeler, rettigheter og forpliktelser for avtalepartene»

Dette er et grunnleggende prinsipp ved avtalen. Den er ment å balansere rettigheter og plikter mellom partene, og da den ble forhandlet måtte alle parter gi og ta noe.

Det er mange i norsk europadebatt som er mest opptatt av å fremheve hvilke forpliktelser og skranker avtalen innebærer for nasjonale myndigheter. Det er et viktig perspektiv, men ikke det eneste. Når EØS-avtalen pålegger norske myndigheter en forpliktelse, for eksempel til å ikke legge hindringer i veien for utenlandske selskaper som vil etablere seg, korresponderer dette med en plikt for nasjonale myndigheter i 29 andre EU/EØS-stater til å slippe til norske selskaper. Når norske myndigheter har forpliktet seg til ikke å gi statsstøtte som vrir konkurransen, er motstykket både at EU ikke kan iverksette handelssanksjoner mot Norge, og at nasjonale myndigheter i andre europeiske land ikke kan gi støtte til sine bedrifter som vrir konkurransen til skade for norsk eksportindustri.

Som sitatet viser, er tanken også at avtalen etablerer en «samlet balanse» mellom partene. Dersom en part ensidig treffer tiltak som direkte eller indirekte er i strid med avtalen, eller på annen måte søker å unndra seg sine forpliktelser, vil det forrykke balansen, og utløse legitime tiltak for de andre partene til å gjennomrette gjensidigheten.

Avtalene med EU gir rettigheter som ikke bare kan påberopes av de andre avtalepartene, men som etter gjennomføring i nasjonal rett også kan påberopes direkte av private borgere og bedrifter. Det er rettigheter til fritt å handle eller investere, til fritt søke arbeid i andre land, til å etablere selskaper, til arbeidsmiljø, likestilling, vern mot diskriminering, rett til miljø, forbrukerrettigheter m.m.

De forpliktelsene som norske myndigheter har påtatt seg under avtalene med EU er derfor ikke bare overfor andre stater, men også overfor private individer og rettssubjekter. Og ikke bare utenlandske rettssubjekter. Som vi skal se gjennom utredningen, har EØS-avtalen på mange viktige områder større virkninger på innenlandske forhold enn på grensekryssende. De fleste rettssakene om EØS-avtalen for norske domstoler anlegges av norske selskaper og privatpersoner mot norske myndigheter.

Et annet grunnleggende prinsipp i Norges avtaler med EU er lojalitet – i betydningen lojalitet fra nasjonale myndigheter til de forpliktelser man har inngått. Dette er et alminnelig folkerettslig prinsipp som gjelder for alle internasjonale avtaler, men som innenfor EU er særlig sterkt, og er eksplisitt nedfelt i traktatene.54 Det samme prinsippet er overført til EØS-avtalen, og inntatt ordrett i avtalens hoveddel artikkel 3:

«Avtalepartene skal treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til oppfylle de forpliktelser som følger av denne avtale. De skal avholde seg fra alle tiltak som kan sette virkeliggjøringen av denne avtales mål i fare. De skal videre lette samarbeidet innen rammen av denne avtale.»

Som det fremgår av ordlyden, går lojalitetsplikten etter artikkel 3 mye lengre enn bare til å kreve formelt korrekt gjennomføring av EU/EØS-retten. Nasjonale myndigheter har også påtatt seg en plikt til å søke å få den til å fungere så godt som mulig – både til å treffe vedtak for å oppfylle avtalen så godt som mulig, til ikke å treffe som motvirker den, og til generelt å lette samarbeidet etter beste evne.

Dette er ikke tom retorikk. For det første kan artikkel 3 ha betydning for tolkningen av hvor langt de andre rettslige forpliktelsene etter avtalen rekker, og i tvilstilfelle kan den ha avgjørende betydning. EU-domstolen har i mange saker gitt den tilsvarende bestemmelser i EU-traktatene betydning, og slike dommer er også relevante for tolkningen av EØS.

For det andre ligger det reelle politiske forpliktelser i disse formuleringene. Det er en generell forventning i EU om at medlemsstatene gjør sitt beste for å få samarbeidet til å fungere, og den samme forventningen gjelder også under EØS. Sett fra EU og EU-statenes side har man vært imøtekommende ved å la et tredjeland som Norge få full tilgang til det indre marked og alt det andre, og da forventes det at norske myndigheter ikke bare motstrebende etterlever avtalens ordlyd, men aktivt bidrar til å støtte opp under og realisere dens formål.

Lojal etterlevelse av EØS og de andre avtalene med EU er følgelig ikke bare en rettslig forpliktelse som Norge har påtatt seg, men også generelt i norsk interesse. I et asymmetrisk maktforhold har den svakere part uansett sjelden fordel av å opptre illojalt. Rettslig forpliktende internasjonalt samarbeid er i små lands grunnleggende interesse, og dette gjelder ikke minst i Norges forhold til EU. Lojalitetsplikten gjelder både overfor EU som organisasjon, overfor de 29 andre statene som er part i avtalen, og overfor private borgere og bedrifter i utland og (ikke minst) innland, som er gitt rettigheter og forventninger.

7.6 Avsluttende merknader

Utvalget viser til at EU-retten gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene de siste tjue årene har slått inn som en tidevannsbølge i norsk rett. Det er ingen tidligere tilsvarende eksempler på en så omfattende resepsjon av fremmed rett i norsk rettshistorie, om man ikke går tilbake til innføringen av kanonisk (kristen) rett i Norge i Middelalderen. Gjennom avtalene med EU har Norge knyttet seg opp til en felles europeisk rettsorden med klare føderative trekk. De nasjonale rettssystemene består fortsatt – i Norge som i EU-statene – men er underlagt felles forpliktende europeiske regler som gjør krav på forrang og direkte virkning.

Utvalget vil påpeke at dette på mange måter kan ses som en stille revolusjon, som på grunn av Norges spesielle tilknytningsform har vært mindre påaktet her enn i mange EU-stater. Norges tilknytning er også noe mindre omfattende, og formelt ikke fullt så forpliktende som for EU-statene. Men den er likevel langt mer omfattende og dyptgripende enn de fleste er klar over, og reelt sett har EU/EØS-retten langt på vei samme gjennomslagskraft i nasjonal rett som i EU-statene.

Utvalget viser til at det har kartlagt 174 gjeldende norske lover som er gitt eller endret som følge av tilpasning til EU-retten. Det utgjør anslagsvis ca. 30 prosent av samtlige norske lover (ca. 600). Dette må ses som et høyt tall, og viser omfanget av tilpasningen. Listen over de 174 lovene, som er inntatt som vedlegg til utredningen, er også en interessant illustrasjon av bredden i prosessene, og viser hvordan EU-retten påvirker de aller fleste rettsområder i nasjonal rett. Videre er det ca. tusen norske forskrifter som inneholder EU/EØS-rett, og dette utgjør en stor og praktisk viktig del av det norske forskriftsverket.

Utvalget viser videre til at bare 15 av de 174 er rene EU/EØS-lover. Resten er blandet, slik at de inneholder både EU/EØS-regler og vanlige norske regler. Det betyr at andelen EU/EØS-rett av norsk rett er betydelig lavere enn 30 prosent – uten at dette er mulig å måle med noen grad av nøyaktighet. Videre viser det hvordan EU/EØS-retten har glidd naturlig og sømløst inn som en nesten usynlig del av norsk rett. Den store røde norske lovsamlingen (Norges Lover) er i dag spekket med EU/EØS-regler, men blar man gjennom er dette nesten umulig å se annet enn i noen få fotnoter, og ikke engang alltid der.

Utvalget viser til at undersøkelser i EU-statene av hvor stor andel av nasjonal rett som i dag er basert på EU-retten varierer sterkt. Det skyldes først og fremst at dette er metodisk vanskelig å måle og at det brukes ulike kriterier. Videre kan det i noen grad skyldes forskjeller i nasjonal lovgivningstradisjon. De undersøkelsene som fremstår som de grundigste indikerer et omfang på mellom ti og tjue prosent EU-rett i nasjonal rett i medlemsstatene. Dette synes å samsvare grovt sett til Utvalgets kartlegging av EU-retten i norsk rett, selv om enhver slik sammenligning må bli svært skjønnspreget.

Utvalget viser til at norsk lovgiver – Storting, regjering og forvaltning – gjorde et grundig arbeid da EØS-avtalen første gang ble innarbeidet i norsk rett i perioden 1992–93. Dette var det store løftet, som i ettertid har vist seg å holde godt. Men utviklingen av den underliggende EU-retten gjør at gjennomføring av EU/EØS-regler også har vært en kontinuerlig oppgave for norsk lovgiver gjennom hele perioden siden og fortsatt er det i dag. Dette er en oppgave som norske myndigheter på politisk og administrativt nivå har tatt seriøst og utført i henhold til norske rettsstatlige tradisjoner. Selv om Norge ikke er medlem av EU, fremstår Norge likevel blant de landene i EU/EØS-området som har gjennomført EU/EØS-reglene mest effektivt og korrekt. Det gjelder spesielt for direktiver knyttet til det indre marked.

Endelig vil Utvalget påpeke det handlingsrom som nasjonal lovgiver ofte har ved gjennomføring av EU/EØS-direktiver. Det er viktig at norske myndigheter gjennomfører direktivene lojalt og korrekt, men det er også viktig at man er oppmerksom på hvilke åpninger og muligheter direktivene ofte gir. Ikke minst er det viktig at regjering og forvaltning er bevisst på dette, slik at man kan informere Stortinget om hvor grensene for direktivet går og hvor mulighetene for nasjonale løsninger begynner. Dette er en praktisk viktig del av forståelsen av det handlingsrom som fortsatt finnes innenfor rammene av lojal etterlevelse av Norges avtaler med EU.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at det er mange positive sider ved fremveksten av et bredere felles europeisk rettssystem, og at det kan ses som resultat av stadig tettere politiske, økonomiske, sosiale og andre bånd, og som svar på stadig flere grenseoverskridende utfordringer, som krever felles forpliktende regler. Det er EU som i hovedsak driver frem disse prosessene – i et bredt samspill mellom EU-institusjonene og nasjonale myndigheter i de 27 EU-statene, med medvirkning fra organisasjoner og private aktører, og med kontroll gjennom et samspill mellom EU-domstolen og nasjonale domstoler.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, ser positivt på utviklingen av et felles europeisk rettssystem på de områdene der det er viktige grensekryssende utfordringer som løses best ved forpliktende internasjonalt samarbeid. Det rettssystemet som Norge knyttes til gjennom EØS, omfatter også områder som ikke preges av slike grensekryssende utfordringer.

8 Forvaltningen

8.1 Hovedtrekk

Alle deler av norsk forvaltning er i større eller mindre grad berørt av Norges avtaler med EU. Det gjelder både departementene, underliggende virksomheter og lokalforvaltningen. Forvaltningen er på mange måter «brukerne» av EØS, Schengen og de andre avtalene. Det er forvaltningen som skal gjennomføre EU-reglene i norsk rett og praksis, og løpende etterleve og administrere dem overfor borgerne. Forvaltningen arbeider også opp mot beslutningsprosessene i EU og EØS, og har en viktig oppgave med å formidle og opplyse omarbeidet. Forvaltningen har ifølge artikkel 99 i EØS-avtalen også mulighet til å delta i utarbeidelse av nytt regelverk i EU, og har en viktig oppgave i å koordinere og hente inn synspunkter fra norske berørte parter

Arbeidet med EU/EØS-saker har følgelig vært viktig del av forvaltningens oppgaver gjennom hele perioden 1992–2011. Deler av norsk forvaltning er gradvis europeisert, i den forstand at forholdet til EU utgjør en stor del av arbeidsdagen, og at man er integrert i europeiske forvaltingsnettverk. Men også for de mange i forvaltningen som i all hovedsak arbeider på det nasjonale plan utgjør gjennomføring og håndhevelse av EU/EØS-reglene en stadig større del av hverdagen.

Tilknytningen til EU har så langt skjedd uten noen større organisasjonsmessige endringer. Det er ikke opprettet noe eget EU/EØS-departement eller direktorat, eller utnevnt noen egen europaminister. Det er heller ikke gjort andre større omorganiseringer for å tilpasse forvaltningen til europasakene. I stedet håndteres EU/EØS-sakene gjennom de eksisterende fagavdelingene. I noen virksomheter har man opprettet EØS-koordinatorstilling. Så langt har dette fungert, selv om det reiser betydelige koordineringsbehov og andre utfordringer, som vi skal se.

Selv om norsk europapolitikk i siste hånd styres av regjering og stortingsflertall, er det løpende arbeidet i stor grad overlatt til forvaltningen, som ofte utøver dette ganske selvstendig. Det ligger i den særskilte norske tilknytningsformen til EU at man i beskjeden grad er med på de politiske beslutningsprosessene som former rett og politikk. Samtidig blir Norge bundet av resultatene, og forpliktet til å gjennomføre og etterleve dem på samme måte som i EU-statene. Av dette følger at forvaltningen får en sentral rolle.

Noen ganger får norsk forvaltning klare politiske signaler om EU/EØS-arbeidet, og da følges disse opp. Men ofte er signalene i praksis svake, og da håndterer forvaltningen selv det løpende forholdet til EU. Norsk forvaltning arbeider i større grad opp mot EUs beslutningsprosesser enn det norske politikere gjør, og er tettere koblet opp mot felles europeiske nettverk. Norge deltar i EU-forvaltningen mer enn i EU-politikken.

EU-samarbeidet er basert på at felles politikk og regler utformes på overnasjonalt nivå, men deretter gjennomføres og håndheves av nasjonale forvaltningsmyndigheter. EU har bare i svært begrenset grad egne utøvende forvaltningsorganer.55 Dette er overlatt til medlemsstatene, under løpende kontroll fra Kommisjonen, som passer på at nasjonale myndigheter forvalter EU-forpliktelsene lojalt og effektivt. Det samme systemet er kopiert for forvaltningen av EØS-avtalen, der ESA har oppgaven med å kontrollere at norsk forvaltning etterlever korrekt. Schengen-reglene forvaltes også i hovedsak nasjonalt, men her er det mindre overnasjonal kontroll. Som hovedregel er det opp til norske myndigheter hvordan man vil organisere forvaltningen av avtalene med EU. Som i EU er hovedprinsippet nasjonal administrativ autonomi.

Tilpasningen til EU gjennom EØS har i noen grad påvirket norsk forvaltningspolitikk gjennom perioden 1992–2011. Særlig gjelder det utvikling i retning av økt fristilling av forvaltningsorganer, mer uavhengige tilsyn, klarere skille mellom det offentlige som regulator og operatør i en del sektorer, og fjerning av noen monopolordninger. Denne utviklingen har skjedd dels som direkte og dels som en mer indirekte følge av tilpasningen til EU. Men den skyldes også en generell utvikling i OECD og andre steder. Deler av denne forvaltningspolitiske omleggingen var også satt i gang i Norge før undertegningen av EØS-avtalen.

Videre i dette kapittelet skal vi særlig se på hvordan norsk forvaltning løpende gjennomfører og håndhever avtalene med EU i Norge. I neste kapittel (9) kommer vi tilbake til hvordan forvaltningen deltar i ulike sider av medvirkning og påvirkning mot beslutningsprosessene i Brussel. Men skillet er ikke skarpt, og det er i stor grad de samme personene som representerer Norge utad overfor EU og senere har ansvaret for å gjennomføre og håndheve EU/EØS-reglene internt i Norge.

Generelt har tilknytningen til EU bidratt til at skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk er blitt mer uklart, og til dels visket ut. Når Utenriksdepartementet koordinerer EU/EØS-sakene har det store innenrikspolitiske virkninger – og når andre fagdepartementer og direktorater representerer Norge utad i europeiske prosesser driver de i betydelig grad en form for utenrikspolitikk, som ofte har annen fremgangsmåte og som kan ha annet faglig innhold. Det samme gjør i noen grad regionene og fylkeskommunene, og av og til også enkeltkommuner. De fleste deler av norsk forvaltning er på en eller annen måte integrert i arbeidet med EU/EØS-saker både horisontalt, på tvers av fagområder, og vertikalt, mellom de ulike nivåene i forvaltningen. De fleste saksområder har fått en side mot EU/EØS, selv om omfanget varierer sterkt.

Gjennom perioden 1992–2011 har det vært en mer generell internasjonalisering av norsk forvaltnings arbeidsoppgaver. Avtalene med EU er langt fra den eneste siden ved dette. Men for de aller fleste delene av forvaltningen er det tilknytningen til EU – først og fremst gjennom EØS – som i omfang og dybde utgjør det klart viktigste og mest forpliktende internasjonale samarbeidet. Slik sett er det i praksis gjerne mer tale om europeisering enn internasjonalisering – selv om de to trendene ofte virker sammen. Norges avtaler med EU og forvaltningens integrasjon har på mange måter bidratt til at det er etablert et fjerde styringsnivå i norsk forvaltning. Det nasjonale, regionale og lokale nivå er i økende grad blitt supplert med et overordnet europeisk eller internasjonalt styringsnivå.

Da norsk forvaltning første gang virkelig møtte EU-systemet gjennom EØS-avtalen på begynnelsen av 1990-tallet, var dette en ny og ekstraordinær utvikling, som var tett politisk styrt, og som stilte store krav til innsats og omstilling, men virket motiverende. Etter 1994 har det løpende arbeidet med EØS, og etter hvert også andre avtaler med EU, i langt større grad fått preg av rutine, med faste prosedyrer og mindre politisk engasjement.

EU/EØS-oppgavene håndteres i all hovedsak innenfor det alminnelige forvaltningssystemet, og det er bare noen få eksempler på at man har etablert spesialiserte enheter i forvaltningen for dette. Tilpasningen til EU/EØS har heller ikke generelt vært brukt som argument for å tilføre forvaltningen store økte ressurser. På noen områder har i arbeidet med EU/EØS ført til viktige endringer i oppgavefordelingen mellom departement og direktorat (vertikalt), eller mellom etater på samme nivå (horisontalt).

Ansvaret for å koordinere europaarbeidet i norsk forvaltning lå fra starten tidlig på 1990-tallet hos Utenriksdepartementet (UD). Der har det forblitt. Her er det en klar forskjell mellom Norge og de fleste EU-landene, der det overordnete europaansvaret gjerne er lagt til Statsministerens kontor. Det er flere grunner til at denne forskjellen. Den viktigste er at Norge ikke er med i EUs besluttende organer, og da spesielt i Rådet, og at våre regjeringer (og statsministre) derfor ikke opplever å ha samme behov for samlet politisk koordinering som i EU-statene.

De enkelte EU/EØS-sakene går ofte på tvers av hvordan norsk forvaltning er organisert, og kan berøre en rekke forvaltningsorganer, på samme eller forskjellig nivå. Det er derfor et løpende behov for koordinering. Allerede fra starten tidlig på 1990-tallet ble det etablert et relativt omfattende koordineringsapparat, som fortsatt består. Dette er bygd opp med et felles «koordineringsutvalg» på toppen (der alle departementene møter), og under dette et tjuetalls «spesialutvalg» på enkeltområder.

Disse organene spiller en viktig rolle i den løpende utforming og koordinering av norsk europapolitikk. Det er også etablert egne prosedyrer og systemer, med blant annet utarbeidelse av egne «EØS-notater» for å sikre koordinering mellom ulike faglige miljøer. Koordineringsapparatet er uformelt og dynamisk, og endres etter graden av aktivitet. Strukturen er utformet slik at det ikke utfordrer eller endrer på den konstitusjonelle eller forvaltningspolitiske fordeling av ansvar og arbeidsoppgaver.

Gjennom perioden 1992–2011 er det utarbeidet en rekke strategidokumenter, handlingsplaner, arbeidsprogrammer, tiltakspakker, retningslinjer m.m. for å styrke forvaltningens EU/EØS-arbeid. En fellesnevner for disse tiltakene har vært å sikre at forvaltningen bidrar til tidlige politiske prioriteringer i europapolitikken, styrke samordningen internt i Norge, bedre gjennomføringen, sikre at forvaltningen har tilstrekkelige kompetanse, samt sikre at arbeidet med europapolitikken foregår i åpenhet og utformes i dialog med berørte parter.

Europeisk forskning på hvordan nasjonale forvaltningsmyndigheter takler oppgavene med å gjennomføre og håndheve felles EU-politikk og regler viser at det er store forskjeller. Videre viser den at forskjellene i liten grad skyldes nasjonale politiske holdninger til EU (entusiasme eller skepsis), og i langt større grad nasjonal administrativ kultur, kapasitet, tradisjoner og prioriteringer. I et slikt bilde fremstår norsk forvaltning som liten, men velorganisert. Den rangeres gjerne også som lojal, effektiv og med betydelig faglig kompetanse. Videre nyter norsk forvaltning relativt sett stor tillit i befolkningen og blant norske politikere. Alt dette gjelder også for forvaltningens arbeid med europasaker.

Det løpende EU/EØS-arbeidet er ofte vanskelig og arbeidskrevende for norsk forvaltning. På en del områder kan EU/EØS-reglene fremstå som uvante, tungvinte og unødig formalistiske. Generelt er EU-retten mer detaljregulert enn vanlig norsk rett, med mindre rom for skjønn i forvaltningen. Videre oppleves det av mange som uvant å være underlagt overnasjonal kontroll fra EFTAs overvåkningsorgan, i tillegg til vanlig norsk forvaltningskontroll. Den norske tilknytningsformen er i seg selv også krevende, ved at man verken er helt på innsiden eller helt på utsiden av de felles europeiske forvaltningsnettverkene – og løpende må arbeide for tilgang, samt forklare og minne om sin eksistens.

Samtidig er det også fordeler for norsk forvaltning ved å delta i et faglig europeisk samarbeid på tvers av landegrensene. Generelt gir det nye impulser, kunnskap og kompetanse. På en del områder er overtakelsen av felles EU/EØS-regler arbeidsbesparende for norsk forvaltning, som slipper å utforme tilsvarende regelverk selv fra bunnen. Betydningen av dette er særlig klar på store og teknisk vanskelige områder. Det er for eksempel klart at norske myndigheter på egen hånd aldri ville vært i stand til å utforme et så omfattende og detaljert miljøregelverk for kjemikalier som man nå har overtatt fra EU gjennom REACH-forordningen. For den enkelte tjenestemann og -kvinne betyr tilknytningen til EU også impulser og muligheter for internasjonalt arbeid, som mange opplever som stimulerende, og som bidrar til å gjøre forvaltningen til et mer spennende og attraktivt sted å arbeide.

Samlet sett er norsk forvaltning gjennom perioden 1992–2011 blitt stadig tettere integrert i EU-samarbeidet, og dette har blitt en løpende og alminnelig del av hverdagen for stadig flere. På en rekke områder er det tette og hyppige kontakter, det er et stort innslag av felles regler og prosedyrer, og samarbeidet med EU har gitt tilgang til fagmiljøer og muligheter til å lære av andres erfaringer.

8.2 EU/EØS og norsk forvaltningspolitisk utvikling 1992–2011

Som hovedregel er det opp til norske myndigheter hvordan man vil organisere forvaltningen av avtalene med EU. Som i EU er hovedprinsippet nasjonal administrativ autonomi. EU stiller sjelden krav til særskilte organisasjonsformer, og har ikke utformet noen egen overnasjonal forvaltningspolitikk. Dette gjelder likevel ikke fullt ut. EU-samarbeidet stiller etter sitt innhold visse generelle krav til nasjonal forvaltningspolitikk og legger føringer. På enkeltområder er det også mer konkrete krav til hvordan nasjonal organisasjon og saksbehandling må innrettes for å sikre at det felles regelverket forvaltes effektivt og lojalt.

Tilpasningen til EU gjennom EØS har derfor i noen grad påvirket norsk forvaltningspolitikk gjennom perioden 1992–2011. Særlig gjelder det utvikling i retning av økt fristilling av statlige etater og virksomheter, mer uavhengige tilsyn, klarere skille mellom det offentlige som regulator og operatør i en del sektorer, og fjerning av noen monopolordninger. Dette kan vi forstå som den store generelle forvaltningsutviklingen i Norge i den perioden EØS har vært i kraft.

Denne utviklingen har skjedd dels som direkte og dels som en mer indirekte følge av tilpasningen til EU. På enkeltområder er enkelte endringer en direkte følge av krav gjennom EØS, men det få klare eksempler på dette. I den grad det er EU-påvirkning, så er det noen ganger mer tale om inspirasjon – eller at man velger løsninger som passer bedre til EU/EØS-retten, uten at man strengt tatt er nødt til å gjøre det.

Men den skyldes ikke bare dette. Gjennom hele perioden 1992–2011 har det vært en generell forvaltningspolitisk trend som har pekt i samme retning, som er inspirert av bredere internasjonale teorier (New Public Management m.m.), og støttet av OECD og andre organisasjoner. Deler av denne forvaltningspolitiske omleggingen var også satt i gang i Norge før undertegningen av EØS-avtalen og ble sett på som et ledd i en større modernisering og utvikling av norsk forvaltning. EØS-avtalen har virket i samme retning, og har bidratt til å forsterke en generell forvaltningspolitisk utvikling.

Det er illustrerende at et av de viktigste bidragene til forvaltningsmessig reform, det såkalte Hermansen-utvalget56, knapt omtalte utviklingen i retning av et indre marked i EF og var i liten grad opptatt av utsiktene til en mulig EØS-avtale. Liberaliseringen i kraftmarkedet var for eksempel også i liten grad knyttet til Europa. Hovedgrunnen til dereguleringen i Norge var flere studier som viste at det eksisterende markedet fungerte dårlig og medførte svært store kostnader.57 Samtidig var liberaliseringen i andre sektorer til en viss grad inspirert av den liberaliserende strømingen som kom fra EF og fra enkelte av medlemslandene. Teleliberaliseringen som EF hadde lagt opp til i sin grønnbok fra 1989 var godt kjent i Norge. I denne perioden var det likevel først og fremst en «idébasert tilpasning». Den regelbaserte tilpasningen kom senere.

Noen endringer har likevel kommet som et resultat av EØS-avtalen. På noen områder stiller EØS-avtalen som krav at overvåkning av avtalen ikke skal være knyttet til statlige interesser i de samme sektorene, for eksempel på områder som nedbygging av handelshinder, miljøvern, mattrygghet og felles produktsikkerhet. På disse områdene har det blitt utviklet nasjonale kontrollorganer og disse deltar i ulike europeiske nettverk. På andre områder stiller EU/EØS-retten mer sektorspesifikke krav som skal sikre uavhengig håndhevelse av regelverket. Dette er gjerne områder det er det er særlig fare for at staten, i kraft av å besitte ulike roller og interesser, kan mistenkes for å opptre partisk. Det følger av regelverket at slike områder skal ha egne organ som sikrer at håndhevingen er nøytral og uavhengig. Innenfor for eksempel telesektoren er slike krav spesifikke: de skal være «legally distinct and functionally independent of the telecommunications organizations entrusted».

I den store forvaltningsmeldingen fra 2009 om dette het det:

«Dei mange og omfattande endringane i offentleg sektor dei siste tiåra er berre delvis resultat av ein heilskapeleg forvaltningspolitikk. Mange endringar har skjedd i kvar enkelt sektor, mellom anna som resultat av tilpassing til EØS-krava. Samstundes har vi òg døme på meir gjennomgripande reformer, etablering av felles normgrunnlag og andre samordnande tiltak for forvaltninga.»58

Betydningen av EU/EØS særlig for omorganisering og fristilling av de delene av norsk forvaltning som tradisjonelt har stått for «allmenne tjenester» er også godt oppsummert i det nye store verket om sentraladministrasjonens historie etter 1945:

«Det er altså knapt tvil om at EUs liberaliseringsdirektiver og konkurransepolitikk fra annen halvdel av 1990-årene slo langt sterkere og mer direkte inn i den strukturorienterte norske styrings- og forvaltningspolitikken enn i 1980-årene og tidlig på 1990-tallet. Der hvor den internasjonale liberaliseringen og EU-planene om et indre marked tidligere hadde vært til inspirasjon, var den nå blitt et krav. Og der hvor organisatorisk tilrettelegging for markeds og videreføring av politisk orienterte styringsformer på relativt tradisjonell lest i 1980- og -90-årene hadde gått hånd i hånd, rådde markedskonkurransens krav nå grunnen på det nærmeste alene i de fristilte virksomhetene. Men EU/EØS var slett ikke den eneste kraft bak den nye fristillings- og rendyrkingsbølgen. På hjemlig grunn har både fristilling og en inngående organisasjonsdebatt […] lange røtter. Det var heller ingen automatikk i tilpasningen, verken i Norge eller i andre land. Vi har sett at Norge var tidlig ute på elektrisitetsfeltet, innledningsvis også i telesektoren. Landet gikk lengre enn EUs minstekrav i jernbanepolitikken. Og den internasjonale påvirkningen på Norge var langt bredere enn bare EU/EØS. De ideologiske og strukturelle føringene mot liberalisering og frie organisasjonsformer i offentlig virksomhet var fellesgods i den industrialiserte verden.»59

På et overordnet plan har forvaltningen gjennomgått store strukturelle endringer i perioden. Mange av reformene har i innhold og utforming vært like de vi har sett i EU-land og i andre land innenfor OECD-området. Tidsmessig faller de også sammen med det vi ser i andre land. Mange av reformene var imidlertid satt i gang før Norge inngikk EØS-avtalen, men det er samtidig grunn til å tro at EØS-avtalen bidro til å påskynde en utvikling som allerede i stor grad var i gang.

8.3 Forvaltningen av EU/EØS-saker

8.3.1 Oversikt

Det første store løftet for forvaltningen kom med forhandlingsprosessen om EØS-avtalen. Forsommeren 1989 måtte forvaltningen omstille seg raskt og sette seg inn i EUs lovgivning og kartlegge hvilke deler av denne lovgivningen som kunne være problematiske og hvilke som ville være akseptable. Dette var en stor og viktig oppgave som ble løst på kort tid.

De første retningslinjene til forvaltningen i dette arbeidet kom allerede før forhandlingene om EØS-avtalen ble innledet og må forstå som en oppfølging av de mål som ble presentert i St.meld. nr. 61 (1986–87) om Norge, EF og europeisk samarbeid, der det het at det var viktig å redusere nye hinder i samarbeidet mellom Norge og EU. Statsministeren sendte allerede den 13. juni 1988 ut et brev til alle departementene, med overskriften «harmonisering av norske lover og forskrifter med EFs regelverk». I det korte fra statsministeren brevet lød det:

«På bakgrunn av den store betydningen utviklingen av EFs indre marked vil ha for Norge har Regjeringen besluttet at utformingen av norske lover og forskrifter som omfattes av det indre marked skal vurderes også med henblikk på en eventuell harmonisering med EFs regelverk. Ved fremleggelse av forslag til nye rettsregler og forskifter på dette område skal det derfor opplyses hvordan disse står i forhold til EFs regelverk. Dersom det er avvik skal det gis en begrunnelse for dette. Den nye forordningen skal ikke forhindre at en fra norsk side utformer nye lover og forskifter som avviker fra EFs regelverk, dersom helhetsvurderingen tilsier dette.»

Dette brevet står som startskuddet for EU-tilpasningen i norsk forvaltning. Brevet sendte et tydelig signal til forvaltningen om å intensivere sitt arbeid med EU-tilpasningen. Det satte en klar retning på arbeidet med EU tilpasningen og det signaliserte tydelig til forvaltningen at det var en klar politisk vilje og politisk lederskap bak tilpasningsprosessen. Men det fremgikk også at det ikke skulle være noe hinder for å utvikle politiske ordninger som går i en annen retning enn i EU, så lenge dette var velbegrunnet.

Bakgrunnen for brevet var EUs intensiverte arbeid fra midten av 1980-tallet med å etablere et indre marked. Fra norsk ide var det ønskelig å unngå å lage uønskede handelshindre. Det var ikke unikt for Norge at det ble satt i gang ensidige tilpasningsprosesser forut for en tettere tilknytning til EU. Samme type instrukser om å se til EU ved utarbeidelse av nye lover eller forskrifter fant man også i Sveits, og har senere sett det i mange andre kandidatland eller andre tredjeland. Det er et gjennomgående trekk at land som tilnærmer seg EU i stor grad gjør tilpasningene frivillig og i forkant av den formelle avtaleinngåelsen, snarere enn i etterkant av selve inngåelsen. Slik tilpasning i forkant er også innebygd i EUs struktur, siden land først får tilgang eller medlemskap når de oppfyller regelverket og forpliktelsene.

I den tidlige fasen av norsk EU-tilpasning rundt 1990–94 er det mange som har bemerket at norsk forvaltning utviste en fleksibilitet og handlekraft utenfor rammene av det normale. Arbeidet med å forberede og gjennomføre forhandlingene EØS-var krevende, og forutsatte at hele EUs regelverk måtte gjennomgås og vurderes. Avvik måtte identifiseres og norske forhandlingsposisjoner identifiseres. Forberedelsen og forhandlingene var en omfattende læringsprosess for norsk forvaltning, og det ble bygd opp ekspertise i forvaltningen som man siden har kunnet trekke på.

Årsakene til forvaltningen la seg ekstra i selen under den første tilpasningen til EU tidlig på 1990-tallet kan være flere. En viktig faktor var at Regjeringen og politisk ledelse la sin samlede kraft bak prosessen, og det var få interne dragkamper mellom regjeringens medlemmer. Uenigheter i regjeringen ble håndtert raskt. Embetsverket fikk også en klar forståelse av at det var nødvendig at de utviste smidighet og romslighet på embetsnivå. Det var få «revirkamper» mellom ulike enheter. Relativt omfattende debatt og dialog med ulike organisasjoner i samfunnet bidro videre til å sikre nødvendige avklaringer. I tillegg etablerte Stortinget prosedyrer for å håndtere fortrolige saker løpende, slik at forhandlingsprosessen ikke skulle bli forsinket. For noen var trolig også utsiktene til nye karrieremuligheter i EU-systemet en motiverende faktor for ekstra innsats.

Etter hektiske forberedelser, forhandlinger og gjennomføring av EØS-avtalen i 1990–92, kom de påfølgende forhandlingene om EU medlemskap, og den korte «interimsperioden» i 1994, der norsk forvaltning før folkeavstemningen fikk anledning til å operere som EU-medlemmer. Denne perioden ga ny kunnskap og kjennskap til EU-systemet.

Fra årsskiftet 1994–95 gikk arbeidet deretter over i en helt annen fase. Fra nå av handlet det først og fremst om gjennomføring og forvaltning på nasjonalt plan, som etter hvert ble en del av den administrative hverdagen. Deltakelsen og involveringen i Brussel var fortsatt betydelig, men den politiske og samfunnsmessige oppmerksomheten dalte raskt. I dag er arbeidet med EØS og europasaker i stor grad rutinepreget og inngår i den alminnelige delen av norsk forvaltningsoppgaver.

Selv om EØS-avtalen medførte stor arbeidsbyrde for forvaltningen, var oppgavenes art imidlertid ikke dramatisk annerledes enn det de hadde vært før EØS. Regler som før ble utviklet i Norge ble i økende grad utarbeidet i EU og innlemmet i norsk rett gjennom EØS-avtalen og andre avtaler Norge har med EU. Ofte var forvaltningen stilt overfor tradisjonelle forvaltningsoppgaver, men de måtte utføres innenfor en ny ramme.

Som antydet har ikke den økte europeisk integrasjon medført radikale endringer i forvaltningens organisering. Allerede før EØS-avtalen ble iverksatt var målsettingen at departementenes EU-arbeid skulle gjennomføres uten å endre den eksisterende ansvarsdelingen mellom departementene i nevneverdig grad. Dette ble også i det alt vesentlige lagt til grunn i St.prp. nr. 100 (1991–1992) om EØS-avtalen.

Formålet med denne linjen var dels å forhindre en byråkratisk vekst, og dels å sikre en tilstrekkelig integrering av EØS-arbeidet i forvaltningens ordinære virksomhet. Denne målsettingen har i det vesentlige vært fulgt. Departementenes EU-arbeid er i hovedsak fortsatt lagt til allerede eksisterende fagavdelinger, og bare i begrenset grad til egne spesialiserte enheter. Et tilsvarende mønster ser vi også i de øvrige nordiske land.

Arbeidet med europasakene er generelt sett blitt utført uten større ekstraordinære bevilgninger eller annen form for mer omfattende ressurstilførsel. Ved inngåelsen av avtalen ble det i hovedsak lagt til grunn at tilpasningene skulle skje innenfor de eksisterende budsjettrammene. Også i St.meld. nr. 23 (2005–2006), som skisserte en rekke tiltak for å styrke forvaltningens håndtering av EØS og EU oppgaver, ble det lagt til grunn at det ikke var behov for ekstra ressurser eller en kapasitetsmessig styrking av forvaltningen.

Selv om det er tilført få nye friske midler til EØS-arbeid, er det en del etater som selv har valgt å prioritere dette innenfor rammene av sine eksisterende budsjetter. I undersøkelser utført av Statskonsult i blir det kommentert at EØS-arbeidet i perioder har vært ressurskrevende, og at det i perioder har vært nødvendig å prioritere ned arbeidet med deltakelse i arbeidsgrupper i EU og de tidlige fasene av EØS-arbeidet, og i stedet bruke ressursene på å sikre en rettidig gjennomføring. I perioder har trolig også andre oppgaver måttet utsettes på grunn av at EU-oppgaver har krevd oppmerksomhet og prioritet.60

Sammenlignet med Sverige og Finland er norsk forvaltning tilført færre ekstra ressurser til EU-arbeidet. Dette kan forklares med at samarbeidet er mindre omfattende, og at det er mindre behov for ressurser til å følge det løpende EU-arbeidet i Rådet og Europaparlamentet i Norge, siden Norge ikke deltar i beslutningsprosessene. I både Sverige og Finland representerte også periodene med roterende formannskap en betydelig økning i både oppaver og ressurser for forvaltningen. I slike formannskapsperioder har store deler av forvaltning vært aktiv deltakende og svenske og finske tjenestemenn har i sine formannskapsperioder hatt ansvar for å lede et meget stort antall arbeidsgrupper i EU. Formannskapsperiodene har således vært intense perioder som har bidratt til økte ressurser og de har gitt omfattende kompetanseløft i hele forvaltningen. I Norge har det ikke vært tilsvarende intense perioder med økte ressurser eller kompetanseløft.

Gjennom perioden 1994–2011 er det en generell observasjon at forvaltningens løpende arbeid med EU/EØS-saker fått relativt beskjeden oppmerksomhet fra politisk og administrativ toppledelse. Det er flere forhold som bidrar til dette. For det første er EØS-sakene ofte av en slik karakter at de normalt ikke vil få politisk oppmerksomhet eller interesse. Store deler av EØS-arbeidet omfatter tekniske regelverksendringer, og har preg av rutinearbeid, som ivaretas av saksbehandlere på lavere eller midlere nivå. Store deler av arbeidet foregår også i direktorater som er fjernere fra politisk ledelse.

For det andre, har begrenset deltakelse fra politikere også sammenheng med den norske tilknytningsformen. Forvaltningen har et generelt ansvar for å gi informasjon om saker som kan komme og som kan kreve en politisk behandling. Men fordi Norge og norske politikere ikke deltar i Rådet eller i de besluttende organer i EU blir ofte ikke sakene løftet opp på et politisk nivå på et tidlig stadium. Fordi politikerne ikke har mulighet til å delta, og ofte har lite å vinne politisk på å engasjere seg i europapolitiske saker, viser de fleste politikere beskjeden interesse for det løpende europaarbeidet. Forvaltningen har til tider oppfattet den politiske «etterspørselen» etter EØS-saker som liten, og når forvaltningen sender informasjon om sakene blir dette heller ikke alltid vektlagt av politisk ledelse.

Endelig er det ofte slik at forvaltningen for alvor starter sitt arbeid med en sak etter at EU har fattet sitt vedtak, og det gjør også at det er få grunner til politisk engasjement og involvering.

8.3.2 Bredden og dybden i forvaltningens EU/EØS-arbeid

Etter snart atten år med EØS-avtalen er det knapt noe nasjonalt politikkområde som ikke berøres av samarbeidet med EU. Dette gjenspeiler seg i forvaltningens arbeid – både i departementene, ytre etater og lokalforvaltningen.

Forvaltningen møter EU/EØS i ulike oppgaver og sammenhenger. For det første er dette knyttet til rollen som statsrådens sekretariat. Departementene bistår ofte politisk ledelse i de politisk omstridte EU/EØS-sakene, ofte er dette enkeltsaker, som det kan være knyttet konflikt og spenning til. En annen side er forvaltningens deltakelse i å forsøke å medvirke og påvirke EUs beslutninger, eller ulike former for dialog eller samarbeid med EFTA, EFTA-landene eller ESA. Et ledd i denne delen av arbeidet er også utarbeidelse av ulike strategi og policy, retningslinjer, handlingsplaner og arbeidsprogrammer for EU/EØS-arbeidet. En tredje side er knyttet til forvaltningen som fagmyndighet og som faglig ekspertise. Forvaltningen er i stor grad også involvert i arbeidet med å forberede lovgivning og forskrifter om gjennomføring av EØS-avtalen. Videre har forvaltningen viktige roller i forbindelse med å gi informasjon om regelverk, ved å gjennomføre regelverket og ved å føre tilsyn med at regelverket følges i praksis. Arbeidet med EU/EØS-saker berører derfor hele bredden i forvaltningens oppgaver.

Det er gjort flere undersøkelser av i hvilken grad de ansatte i departementene er berørt av arbeidet med EU/EØS-saker. Undersøkelsene viser at ingen departementer er uberørte, men at forholdet til EU berører de forskjellige delene av forvaltningen i ulik grad. I en studie fra Egeberg og Trondal fremgår det at omtrent to av tre tjenestemenn i norske departementene er berørt av EU saker på eget saksområde, og omtrent en fjerdedel av departementenes tjenestemenn oppgir at de er berørt i nokså stor grad eller meget stor grad.61 Noen sektorer og områder har et stort innslag av EU/EØS-saker, mens andre ikke har det.

Tabell 8.1 Prosentandel tjenestemenn i departementene som er berørt av EU på eget saksområde, fordelt på saksområde, 2006 (endring fra 1996 i parentes).

  I nokså eller meget stor grad I nokså liten grad/noen grad/den del Ikke berørt Total (prosent)

Økonomi og næringsliv

35 (+7)

38 (-11)

29 (+7)

102

Velferd

24 (+8)

42 (-5)

34 (-4)

100

Justis, forsvar, sikkerhet

16 (+5)

39 (-15)

44 (-9)

99

Kultur, utdanning, forskning

26 (+8)

37 (-14)

37 (-6)

100

Annet (Utenriks, administrasjon, etc.)

21 (-6)

36 (-15)

43 (+21)

100

Totalt

25(+2)

38 (-12)

37(+10)

100

Tallene i parentes er differansen fra 1996. N=1704 i 2006

Kilde: Egeberg, M. og Trondal, J. (2011) Forvaltningsmessige konsekvenser av EU/EØS. Sentraladministrasjonen – norsk og europeisk, Europautredningen, rapport nr. 1.

De departementene som i betydelig grad er involvert i EU/EØS-saker på mer generelt plan er ved siden av Utenriksdepartementet særlig Finansdepartementet Nærings- og handelsdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet.

Finansdepartementet (FIN) er direkte eller indirekte involvert i det meste av Regjeringens EU/EØS-arbeid. Ikke minst er det FIN som regulerer det norske finansmarkedet, der det aller meste av ny lovgivning de siste 20 årene har kommet gjennom EU/EØS. Finansmarkedsavdelingen i FIN er eksempel på en avdeling som i svært stor grad jobber med EU/EØS. Sammen med Finanstilsynet deltar Finansdepartementet i komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen på finansmarkedsområdet. FIN følger også opp statsstøtteregelverket og skattemessige sider ved EU/EØS. Finansdepartementet er i tillegg involvert i EU/EØS-samarbeid på statistikkområdet. Økonomiavdelingen i FIN samordner departementets EU/EØS-arbeid av mer generell karakter og deltar i koordineringsutvalget for EØS-saker. Finansdepartementet leder spesialutvalget for finansielle tjenester og kapitalbevegelser og har sammen med UD og SMK møterett i alle de andre spesialutvalgene. På grunnlag av EØS-avtalens artikkel 46 (om samarbeid om økonomisk politikk og pengepolitikk) avholdes det årlige uformelle finansministermøter mellom EU (ECOFIN) og EFTA. Finansministeren har normalt også halvårlige møter med formannskapet i ECOFIN.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) er et sentralt departement i regjeringens EU/EØS-arbeid. NHD gjennomfører store deler av reglene for det indre marked samtidig som departementet har ansvaret for den nasjonale «verktøykassa» i næringspolitikken. Seksjon for EØS og handelsforenkling i næringspolitisk avdeling koordinerer arbeidet vedrørende det indre marked, mens de øvrige fagavdelinger og underliggende etater følger opp EU/EØS-arbeidet innenfor sine respektive ansvarsområder. Som nasjonalt kontaktpunkt for det såkalte SOLVIT-nettverket og Internal Market Information System (IMI) har NHD ansvar for å legge til rette for effektivt samarbeid mellom nasjonale myndigheter i det indre marked. NHD har også koordineringsansvar for EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon (CIP), satellittprogrammet Galileo, forskningssamarbeidet sCOST. Videre har NHD ansvar for skipsfartspolitikken, et område med betydelig samarbeid og regelverk i EU/EØS.

Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) er også et sentralt departement i EU/EØS-arbeidet. Dette kommer særlig av at departementet har hovedansvar for samordning av EU/EØS-arbeidet som omhandler konkurranse, statsstøtte og offentlige anskaffelser. FAD har et omfattende arbeid med å løpende gjennomføre regelverket på disse områdene. Videre tilligger det FAD å bistå andre deler av forvaltningen med gjennomføring, etterlevelse og forståelse av regelverket. Departementet har også i noen grad et visst ansvar for internkontroll med dette i forvaltningen, samt (litt motstridene) ansvar for å håndtere slike saker overfor ESA når det blir granskinger. Eksempelvis er det FAD som bistår norske myndigheter under notifikasjoner av statsstøtte, under klagesaksbehandlinger i ESA og i en eventuell tilbakebetalingsprosess. Når det gjelder offentlige anskaffelser har FAD en viktig rolle i å forsvare norske interesser sammen med de enkelte departementer, samtidig som FAD i klagesaker fungerer som mellomledd og «mekler» mellom ESA og offentlige oppdragsgivere. Ved siden av hovedansvaret innenfor konkurransepolitikken har FAD et ansvar for IKT- og forvaltningspolitikken som også medfører betydelig EU/EØS-arbeid.

Figur 8.1 Store deler av forvaltningen er involvert i norsk europapolitikk. Her er en delegasjon på vei til møter med Kommisjonen i 2003. Fra v. Ambassadør Bjørn T. Grydeland, ekspedisjonssjef Magnor Nerheim i Fiskeridepartementet, ekspedisjonssjef Sven E. Svedman i Utenriksdepartementet og avdelingsdirektør Oda Helen Sletnes i UDs EØS-seksjon.

Figur 8.1 Norske tjenestemenn i Brussel

Kilde: Foto: Ulf Hellstrøm/Aftenposten

Justis- og politidepartementet (nå beredskaps-) (JD) er på generelt plan involvert i store deler av arbeidet med å gjennomføre EU/EØS-retten i norsk lov og forskrift. Lovarbeidet foregår gjennom Lovavdelingen som i tillegg besitter sterk EU/EØS-kompetanse som brukes til intern rådgivning i regjeringen og departementene. Dernest har JD selv ansvaret for Norges tilknytning til EUs justispolitikk gjennom Schengen og andre avtaler. Samarbeidet med EU på justis- og innenriksfeltet har i de senere år blitt meget omfangsrikt og inkluderer i tillegg til Schengen-avtalen blant annet samarbeid om asylpolitikk, visum, grensekontroll, beredskap, og politi- og påtalesamarbeid. EU-samarbeidet berører dermed store deler av JDs ansvarsområder og virksomhet. JDs arbeid med å representere Norge opp mot EU og å gjennomføre og forvalte EU-reglene på nasjonalt plan er svært omfattende.

Statsministerens kontor (SMK) har også en viss involvering i EU/EØS-saker. Skillet mellom innriks og utenriks er blitt mindre og de aller fleste saker på Regjeringens dagsorden berøres av Norges internasjonale forbindelser gjennom blant annet EØS, WTO og FN-samarbeidet. SMKs er derfor tett involvert i EØS-saker og Schengen saker gjennom det løpende arbeidet med koordinering av regjeringskonferanser. I tillegg har SMK en egen internasjonal avdeling med fem ansatte.

Departementer som innenfor sine fagområder i betydelig grad forvalter EU/EØS-saker omfatter særlig:

Olje- og energidepartementet (OED) som forvalter et nokså omfattende EU/EØS-regelverk på energiområdet. EU/EØS-regelverket berører hver av sektorene olje, gass og elektrisitet (bl.a. konsesjonsregler, felles gass- og elektrisitetsmarked) og der er i tillegg utformet regelverk for fremme av fornybar energi og energieffektivisering. Det aller meste av norsk olje og gass eksporteres til EU og OED arbeider også opp mot EU i energipolitiske spørsmål utover det som angår felles regelverk.

Miljøverndepartementet (MD) har også mye EU/EØS-rettet arbeid i og med at store deler av norsk miljørett etter hvert er basert på EUs regelverk. EU er gjennom EØS-avtalen en sentral faktor for utviklingen av norsk miljøpolitikk og MD ser det derfor som viktig å etablere tett samarbeid med EUs institusjoner og sentrale medlemsland for å kunne medvirke i miljøbeslutninger i EU. I tillegg er MD og den øvrige miljøforvaltningen løpende involvert i gjennomføring og oppfølging av EØS-avtalens forpliktelser på miljøområdet.

Samferdselsdepartementet (SD) er innenfor sine ansvarsområder betydelig berørt av EUs regleverk og samarbeid. Transportsektorene (jernbane, vei, luftfart, kollektiv) er gjennomregulert på EU/EØS-nivå og det samme gjelder post- og teletjenester. Dette medfører betydelig regelverksarbeid, samt mye politisk og administrativt arbeid opp mot EU. SD håndterer også mange enkeltsaker i EU/EØS-sammenheng.

Arbeidsdepartementet (AD) forvalter mye EU/EØS-regelverk med utgangspunkt i det felleseuropeiske arbeidsmarkedet og Schengen-samarbeidet. Regelverket omfatter bestemmelser om koordinering av trygdeytelser, bestemmelser på arbeidsmiljø- og arbeidsrettsfeltet, samt bestemmelser som berører utlendingsloven. Omfanget av EU/EØS-arbeidet har økt etter 2004 i takt med den økte arbeidsinnvandringen og det er utformet tiltakspakker for å håndtere dette.

Departementer som i mindre grad arbeider med EU/EØS, men som likevel på en del områder er berørt omfatter:

Helse- og omsorgsdepartementets (HOD) arbeid er hovedsakelig nasjonalt rettet, men på noen felter er departementet berørt av EU/EØS-regelverk og samarbeid. Dette gjelder særlig legemidler, medisinsk utstyr, mattrygghet, godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helsepersonell, alkohol og tobakk og helseberedskap. I den senere tid er det også utformet EU/EØS-regelverk om pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) arbeider mest nasjonalt, men departementets arbeidsfelt berøres av også EU/EØS-regelverk og europeisk samarbeid. KRD følger særlig politikkutviklingen i EU når det gjelder offentlige anskaffelser, statstøtte og konkurranse. Departementet følger også EUs arbeid knyttet til regionalpolitikk og samarbeider med fylkeskommunene og landsdelorganisasjonene om norsk deltakelse i Interreg.

For Forsvarsdepartementet (FD) er deltakelsen i NATO viktigere enn tilknytningen til EUs felles forsvar og sikkerhetspolitikk. EU-samarbeidet utgjør imidlertid en stadig viktigere del av FDs internasjonale arbeid. Dette gjelder ikke minst norsk deltakelse i en nordisk EU-innsatsstyrke og samarbeid med Det europeiske forsvarsbyrå (EDA).

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har hovedsakelig nasjonale ansvarsområder. På noen områder som forbrukervern, likestilling og ikke-diskriminering forvalter departementet likevel nokså omfattende EU/EØS-regelverk og deltar i EU-samarbeid.

Kulturdepartementet (KUD) arbeider mest nasjonalt, men flere saksområder berøres av EU/EØS-regelverket. Dette gjelder særlig på mediefeltet, og i forhold til pengespill. KUD er ellers involvert i EU-arbeid gjennom Norges deltakelse i EU-programmene Kultur 2007, MEDIA 2007 og Sikrere Internett Pluss.

Kunnskapsdepartementet (KD) arbeider en god del EU-rettet, i første rekke innenfor forskningsfeltet. KD koordinerer norsk deltakelse i rammeprogrammene for forskning og deltar i EU-samarbeidet om utvikling av et felleseuropeisk forskningsområde. Departementet arbeider også opp mot EU vedrørende utdanningsprogrammene under EUs program for livslang læring og er dessuten involvert i et betydelig frivillig utdanningspolitisk samarbeid i EU-regi.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) er i sitt arbeid berørt av EØS-avtalen på flere områder, særlig på mat- og veterinærområdet hvor det norske regelverket i hovedsak er basert på EØS-regler. Videre er LMD involvert i forhandlinger med EU under EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3 om handel med landbruksvarer og bearbeidede landbruksprodukter.

Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) har på flere områder et nokså omfattende arbeid opp mot EU. FKDs EU/EØS-arbeidet er dels basert på avtaler og regulering vedrørende fiskekvoter og kontroll, veterinærbestemmelser, handel, sjøtransport og sjøsikkerhet. Dels er det snakk om frivillig samarbeid og påvirkningsarbeid og da særlig i forhold til ressursforvaltning og EUs maritime politikk.

Gjennomgangen viser at EU/EØS-arbeidet i de forskjellige departementene er omfattende, og at det er stor variasjon i arbeidets omfang og karakter mellom de forskjellige departementer og politikkområder. Alle departementer er imidlertid i større eller mindre grad involvert ulike typer EU/EØS-arbeid. En stor del av arbeidet knytter seg til gjennomføring og oppfølging av regelverk. Departementene arbeider også opp mot EUs institusjoner for å medvirke i politikkutforming og for å følge utviklingen i EU innenfor deres respektive ansvarsområder. Departementene har også ofte et koordinerende ansvar for øvrige myndighetsaktørers deltakelse i EU-arbeid. Mye av det operative arbeid når det gjelder deltakelse i programmer, og byråer, samt møter i arbeidsgrupper og ekspertkomiteer er imidlertid lagt ut til underliggende etater og tilknyttede virksomheter.

8.3.3 Direktorater og ytre etater

EU og EØS-arbeidet berører også i høy grad statlige direktorater og tilsyn. I en studie av Egeberg og Trondal (2011)62 fremgår det at to av tre av tjenestemenn i direktorater og tilsyn oppgir at de er berørt av EU på eget saksfelt, mens en tredjedel oppgir at de er uberørt. En av tre tjenestemenn i direktorater og tilsyn oppgir at de i nokså stor grad eller i meget stor grad er berørt. Innenfor denne delen av forvaltningen har det siden 1994 vært en utvikling i retning av stadig mer tilknytning til EU/EØS-arbeidet.

Tabell 8.2 Prosentandel tjenestemenn i direktorater og tilsyn som er berørt av EU på eget saksområde, fordelt på saksområde, 2006 (endring fra 1996 i parentes).

  I nokså eller meget stor grad I nokså liten grad/noen grad/den del Ikke berørt Total (prosent)

Økonomi og næringsliv

35 (+12)

31 (-15)

35 (+3)

100

Velferd

14 (+2)

37 (-15)

49 (+12)

100

Justis, forsvar, sikkerhet

34 (-8)

34 (-6)

33 (-15)

100

Kultur, utdanning, forskning

28 (-13)

31 (-13)

41 (-)

100

Annet (Utenriks, administrasjon, etc.)

36 (+21)

34 (-9)

30 (-13)

100

Totalt

30 (+9)

33 (-12)

37 (+3)

100

1 Tallene i parentes er differansen fra 1996. N=1288 i 2006

Kilde: Egeberg, M. og Trondal, J. (2011) Forvaltningsmessige konsekvenser av EU/EØS. Sentraladministrasjonen – norsk og europeisk, Europautredningen, rapport nr. 1.

Sammenligner man med de ansatte i departementene, ser man at de har relativt sett hyppigere kontakt med Kommisjonen enn ansatte i direktorater og tilsyn. Men dersom man ser på absolutte tall, viser det seg at de fleste kontaktene mellom norsk sentraladministrasjon og Kommisjonen ivaretas av ansatte i direktorat og tilsyn.

Det store innslaget av ansatte fra direktorater og tilsyn illustrer flere forhold. For det første, illustrerer det at samarbeidet innenfor rammene av EU er funksjonelt spesialisert og differensiert. Samarbeidet drives ofte av faglig ekspertise og kunnskap. Samarbeids- og konfliktlinjene i EU, og spesielt i Kommisjonen som Norge har tilknytning til, følger gjerne også de faglige sektorgrensene, heller enn de geografiske grensene mellom stater. Det er for eksempel ikke uvanlig at det kan være er sterke spenninger mellom ulike sektorer eller fagmyndigheter i EU, slik vi kjenner det fra forholdet mellom ulike enheter norsk forvaltning.

For det andre henger den administrative integrasjonen av de ytre etatene i Europa sammen med en overordnet trend i EUs forvaltningspolitikk. Det overordnede formålet med EUs forvatningsmessige integrasjon er å sikre en ensartet gjennomføring og utvikle et mest mulig hensiktsmessig regelverk. EU har ikke kapasitet eller kompetanse til å sikre dette alene. Siden 1994 har utviklingen gått stadig mer i retning av å koble de ulike nasjonale fagmyndigheter stadig tettere sammen. Et stort antall EU-byråer og EU-tilsyn er opprettet. Disse skal primært bistå med informasjonsinnhenting, nettverksbygging og reguleringsoppgaver, men de bidrar også til å styrke samspillet og samarbeidet med nasjonale direktorater og tilsyn, herunder de norske. Fordi mange av de norske direktoratene også er fristilte og relativt autonome organer er det lett å kople seg til sine søsterorganisasjoner eller til EUs byråer. Norge har generelt søkt tilknytning til de fleste nye EU-byråene, og deltar i dag i 26.

Administrativ integrasjon av direktorater og ytre etater er et viktig kjennetegn på utviklingen, men det reiser også særlige utfordringer. Direktorater og tilsyn er lengre unna politisk ledelse og de opptrer ofte som relativt uavhengige faglige organer. Samarbeidet med EU-organene dreier seg heller ikke kun om informasjonsutveksling, men også diskusjon om retningslinjer for praksis og behandling av enkeltsaker.

Norske direktorater og tilsyn mottar derfor både styringssignaler fra eget departement, og fra Kommisjonen, ESA, søsterdirektorater i andre land og EU-byråer. Vanligvis er innveving i de desentraliserte nettverkene hensiktsmessig og ukontroversielt. Men i enkeltsaker kan det forekomme uklarheter om hvorvidt et direktorat skal se mest til departementets vurderinger eller om det skal se til sitt europeiske nettverk. I sin undersøkelse fant Egeberg og Trondal at nesten halvparten av de departementsansatte som har direktorater som praktiserer EU-regelverk på eget saksområde rapporterer at regjeringen av og til eller oftere er uenig i den måten EU-regelverket anvendes på. 63 Departementet ser imidlertid ut til å ha sterkere styring i saker som har stor politisk oppmerksomhet og der departementet også har faglige ressurser til å følge EU/EØS-arbeidet.

Direktoratene og de ytre etatene involveres på mange måter. På en del områder har de fått delegert myndighet til å gi utfyllende og detaljerte regelverk og til å fatte vedtak i konkrete saker. En rekke EU/EØS-retslige regelverk gjelder disse etatenes ansvarsområder, og er den typen regelverk som disse etatene gir og forvalter, og det er derfor ofte disse som har ansvaret for å gjennomføre EU/EØS-regelverket. Når etatene treffer vedtak i konkrete saker, bygger vedtakene således i mange saker på EU/EØS-regelverk gjennomført i norske forskrifter som etatene forvalter, selv om det sjelden er nødvendig å synliggjøre eller problematisere hvor regelverket stammet fra i den enkelte sak.

Videre er det mange ytre etater som har tilsynsoppgaver – enten som eneste eller en av flere viktige oppgaver. Mange av dem fungerer derfor i betydelig grad som kontrollorganer for at EU/EØS-retten etterleves korrekt. Det finnes en rekke statlige tilsyn som i betydelig grad beskjeftiger seg med EU/EØS-kontroll, men noen av de som har stort innslag er Finanstilsynet, Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Utledningsdirektoratet, NAV, Mattilsynet, Post- og teletilsynet, Luftfartstilsynet, Jernbanetilsynet, Statens vegvesen, Sjøfartsdirektoratet, Statens jernbanetilsyn, Lotteri-og stiftelsestilsynet, Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, og flere.

En illustrasjon på denne involveringen er Mattilsynet.64 Dette er trolig den del av forvaltningen som står for den kvantitativt største delen av arbeidet med gjennomføring av EU/EØS-regler. Tilsynet selv anslår at 90 prosent av det regelverket de forvalter er basert på EU/EØS. De opplyser videre at de bruker i størrelsesorden 32 årsverk på å delta i utvikling av regelverk i EU, samt gjennomfører EU-regler i Norge. Dette utgjør 48 prosent av regelverksarbeidet. Den resterende 52 prosent går altså med til de anslagsvis 10 prosent av regelverket som er av vanlig norsk opprinnelse. Denne fordelingen illustrer også hvilken arbeidsbesparelse som ligger i å overta et felles harmonisert regelverk på et felt som dette. I 2010 ble det f eks tatt inn 148 nye rettsakter i EØS på deres fagfelt, hvorav 100 krevde regelverksendring i Norge. Mattilsynet representerer videre Norge i 6 faste komiteer under Kommisjonen (hvorav den viktigste har 8 underkomiteer), samt i 12 ekspertgrupper og anslagsvis ca. 70 arbeidsgrupper. Merk at dette bare er den delen av Mattilsynets virksomhet som går på politikkutforming og regelverksarbeid. I tillegg kommer selve forvaltningen av regelverket – inspeksjoner, saksbehandling m.m. – som foregår på nasjonalt (og lokalt) plan, men i hovedsak basert på EU/EØS-regler.

Et annet eksempel er Arbeidstilsynet, som har en rekke EU/EØS-oppgaver. Tilsynet har siden EØS-avtalens start hatt tilsynsansvar for bestemmelser om arbeidsmiljø, arbeidsvilkår m.m. Utvidelsen av EU/EØS i 2004 utløste en opprusting av tilsynet, som fikk en rekke nye oppgaver knyttet til den økende arbeidsinnvandringen, herunder utvidede fullmakter til kontroll og håndheving av lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i overgangsordningen og i allmenngjorte tariffavtalebestemmelser. Styrket tilsyn og håndheving er en viktig del av regjeringens tiltakspakker mot «sosial dumping» (se kap.16.6.5). Dette arbeidet er organisert som et eget programområde i Arbeidstilsynet, som har fått tilført betydelige ressurser og samarbeider med flere andre etater om tilsyn og veiledning i utsatte bransjer.65 I henhold til EUs utstasjoneringsdirektiv er tilsynet kontakt- og informasjonspunkt for utstasjonerte arbeidstakere. Tilsynet opplyser på sine hjemmesider at EUs rammedirektiv om arbeidsmiljø langt på vei tilsvarer den norske arbeidsmiljøloven, slik at forvaltningen av denne i stor grad blir en parallell forvaltning av EU/EØS- standarder. Videre er det utover denne vist til 58 EU/EØS-direktiver som Arbeidstilsynet har gjennomført i sine forskrifter.

I sum bidrar bredden og dybden i forvaltningens arbeid med EU/EØS-oppgaver til at staten integreres stykkevis og delt, og ikke som en enhetlig størrelse. Nasjonale direktorater og tilsyn er gradvis også blitt en del av to administrasjoner – en nasjonal administrasjon og en felles europeisk administrasjon som strekker seg over flere nivåer. I grad av spesialisering skiller ikke norsk forvaltning seg vesentlig fra det man kan observere i EUs medlemsstater. Men i EU-statene har denne funksjonelle spesialiseringen og ekspertdeltakelsen under Kommisjonen og i gjennomføringen, sitt motstykke i den sterke politiske og administrative koordineringen som skjer under de senere beslutningsprosessene i Rådet og i Europarlamentet. Dette er ikke norsk forvaltning med på. Den norske tilknytningsformen bidrar derfor trolig til en sterkere grad av fragmentering i nasjonal europapolitikk enn det som er tilfelle i EU-statene.

8.3.4 Kommunal og fylkeskommunal forvaltning

EØS-avtalen inneholdt fra starten mange bestemmelser som angikk kommuner og fylkeskommuner. Berøringspunktene har blitt flere etter hvert som det felles lov- og regelverket i EØS-området har blitt utviklet videre.

Alle Norges 430 kommuner og 19 fylkeskommuner berøres av EU/EØS på ulik måte. Kommunene har en viktig rolle ved at de i betydelig grad er ansvarlig for å setter EUs sekundære lov- og regelverk ut i livet. Ansvaret dreier seg også om å praktisere dette lovverket på en måte som er ensartet med praktiseringen i andre land som inngår i EØS-området. På den måten er kommunene direkte i søkelyset til EFTAs overvåkningsorgan. Dette har gitt kommunene et nytt og stort ansvarsområde, som ikke den tradisjonelle kommunale forvaltningen kjente før EØS-avtalen.

Det finnes flere studier av lokal forvaltningens møte med EØS. Disse indikerer at kommuner i større grad enn fylkeskommuner kommer i berøring med juridiske bindinger, og at fylkeskommunene i større grad enn kommunene benytter samarbeidsprogrammene. Hele kommunesktoren påvirkes av trender, utviklingstrekk og arbeidsformer, som er indirekte resultat av samarbeidet i EU/EØS.

Det er gjort noen forsøk på å kvanitativt anslå betydning for kommunal sektor, både i Norge og andre land. En norsk gjennomgang av sakene til møter i kommunestyrer- og fylkesting i 20 kommuner og fylkeskommuner i 2008, fant at drøyt 70 prosent av sakene i snitt var berørt av EU/EØS. Omfanget varierte fra 50 til 100 prosent.66 En tilsvarende undersøkelse i Sverige i 2010 fant at om lag 60 prosent av sakene på dagsorden i svenske kommunestyrer påvirkes på en eller annen måte av EU, mens en studie av danske regioner antydet at EU berører 53 prosent av sakene på dagsorden. Metode og avgrensing er noe ulike for undersøkelsene og det er også ganske uklart hvor gode disse målene egentlig er.

Det er betydelig variasjon i lokalforvaltnings involvering. Når det gjelder arbeid med samarbeidsprogrammer er store kommuner og fylkeskommuner mest aktive. De fleste små kommuner er, med noen enkelte unntak, lite aktive i programarbeid. De minste kommunene er ofte preget av mangelfull kompetanse og lav bevissthet om nytten av samarbeidsprogrammene og betydningen av EØS-regelverk.

Når det gjelder arbeid med regelverk er kommunenes EØS-erfaringer ofte konsentrert i noen spesialenheter på administrativt nivå, som har ansvar for enkeltspørsmål. Ofte er dette knyttet til innkjøpsvirksomhet og ulike sider ved offentlige anskaffelser. Selv om det kan være uklarheter, ulik tolkningspraksis og forskjellige problemstillinger knyttet til regelverk fra EU/EØS, er det ofte manglende bevissthet eller kunnskap om at regelverket har sitt opphav i EU/EØS.

EU/EØS har påvirket alle de ulike rollene til kommunene. Kommunenes arbeidsgiverrolle er berørt ved atEØS-avtalen har mange bestemmelser om dette. I enkelte tilfeller har man i norsk rett også latt seg «inspirere» av EU-lovgivning og gått lenger enn det som strengt tatt er nødvendig i forhold til de enkelte direktivene. Dette gjelder for eksempel ikke-diskrimineringslovgivningen der man i Norge valgte å endre lovgivningen i tråd med EU-direktiver selv om disse ikke var direkte bindene for Norge. Men også i norsk rett har det vært gjennomført endringer som har vært nødvendige i forhold til bindende direktiver. Disse endringene har særlig bidratt til å styrke arbeidstakeres rettigheter.

Rollen som myndighetsutøver er til en viss grad berørt. Myndighetsutøving faller utenfor det å drive økonomisk aktivitet og er dermed i utgangspunktet utenfor avtalen. EØS-avtalens artikkel 59 (2) gir også mulighet for å kunne balansere hensynet til konkurranse opp mot utførelsen av samfunnsnyttige tjenester, såkalte tjenester av allmenn økonomiske interesse. Men det har likevel oppstått uklarheter og avgrensingsproblemer mellom utøvelsen av økonomisk aktivitet og myndighetsutøvelsen.

I rollen som tjenesteleverandør møter også lokalforvaltningen EØS. Tjenesteproduksjon er sentral del av kommunenes virksomhet og samfunnsoppdrag. Slike tjenester av allmenn interesse er i stor grad unntatt fra avtalen. Men regelverket om offentlige anskaffelser og bestemmelser om offentlig støtte påvirker denne delen av kommunenes oppgaver.

8.3.5 Koordineringen av EU/EØS-arbeidet i norsk forvaltning

Arbeidet med EU/EØS-saker reiser store koordineringsbehov i norsk forvaltning. Skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk er i stor grad visket bort. Det er etablert mange kontaktflater og berøringspunkter og samarbeidet med EU skjer på mange ulike arenaer til samme tid. Ofte er også arbeidsoppgavene funksjonelt spesialisert og teknisk krevende. Selv om det er mange tekniske detaljer berører det ofte også politisk eller økonomisk viktige saker. Det krever derfor ofte god kjennskap til norsk lovverk og norsk politikk for å tidlig kunne identifisere hvilke saker eller prosesser som vil kunne berøre ulike norske interesser og sider ved det norske samfunn.

I Norge ble det ikke etablert noen egne EØS-direktorat eller et eget departement, det er ikke etablert en egen EU/EØS minister. Det er imidlertid etablert en struktur for koordinering av EU-saker mellom departementene som omfatter interdepartementale koordineringsstrukturer og intradepartementale samordningsenheter. Denne strukturen er opprinnelig inspirert fra den modellen for koordinering som ble benyttet i Danmark.

Som et ledd i koordineringen er det fastlagt egne retningslinjer for forvaltningens arbeid med EØS- og Schengen saker. Retningslinjer for myndighetenes arbeid med EØS- og Schengen-saker er utgitt fra Utenriksdepartementet (2008) og disse erstattet EØS-retningslinjene som ble gitt i rundskriv fra Statsministerens kontor (2001) og retningslinjer for arbeidet med Schengen-saker nedfelt i brev fra Utenriksdepartementet (2003). Retningslinjene beskriver ansvars- og oppgavedeling på politisk og administrativt nivå, beslutningsprosessene, konsultasjoner med Stortinget, gjennomføring av EØS-komiteens beslutninger i norsk rett samt behandling av EØS-saker i forhold til EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. Ansvarsdeling og organisering av arbeidet med EØS og Schengen bygger på de samme prinsippene, mens rutiner og prosedyrer for arbeidet med regelverk er ulike. De nye retningslinjene innebar imidlertid ikke noen vesentlig endring i forvaltningens håndtering av europasaker.

Utover disse generelle retningslinjene er det ikke utarbeidet noen spesifikk instruks om hvordan EØS-saker skal håndteres. Det finnes imidlertid en rekke retningslinjer i de ulike departementene og det er også utarbeidet en egen EØS-håndbok som gir nyttig informasjon om ulike sider av EU, EØS og norsk europapolitikk, så vel som manualer for påvirkning mot Europaparlamentet med mer.

I mange av EUs medlemsland er koordineringsarbeidet organisert under Statsministerens kontor. I Norge har man ikke valgt en slik modell. Her er det lagt opp til at den alminnelige ansvarsdelingen mellom departementene og den enkelte statsråds politiske og konstitusjonelle innenfor sitt fagområde gjelder også i EØS- og Schengen-saker. Statsrådene er ansvarlige for arbeidet med saksforberedelse, utforming av norske posisjoner og gjennomføring av beslutninger fattet i EØS- og Schengen-organene.

Utenriksdepartementet har imidlertid et særlig ansvar for samordning av norske synspunkter som fremmes i internasjonale fora, og et overordnet ansvar for Norges folkerettslige forpliktelser. Finansdepartementets ansvar som budsjett- og økonomikoordinerende departement gjelder også i EØS- og Schengen-saker, mens Justisdepartementet har et overordnet ansvar for generelle lovtekniske spørsmål ved gjennomføring av rettsakter.

Koordineringen av Regjeringens politikk finner formelt sett sted på tre plan: På politisk nivå i Regjeringen, på administrativt nivå i koordineringsutvalgene for henholdsvis EØS-saker og for justis- og innenrikssaker, og på faglig nivå i spesialutvalgene.

Regjeringen: I prinsippet skal alle viktige saker om norske holdninger til EØS-avtalen og Schengen avtalen drøftes i Regjeringen i form av regjeringsnotater. Regjeringsnotater om saker til behandling i EØS-beslutningssystemet eller gjennomføring av EØS-komiteens beslutninger i norsk rett, eller saker som berører sentrale EU/EØS-relaterte spørsmål, skal forelegges utenriksministeren og berørte statsråder. Alle saker av vesentlig økonomisk eller administrative konsekvenser skal forelegges finansministeren.

Koordineringsutvalgene for EØS-saker og justis- og innenrikssaker: Koordineringsutvalgene er et organ satt sammen av høytstående embetsmenn fra ulike departement. Koordineringsutvalget for EØS-saker møter som hovedregel fredagen før møtene i EØS-komiteen, og samordner de ulike departementenes posisjoner i forkant av disse møtene. UD har ledelses- og sekretariatsansvar for koordineringsutvalgene. Departementene møter som hovedregel med én representant i koordineringsutvalget for EØS-saker og med to-fire representanter i koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker. Uavklarte spørsmål i koordineringsutvalgene og andre saker som krever regjeringsbehandling, legges frem for Regjeringen av ansvarlig statsråd.

Koordineringsutvalget for EØS skal samordne sentralforvaltningens arbeid med EØS-avtalen. I tillegg fungerer utvalget som et viktig informasjonsforum for EØS-arbeidet i Norge. Ifølge retningslinjene skal representantene være på høyt embetsnivå. I realiteten har deltakelse vært på et blandet nivå og det er også et ganske begrenset antall møter. I 2010 var det 7 møter, mens det i 2009 var 8. møter. Dette er en viss nedgang fra perioden 2005–2008, da det i gjennomsnitt var 12 møter i året.

Spesialutvalg for EØS-saker: Den daglige håndteringen foregår i stor grad i spesialutvalg. Det overordnede målet med spesialutvalgene er å sikre at alle sider ved en sak blir belyst. På møtene utveksles informasjon om saker som forberedes, er fremlagt eller er under behandling i EU-systemet, og som kan berøre Norges forhold til EU, samt spørsmål som knytter seg til notifisering og gjennomføring i Norge av vedtatte rettsakter. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i samtlige spesialutvalg. Ledelse og sekretariatsansvar for det enkelte utvalg ligger i det departementet som har forvaltningsmessig hovedansvar.

Antall utvalg og sammensetning vurderes i lys av saksområdene som er dekket av EØS-samarbeidet. Det er for tiden omkring 20 ulike spesialutvalg. I den daglige driften er det spesialutvalgene som skal spille rollen som koordinerende organ. Opprettelsen av spesialutvalg medfører imidlertid ingen endring i statsrådenes konstitusjonelle ansvar. Det fagansvarlige departement skal ved hjelp av spesialutvalgene i utgangspunktet sikre at alle sider ved en sak blir belyst. På bakgrunn av behandling i fagansvarlig departement skal utvalgene søke å tilrettelegge norske posisjoner. Forslag til norsk posisjon skal utarbeides i hver enkelt sak og ligge til grunn for spesialutvalgenes diskusjoner. Der det er vanskelig å bli enig vil saken ofte bli tatt opp i Koordineringsutvalget. Ledelses- og sekretariatsansvar for det enkelte utvalg ligger i det departement som har det forvaltningsmessige hovedansvaret for utvalgets arbeidsområde.

Spesialutvalgene skal møtes etter den rytme som er nødvendig for å kunne vurdere og fremme norske posisjoner til EØS-relevante forslag som er under arbeid i, eller er fremsatt av, Kommisjonen, og til vedtatte EØS-relevante rettsakter. Det er i realiteten stor forskjell mellom spesialutvalgene i hvor hyppig de møtes.

I henhold til retningslinjene heter det også at når EU legger frem overordnede pakker/strategier som berører flere departementers saksområder, skal behovet for forsterket koordinering fra norsk side vurderes. Det enkelte departement kan ved behov benytte seg av EØS-referansegrupper for å innhente synspunkter fra kommunalt/ regionalt nivå, arbeidslivets parter, ulike interesseorganisasjoner og NGO-er. Utvalget har ikke oversikt over hvor ofte dette i praksis gjøres.

En undersøkelse foretatt av Difi i 2008 viste at det er stor variasjon i spesialutvalgenes møtefrekvens, men nærmere 80 prosent har mer enn tre møter i året. Over 20 prosent av sakene er i alt vesentlig politiske, mens halvparten var både tekniske og politiske. Tre av fire spesialutvalg benyttet seg aldri av referansegrupper. Spesialutvalg som benytter referansegrupper gjorde det i all hovedsak før det var fattet beslutning i EØS-komiteen. Mange departementene har andre referansefora knyttet til EØS- saker enn spesialutvalgenes. Departementene bruker i stor utstrekning høringsbrev og møter, samt noe Internett. Departementene konsulterer sjelden kommuner og fylkeskommuner.

Spesialutvalget for justis- og innenrikssaker. På samme måte som i EØS-saker er det opprettet spesialutvalg for justis og innenrikssaker. Disse utvalgene består fast av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Justisdepartementet og Utenriksdepartementet som deltar i behandlingen av Schengen-saker. Representanter fra andre departementer kan inviteres ved behov. I tillegg kan EU-delegasjonen delta i utvalgene med justisråd og/eller migrasjonsråd. Det enkelte departement kan ved behov invitere representanter for underliggende etater for å redegjøre for særskilte saker som skal behandles.

Spesialutvalgene og koordineringsorganene er viktige instrumenter i norsk europapolitikk. For det første bidrar de til å sikre den løpende utviklingen av EØS-avtalen på de ulike fagområdene. Fordi saksområdene i EU ikke alltid følger de sektorvise inndelingene som finnes i Norge er det også et behov for en viss koordinering for å avklare ansvarsforhold, få et godt grunnlag for å belyse virkninger og tilpasninger i Norge, og samtidig hindre at saker faller mellom to eller flere stoler. Organene bidrar også til en viss grad av politisk koordinering om utforming av mer overordnede nasjonale interesser og synspunkter. I gjennomganger av for eksempel Statskonsult (2002) ble det fremhevet at dette var en hensiktsmessig struktur, men at den har vært ulikt brukt over tid og innenfor ulike områder. Ofte kommer også arbeidet med spesialutvalgene sent i gang og de er derfor først og fremst nyttige instrumenter i gjennomføringsarbeidet.

8.3.6 Strategidokumenter og handlingsplaner

I de senere par år har UD og forvaltningen utarbeidet egne Arbeidsprogram for EU/EØS-saker. Det utarbeides arbeidsprogram innen EØS, justis- og innenrikssaker og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Disse skal være et verktøy i arbeidet med å fremme norske interesser overfor EUs organer og medlemsland. De skal oppdateres årlig og oversendes Stortinget til informasjon. Arbeidsplanene gir en god oversikt over norsk europapolitikk, norske posisjoner og prioriteringer, og de EU/EØS-sakene som man til enhver tid prioriterer.

Arbeidsprogrammet er i stor grad reaktivt. Det er utarbeidet i lys av Kommisjonens og Rådets ulike arbeidsprogram, men inkluderer også saker som Norge prioriterer særskilt. Det inneholder også omtale av enkeltsaker på EUs dagsorden der det anses at Norge kan ha påvirkningsmuligheter overfor EU. Programmet er ikke en uttømmende liste over viktige saker i Norges forhold til EU/EØS, men er en oversikt over saker hvor betydelig oppmerksomhet og systematisk arbeid er viktig, også fra utenriksstasjonenes side. Mye av informasjonen er hentet fra EØS-notatbasen.

Det er også noe uklart i hvilken grad politisk ledelse er med å formulere prioriteringene. Det heter i programmet at UD øvrige departementer foretar en vurdering av hvilke saker som er viktige innenfor ulike sektorer og som bør prioriteres fra norsk side. Arbeidsprogrammet, herunder norske vurderinger og oppfølgingstiltak, oppdateres i lys av utviklingen i EU. Alle saker vil ikke kunne prioriteres like høyt til enhver tid, men avpasses etter den aktuelle dagsorden i EU og Norge. Arbeidsprogrammet oppdateres årlig.

Av sakene som ble lagt frem i 2010–2011 var det særlig disse 11 sakene som ble prioritert:

  1. Sikkerhet knyttet til offshore petroleumsvirksomhet

  2. Nytt felles rammeprogram for forskning

  3. Energi 2020, med spesiell vekt på energieffektiviseringsdirektivet

  4. Endringer i direktivet om innskuddsgarantiordningen

  5. Regionalstøtteretningslinjene

  6. Håndhevelsesdirektiv for utsendingsdirektivet

  7. Endringer i direktivet om datalagring

  8. EUs klimapolitikk (med særlig vekt på forhandlinger og kvoter)

  9. Etablering av et indre marked for sjøtransport i Europa

  10. Revisjon av Dublin-forordningen

  11. Personvernlovgivning

Programmene gir en god oversikt over prioriteringer og gir også et uttrykk for bredden i Norges kontakt med EU. Men det er samtidig noe uklart i hvilken grad disse aktivitetene følges opp over tid. Det finnes ikke noe system for å rapportere eller evaluere resultater og aktiviteter på grunnlag av disse arbeidsprogrammene.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken ble det også besluttet at hvert departement skal utarbeide en strategisk plan for sitt EU/EØS-arbeid. Planen skulle rette oppmerksomhet mot den betydning europaarbeidet har og sikre høy prioritet på de ulike fagområdene. Planene var ansett som et viktig instrument i oppfølgingen av stortingsmeldingen.

Figur 8.2 Informasjon om norske prioriteringer i europapolitikken er de siste årene blitt gjort lett tilgjengelig.

Figur 8.2 Utenriksdepartementets EU/EØS-planer

Kilde: Faksimile: Europautredningen

Så langt Utvalget kjenner til er det laget 15 slike planer. En av planene er en felles Europastrategi for matområdet og er et felles produkt fra Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet. Barne, likestillings og inkluderingsdepartementet, forsvardepartementet, justis- og politidepartementet har ikke utarbeidet en slik strategi. De fleste strategiene ble utarbeidet og ferdigstilt i perioden 2007–2008, og kun et fåtall av departementene har oppdatert dem siden den gang.

De strategiske planene skal gjenspeile departementenes prioriteringer og omhandler både policy-prioriteringer, samt konkrete tiltak som ivaretar disse. Videre omtales i enkelte av planene rutiner for EU-arbeidet, herunder bruk av høringer og referansegrupper, samt kompetansebygging.

Etter planen skal planene skal revideres jevnlig. Dokumentene sammenstiller og presenterer departementenes aktiviteter. I form og stil varierer de, mens noen er beskrivelser av hva som har skjedd og departementenes håndtering, er andre mer fremadskuende og skisserer prioriteringer og innsatsområder. Mens de fleste er avrapporteringer på et gitt tidspunkt, er andre mer jevnlig oppdatert.

Strategiplanene spiller trolig likevel en funksjon, dels som en retningslinje for aktivitetene, men også i stor grad som en kunnskapsbase og en slags samlende manual og håndbok for de ulike departementenes aktiviteter overfor EU/EØS. Heller ikke her finnes det noe system for å evaluere om de formulerte målsettingene oppfylles, eller for å evaluere eller justere egen aktivitet.

Arbeidsplanene og strategiplanene gir likevel et betydelig bidrag til informasjon om forvaltningens berørthet, prioriteringer og aktiviteter i forhold til EU/EØS-saker. Dokumentene er trolig også nyttige i å utvikle og beholde kunnskap og kompetanse.

8.3.7 EØS-notatene

Et annet viktig element i forvaltningens håndtering av Europasaker er knyttet til utarbeidelse av såkalte EØS-notater. Siktemålet med EØS-notatene er å sikre løpende oppdatering av sakenes innhold og status i beslutningsprosessen, norske vurderinger og norsk posisjon, samt hvordan rettsakten gjennomføres i Norge. Vi kan på en måte si at norsk europapolitikk i all sin bredde og med alle sine vurderinger og mulige virkninger er løpende nedfelt og publisert i en serie med EØS-notater. I disse notatene finner vi analyser av utviklingen i EU og de norske synspunktene, og notatene fungerer også som et slags bibliotek eller referansesenter for forvaltningen i sitt arbeid med EØS-arbeidet.

I utgangspunktet er det ansvarlig departement som utarbeider EØS-notater i samråd med det relevante spesialutvalg. EØS-notatene skal legges fortløpende inn i en egen database: EØS-notatbasen. Over tid har det skjedd endringer med hensyn til utarbeidelse av disse notatene.

For det første, er arbeidet blitt mer strukturert og rutinepreget, og det er etablert klare retningslinjer for hvordan disse skal settes opp og hva de skal omfatte.

For det andre er det etablert en egen teknisk databaseløsning på internett, som gjør at en slik desentralisert koordineringsmodell kan fungere mer hensiktsmessig. EØS-notatene skal være tilgjengelige i EØS-notatbasen fem arbeidsdager før de skal behandles/godkjennes av spesialutvalgene, hvis ikke kortere frist er avtalt med de berørte departementene. Dette gjelder både ved skriftlig prosedyre og ved behandling i spesialutvalgsmøter. Fordi EØS-notater i utgangspunktet også er offentlige, er dette også et viktig bidrag til offentlig informasjon.

EØS-notatbasen er i utgangspunktet bare et dataprogram som jevnlig laster opp notater som er klarert for publisering av de ulike departementene. Det har i perioder ikke vært noen redaksjonell overvåkning av innholdet fra UDs side, verken hva gjelder kompletthet, oppdatert informasjon og språk/tittelbruk. UD har vært klar over dette og har derfor tatt initiativ til en redaktørstilling på halv tid knyttet til EØS-notatbasen som en del av EØS-informasjonsløftet.

EØS-notatene ligger også til grunn for den informasjon som sendes til Stortinget i forbindelse med den løpende håndteringen av europapolitikken, men som kilde synes det som om EØS-notatbasen brukes relativt lite både av opposisjon, media, interessegrupper og andre. Ikke alle deler av notatene er tilgjengelige til enhver tid, og enkelte felt i notatet kan unntas offentlighet i henhold til offentlighetslovens bestemmelser.

Arbeidet med et EØS-notat er inndelt i fire faser, hvor notatets navn og innhold endres på ulike stadier i beslutningsprosessen:

  • Trinn 1 – EØS-faktanotat

  • Trinn 2 – EØS-foreløpig posisjonsnotat

  • Trinn 3 – EØS-posisjonsnotat

  • Trinn 4 – EØS-gjennomføringsnotat

For visse rettsakter på enkelte områder (eks. veterinær, legemiddel, samferdsel) benyttes en forenklet prosedyre. Avhengig av hvilket trinn man befinner seg på i beslutningsprosessen, skal EØS-notatet beskrive sakens innhold, beslutningsprosessen i EU og i Norge, gjeldende norsk regelverk og politikk samt rettslige, økonomiske og administrative konsekvenser.

I februar 2011 var langt de fleste av EØS-notatene såkalte gjennomføringsnotat (1232), mens antallet faktanotat (140) og Foreløpig posisjonsnotat (70) var langt færre. Det var omkring 670 posisjonsnotater og ca. 290 notater tilknyttet forenklet prosedyre. Det høye antall EØS-notater synliggjør også bredden i forvaltningens involvering med EØS-saker.

På samme måte som gjennomføringsnotatene er i klart flertall, er det også en skjevhet i den tematiske fordelingen av EØS-notater. Som det fremgår av tabellen nedenfor er de fleste notatene knyttet til spesialutvalget for matproduksjon (1082) og næringsmidler (343). I sum utgjorde dette nesten 58 prosent av alle EØS-notatene. Dette illustrerer både at dette politikkområdet er blitt svært viktig innenfor EØS-avtalen og at dette spesialutvalget synes å være særlig aktivt.

Listen av spesialutvalg illustrerer forøvrig også godt at skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk i stor grad er hvisket bort og at arbeidet med EØS og europapolitikken berører en rekke tradisjonelle innenrikspolitiske oppgaver.

Tabell 8.3 EØS-notater per spesialutvalg i antall og prosent

 

Antall

Prosent

Matproduksjon

1 082

44,0

Næringsmidler

343

13,9

Handelsforenklinger

286

11,6

Transport

250

10,2

Miljø

136

5,5

Energi

58

2,4

Kommunikasjoner

56

2,3

Ingen spesialutvalg

48

2,0

Trygd

40

1,6

Offentlig støtte

37

1,5

Helse

35

1,4

Personbevegelighet, arbeidsliv og arbeidsmiljø

17

0,7

Selskapsrett, revisjon og regnskapsregler

16

0,7

Konkurransesaker

12

0,5

Forbrukerspørsmål

10

0,4

Utdanning

10

0,4

Samfunnssikkerhet

6

0,2

Immaterialrett

5

0,2

Kultur

4

0,2

Forskning og utvikling

3

0,1

Offentlige anskaffelser

3

0,1

Næringsliv, entrepenørskap og SMB

2

0,1

Totalt

2 459

100

Kilde: EØS-notatbasen (februar 2011).

På et nivå må koordineringsstrukturen og EØS-notatene forstås som et viktig instrument for å klargjøre ansvar og sikre en løpende faglig solid håndtering av EØS-arbeidet. Samtidig er det noe mer uklart om dette gir økt koordinering. Studier viser liten grad av samordning i norsk forvaltning. Egeberg og Trondal fremhever for eksempel i sin undersøkelse at av alle tjenestemenn som er berørt av EU er det en liten andel som endrer synspunkter i EU-saker som følge av samordning med andre sentraladministrative instanser. 67 Studier viser også at norsk sentraladministrasjon samordner sitt EU-arbeid i mindre grad enn dansk, svensk og finsk sentraladministrasjon.68

Andre studier viser også at EØS-notatene, som tidligere het rammenotater, i liten grad ble benyttet for substansiell samordning av felles standpunkter mellom departementene vis-à-vis Kommisjonen69 Dette kom også klart frem i Riksrevisjonens undersøkelse fra 2005 som analyserte hvordan og i hvilken grad forvaltningen legger forholdene til rette for å påvirke EUs beslutningsprosesser i forberedelsesfasen. Den så særlig på forvaltningens arbeid knyttet til de samordningsinstrumentene som er opprettet for å ivareta samordningsbehovet i forvaltningen: Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene. Undersøkelsen viste at 63 prosent av rammenotatene omhandlet saker som allerede var vedtatt i EU. 32 prosent av sakene var i beslutningsfasen. Bare fem prosent av rammenotatene ble utarbeidet i forberedelsesfasen. I undersøkelsen ble det derfor stilt spørsmål ved om rammenotatene i de undersøkte departementene fungerte som et samordningsverktøy. Rammenotatene ble primært sett på som et slags informasjonsutvekslingsverktøy mellom departementene, og de ble i mindre ansett som et virkemiddel for å utforme felles standpunkter. En annen studie har vist at instruksene som norske tjenestemenn får i EU-relatert arbeid er snarere generelle og muntlige enn presise og skriftlige.

I sum peker dette på at det er relativ høy møteaktivitet i interne koordineringsutvalg, spesialutvalg, men at det samtidig er relativt liten substansiell samordning av enkeltsaker. At det er mindre koordinering i Norge enn i andre land er ikke overraskende: Det følger av Norges særskilte tilknytningsformen, som gir adgang til de spesialiserte fagdelene av Kommisjonen, men ikke til de organene som særlig krever koordinering i medlemsstatene, slik som forberedelse til møter i COREPER og Rådet.

Den nye satsningen på handlingsplaner, strategidokumenter, EØS-notater m.m. har likevel utvilsomt bidratt til å øke forvaltningens bevissthet og kunnskapsgrunnlag i europaforvaltningen. Samtidig er det vanskelig å si noe sikkert om hvilke resultater det gir. I forhold til EU-stater som det er naturlig å sammenligne seg med har norsk forvaltning fortsatt vesentlig mindre informasjon og kunnskap om EU-sakenes utvikling og dynamikk.

Mens enkelte har hevdet at kunnskapen og kompetansen i norsk forvaltning er dårligere nå enn på lang tid og at det ikke er gode prosedyrer for å sikre god koordinering, har andre fremhevet at forvaltningen har sterke miljøer som spiller en viktig rolle i å fremme norske synspunkter og som kan utnytte handlingsrommet.

8.3.8 Informasjon og åpenhet om forvaltningens europaarbeid

En viktig del av forvaltningens arbeid er knyttet til informasjon og åpenhet. Forvaltningen skal bidra med å gjøre informasjon om muligheter, rettigheter og plikter som følger av regelverket. Slikt informasjonsarbeid er dermed også viktig for å sikre gjennomføring og etterlevelse. Samtidig bidrar åpenhet og informasjon også til at det er lettere for borgerne å holde de styrende ansvarlig. Åpenhet og informasjon er derfor knyttet til informasjonsarbeidet – hva forvaltningen selv legger ut og informerer om og gjør tilgjengelig. Det andre er praktiseringen av offentlighetsloven – hva det (etter anmodning) gis dokumentinnsyn i og hva som hemmeligholdes.

Når det gjelder forvaltningens informasjonsarbeid er hovedfortellingen at dette tok ganske lang tid før det kom i gang. Ved selve inngangen til EØS-avtalen var det betydelig informasjonsvirksomhet og en rekke ulike delrapporter ble gjort tilgjengelig. I årene som fulgte etter 1994 var det imidlertid noe mindre systematisk arbeid.

Norske myndigheter gir ingen komplett fremstilling av EØS-avtalen på norsk. EFTA-sekretariatet sikrer en engelskspråklig utgave som er tilgjengelig på EFTAs nettsider, mens en tilsvarende norsk utgave lages av Lovdata. Mens direktiver og forordninger i EU er tilgjengelige i EU-tidende kort tid etter at vedtakene er truffet i EU-institusjonene, tar det vanligvis flere år før de dukker opp i norsk oversettelse i EØS-tillegget.

Figur 8.3 Statsminister Jens Stoltenberg møter pressen på taket av Det norske hus, i bakgrunnen ser vi Kommisjonens bygning.

Figur 8.3 Informasjon om europaarbeidet

Kilde: Foto: Den norske EU-delegasjon

Den såkalte EØS-EU basen er også svært lite tilgjengelig. Arbeidet med utvikling av EØS-EU-basen (før kalt UD-basen) ble påbegynt i 1990 i forbindelse med oversettelsen av EFs regelverk til norsk. Databasen Decentius70 er lokalisert ved Universitet i Bergen, men den har et grensesnitt som gjør den svært vanskelig å bruke.

I de senere år har andre sider ved informasjonen blitt adskillig mer omfattende og bedre. Det er flere grunner til denne utviklingen. En av årsakene er at dette har vært politisk prioritert. En annen årsak er at dette er gjort lettere gjennom bruk av internett. Rent generelt kan vi si at norsk forvaltnings informasjonsarbeid er blitt mye bedre, samtidig er det fortsatt et godt stykke igjen til det er på samme nivå som i Danmark og Sverige.

De viktigste informasjonstiltakene er knyttet til publisering av arbeidsprogrammene, og strategidokumentene. EØS-notatbasen er også åpen tilgjengelig og gir mye informasjon, selv om den neppe brukes så mye av publikum. Det er også etablert en egen Europaportal på regjeringens hjemmesider for å bedre informasjonen rundt europaspørsmål. Her legges det ut forløpende informasjon om en rekke saksfelter som har berøring til ulike sider ved europapolitikken. I tillegg, har EU-delegasjonen lagt ned til dels betydelige ressurser i å styrke sitt informasjonsarbeid, og de har også jevnlige nyhetsbrev som gir oppdateringer av aktuelle utviklingstrekk.

Forvaltningen har også som et ledd i sin informasjonsaktivitet en serie med møter og dialogfora. Det finnes i alt seks slike fora: Nasjonalt Europaforum, årlig europakonferansen, Europaforum for frivillige organisasjoner, Europaforum for forskning, Europapolitisk forum for arbeidslivets parter og Europapolitisk forum for sentrale, lokale og regionale myndigheter samt Sametinget.

I løpet av 2010–2011 har Utenriksdepartementets også tatt sikte på et informasjonsløft om EØS og Norges forhold til Europa. Målsettingen er å bidra til at informasjonen om europarelaterte temaer fra det offentlige fremstilles enklere, mer brukervennlig, og formidles i en tidlig fase. Det såkalte informasjonsløftet innebærer blant annet tiltak for:

  • Oppgradering av Europaportalen/sammenslåing med EU-delegasjonens sider

  • Forbedring av EØS-notatbasen

  • Økt medieoppmerksomhet

  • Tilrettelagt informasjon og økt EØS-kompetanse i næringslivet

  • Økt kunnskap om EØS i forvaltningen

  • EU/EØS kompetansehevning, bedre samarbeid med Stortinget

  • Økt informasjon om EØS i EU

  • Økt koordinering av informasjonstiltak og samarbeid med institusjoner og organisasjoner på EØS-området

  • Økt EØS-kompetanse blant barn og unge

  • Økt kunnskap om EU/EØS. Debatter og åpne møter

Et annet informasjonstiltak er knyttet til publiseringen av EU/EØS-håndboken. Denne håndboken gir en fremstilling av Norges forhold til EU og gir en rekke tips og retningslinjer for ulike sider ved EU/EØS-arbeidet. Hovedmålgruppen er ansatte i forvaltningen som arbeider med EU/EØS-saker, men er også et hjelpemiddel for organisasjoner, partene i arbeidslivet, regional- og lokal forvaltning og andre som berøres av EU/EØS. Boken oppdateres jevnlig og kan lastes ned gratis.

Utenriksdepartementet gir også et årlig tilskudd til informasjon om europeisk samarbeid. Tilskuddet går til frivillige organisasjoner og andre ikke-kommersielle aktørers informasjonstiltak overfor norske målgrupper, slik som arrangering av kurs og seminarer, produksjon av informasjonsmateriell m.m. Videre kan det gis støtte til reisevirksomhet i forbindelse med deltakelse i nettverksbygging med andre europeiske aktører og arbeid med saksfelt der Norge samarbeider med EU. I 2012 er dette berammet til 5.5 millioner kroner. En stor del av disse midlene går vanligvis til ulike aktiviteter for Nei til EU og Europabevegelsen, men også andre får tilskudd. Det gis også et tilskudd til forskning og formidling av forskningsbasert kunnskap knyttet til europeiske samarbeidsspørsmål. Det forventes at forskningen resulterer i publikasjoner som gjøres offentlig tilgjengelig, samt at prosjektet inkluderer planer for gjennomføring av utadrettede tiltak som seminarer eller konferanser. For 2012 er det satt av 4,7 millioner til dette.

Selv om det har vært et betydelig løft er det likevel visse utfordringer. På ett nivå er informasjonen uoversiktlig. Selv om det er store mengder som er lagt ut er det ikke uten videre lett å orientere seg i den. EFTA har heller ikke et like lett tilgjengelig system for EØS-retten som EU har for EU. Det er også betydelige utfordringer knyttet til at oversettelser ofte kommer svært sent. For eksempel har mange av EUs traktatsendringer ikke foreligget i noen norsk oversettelse (men Lisboatraktaten er nå oversatt). Det synes også som om det er mer informasjon knyttet til ulike sider ved gjennomføringen, snarere enn arbeidet med påvirkning. Få departementer eller instanser fører noen log over sine aktiviteter i påvirkningsarbeidet. Et unntak er Finansdepartementets systematiske oversikt over alle de tiltak og aktiviteter de har satt i gang i arbeidet med å forsøke å få videreført den norske innskuddsgarantiordningen.71

Det er samtidig et tankekors at kanskje den beste nettsiden som finnes om utviklingen av Norges avtaler med EU er et privat initiativ, nemlig nettstedet Europalov. Europalov er et privat prosjekt, utviklet og vedlikeholdt av Tore Grønningsæter, som bor og arbeider i Brussel. Mye av arbeidet med nettsiden gjøres i fritiden på kveldstid og i helger. Formålet er å gjøre informasjon om EØS- og Schengen-relevante rettsakter i prosess lettere tilgjengelig. Europalov samler opplysninger om trinnene i behandlingen fra over 20 forskjellige nettsider, både i og utenfor Norge.

På denne siden følges EØS- og Schengen-rettsaktene fra forslagsstadiet i EU gjennom saksgangen i EU-institusjonene, EØS-organene (EØS-saker) og Norge (Schengen-saker), til de er gjennomført og trådt i kraft i norsk rett. Nettstedet sammenstiller både informasjon fra EU og fra Norge og mange andre kilder. Her finnes oversikt er over nye EØS- og Schengen-relevante politikkdokumenter (grønnbøker, meldinger m.m.) fra Europakommisjonen. Selv om de offentlige delene av departementenes EØS-notater, som løpende publiseres på Utenriksdepartementets europaportal, er en viktig informasjonskilde for nettstedet, kan man også her se sakene før EØS-notatene skrives, og hvordan sakene følges også opp i etterkant av EØS-beslutningene. For å gi et mest mulig komplett bilde av beslutningsprosessen fra EU- til Norge oppdateres Europalov daglig, og det sendes også ut et ukentlig nyhetsbrev om aktuelle saker (på søndager).

Høsten 2011 var det lagt inn over 2725 rettssakter på nettstedet. Det gjelder alle EØS- og Schengen-relevante saker som for tiden er til behandling i EU-institusjonene (ca. 250), i EØS-organene (ca. 750) eller i Norge (ca. 350), samt ferdigbehandlede saker (ca. 1350). I tillegg inneholder nettstedet over 700 faktaark om relevante politikkdokumenter (meldinger, grønnbøker, hvitbøker og rapporter) og 190 faktaark om EU-komiteer med norsk deltakelse. Dette nettstedet legger vekt på saklige og nøkterne fremstillinger. All informasjon er lett tilgjengelig og gratis.

8.3.9 Kompetanse og kunnskap om EU/EØS i norsk forvaltning

Forvaltningens håndtering av europapolitikken har satt store krav til både faglig kunnskap, men også en viss kunnskap og kjennskap til EU og EØS som politisk og rettslig system, så vel som kunnskaper og erfaring i forhandlingsteknikk og internasjonalt samarbeid. Nye kunnskapskrav har imidlertid ikke ført til vesentlig endringer i rekrutteringspolitikken, selv om EU/EØS kompetanse i flere stillinger vektlegges.

For å sikre tilstrekkelig kompetanse har forvaltningen utarbeidet egne EØS-håndbøker og manualer som skal hjelpe tjenestemenn og kvinner å forstå EØS-avtalens dynamikk og virkemåte. Det er også i ulike perioder vært arrangert et stort antall kurs og kompetansebyggende tiltak for å sikre EØS-kompetanse. Kurs, opplæringstiltak og studieturer er satt i gang overfor både politisk ledelse, administrativ ledelse og saksbehandlere.

Som et ledd i Utenriksdepartementets arbeid med å styrke informasjonen og kompetansen om EU/EØS etableres ble det i 2011 etablert et nettverk for ledere og saksbehandlere i forvaltningen. Formålet med nettverket er å effektivt kunne dele all den verdifulle kompetansen og erfaringen som finnes i departementene og i underliggende etater. Nylig ble det også satt i gang årlige konferanser for tjenestemenn som arbeider med europasaker, slik at de skal kunne diskutere felles utfordringer og bygge nettverk.

Kompetansen om europasaker og Norges avtaler med EU er ikke jevnt fordelt. Innenfor visse forvaltningsenheter finnes det grupper av tjenestemenn som er særlig sterkt involvert og som har opparbeidet betydelig kunnskap, erfaring og interesse for dette arbeidet. Noen av disse europaekspertene i norsk forvaltning er deltakere i kraft av sin ekspertise på bestemte fagområder, mens andre har betydelige personlige nettverk og stor evne til å samordne ulike prosesser i Norge. Noen av disse ekspertene har også arbeidet med EØS-saker i svært lang tid og representerer et betydelig organisasjonsmessig minne og en ressurs. Fremveksten av denne type enklaver av europaeksperter er et mønster vi også finner i mange av EUs medlemsland.

Fordi kunnskapen og kompetansen er knyttet til få personer er også forvaltningen i utgangspunktet også sårbar for personalmessige utskiftninger, kanskje også i større grad i Norge enn i medlemsstatene, siden informasjon og kontakter i større grad beror på uformelle nettverk og uoffisielle kanaler. Over tid har det derfor vært lagt vekt på å sikre at personlige erfaringer og kunnskaper kan overføres til organisasjonen. Etablering av prosedyrer, manualer og håndbøker for ulike deler av europapolitikken skal sikre at kunnskapen og kompetansen videreføres og videreutvikles i forvaltningen. Samarbeidet med EU har også virket kompetansehevende på forvaltningen som sådan og den enkelte. I undersøkelser fremheves det at store deler av forvaltningen fremhever at norsk forvaltning har fått tilgang til et større og tyngre faglig miljø. For enkelte har det internasjonale arbeidet også virket motiverende.

Boks 8.1 Analyser av forvaltningen

Det er i EU etter hvert utført en rekke omfattende studier og analyser av hvordan det innenfor EU-samarbeidet er utviklet en felles europeisk forvaltning. Dette omfatter både forvaltningen i EU-institusjonene («byråkratiet i Brussel»), samarbeidet mellom EU-institusjonene og nasjonale forvaltningsmyndigheter, samarbeidet direkte mellom nasjonale myndigheter om felles saker, og «europeiseringen» av deler av nasjonal forvaltning. Dette omfatter også studier av hvordan EU-samarbeidet påvirker nasjonal forvaltningspolitikk, forvaltningskultur og forvaltningsrett. Norske forskere har her bidratt til teoriutvikling og debatt, særlig gjennom ARENA-programmet, som har vært blant de ledende europeiske forskningsinstitusjonene nettopp på europeisering av nasjonal forvaltning. Videre er det også gjort komparative studier, der Norge under EØS sammenlignes med andre land, særlig nordiske EU-stater. Hovedfortellingen er her at man et stykke på vei finner samme utviklingstrekk i norsk forvaltning, men ikke like markante hos oss som i de nordiske EU-statene. Den eksterne rapporten som Utvalget har fått utarbeidet fra Egeberg og Trondal om «Forvaltningsmessige konsekvenser av EU/EØS» bygger på og føyer seg inn i en etablert fagtradisjon, og oppsummerer en del av de tidligere studiene på feltet1. Videre er det også ganske omfattende juridiske studier og analyser av hvordan EU/EØS påvirket norsk generell og spesiell forvaltningsrett.2

Det er i tillegg en rekke studier og undersøkelser og rapporter i forvaltningen selv. En oversikt over de særskilte rapportene fra Statskonsult (frem til 2006) og deretter Difi illustrerer dette:

  • Europeisk integrasjon og nasjonal forvaltningsutvikling (Statskonsult 1998)

  • EØS-forvaltning i Norge (Statskonsult 1998)

  • Norsk deltakelse i EU-komiteer (Statskonsult 1999)

  • EUs strukturfond og forvaltningspolitikken (Statskonsult 1999)

  • Folkerettens innflytelse på norsk lovgivning (Statskonsult 2000)

  • Norsk deltakelse i og forvaltning av EU-programmer (Statskonsult 2001)

  • Norsk innflytelse gjennom EU-komiteer (Statskonsult 2001)

  • Den sosiale dialog i EU (Statskonsult 2001)

  • EØS-arbeidet i norsk forvaltning (Statskonsult 2002)

  • EØS og tilsyn (Statskonsult 2003)

  • Påvirkning uten politikk? Om EØS-avtalens betydning for endringer i norsk forvaltning (Statskonsult 2005)

  • Europeisering av regionalpolitikken? Eksempler på utviklingen i Norge (Statskonsult 2005)

  • EØS-avtalen og norsk kommunalt handlingsrom (Statskonsult 2006)

  • Styrking av forvaltningens europakompetanse (Difi 2008)

  • Organisering av EØS-midlenes sekretariat (2009)

  • Europakommisjonens hospitantordning (2010)

  • Norske nasjonale eksperter i Kommisjonen (2011)

  • Norsk medvirkning i visumsamarbeidet innenfor Schengen (2011)

1 Se Egeberg, M. og Trondal, J. (2011) Forvaltningsmessige konsekvenser av EU/EØS. Sentraladministrasjonen – norsk og europeisk, Europautredningen, rapport nr. 1.

2 Se blant annet Graver, H. P. (2002) Forvaltningsrett i markedsstaten. I dansk teori er det et omfattende studie av Fenger, N. (2004) Forvaltning og fællesskab, og viktige funn derfra er innarbeidet i Alterskjær og Fenger (2006) EØS-rettens betydning for norsk forvaltningsrett.

Selve saksbehandlingsprosessen i EU og EFTA kan også oppleves som tungvint. I EUs vurdering av EØS-avtalen fremheves det at EU er interessert i å se nærmere på om samhandlingsformen mellom EFTA og EU kan effektiviseres. Et mulig element i en slik effektivisering ville være økt innslag av elektronisk saksbehandling og at antall og varighet på møtene mellom EFTA og EU dermed kunne bli redusert. Fordi EFTA-sekretariatet og EFTA-landene i stor grad gjør arbeidet med tilpasninger og gjennomføring av regelverket selv er det også disse landene som ville ha høstet gevinstene av et større innslag av elektronisk saksbehandling, mens EU som sådan ville neppe hentet store gevinster av en slik effektivisering. Selv om et slikt forslag trolig ville kunne gi administrative effektiviseringsgevinster er det grunn til å tro at dette ville kunne bidra til å svekke kunnskapen om EØS-regelverket i norsk forvaltning og forvaltningen ville trolig mistet både nettverksgevinster og muligheten for ukorrekt gjennomføring ville trolig også øke.

8.3.10 Europeiseringen av norsk forvaltning sammenlignet med andre land

Europeisering er en generell trend i EU-statene. Det finnes også komparative studier som belyser europeiseringen av norsk forvaltning sammenlignet med utviklingen i nordiske land. Utviklingen i norsk forvaltning peker i samme retning som det vi finner i EUs medlemsland, men omfanget av involvering er noe mindre, og samtidig noe annerledes innrettet. Norsk forvaltning er ikke i like stor grad med i de administrative nettverkene, spesielt ikke i mange arbeidsgruppene for nasjonale tjenestemenn som er under Rådet. Norsk forvaltning er først og fremst rettet mot kontakt og deltakelse i arbeidsgrupper under Kommisjonen. Det synes også som at norsk forvaltning ofte deltar med embetsmenn på litt lavere nivå enn vi finner i andre land.

Tabell 8.4 I hvilken grad EU/EØS-reguleringer påvirker departementet

Andel som oppgir at EU/EØS-reguleringer påvirker departementet (prosent)
  Norge Island Sverige Finland

Mer berørt enn de foregående fire år

18

30

52

51

Konsekvensene for politikkområdet har vært stor/svært stor

31

64

57

57

Konsekvensene for politikkområdet har vært positive/svært positive

41

70

5

57

Kilde: Jacobsson, B., Lægreid, P. og Pedersen, O. K. (2004) Europeanization and Transnational States, Comparing Central Nordic Governments, Routledge Press, s. 353.

Tabellen over viser at for medlemsstatene har det vært en stadig intensivering av EU-arbeidet, mens det ikke synes å ha vært det samme mønsteret i EFTA-landene. Konsekvensene av samarbeidet for politikkområdet har også vært større i Sverige og Finland. Det er også verdt å notere at mange norske tjenestemenn vurderte konsekvensene som positive.

Kontaktmønstret med EU er også noe ulikt. For alle de nordiske land gjelder det at kontakt med Kommisjonen er viktigst, men svensk og finsk forvaltning rapporterer om vesentlig hyppigere kontakt med Kommisjonen og større deltakelse i ekspertgrupper og komitologi komiteer enn i Norge og Island. Tjenestemenn i Norge og Island har svært liten kontakt med Rådet og komiteer under Rådet, sammenlignet med tjenestemenn i Sverige og Finland. Dette følger naturlig av tilknytningsformen og er ikke overraskende. Det er også langt flere av de departementsansatte i Sverige og Finland som har jevnlig kontakt med andre ikke-nordiske land enn i Norge.

Tabell 8.5 Kontakt med EU-organer

Andel departementansatte som har hatt kontakt eller deltatt i følgende EU-organer minst én gang i måneden det seneste år (prosent)
  Norge Island Sverige Finland

Kontakt:

Kommisjonen/DGer

21

18

43

40

Ekspertkomité i Kommisjonen

14

23

31

36

Komitologikomité

5

11

14

15

Rådet, Coreper/arbeidsgruppe

1

2

23

18

Regjering i et ikke-nordisk EU-land

12

6

25

38

Deltakelse:

Forberedende/ekspertkomité i Kommisjonen

7

18

21

26

Komitologikomité

2

7

11

7

Rådet, Coreper/arbeidsgruppe

0

2

17

17

Kilde: Jacobsson, B., Lægreid, P. og Pedersen, O. K. (2004) Europeanization and Transnational States, Comparing Central Nordic Governments, Routledge Press, s. 354.

Forvaltningens koordinering og kontakt med politisk ledelse er også lavere i Norge enn i Sverige og Finland. Omkring halvparten av norske tjenestemenn sier at det ikke har hatt kontakt med politisk ledelse i forbindelse med europasaker i løpet av det siste halvår. I både Sverige og Finland er det mer kontakt og kontakten er også hyppigere. Trolig henger denne variasjonen sammen med ulik tilknytningsform og at deltakelse i ulike faser av Rådets arbeid og i EUs beslutninger bidrar til økt politisk oppmerksomhet og behov for klarering.

Tabell 8.6 Kontakt med politisk ledelse

Hvor ofte har ledende tjenestemenn i departementet hatt kontakt med regjering eller politisk lederskap i departementene i forbindelse med EU/EØS-arbeid det seneste år (prosent)
  Norge Island Sverige Finland

Ukentlig eller oftere

10

15

22

22

Månedlig eller oftere

10

11

15

10

Noen ganger

33

49

37

29

Aldri

47

25

25

39

Kilde: Jacobsson, B., Lægreid, P. og Pedersen, O. K. (2004) Europeanization and Transnational States, Comparing Central Nordic Governments, Routledge Press, s. 356.

Basert på denne undersøkelsen synes det også som om samarbeidet i mindre grad har påvirket koordineringen internt i departementet eller mellom ulike departement i Norge enn i Sverige og Finland. Færre tjenestemenn oppgir at det er normalt å formulere felles nasjonale standpunkt i Norge, enn tjenestemenn i de andre nordiske landene. I Finland er det særlig mange som opplyser at EU/EØS arbeidet har bidratt til økt koordinering mellom ulike offentlige myndigheter. I Norge har det også vært en viss økning, men størst økning i koordinering med myndigheter innenfor eget område. Denne observasjonen illustrerer den sektorielle speisaliseringen ved den norske tilknytningsformen.

Tabell 8.7 Koordinering i EU/EØS-saker

I hvilken grad har EU/EØS-arbeid påvirket departementets koordinering med myndighetene i andre sektorer eller innen eget departement det seneste år (prosent)
  Norge Island Sverige Finland

Har medført økt koordinering med offentlige myndigheter i andre sektorer

33

49

38

69

Har medført koordineringen mellom seksjonen og andre myndigheter innen departementsområde

47

44

58

67

Innen seksjonens arbeidsområde har det blitt mer normalt å formulere et felles nasjonalt standpunkt

27

32

46

65

Kilde: Jacobsson, B., Lægreid, P. og Pedersen, O. K. (2004) Europeanization and Transnational States, Comparing Central Nordic Governments, Routledge Press, s. 359.

Norsk forvaltning vil trolig også preges av at det er noe mindre kontinuitet i europaarbeidet. I UD bidrar rotasjonssystemet til en stadig utskiftning. Samtidig er de få mulighetene norske tjenestemenn har til å arbeide i Brussel også tidsbegrenset – enten på delegasjonen eller i EFTA-systemet. Dette står i en viss motsetning til det vi finner i EU-landene og i EU-systemet der ansatte i større grad kan bygge en karriere og flytte rundt innenfor et større system. Trolig fører dette også til noe mindre kontinuitet og svakere institusjonell erfaring med EU/EØS-saker i norsk forvaltning.

8.4 Avsluttende merknader

Utvalget vil avslutningsvis vise til at i de tjue årene Norge har vært knyttet til EU-samarbeidet gjennom EØS har norsk forvaltning gjennomgått store endringer. Noen av disse skyldes generelle internasjonale utviklingstrekk, andre rent nasjonale forhold. Men i betydelig grad er forvaltningsutviklingen i perioden 1992–2011 knyttet til en stadig klarere europeisering, som i større eller mindre grad påvirker norske forvaltningsmyndigheter på alle nivåer og de fleste saksområder. Det gjelder alt fra generell forvaltningspolitikk til regelutforming, internasjonalt samarbeid, saksbehandling, tilsynsoppgaver, anskaffelser m.m.

Utvalget vil påpeke at det har vært en betydelig forvaltningspolitisk utvikling i EU i perioden, både i antall rettsakter, i deres innhold og karakter, og det har også vært betydelig utvikling i EU i retning av økt administrativ og forvaltningsmessig integrasjon. Innenfor rammene av EU og EØS har det utviklet seg tette administrative nettverk og bånd, som har betydning for norsk forvaltning.

Utvalget har et klart inntrykk av at norsk forvaltning langt på vei har gjennomført EU/EØS-forpliktelsene på en i hovedsak tilfredsstillende måte. Det gjelder både det første store løftet med tilpasning til EU/EØS på begynnelsen av 1990-tallet, og den senere løpende forvaltningen av EØS, Schengen og de andre avtalene med EU. Forvaltningen har også vært utpreget lojal mot den eksisterende norske tilknytningsformen til EU og bidratt til at den skal fungere så godt som mulig.

Utvalget viser til at det i praksis i stor grad synes å være forvaltningen (embetsverket) som håndterer den løpende norske europapolitikken, på de aller fleste fagområdene som påvirkes av Norges avtaler med EU. Gjennomgående er de politiske signalene på dette feltet ofte svake sammenlignet med «vanlig» innenrikspolitikk, med unntak av et lite knippe politiserte enkeltsaker. Slik sett innebærer tilpasning til EU et element av maktoverføring fra politisk til administrativt nivå. Det skyldes imidlertid sjelden at forvaltningen selv søker å tilta seg makt. Tvert imot synes forvaltningen ofte å ha et ønske om sterkere politiske styringssignaler i europapolitikken enn det de får. Politisk ledelse, med noen unntak, gjennomgående engasjerer seg ofte lite i EU/EØS-sakene. I noen grad skyldes dette åpenbart at EU-tilpasningen fortsatt er politisk sensitiv i Norge, og at det derfor kan være bekvemt å overlate den til forvaltningen. Men det er også en strukturell konsekvens av den norske tilknytningsformen, der Norge i liten grad er med i de politiske beslutningsprosessene, samtidig som man i stor grad er forpliktet til å overta, gjennomføre og forvalte det felles regelverket. Norge deltar langt mer i forvaltningen enn i politikken.

Generelt er det Utvalgets inntrykk at koordineringsarbeidet i norsk EU/EØS-forvaltning er relativt svakt, og at norsk offisiell europapolitikk på de enkelte fagområdene ofte uformes gjennom et desentralisert nettverkssystem. I den grad det formuleres «norske» interesser og synspunkter skjer dette ofte på lavt nivå.

I forlengelsen av dette vil Utvalget vise til at tilpasningen til EU synes å innebære en klarere tendens til fragmentering av norsk forvaltning enn i EU-stater som det er naturlig å sammenligne seg med. EU/EØS-sakene har gjort utenrikspolitikk til innenrikspolitikk, og omvendt. I EU-statene fremtvinger forvaltningens deltagelse i prosessene under Rådet en koordinering av nasjonale posisjoner mellom de forskjellige delene av forvaltningen. I de fleste medlemsland foregår derfor koordineringen ved Statsministerens kontor. Under den norske tilknytningsformen er dette koordineringsbehovet langt svakere. I den grad Norge deltar i prosessene i Brussel er det ikke opp mot Rådet, men i hovedsak opp mot Kommisjonen, på et tidligere stadium og på et lavere nivå. Ulike norske forvaltningsorganer er knyttet til og inngår i samarbeid med ulike deler av EUs apparat. Dette innebærer at de mange norske departementene, direktoratene og andre offentlige etatene som representerer Norge i Brussel til en viss grad fører sin egen autonome europapolitikk. Samtidig kan vi legge til at fragmentering ikke nødvendigvis er uheldig. Det kan gjøre det vanskeligere å formulere og fremme en omforent interesse, samtidig er det også positive sider ved at et mangfold av interesser og synspunkter kan fremmes og ivaretas. Den gode balansen er vanskelig å definere.

Utvalget tar ikke stilling til hvor ansvaret for koordineringen av norsk europapolitikk og -forvaltning bør ligge. Det er likevel et behov for en organisatorisk reform. Det synes å være liten politisk interesse for å flytte denne funksjonen til Statsministerens kontor, som i så fall ville måtte utvides betydelig. Videre synes det ikke å være grunnlag for å etablere noe eget Europadirektorat eller lignende. Under Norges nåværende form for tilknytning til EU, er det kanskje ikke unaturlig at det ligger hos Utenriksdepartementet.

Samtidig vil Utvalget påpeke at det er problematiske sider ved at koordineringen av den stadig bredere og dypere EU-tilknytningen ligger hos Utenriksdepartementet. Utenriksdepartementet blir dermed satt til å styre i innenrikspolitikken, og det synes åpenbart at UD bare i begrenset grad har kapasitet til å fylle en slik funksjon, og resultatet blir som påpekt en fragmentering av norsk europaforvaltning, der mange etater driver sin egen nokså fristilte tilpasning. For det andre fører rotasjonssystemet i UD til en mangel på kontinuitet i arbeidet. UD besitter også sjelden nødvendig fagekspertise og de har ofte også andre perspektiver og innfallsvinkler. For det tredje kan Utenriksdepartementets formelle hovedansvar for EU-tilknytningen bidra til en misvisende forestilling om at dette mest handler om utenrikspolitikk, og at tilpasningen er mindre omfattende enn hva som er realiteten. I realiteten handler norsk europapolitikk først og fremst om innenrikspolitisk gjennomføring og forvaltning, som denne utredningen viser.

Utvalget har inntrykk av at EU/EØS-sakene gjennomgående oppfattes som interessante arbeidsoppgaver i norsk forvaltning, og at europeiseringen har gjort mange deler av forvaltningen til et mer attraktivt sted å arbeide. Riktignok kan sakene være krevende og kompliserte, og møtet med en annen forvaltningskultur og regeltradisjon kan være uvant og frustrerende. Deler av EU/EØS-retten setter skranker eller legger føringer som mange i norsk forvaltning opplever som byrdefulle, ikke minst reglene om offentlige anskaffelser. Men for mange mer enn oppveies dette av de mulighetene for internasjonal samarbeid og kompetanseoppbygging som EU-tilknytningen gir.

Utvalget vil fremheve de forbedringer som har skjedd i norsk europaforvaltning i de senere år, særlig på to områder. For det første har man blitt flinkere til å utarbeide strategidokumenter og handlingsplaner for europapolitikken. Det nye årlige arbeidsprogrammet som UD utarbeider er et nyttig styringsverktøy, og det samme er de strategiplanene for EU/EØS-saker som en del av departementene (om enn ikke alle) har utarbeidet. For det andre har forvaltningens informasjonsarbeid om EU/EØS-saker blitt betydelig bedre i de senere år, gjennom en rekke tiltak, og særlig gjennom bruk av internett, og sider som Europaportalen og hjemmesiden for den norske delegasjonen i Brussel. Samtidig er det potensiale for ytterligere forbedring her, og det er fortsatt et godt stykke igjen før informasjonen om EU-tilknytningen er like god i norsk forvaltning som i dansk og svensk.

Utvalget vil påpeke at det løpende EU/EØS-arbeidet på mange måter er mer krevende for norsk forvaltning enn for nasjonale myndigheter i EU-statene. For det første er det som vist mindre politisk deltagelse og koordinering, og mer fragmentert. For det andre har norsk forvaltning svakere tilgang til de felles europeiske forvaltningsnettverkene enn sine kolleger fra EU-land. Særlig mangler norsk forvaltning tilgang til komiteene og arbeidsgruppene under Rådet, der representanter for nasjonal forvaltning på til dels høyt nivå møtes hyppig og regelmessig. (Unntaket er Schengen-saker, der Norge deltar). Norsk deltagelse skjer gjennomgående på tidligere stadier og lavere nivå, under Kommisjonen. Videre har norsk forvaltning begrenset tilgang på erfarne folk som har arbeidet i Brussel og kjenner systemet fra innsiden. I langt større grad er det tale om å forvalte et regelverk som man ikke selv har vært med på å utforme.

Utvalget vil understreke at dette gjør det enda viktigere for norske myndigheter å bygge opp og vedlikeholde sterk faglig EU/EØS-kompetanse. Selv om hovedinntrykket er at norsk forvaltning så langt har håndtert EU-tilpasningen på en profesjonell og effektiv måte, er det rom for forbedring på mange områder, og det er videre en stor utfordring bare å holde det nivå man har i dag. Det er en kontinuerlig oppgave å styrke kompetansen. Som praktisk særlig viktig kompetanse vil utvalget trekke frem dybdekunnskap i EU/EØS-rett, samt kunnskap og erfaring om hvordan beslutningsprosessene i EU foregår, samtidig er faglig ekspertise og kunnskap kanskje det aller viktigste grunnlag for god forvaltning.

I den forbindelse vil Utvalget påpeke at det synes å være for svake rutiner for å verdsette og nyttiggjøre seg den kompetansen som bygges opp av norske tjenestemenn og -kvinner som har arbeidet i Brussel – enten det er ved den norske delegasjonen, i EFTA/EØS-organene, som nasjonale eksperter i Kommisjonen, som fagråder, eller på annen måte. Det synes ikke å være gode generelle rutiner for gjøre bruk av den kompetanse de opparbeider seg, og det synes heller ikke å ligge noen klare insitamenter for den enkeltes karriere i å drive med europaarbeid. Her er det et åpenbart forbedringspotensial.

Videre har Utvalget merket seg at det omfattende forvaltningspolitiske EU/EØS-arbeidet som Statskonsult gjorde i en periode synes å ha avtatt betraktelig i de senere år, og at Difi i dag bare i mer begrenset grad prioriterer dette. Uten å ta stilling til hvor slikt arbeid best kan utføres, vil utvalget understreke behovet for grundig og løpende forvaltningspolitisk analyse og forskning.

Avslutningsvis vil Utvalget påpeke at forvaltningens innsats og engasjement i EU/EØS-arbeidet ofte henger sammen med graden av engasjement i politisk ledelse. Generelt gjelder at de saker som følges opp av politisk ledelse også blir prioritert av forvaltningen. Manglende politisk engasjement i europapolitikken svekker motivasjonen og interessen i forvaltningen for å arbeide med disse sakene. Her er det strukturelle svakheter i den norske tilknytningsformen, samt i norsk europadebatt, som det er viktig at politisk ledelse er klar over og forholder seg bevisst til. Den største svakheten i forvaltningen er trolig manglende politiske signaler om hvor man egentlig vil. Ønsker man en (enda) bedre norsk forvaltning av EU/EØS-sakene er nøkkelen politisk bevissthet, interesse, prioritering og styring.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad vil også bemerke at forholdet mellom forvaltning og publikum endres når forvaltningen blir fjernere fra det politiske vedtaksnivået. Forvaltningen blir da først og fremst et transportbånd for effektuering av vedtak rettet mot publikum og får langt mindre muligheter for å ivareta noen ombudsrolle på vegne av publikum overfor det politiske vedtaksnivået. Dermed blir norske forvaltningsorgan på viktige områder også fjernere fra det publikum de skal betjene.

9 Medvirkning og påvirkning

9.1 Hovedtrekk

Norske myndigheter og norske aktører søker på ulike måter å påvirke eller medvirke i EUs beslutninger. Denne aktiviteten kan skje på mange måter og gjennom mange kanaler.

«Aktiv europapolitikk» er et begrep som har vært et gjennomgangstema for norske myndigheter siden begynnelsen av 1970-tallet, og er det i høy grad fortsatt. I dagligtalen har begrepet «aktiv europapolitikk» flere betydninger. Mens noen bruker det som en etikett for å beskrive aktiv motstand mot tilpasning innenfor avtalene, bruker andre det som en samlebetegnelse på norsk politikk overfor hele bredden av europeiske organisasjoner, stater og forhold. Begrepet «aktiv europapolitikk» kan også forstås som en politisk målsetting, snarere enn som en analytisk kategori.

I denne sammenheng vil vi benytte begrepet «aktiv europapolitikk» for å beskrive norske aktørers arbeid for å påvirke og medvirke i EUs beslutningsprosesser. Slik begrepet benyttes ligger det ingen føringer eller vurderinger på selve innholdet eller formålet med den politikken som fremføres. Formålet vil normalt være å søke innflytelse på EU-regler og andre tiltak som kan eller vil få betydning for Norge gjennom EØS, Schengen eller andre avtaler. Men det kan også være å avverge eller løse konflikter mellom Norge og EU.

Det viktigste virkemidlet for en aktiv europapolitikk har Norge frasagt seg ved å takke nei til EU medlemskap og dermed rett til representasjon og stemmerett. Uansett hvor aktiv europapolitikk et tredjeland som Norge fører, er det begrenset hvor mye man kan påvirke EU. Noen generell politisk påvirkning er ikke realistisk – det er i høyden snakk om enkeltsaker. Videre er det sjelden tale om å lansere nye politiske ideer eller initiativer overfor EU. Snarere handler det i praksis om å respondere på utviklingen i EU. I den forstand er den aktive europapolitikken i all hovedsak en reaktiv europapolitikk.

Den grunnleggende utfordringen for norsk «aktiv europapolitikk» er at Norge ikke er medlem av EUs beslutningsprosesser. Samtidig har Norge en ambisjon om å påvirke dem. Det er med andre ord tale om påvirkning fra utsiden. Dette skjer gjennom formelle og uformelle kanaler og korridorer. Gjennom EØS og (særlig) Schengen har Norge rett til formell deltagelse i en del av EUs beslutningsprosesser, gjerne i de tidlige faser, om enn uten stemmerett. Utover det handler norsk aktiv europapolitikk om mer uformelle prosesser – på mange plan, langs mange akser, og med mange forskjellige aktører og støttespillere.

På et overordnet plan bestemmes rammene for en aktiv norsk europapolitikk av to faktorer. For det første er det bestemt av de åpninger og muligheter som EU og avtalene gir for at ikke-medlemsland kan medvirke i utformingen av EUs politikk og beslutninger. For det andre er det bestemt av evne og vilje i Norge – blant norske politikere, forvaltning, bedrifter og andre – til å drive medvirknings- og påvirkningsarbeid overfor EU.

Som politisk system er EU relativt åpent og legger i stor grad til rette for at andre kan gi innspill. EU søker ofte ekspertise og kunnskap for å bedre grunnlaget for sine beslutninger og det kan være i alles interesse at det inngås samarbeid med tredjeparter slik at beslutningene i EU kan bli best mulige. For EU kan konsultasjoner med forskjellige berørte parter være en verdi i seg selv, og kan bidra til å øke kvaliteten og legitimiteten til beslutningene. EU og EUs medlemsland har derfor ofte en interesse av at andre land driver en aktiv europapolitikk.

Gjennom EØS, Schengen og på andre måter er Norge et av de tredjelandene som er aller tettest knyttet opp mot EU, og som i størst grad deler politiske grunnholdninger og tradisjoner med et flertall av EU-statene. Slik sett kan man tale om at Norge har et «privilegert partnerskap» med EU, slik EUs ministerråd nylig formulerte det. Generelt oppleves Norge også som en kompetent partner, og på visse områder har Norge ressurser, kunnskaper, tradisjoner, erfaringer eller posisjoner som er særlig interessante for EU. Gjennom avtalene har Norge forpliktet seg til å overta store deler av EUs regelverk, og på EU-siden er man bevisst på at Norge gjennom snart to tiår har lojalt og effektivt har gjennomført dette. Samlet sett bidrar dette til å gi legitimitet til norske krav om å få tilgang til og medvirke i EUs beslutningsprosesser.

EUs invitasjon og oppfordring til en aktiv norsk europapolitikk kom da også klart til uttrykk i Rådskonklusjonene fra 2010, der det het: «The Council encourages Norway to use existing structures that provide for EU-Norway dialogue, bilateral or otherwise, to raise and discuss possible differences related to trade issues in the spirit of the privileged partnership that exists between the EU and Norway».72 Dette er et viktig signal om at Rådet ikke oppfatter det som utidig av Norge å blande seg inn i deres beslutningsprosesser.

Det er samtidig strukturelle skranker for mulighetene til medvirkning for et tredjeland som Norge. Disse skrankene har ikke blitt lavere gjennom perioden 1992–2011. For det første har EU et naturlig og legitimt ønske om å sikre autonomi i sine beslutninger. EUs beslutninger skal fattes av EUs organer og av EUs medlemsstater, ikke av andre stater eller av ikke-statlige lobbyister. Det er vanskelig nok å få 27 EU-stater til å bli enige, om man ikke skal slippe inn tredjeland i tillegg. Videre har interne EU reformer over tid endret styringsformene i EU og skiftet maktforholdene internt i systemet. I EU har målet om økt regulering av lobbyisme bidratt til å understreke behovet for EUs autonomi.

For det andre vil EU generelt – og særlig i situasjoner med interessekonflikt eller knapphet på tid og oppmerksomhet – selvsagt prioritere egne interesser foran tredjelands. Behovet for enhetlig regelverk i EU har økt, og det er økt bruk av kvalifiserte flertallsavgjørelser. Det er også vanskelig for EU å gi unntak eller fordeler til tredjeland, når medlemsland ikke har oppnådd dette. Økende antall medlemsstater og en utvidet dagsorden har også bidratt til at EUs interne prosessene ofte er mer krevende, tar lengre tid og det er følgelig også mindre tid og oppmerksomhet å vie tredjeland.

For det tredje er Norge i en kontinuerlig konkurranse om EUs oppmerksomhet med andre tredjeland, organisasjoner og virksomheter. Fordi EU er blitt en stadig viktigere aktør i regional utvikling og i internasjonale reguleringer er det også blitt mange flere tredjeland, organisasjoner og bedrifter som forsøker å gi innspill og påvirke. Kina og USA, Google og Microsoft, driver i økende grad også aktiv europapolitikk. Samtidig som konkurransen om oppmerksomhet har økt, opplever også Norge at EU kan finne det vanskelig å gi fordeler til Norge som ikke samtidig også gis til andre tredjeland.

Det er finnes rom for en aktiv europapolitikk, men litt billedlig sagt, kan man si at porten inn til EU over tid har blitt smalere, samtidig som det er flere som skal inn. Det er mer siling i døren, og lengre kø utenfor. Eller rettere sagt i kantinen, som gjerne er der norske representanter venter, mens man venter på den delen av EU-møtet som man har tilgang til.

I fortsettelsen av dette kapitlet skal vi særlig se nærmere på hvordan og i hvilken grad Norge har evnet og ønsket å drive en aktiv europapolitikk, gjennom å formulere politiske målsettinger, allokere ressurser, og bygge systemer som skal bidra til at både formelle og uformelle muligheter utnyttes på best mulig måte. Den aktive europapolitikk har stor bredde og drives gjennom de formelle kanalene som er etablerte gjennom avtalene, men også gjennom en rekke uformelle møter, dialoger og utvekslinger. Den utøves fra Norge og fra Brussel, fra politikere og fra embetsmenn, fra statlige og ikke-statlige organer.

Når vi skal analysere den «aktive» norske europapolitikken er det en viktig sondring knyttet til hva som er formålet med politikken. Et formål er å fremme norske interesser overfor EU. Et annet er å hente hjem informasjon om hva som skjer i EU, til bruk i hjemlig politikkutforming.

Når det gjelder formålet om å fremme interesser synes det som om den aktive europapolitikken er relativt sett mest vellykket når Norge og EU har felles interesser, eller kan tilby erfaringer, kunnskaper eller ressurser. I slike situasjoner er det ikke uvanlig at Norge møtes med relativt åpne dører og oppfattes som en verdifull, interessant og konstruktiv partner.

På områder der det er klare interessemotsetninger, for eksempel, der EU har en politikk eller regelverk som Norge ikke ønsker å overta, helt eller delvis, synes det som om det er vanskelig å få gjennomslag. Dette kommer til uttrykk for eksempel i saker knyttet til relevansvurderinger, reservasjonsrett eller norske forsøk på å få varige eller midlertidige unntak.

Noen ganger kan det også være i Norges interesse at saker settes på EUs dagsorden og at EU utvikler ny politikk på nye områder. Avtalene gir liten anledning til å utforme EUs dagsorden og denne formen for aktiv norsk europapolitikk ser vi også ganske sjeldent. Norsk politikk har vært relativt lite synlig i forhold til de store strategiske diskusjonene om de overordnede utviklingstrekk i EU. Men det har vært noen forsøk på å påvirke EUs dagsorden, blant annet knyttet til alkohol- og gamblingpolitikk, utkast av fisk, nordområdene med mer.

Et annet viktig formål med europapolitikken er å innhente og systematisere informasjon. Fordi EUs beslutninger ofte får betydning for Norge og norske bedrifter og virksomheter er det avgjørende at det finnes et godt informasjonsgrunnlag. Ulike former for etterretning, undersøking og rapportering om EUs utvikling reduserer usikkerhet i Norge og i norske virksomheter. Tidlig og god informasjon vil også være viktig for å redusere omstillingskostnader og kan bidra til at norske aktører tidlig kan nyttegjøre seg av gevinstene ved beslutningen, mens ulempene med nytt regelverk blir minst mulig. For en liten stat som Norge, med små muligheter og ambisjoner til å forme sine omgivelser, vil det alltid være viktig å kunne lese og forstå sine omgivelser og raskt kunne snu seg for å utnytte de mulighetene som ligger og forhindre uheldige virkninger.

Det er da også informasjonsinnsamlingsdelen av den aktive europapolitikken som i det daglige får størst oppmerksomhet og som fyller størstedelen av hverdagen til norske diplomater og tjenestemenn. De løpende innberetningene av fra EU delegasjonen er for eksempel i stor grad orienteringer og oppdateringer om EUs aktiviteter. Denne siden ved den aktive europapolitikken er kanskje den viktigste, selv om den får mindre oppmerksomhet i offentligheten, annet enn de gangene opposisjonen kritiserer regjeringen for ikke å ha fulgt godt nok med i timen og unnlatt å fange opp nye direktivforslag og andre utviklingstrekk.

Det er notorisk vanskelig å måle resultatene og virkningene av den aktive europapolitikken for både Norge og for EUs medlemsland. EUs politikk er gjerne kjennetegnet av kompromiss og det er ofte svært vanskelig å si om bestemte utviklinger, formuleringer eller vendinger i EU skyldes innspill fra et eller flere medlemsland eller tredjeland. Etter beslutninger er fattet er det heller ikke alltid enkelt å få innsikt i hvem som har bidratt til hva og hvem som har fått gjennomslag for hva. Selv om det ikke er uvanlig at ulike aktører tar æren for ulike beslutninger og fremhever de gjennomslag de har fått, gir slike beretninger ofte bare deler av historien og forløpet. På samme måte som at Norge i enkelte saker kan overdrive eller underdrive (forekommer sjeldnere) egen betydning, kan det også være opportunt for norske politikere i enkelte saker å legge skylden for ønskede, men upopulære beslutninger, på EU.

En annen viktig sondring knytter seg til de ulike fasene i de politiske beslutningsprosessene, fra forberedelse, vedtak i EU, til nasjonal gjennomføring og kontroll. Norsk aktiv europapolitikk er først og fremst knyttet til forberedelse og gjennomføring, mens det er mindre muligheter for medvirkning i vedtaksfasen. Dette illustreres gjennom oppfinnelsen av en egen språklig sondring for EØS-bruk, mellom deltagelse i «decision-shaping» og decision-making». Tanken er at EFTA-statene skal få være med på det første, men ikke det andre.

Fremstillingen er i all hovedsak begrenset til den aktive europapolitikken opp mot EU – som vil si mot EU-organene og EU-statene. Norske myndigheter fører også en aktiv politikk opp mot EØS/EFTA-systemet, og mot de andre to EØS/EFTA-statene (Island og Liechtenstein). Det foregår omfattende aktivitet opp mot beslutningsprosessene i EFTA/EØS, både internt i EFTA-pilaren og opp mot møtene med EU i EØS-rådet og EØS-komiteen. Dette er imidlertid en annen type virksomhet, siden det her handler om prosesser innenfor et avtaleverk som Norge er medlem av. Dette er derfor behandlet andre steder i rapporten, blant annet i kapittel 6 om utviklingen av avtalene (beslutningsprosessene i EØS). Videre arbeider norske myndigheter tett og løpende opp mot EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i de mange sakene organer gransker. Dette er beskrevet i kapittel 10 om kontrollen med at avtalene etterleves.

Med «aktiv europapolitikk» i videre forstand siktes det noen ganger også til utnyttelse av det handlingsrommet som norske myndigheter har til å forfølge nasjonale ønsker og interesser ved den senere gjennomføringen og løpende håndhevelsen av EØS, Schengen og de andre avtalene på nasjonal plan. Utvalget vil ikke bruke begrepet «aktiv europapolitikk» om dette, men kommer tilbake problemstillingen løpende gjennom rapporten. Når det er sagt, er det i utnyttelsen av handlingsrommet innenfor rammene av avtalene med EU, snarere enn i en politikk for å påvirke EU, at de langt største mulighetene for norske politikere og myndigheter til å ivareta nasjonale interesser og ønsker ligger. Sammenlignet med potensialet i det etterfølgende handlingsrommet, er betydningen av den forutgående aktive påvirkningspolitikken generelt nokså marginal.

9.2 Oversikt over «den aktive europapolitikken»

9.2.1 Opprinnelse og ambisjoner

Ambisjonen om å føre en aktiv politikk overfor EU har vært et nærmest kontinuerlig trekk ved norsk europapolitikk siden Norge sa nei til EF-medlemskap for første gang i 1972. Utrykket kan spores tilbake til statsminister Trygve Bratteli og utenriksminister Knut Frydelund som i kjølvannet av folkeavstemningen forsøkte å utforme en aktiv norsk politikk overfor EF basert på handelsavtalen fra 1973.

Den aktive europapolitikken har siden den gang vært et sentralt og nærmest tverrpolitisk mål i norsk utenrikspolitikk. Den aktive europapolitikken er i stor grad knyttet til Norges utenforskap og ønsket om å ivareta norske interesser innenfor rammene av eksisterende avtaler. Gjennom den aktive europapolitikken har Norge søkt å utnytte handlingsrommet i den norske tilknytningsformen og oppnå innflytelse fra utsiden i saker som er av særlig viktighet.

EØS-avtalen og de øvrige avtalene Norge har med EU kan i seg selv ses som et utrykk for en aktiv europapolitikk, gitt det norske folks ønske om ikke å søke fullt medlemskap. Samlet sett kan avtalene med EU også ses som en spesiell type tilknytningsform som forutsetter og er avhengig av en særlig aktiv europapolitikk.

EØS-avtalen gir ikke Norge adgang til institusjonene i EUs beslutningsprosess, verken Ministerrådet, Det europeiske råd, Kommisjonen eller Europaparlamentet. Det er etablert enkelte formelle prosedyrer for dialog mellom EFTA/EØS-landene og EU og for medvirkning på ekspertnivå, i komiteer under Kommisjonen. I fraværet av formelle avtalefestete rettigheter til deltakelse i EUs beslutningsprosess har det fra norsk side blitt lagt stor vekt på å maksimere nytten av uformelle påvirkningskanaler mot EUs institusjoner og medlemsland på politisk- så vel som embets- og ekspertnivå. Med EØS-avtalens inngåelse var også den klare oppfordringen fra statsminister Gro Harlem Brundtland allerede i 1994 at man for å bøte på den manglende formelle innflytelse skulle «banke på alle dører».

Ambisjonene om en aktiv europapolitikk har etter EØS-avtalens inngåelse blitt videreført. Arbeidet ble trappet opp med St.meld. nr. 23 (2005–2006) lagt frem av Stoltenberg-regjeringen våren 2006. Satsningen som ble varslet i regjeringens Soria Moria-erklæring fra 2005 forsøkte blant annet å gripe fatt i Riksrevisjonens (2005) påpekninger av manglende utnyttelse av de muligheter som lå i avtaleverket. Europameldingen fra 2006 inneholdt en handlingsplan konsentrert rundt fem hovedmålsetninger:

  • Tydelige og tidlige politiske prioriteringer

  • God samordning og utnytting av mulighetene

  • God gjennomføring og forvaltning av forpliktelsene

  • Kompetanseløft

  • Økt åpenhet og dialog

Handlingsplanen er senere fulgt opp med en rekke konkrete tiltak. I sum har disse planene bidratt til å løfte arbeidet med EU og EØS-saker i Norge. Resultatene er likevel vanskelig å måle og den reelle betydningen av den økte satsningen imidlertid mer uklar, spesielt om man ser de høye ambisjonene opp mot faktisk innflytelse og medvirkning i EUs politikkutforming.

9.2.2 Forskjellige former for aktiv europapolitikk

Uttrykket «aktiv europapolitikk» dekker, selv i den nokså snevre forstand som utvalget bruker det, over en rekke ulike prosesser. Norge er ikke medlem av EU og har heller ikke rett til å delta eller rett til å stemme i EUs besluttende organer, som Rådet, Kommisjonen, Europaparlamentet, Det europeiske råd med mer. For medlemsstatene er dette de viktigste kanalene for påvirkning og medvirkning.

Norge har likevel anledning til å medvirke og påvirke gjennom andre formelle og uformelle kanaler. Flere grunnleggende sondringer kan gjøres.

For det første kan det sondres mellom generell innflytelse på EUs politiske utvikling og påvirkning på enkeltsaker av særlig betydning for Norge. Norge verken har, eller kan ha, noen ambisjon om påvirkning på de større strategiske og politiske prosessene i EU. Det er for eksempel ikke noe forsøk overhode fra norske myndigheter på å påvirke EUs grunnleggende traktatprosesser (senest Lisboa) eller spørsmål om EUs utvidelser. På noen få politikkområder har Norge uttalte ambisjoner om mer generell politisk påvirkning på EUs utvikling – herunder energi, fisk og miljø. Men det vanlige er at den norske europapolitikken har et lavere ambisjonsnivå, og retter seg inn mot enkeltsaker av særlig betydning for norske interesser. Det kan være utkast til et nytt direktiv, en handlingsplan, en forståelse av hvordan regelverket skal tolkes, muligheten for særskilte unntak, etc.

For det andre kan det sondres mellom formelle og uformelle kanaler. Norske myndigheter gjør bruk av begge deler, og gjerne i kombinasjon, for å forsøke å påvirke EUs beslutningsprosess. Norges formelle kanaler er begrensede, men omfatter blant annet deltakelse ekspertkomiteer under Kommisjonen som forebereder nytt regelverk. Av de uformelle kanalene er det særlig kontakt med nøkkelpersoner i EU-institusjonene eller med EUs medlemsland og da spesielt de nordiske som er viktige.

For det tredje kan det sondres mellom den aktive europapolitikken som føres fra Norge (Oslo), og den som føres av norske aktører som er plassert i Brussel, med dette som eneste eller viktigste oppgave. Mye av den aktive norske europapolitikken håndteres av politikere og tjenestemenn som er basert hjemme i Oslo, gjennom brevveksling, e-post og telefon, eller gjennom kortere reiser. De to avgangene fra Gardermoen til Brussel (SAS og Brussel Airlines) i 7-tiden om morgenen gir daglig mulighet til sosiologiske studier av norsk aktiv europapolitikk i praksis, og det samme gjør i enda større grad kveldsflyene hjem. Men den norske representasjonen i Brussel – og da særlig Delegasjonen og «Norway House» – er likevel en krumtapp i arbeidet.

En fjerde sondring er etter hvilket nivå den aktive europapolitikken foregår på – politisk eller administrativt. På politisk nivå er det ofte uformelle møter, med få formelle muligheter til deltakelse og deltakelsen er mer sporadisk. På administrativt nivå er det visse formelle rettigheter, frekvensen er høyere og samarbeidet mer innarbeidet og standardisert. Dertil kommer at aktiv europapolitikk ikke bare føres av statlige offentlige aktører, men også av andre offentlige aktører på regionalt og lokalt plan, gjennom regionskontorer i Brussel og deltagelse i EU-programmer for regional og lokal utvikling. Videre har de politiske partiene sine europeiske nettverk, og Stortinget har (etter å ha lurt på saken i seksten år) nylig etablert et kontor i Brussel. Dernest kommer at mange av de viktigste organisasjonene (LO, NHO, KS m.fl.) driver omfattende europaarbeid, både gjennom stedlige kontorer i Brussel, gjennom sine europeiske nettverk og paraplyorganisasjoner, og på andre måter.

En femte sondring går som allerede nevnt mellom påvirkning og informasjonsinnhenting. Det snakkes ofte mest om det første, men den aktive europapolitikken handler i praksis mest om det sistnevnte. Informasjonsinnhenting og konstant overvåkning av EUs aktiviteter og utvikling er krevende og viktig nok i seg selv. I den senere tid har det i norsk offisiell språkføring i UD og andre steder blitt noe mindre snakk om «påvirkning» og mer om «medvirkning» – som med velvilje kan tolkes som uttrykk for et mer realistisk ambisjonsnivå.

9.2.3 Behov og betydning for aktiv norsk europapolitikk

En annen måte å overskue og analysere den norske aktive europapolitikken på, er å spørre seg når det oppstår behov for den, og hva formålet med den da er. Her kan det grovt sondres mellom tre kategorier saker:

  • Saker der det er viktig for norske interesser å påvirke utviklingen i EU

  • Saker der det ut fra norske politiske mål kan være hensiktsmessig å påvirke utviklingen i EU

  • Saker der det fra norsk side ikke er noe behov for å påvirke utviklingen i EU

Den første kategorien er saker der norske myndigheter blir klar over at det er en utvikling på gang i EU som vil være i strid med viktige norske interesser – her forstått slik som den sittende regjering og stortingsflertallet forstår det. Det kan for eksempel være et nytt EØS-relevant direktivutkast som man mener vil svekke norsk lovgivning, eller det kan være en konfliktsak som har materialisert seg. I numerisk antall er dette en liten kategori – det er et lite knippe slike saker til enhver tid – kanskje i snitt en 3–4 stykker løpende. Men det er samtidig på disse områdene det ofte oppfattes som særlig viktig å drive norsk påvirkning. Eksempler på saker i perioden er laksesaken, kriterier for å godta differensiert arbeidsgiveravgift, utforming av direktiver som berører olje og gass. I alle disse sakene kan det naturligvis være en diskusjon om hva som er norske interesser og hvor sterke de er. Det kan også være saker som materielt sett ikke er veldig viktige, men som kan ha stor politisk eller symbolsk verdi.

Den andre kategorien er saker der norske interesser som sådan ikke er direkte berørt i særlig grad, men der Norge har et generelt ønske om å bidra, typisk fordi man har en politikk som man mener er bra, og som man gjerne vil promotere og eksportere og der Norge kan ha nyttige erfaringer. Her finner vi gjerne saker knyttet til ulike nordiske eller sosialdemokratiske verdier, miljø, likestilling, forbrukervern, bistand, m.m. En god del av den aktive europapolitikken er i realiteten i denne kategorien. Som oftest står sjelden Norge alene, men deler syn med en eller flere EU-stater, gjerne fra det nordvestlige hjørnet, uten nødvendigvis at denne gruppen har flertall. I slike situasjoner kan Norge være en støttespiller fra utsiden, som kan ha en rolle, gjerne i samvirke eller allianse med likesinnede stater i EU.

Den tredje kategorien er langt den største. Det er de sakene der det ikke betyr noe fra eller til om Norge påvirker eller ikke – fordi politikken som utformes i EU uansett er den samme som Norge ville ha stemt for dersom man hadde vært medlem, og fordi det uansett går den veien. Når 27 medlemsland har klart å bli enige, har resultatet i praksis vist seg nesten alltid å være helt i tråd med hva et bredt politisk flertall i Norge ville ha ønsket. Det betyr ikke at denne kategorien er uviktig for Norge. Tvert imot. Poenget er snarere at det er her de aller fleste sakene som er viktige for Norge ligger. Men det er ikke noe behov for Norge for å prøve å påvirke en prosess som uansett går den veien man er tjent med.

Om vi setter dette på spissen kan vi si at det (rent skjønnsmessig) er 95 prosent av det totale omfanget av politikkutforming og rettsakter som EU driver med som berører Norge i den tredje kategorien. Kategori to er heller ikke veldig stor. Mens den første kategorien er enda mindre. Målt i antall saker i forhold til den totale mengden av EUs aktiviteter er denne andelen svært liten. De ulike konfliktsakene kan også variere i hvilken grad de er politisk, økonomisk eller symbolsk viktig. Men det er samtidig her den aktive norske europapolitikken virkelig kan bety noe fra eller til, og det er også ofte her ressursene settes inn.

Fordelingen av aktiviteten i det norske medvirkningsarbeidet har som resultat at forholdet mellom Norge og EU ofte kan fremstilles som mer motsetningsfylt enn det det i virkeligheten er. EU og EU-landene møter dermed også ofte norske politikeres stemme i saker der Norge ønsker unntak, ikke i saker norske politikere kunne vært pådriver eller at de aktivt støtter forslagene. I Norge er det også få politikere som får oppmerksomhet for støtte til forslagene, i stedet rettes oppmerksomheten mot de områdene hvor det er konflikter og hvor Norge søker unntak eller har forbehold.

9.2.4 Få muligheter for å sette saker på dagsordenen

I politikk er mulighetene til å påvirke dagsorden viktig. Innflytelse er ofte knyttet til at en kan sette saker på dagsordenen, ta saker av dagsordenen eller påvirke prioriteringen mellom saker på dagsordenen. Norges avtaler med EU gir ingen, eller svært begrensede muligheter for å sette saker på EUs dagsorden eller forme EUs dagsorden. I forbindelse med dagsordenen kan følgende analytiske tredeling være nyttig:

  • EU har satt saker på dagsorden som Norge ønsker

  • EU har satt saker på dagsorden som Norge ikke ønsker

  • Norge ønsker at EU skal sette på dagsorden

Den første kategorien er stort sett uproblematisk. Norge vil da ofte være tilfreds med at saken er på dagsordenen, og Norge kan i større eller mindre grad prøve å påvirke den nærmere utformingen.

Andre kategori er derimot mye vanskeligere for Norge. Det finnes ingen, eller svært få muligheter for Norge som tredjeland til å få saken bort fra EUs dagsorden eller få saken avvist. Dersom slike saker fører til rettsakter som kommer inn i for eksempel EØS-avtalen vil Norge kunne søke å få resultatet definert som ikke relevant for EØS, eller på annen måte få unntak, eller i siste hånd reservere seg.

En tredje kategori saker er områder der Norge mener at EU skal ta initiativer. Det finnes få formelle muligheter til dette i Norges avtaler, og det er generelt begrensede muligheter for tredjeland som Norge til å få satt opp på dagsorden. Det er trolig innenfor denne kategorien at forskjellen er størst mellom medlemsstater og tredjeland. Norge har ingen formell initiativrett og norske politikere kan heller ikke fremme noe forslag i Europaparlamentet. I enkelte tilfeller har slik forslagsrett vært særlig etterspurt, for eksempel etter at domstolen har gitt tolkninger som er uønsket og der enkelte har etterlyst muligheten til å fremme forslag om endringer i EUs regelverk.

9.2.5 Utvikling over tid

Den aktive europapolitikken har blitt videreutviklet og intensivert under perioden med EØS-avtalen. Siden 2000 har en rekke tiltak og handlingsplaner har blitt presentert og med Europameldingen fra 2006 har arbeidet blitt ytterligere trappet opp. Til tross opptrapping av både ambisjoner og politikk synes det stadig vanskeligere for Norge å få gjennomslag og bli hørt i Brussel.

Dette skyldes imidlertid i første rekke de omfattende endringer som har inntruffet i EU. Utvidelsene (1995, 2004, 2007) har gjort at EUs felles politikk i dag må forene langt flere (og mer varierte) nasjonale interesser, hvilket har den naturlige konsekvens at det blir vanskeligere for ikke-medlemmer som Norge å slippe til med synspunkter og innspill. Maktforskyvningene gjennom traktatendringer (Maastricht, Amsterdam, Nice og Lisboa) har samtidig svekket Kommisjonen som er og blir Norges viktigste kontakt på EU-siden. Kommisjonens svekkede stilling har særlig vært til fordel for Europaparlamentet som har blitt likestilt med Rådet i EUs beslutningsprosess. Den endrede rollen til Det europeiske råd og endringer i samarbeidet mellom medlemsstatene har også betydning for Norges muligheter til medvirkning og påvirkning. Samtidig som flere av disse endringene har styrket EUs demokratisk legitimitet, kan den norske tilknytningsformen sies å ha blitt mindre demokratisk, ettersom Norges muligheter til medvirkning i politikkutformingen har blitt ytterligere svekket.

Mulighetene for norsk medvirkning utfordres også av en rekke andre forhold og generelle utviklingstrekk i EU som påvirker den norske tilknytningsformen. Her kan blant annet nevnes EUs stadig utvidede dagsorden og kompetanseområder, nye styringsinstrumenter og -metoder (blant annet den åpne koordineringsmetodenog såkalt soft law), sektorovergripende initiativer og lovgivningspakker, bortfall av søylestrukturen, økt hastighet i beslutningsprosesser under kriser og ved stor politisk oppmerksomhet, økt bruk av uformelle og lukkede forhandlinger (særlig trialoger).

Det er ikke bare internt i EU at det er blitt flere aktører som ønsker å påvirke politikkutformingen. Det er også økt konkurranse om EUs oppmerksomhet utenfra både fra tredjeland og særlig stater i EUs naboområde, og fra private organisasjoner og bedrifter. På samme tid virker det som EU i økende grad er opptatt av autonomien i sine beslutninger. Blant annet har man etablert frivillige lobbyregistre og etiske regler for påvirkningsarbeid fra ikke-medlemmer.

De nye utfordringene som norsk aktiv europapolitikk står overfor kom også klart til uttrykk i ambassadør Sletnes’ rapport fra 2009, der det het at «vi står overfor et mer komplekst, uoversiktlig og krevende EU».73 Hun fremhevet at «selv om vi stort sett alltid finner akseptable kompromisser i saker hvor våre interesser spriker, kan det være krevende å finne gode løsninger innenfor rammen av EØS når sakene berører forhold som peker ut over EØS-rammen, enten det gjelder balansen mellom EU-institusjonene, forbindelsene til andre tredjeland eller EUs egne behov for å håndtere saker i kretsen av 27».

I sin rapport fremhever hun flere utfordringer og tre er direkte knyttet til betingelsene for aktiv europapolitikk. For det første ble det fremhevet at EU bygger opp kompetanse og kapasitet på områder og i institusjoner som ligger utenfor avtalene, for eksempel byråer, der Norge har en svakere tilknytning. For det andre, at EU i økende grad finner det vanskelig å forskjellsbehandle Norge i forhold til andre tredjeland. Det foregår en strømlinjeforming i EU i forholdet til tredjeland og påvirker også Norges betingelser. For det tredje, at på enkelte områder er hastigheten i beslutningsprosessen skrudd opp og det er ofte vanskelig for Norge å følge disse prosessene. De organene der Norge formelt eller uformelt tidligere har deltatt blir mindre involvert og beslutninger fattes annetsteds.

9.3 Norges tilgang til EUs institusjoner og prosesser

9.3.1 Kommisjonen

Kommisjonen er Norges viktigste kontakt i EU. De aller fleste vedtak i EU fattes av Kommisjonen. Kommisjonen forbereder forslag til rettsakter, og treffer også vedtak i forbindelse med gjennomføring av rettsakter. På en rekke områder har også Kommisjonen fått delegert oppgaver som lovgiver.

Kommisjonen arbeider ofte sammen med medlemsstatene. På noen områder er dette frivillig, mens de på andre områder er pålagt å ta de med. Medlemsstatene og andre aktører er gjerne med som eksperter som kan bidra til å opplyse saken og sikre et mest mulig hensiktsmessig regelverk.

Det eksisterer ingen overordnet strategisk dialog mellom Kommisjonen og norske myndigheter, men gjennom EØS-avtalen er det etablert visse formelle prosedyrer for konsultasjon og medvirkning. Disse knytter seg i all hovedsak til EØS-organene (særlig EØS-rådet og EØS-komiteen) og til Norges adgang til å delta i ekspertkomiteer under Kommisjonen i de forberedende fasene. Norge har også mulighet til å sende nasjonale eksperter til Kommisjonen.

EØS-avtalen gjør at Norge og EFTA/EØS-landene kan kreve deltakelse i komiteer på de områder som omfattes av avtalen. Deltakelsen i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen er det eneste formelle inntaket Norge har til selve politikkutformingen i EU. EFTA/EØS-landene er representert i flere komiteer under Kommisjonen. De to viktigste typene komiteer er ekspertgruppene og komitologi-komiteene. EFTA/EØS-landene er videre representert gjennom de ulike programkomiteene og en heterogen samling tekniske/vitenskapelige/juridiske ekspertkomiteer. Dette er hjemlet i artikkel 81, 99, 100 og 101 (som vist i boks 9.1). Sveits har gjennom sine bilaterale avtaler ikke en slik avtalefestet rett til deltakelse.

Boks 9.1 Oversikt over norsk deltakelse i EU-byråer

Helse:

Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA)

Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA)

Det europeiske overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA)

Det europeiske smittevernbyrået (ECDC)

Innovasjon og teknologi:

Det europeiske institutt for innovasjon og teknologi (EIT)

European GNSS Supervisory Authority

Miljø:

Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA)

Det europeiske miljøvernbyrået (EEA)

Samferdsel og informasjonssamfunnet:

Det europeiske byrå for flysikkerhet (EASA)

Det europeiske jernbanebyrå (ERA)

Det europeiske sjøsikkerhetsbyrå (EMSA)

Det europeiske byrå for nett- og informasjonssikkerhet (ENISA)

Arbeidsliv og opplæring:

Det europeiske arbeidsmiljøorganet (EU-OSHA)

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (EUROFOUND)

EUs utviklings- og informasjonssenter for yrkesopplæringen (CEDEFOP)

Justis- og politisamarbeid:

Den europeiske politienhet (EUROPOL)

Det europeiske organ for styrking av det strafferettslige samarbeidet (EUROJUST)

EUs politiakademi (CEPOL)

Det europeiske grensekontrollbyrået (FRONTEX)

Forsvar og sikkerhet:

Det europeiske forsvarsbyrået (EDA)

Det europeiske satellittsenter (EUSC)

Forvaltningsbyråer knyttet til programmer:

Forvaltningsbyrået for det europeiske forskningsrådet (ERC Executive Agency).

Forvaltningsbyrået for forskning (REA)

Forvaltningsbyrået for helse og forbrukere (EAHC)

Forvaltningsbyrået for konkurranseevne og innovasjon (EACI)

Forvaltningsbyrået for utdanning, audiovisuelle hjelpemidler og kultur (EACEA)

Boks 9.2 Hjemler i EØS-avtalen for norsk deltakelse i komiteer under Kommisjonen

Artikkel 81: Programkomiteer som bistår Kommisjonen med ledelse og utvikling av EU-programmer

Artikkel 99: Ekspertgrupper som bistår Kommisjonen under forberedelsene av nytt regelverk

Artikkel 100: Komitologikomiteer som assisterer og kontrollerer Kommisjonen når denne utformer gjennomføringsbestemmelser til vedtatte rettsakter.

Artikkel 101: Andre komiteer. Særlig ekspertkomiteer som gir Kommisjonen råd i vitenskaplige, tekniske og juridiske saker.

Retten til komitédeltakelse er generelt akseptert i Kommisjonen, men ikke nødvendigvis alltid kjent blant Kommisjonens ansatte og representantene for de enkelte medlemsland. I praksis forekommer det også at Norge må forhandle om rammen for deltakelse i den enkelte komité. Rammene for norsk deltakelse er generelt noe bedre i de forberedende ekspertgruppene enn i komitologi-komiteene. Ettersom sistnevnte er hjemlet i EUs traktater, og har en formell rolle i EUs beslutningsprosess, har norske representanter her kun observatørstatus. Norsk deltakelse kan også begrenses til arbeidsgruppene under selve komiteene.

Det har i senere tid vært visse endringer i EUs komitésystem, spesielt etter Lisboatraktaten. Utvalget har ikke her gått inn i detaljene i disse endringene. De nye reglene endrer noe av mekanismene rundt delegert myndighet, men reformen vil neppe medføre noen store endringer i EØS/EFTA-landenes mulighet til å delta som observatører i komitologi-komiteer. Det er fortsatt slik at ofte også er i EUs interesse at Norge og EØS/EFTA-landene bidrar i dette arbeidet for å sikre et best mulig regelverk i hele EØS-området. Samtidig vil nye prosedyrer kunne skape visse praktiske vansker i en overgangsperiode. Mange fra norsk forvaltning vil derfor kunne bli berørt av disse reformene.74

Figur 9.1 Statsminister Jens Stoltenberg møter Kommisjonens president Romano Prodi i februar 2001.

Figur 9.1 Stoltenberg i Brussel

Kilde: Foto: Den europeiske union

I starten av 2000-tallet deltok Norge i om lag 280 komiteer under Kommisjonen (120 ekspertkomiteer, rundt 90 komitologikomiteer og rundt 70 programkomiteer).75 Det er uklart hvor mange komiteer Norge deltar i. Utvalget har bedt om å få en slik oversikt, men vi har forstått at en slik ikke foreligger. Det føres ikke noen sentralt koordinert systematisk oversikt over deltakelsen og det er heller ikke noen systematisk oversikt over hvilke personer det er som møter fra Norge. Det er likevel grunn til å anta at det er et betydelig tall.

Ekspertgrupper

Kommisjonen kan konsultere ekspertgrupper underforberedelsen av nye rettsakter. Det er ikke noe krav at Kommisjonen i alle saker skal konsultere ekspertgrupper, men om den velger å gjøre det, skal også EFTA/EØS-eksperter trekkes inn. I tilfeller der Kommisjonen ikke konsulterer en ekspertgruppe, er det heller ikke mulig for EØS/EFTA-eksperter å bli involvert. Et viktig eksempel var arbeidet med forslag til Tjenestedirektivet, der det først ble opprettet en ekspertgruppe sent i forberedelsesprosessen.

Deltakelse i ekspertgruppene kan være en nyttig informasjonskanal for norske myndigheter. Samtidig kan deltakelse gi muligheter til å klargjøre og kommunisere nasjonale posisjoner på et tidlig stadium i regelutformingen.

I perioden har antallet komiteer som bistår Kommisjonen økt betraktelig. For eksempel steg antallet ekspertgrupper under Kommisjonen fra 600 på 1990-tallet til over 1000 i dag. Det er vanskelig å fremskaffe en fullstendig oversikt over komiteer med norsk deltakelse, men det anslås at Norge formelt sett har anledning til å delta i mellom 300 og 400 komiteer. Så langt Utvalget har forstått det, finnes det ikke noen offisiell samlet og oppdatert oversikt over antall komiteer Norge faktisk deltar, eller noen oversikt over hvem de norske deltakerne til enhver tid er.

Av EØS-avtalens artikkel 101 går det også frem at EFTA-statene også kan delta i en del komiteer som ikke omfattes av artiklene 81 eller 100.76 Dette er komiteer som innbyrdes er ganske forskjellige, men hvor partene anser det som særlig viktig at EFTA/EØS-statene deltar. Komiteene som omfattes av denne bestemmelsen er oppført i EØS-avtalens protokoll 37. «Den vitenskapelige komité for næringsmidler», «Den vitenskapelige komité for veterinære spørsmål» og «Den europeiske komité for bankspørsmål» er eksempler på slike komiteer der EFTA/EØS-landenes deltakelse er hjemlet i artikkel 101. I slutten av 2011 hadde EFTA/EØS-statene rett til å delta i 32 av disse komiteene.

Komitologikomiteene

Kommisjonen bistås av de såkalte komitologikomiteene i sitt arbeid med å lage gjennomføringsbestemmelser. Disse komiteene blir også kalt forvaltningskomiteer. Komitologikomiteene er hjemlet i EF-traktaten og har en formell rolle i EUs beslutningsprosess. Norge har derfor kun observatørstatus og kan ikke delta i voteringer. I noen tilfeller er EFTA/EØS-landenes rettigheter også begrenset til deltakelse i arbeidsgrupper under komitologikomiteene. Generelt sett er EFTA/EØS-landenes rett til å delta akseptert i Kommisjonen. I praksis forekommer det at en må forhandle om rammene for deltakelse i hver enkelt komité, spesielt på nye områder.

Det foreligger ikke en fullstendig oversikt over antall komitologikomiteer med norsk deltakelse. Kommisjonens egne tall tyder på at EFTA/EØS-landene i 2008 kan møte i omkring 138 av EUs 270 komitologikomiteer.77 Men det finnes heller ikke her noen systematisk oversikt over hvor mange av disse komiteene som faktisk har norsk deltakelse, og hvem som deltar fra Norge. I foredrag har UD antydet at Norge deltar i ca. 160 komiteer i EØS og Schengen, men en fullstendig liste finnes ikke.78

Programkomiteene

Når EFTA/EØS-statene deltar i EUs programsamarbeid kan de også delta i programkomiteene. Bakgrunnen for EFTA/EØS-landenes deltakelse i programkomiteene er at landene selv bidrar til finansieringen gjennom bidrag til EU. I EØS-avtalen heter det at EFTA/EØS-statenes status i disse komiteene «skal fullt ut ta hensyn til tilskuddene» (artikkel 81 B). I praksis betyr dette at norske representanter har rett til å bli hørt og til å være til stede under eventuelle avstemninger. Representantene fra EFTA/EØS-landene har ikke stemmerett, men det er relativt sjeldent at programkomiteene avholder avstemninger.

Programkomiteenes hovedoppgave er å bistå Kommisjonen i utviklingen og forvaltningen av EUs programmer. Komiteene skal for eksempel uttale seg om Kommisjonens tildelingskriterier i søknadsbehandlingen eller generelle retningslinjer for styring av programmer, prosjekter og aktiviteter. De kan også trekkes inn i vurderingen av konkrete prosjektsøknader og omfanget av en eventuell EU-støtte til prosjektene. Programkomiteene vil normalt ikke ha regelverksutvikling som formål. Likevel kan programkomiteene i mange tilfeller ha status som komitologikomiteer.

Om deltakelsen

De norske deltakerne i de ulike typene av komiteer er hovedsakelig tjenestemenn fra sentraladministrasjonen. Mange kommer fra departementene, men de fleste er fra underliggende direktorater og tilsyn. Den norske komitédeltakelsen er i stor grad konsentrert omkring de forberedende ekspertkomiteene. I en spørreundersøkelse fra 2006 oppga omkring 15 prosent av tjenestemennene i norske departement, direktorat og tilsyn at de deltok i forberedende ekspertkomiteer under kommisjonen mens bare 4 prosent oppga at de deltok i komitologikomiteer.

Figur 9.2 Statsminister Kjell Magne Bondevik møter Kommisjonens president Romano Prodi i februar 2004.

Figur 9.2 Bondevik i Brussel

Kilde: Foto: Den europeiske union

Deltakelsen i komiteer fremstilles av norske myndigheter som en viktig kanal for norsk medvirkning og innflytelse. Deltakelsen gir en viss form for assosiering med EUs regelverksutforming. Norske eksperter blir også jevnt over oppfattet som kompetente og dyktige, men det har tidvis vært en viss bekymring for at norske tjenestemenn av og til deltar på et lavt nivå. Det er også i EUs interesse å kunne bringe inn eksperter fra EFTA-landene, siden de vil kunne bringe inn nyttig informasjon, kunnskap og erfaringer.

Selv om ekspertene fra EFTA og Norge formelt sett kan delta i møtene spiller de ofte en lite fremtredende rolle. Undersøkelser viser også at norske tjenestemenn oppfatter sin innflytelse i EUs komitésystem som mindre viktig enn det tjenestemenn i de nordiske medlemslandene gjør.79 At norske eksperter får støtte i EUs komiteer betyr heller ikke nødvendigvis gjennomslag for offisielle norske standpunkter. Deltakere i de forberedende komiteene under Kommisjonen er formelt sett uavhengige eksperter som forventes å bidra med innspill basert på sine faglige, vitenskapelige, praktiske og juridiske betraktninger. Deltakelsen er knyttet til deres fagekspertise, snarere enn at det er instruerte representanter fra norske myndigheter. Det er likevel ikke uvanlig at ekspertene formidler nasjonale synspunkter slik kan foregripe problemer og unngå overraskelser når forslaget senere skal behandles i Rådet eller i Europaparlamentet.

De nasjonale ekspertene kan se seg selv som nasjonale representanter, men det er sjeldent at de styres med klare instrukser eller politiske signaler. Graden av koordinering av deltakernes innspill varierer også. De direktoratsansatte som utgjør flertallet av ekspertene er også generelt noe mer avsondret fra politiske signaler enn departementstjenestemenn. Når det gjelder Kommisjonens komitologikomiteer, hvor deltakerne formelt sett også møter i rollen som nasjonale representanter, er det ofte noe større grad av koordinering og bruk av instrukser. Men her er det som nevnt enkelte begrensinger for EØS/EFTA-landenes deltakelse.

I alle tilfeller er ekspertgruppenes råd ikke bindene for Kommisjonens lovforslag. Kommisjonen har også en rekke andre kilder til innspill under de forberedende faser. Dette gjelder særlig EUs egne institusjoner som den Sosiale og økonomiske komité, Regionkomiteen og ikke minst EU-byråene som har fått en stadig større rolle i forberedelsen av nytt regelverk. Med økt bruk av medbestemmelsesprosedyren er det også slik at Kommisjonen i økende grad konsulterer både Rådet og Europaparlamentet før et forlag fremmes. I tråd med «Better regulation»-initiativet fra 2002 har Kommisjonen også gjort det obligatorisk å foreta utredning av økonomiske, sosiale og miljømessige konsekvenser (impact assesments) i forbindelse med alle større forslag til nytt regelverk.

Videre synes institusjonelle endringer i EU gjennom de seneste traktatreformer, og da særlig styrkningen av Europaparlamentet, å ha bidratt til å redusere betydningen av retten til deltakelse i de forberedende faser av beslutningsprosessen, i alle fall i forhold til påvirkningsmulighetene. Kommisjonens forslag til nye rettsakter blir i dag langt oftere gjenstand for vesentlige endringer under den beslutningsprosessen, som nå i hovedsak tar form av forhandlinger i og mellom Rådet og Europaparlamentet. Vi må likevel legge til at en rekke vedtak fortsatt fattes av Kommisjonen.

Gitt disse begrensningene er det i kun i meget få tilfeller tale om at komitédeltakelse gir rom for noen reell norsk påvirkning EUs politikkutforming. Deltakelsen skjer på et meget tidlig stadium i en beslutningsprosess som ofte er lang og hvor det ofte kommer vesentlige endringer underveis. I mangel av adgang til den reelle beslutningsprosessen representerer komitédeltakelsen likevel en viss mulighet for medvirkning og tidlig informasjonsinnhenting som er nyttig og som norske forvaltning mener det er viktig at Norge utnytter fullt ut.

Ved siden av de avtalefestede medvirkningskanalene er det også utstrakt uformell kontakt mellom Norge og Kommisjonen på embets-/tjenestemannsnivå. I en undersøkelse fra 2006 oppga 41 prosent av tjenestemennene i norske departementer at de har hatt kontakt med Kommisjonen i løpet av det siste året, gjennom møter, per telefon eller på e-post. For de ansatte i direktorat og tilsyn var andelen 23 prosent.80 Det er også i noen grad kontakt på politisk nivå i form av møter, brevveksling m.m.

Det føres altså ikke noen systematisk overordnet oversikt over norsk deltakelse i de ulike komiteene, og det er heller ikke noen oversikt over hvem som representerer Norge eller norske organer i de ulike kanalene. Ofte kan det også være ulike og til dels motstridende «norske» interesser som fremføres i ulike faglige og spesialiserte fora. Noen av ekspertene som deltar orienterer EFTA eller den norske EU-delegasjonen om sin deltakelse, men ikke alle. Deltakelsen og aktiviteten i selve møtene varierer også i stor grad mellom saksområder og vil også være personavhengig. Mens noen nordmenn har deltatt i lang tid, har bred erfaring og er aktive, er det på andre områder mye større utskiftning av personell og de har mye mindre nettverk og mange er også passive. På noen områder har norske eksperter spilt en sentral rolle, mens på de fleste områdene er de norske deltakerne ofte relativt passive observatører. På samme måte som det ikke finnes noe system for å registrere deltakelse, finnes det heller ikke noe samlet system for å lære av erfaringene som deltakelsen i EU har gitt. I enkelte etater finnes det standardiserte prosedyrer for at eksperter rapporterer hjem om det som har skjedd på møtene, men ofte er det lite utviklede rutiner for rapportering. Noen av de som sender detaljerte rapporter tilbake melder også om at disse ikke alltid blir lest eller fulgt opp.

I den grad deltakelsen spiller en rolle som et verktøy for norsk politikk er det også avhengig av om regjeringen utnytter adgangen til å delta i Kommisjonens ekspertgrupper, om de norske deltakerne har klare og politisk gjennomdiskuterte mandater, om de rapporterer raskt og relevant tilbake, om tilbakemeldinger følges opp på politisk nivå i departementer og om nødvendig i regjeringen, om innsatsen i ulike arbeidsgrupper samordnes, om norske deltakere driver aktiv alliansebygging med deltakere fra andre land osv. På alle disse punktene har flere undersøkelser fra blant annet Riksrevisjonen og Statskonsult vist at det finnes rom for forbedringer

Figur 9.3 Mange norske statsråder besøker EU og Kommisjonen. Høsten 2008 var store deler av den rødgrønne regjeringen på besøk. Fra venstre olje og energiminister Terje Riis Johansen (Sp), miljøvern og bistandsminister Erik Solheim (SV), samferdselsminister Liv Signe Navarsete (Sp), utenriksminister Jonas Gahr Støre (Ap), statsminister Jens Stoltenberg (Ap), Kommisjonens president Jose Manuel Barroso, finansminister Kristin Halvorsen (SV) og EUs kommisjonær for utenrikssaker Benita Ferrero-Waldner.

Figur 9.3 Lobbynasjonen

Kilde: Foto: Juha Roininen / EUP-Images

9.3.2 EU-byråene

En viktig forvaltningspolitisk utvikling i EU siden EØS-avtalen ble inngått er at EU har opprettet stadig flere byråer og ulike former for tilsyn. EU har i dag 43 forskjellige byråer og lignende organer. Omkring 5 000 tjenestemenn arbeider i disse byråene som i dag utgjør en viktig del av forvaltningen på europeiske nivå.

Byråene er å forstå som en form for direktorat eller ytre etat. Fremveksten av EU-byråene er dels et resultat av et økende behov for spesialisert faglig kompetanse og ønske om et klarere skille mellom faglige og politiske vurderinger. Byråene er lokalisert i ulike medlemsland og bidrar til å synliggjøre EUs virksomhet i medlemsstatene. Fremveksten av byråene er også et resultat av kapasitetsbegrensinger i Kommisjonen og medlemslandene uvilje mot å styrke EUs administrasjon i Brussel.

Byråene kan deles i to hovedtyper: byråer som yter teknisk, vitenskaplig eller forvaltningsmessig bistand til Kommisjonen (og i noen tilfeller medlemslandene) innenfor særskilte ansvarsområder og forvaltningsbyråer som har oppgaver knyttet til gjennomføringen av EU-programmer. Langt de fleste byråene tilhører den første kategorien. Mens disse er selvstendige organer opprettet ved forordninger og lokalisert rundt om i EUs medlemsland er forvaltningsbyråene samlokalisert med Kommisjonen og underlagt dennes ledelse og kontroll.

Det er særlig fire forhold som gjør fremveksten av EU-byråer til en viktig utvikling også for Norge. For det første, har det vært en sterk vekst i antall byråer siden EØS-avtalen ble inngått og som denne naturlig nok ikke tok høyde for. Veksten har vært særlig sterk i løpet av de siste årene. I 1995 var det 10 byråer, i 2000 var det 11. Deretter har det for alvor eksplodert. 17 nye ble etablert i de neste fem år og ytterligere byråer er satt opp de siste fem år. Tendensen synes å fortsette.

For det andre, er oppgavene som er tillagt byråene endret og utvidet. Det stor variasjon i byråenes organisering og funksjoner. Byråenes oppgaver omfatter alt fra informasjonsarbeid og bistand i politikkutforming til gjennomføring og handhevelse av EUs regelverk. I løpet av de senere år har flere byrå etter hvert også fått økt myndighet og flere har fått formell vedtakskompetanse i enkeltsaker. Av byråene med norsk deltakelse gjelder dette blant annet luftfartsbyrået og byrået for legemiddelvurdering.

For det tredje danner ofte EU-byråene senteret i et nettverk av nasjonale fagmyndigheter. De organiserer aktiviteter og etablerer forbindelser mellom fagmyndigheter i ulike stater, og bidrar dermed til forsterket integrasjon mellom de nasjonale fagmyndighetene. Samlet bidrar dette til at byråene nå er blitt en stor og betydelig del av EUs administrative apparat, ikke bare i kraft av EUs egne byråer, men også i kraft av at de binder administrasjoner fra ulike nivå sammen.

Et fjerde forhold er at enkelte EU-byråer, tar over oppgaver og spiser seg inn på områder som har vært omfattet av andre og ofte bredere sammensatte samarbeidsorganer. Eksempler på dette finner man blant annet i arbeidet til det europeiske sjøsikkerhetsbyrået EMSA og FNs sjøsikkerhetsorganisasjon IMO og i forholdet mellom Det europeiske byrået for grunnleggende rettigheter (FRA) og Europarådets menneskerettighetsarbeid. Dette kan være en utfordring for Norge som står utenfor EU. Norges deltakelse i EUs byråer på avhenger av samtykke fra EU og er ofte beheftet med begrensninger.

Norges deltakelse i byråer er dels tatt inn i EØS-avtalen, dels sikret gjennom bilaterale avtaler med EU. EØS-avtalen gir ikke Norge noen formell eller automatisk rett til å delta i EUs byråer, heller ikke der hvor det er opplagt at byråets ansvarsområde omfattes av avtalen. Norge må derfor fremforhandle deltakelse og betingelser for denne for hvert enkelt byrå som opprettes.

Norge er i dag med på med i totalt 26 byråer (se boks 9.2. I tillegg arbeides det for norsk deltakelse i en rekke andre byråer som nylig har blitt opprettet eller er i ferd med å opprettes. Dette gjelder blant annet de fire organene i EUs nye tilsynsstruktur for bank- og finanssektoren som ble opprettet i januar 2011.

Boks 9.3 «Hva sier politikerne til hverandre når de tror ingen hører dem?»

Utdrag frå Korrespondentbrev NRK radio, ved NRKs Brusselkorrespondent Jarle Roarheim Håkonsen:

«Jeg overhørte statsråd Storberget her om dagen. Sannsynligvis uten at han visste det ble hans ord tatt opp på bånd som jeg like etterpå fikk i hånda. Det var ikke noe hemmelig opptak, det var 10 tv-kameraer surrende rundt hodene på Storberget og de andre ministrene, den norske ministeren visste kanskje bare ikke at det ene kameraet tilhørte NRK.
På dette møte med justisministre fra de 27 EU-landene hadde han med seg statssekretær Libe Rieber-Mohn. De satt seg ned på sin anviste plass med Norge på, i den ene enden av det enorme, runde bordet. Norge kommer nemlig inn i en pause mellom EUs eget møte og møtet mellom EU og inviterte gjester.
Rieber-Mohn spør litt utilpass sin sjef; – Er det meningen at du skal si noe?
Nei, svarer Storberget, kanskje under eventuelt men det er ikke sikkert.
Ok så det er et sånn, sitte og glane og lytte møte sier Rieber-Mohn?
Det liker jeg.»

Det finnes en rekke byråer som Norge enten ikke har fått adgang til eller ikke har ønsket å delta i. Disse byråene er på forskjellige områder og omfatter blant annet byråer knyttet til likestilling (EIGE), grunnleggende rettigheter (FRA), fiskeri (CFCA), registrering av plantesorter (CPVO), transport og infrastruktur (TEN-T EA), harmonisering av varemerke og design (OHIM).

EUs byråer ledes av en administrerende direktør, utnevnt av Rådet eller byråets styre. Styret består av medlemslandene og Kommisjonen, samt i noen tilfeller også fra Europaparlamentet og industrien. Norge har fått innvilget status som observatør i styret til de EU-byråer er med i. Som hovedregel har norske styrerepresentanter møte-, forslags- og talerett, men ikke stemmerett. Ved forhandlingene om deltakelse i byrået for likestilling fikk Norge imidlertid ikke innvilget deltakelse i styret siden EU-landenes egen deltakelse var begrenset gjennom en rotasjonsordning. Norge valgte av den grunn å velge å ikke delta i byrået (se kapittel 17.5).

Nordmenn er også utelukket fra ledende stillinger i EUs byråer. EU-byråene har imidlertid anledning til å ansette nordmenn i den faste staben, men dette er så langt Utvalget kjenner til foreløpig blitt benyttet i svært begrenset grad. Det er også muligheter for å utstasjonere nasjonale eksperter i byråene, men dette er også så langt Utvalget har kunnet bringe det på det rene, vært lite benyttet.

Utviklingen i EU reiser en rekke utfordringer for Norge og dette ble også fremhevet av ambassadør Oda Sletnes i en rapport fra 2009 til UD. Her het det at utviklingen med nye byråer i EU gjør at Norge ikke får den innflytelse som ville ha vært naturlig ut fra norsk politiske tyngde på visse saksfelt:

«Vi kan ikke ha lederstillinger, får ingen innflytelse på de prioriteringer som gjøres gjennom budsjettarbeidet i slike institusjoner og ingen organer kan lokaliseres til Norge. Den store betydningen dette tillegges av medlemslandene, også våre naboland Sverige, Finland og Danmark, sier noe om den politiske vekten som legges på dette. Vi kan ikke se bort fra en utvikling i retning av at flere spørsmål vil bli håndtert gjennom beslutninger i organer utenfor Kommisjonen og hvor det ikke er mulig eller ønskelig å bygge opp tilsvarende kompetanse på EFTA-siden gjennom ESA. Det er isolert sett ikke i norsk interesse pga vår tilknytning til det indre markedet gjennom EØS-avtalen selv om det kan være mange gode grunner til å støtte arbeidet for gode løsninger på europeisk nivå. Vi kan altså havne i en situasjon hvor politikkens innhold påvirkes av de rettslige begrensninger i EØS. Det er, i motsetning til det vi har sett tidligere, en problemstilling som knytter seg til substans, ikke til formell representasjon.»

9.3.3 Rådet

Rådet er et av EUs viktigste beslutningsorgan. Medlemsstatene kommer her sammen for å fatte vedtak. Rådet består av ti ulike rådskonfigurasjoner. De tre viktigste er utenriks-, økonomi- og finans, og fiskeri- og landbrukspolitikk. Innen disse er det månedlige møter i EU. Innen de andre feltene er det typisk 3–4 møter i halvåret. Dette betyr at Rådet samlet sett møtes 80–90 ganger i året. For regjeringsmedlemmene i medlemsstatene betyr det at de jevnlig møter sine kollegaer fra andre medlemsland.

Norge deltar ikke i Rådet. Med unntak av fellesorganet i Schengen-sammenheng (se nedenfor) har Norge ingen formelle inntak til Rådet beslutningsprosesser. Dette gjelder også for Rådets møter på ministernivå, på ambassadørnivå (COREPER) og i rådets sekretariat og arbeidsgrupper. Norge har derfor ingen mulighet til å følge behandlingen i Rådet og er avhengig av å skaffe informasjon gjennom ulike uformelle kanaler. Norge har heller ikke noen rett til deltakelse eller adgang til Det europeiske råd, som et viktig organ for å fatte strategiske beslutninger og påvirke EUs utvikling og beslutninger.

Norge har gjennom EØS-avtalen en formell politisk dialog og det finnes ulike formelle og uformelle dialoger innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken (se kapittel 23). Norge har også kontakt med EU og EUs medlemsland i andre sammenhenger og på andre møteplasser (FN, NATO, Nordisk råd, WTO, Klimaforhandlinger, Midtøsten, Arktisk råd, Østersjørådet m.m.).

Det er også et omfattende bilateralt samarbeid med en rekke EU-land. I mange av de europeiske ambassadene er dette en viktig del av arbeidet. Det er ofte et vanskelig arbeid og er i stor grad avhengig av at norske synspunkter er timet godt, er sterkt faglig begrunnet, og at det gjerne er sammenfallende med interessene til en stor gruppe medlemsland. På grunn av mange sammenfallende interesser og sterk tradisjonen for samarbeid, anses kontakten med de nordiske landene for å være spesielt viktig. Kontakten med de nordiske landene foregår på mange nivåer og i gir visse muligheter for å skaffe informasjon om prosessene i Rådet. I Brussel møtes de nordiske EU-ambassadørene også en gang i måneden i forkant av Rådets utenriksministermøter for å drøfte aktuelle problemstillinger. I tillegg til det nordiske samarbeidet er det også et tett samarbeid med flere av de mest sentrale EU-landene, der spesielt forholdet til Tyskland er nært. Finansieringsordningene brukes også som et middel for å styrke forbindelsene til de nye medlemslandene.

Det landet som til en hver tid har det roterende formannskapet i Rådet har også blitt sett på som et spesielt viktig kontaktpunkt for norske myndigheter. I forkant av at et land innehar formannskapet i EU møter gjerne utenriksministeren eller statsministeren dette landet. Utenriksdepartementet har også i lengre tid hatt en ordning med en ambulerende ambassaderåd, hvor ambassaden i formannskapslandet forsterkes med en diplomat under den halvårlige perioden. Dette er en innovativ ordning som skal bidra til å øke kompetanse og kontinuitet i europapolitikken, samtidig som det bidrar til å styrke koordineringen.

Indirekte påvirkning er imidlertid vanskelig. Med utvidelsen av EU har det blitt flere rundt bordet i Rådet og det er samtidig blitt større variasjoner i medlemslandenes interesser. Dette gjør at de kan ta noe mer tid for medlemslandene å bli enig seg i mellom, noe som naturlig nok igjen gjør medlemslandene har noe mindre til innspill fra tredjeland som Norge.

For de fleste fagstatsråder i Norge utgjør kontakten med EU den dominerende delen av deres internasjonale samarbeid. Norge inviteres da også, sammen med andre tredjeland, til et utvalg av Rådets møter. Hvert halvår avholdes det omkring et drøyt dusin uformelle ministermøter, eller andre møter på politiske nivå organisert av EU eller formannskapslandet i Rådet. I motsetning til de ordinære rådsmøtene, som holdes i Brussel, blir de uformelle ministermøtene avholdt i landet som har formannskapet. Landet som har formannskapet er også de som inviterer.

Norge og norske regjeringsmedlemmer har i de senere år blitt invitert til å delta i godt over halvparten av disse møtene. Det samme gjør de andre EFTA-landene. Samtidig inviteres land som er EU-kandidatland eller potensielle kandidater. I tillegg inviteres gjerne representanter fra ulike EU-institusjoner. Det er derfor ofte flere enn 40 representanter på møtene. De uformelle rådsmøtene har ikke beslutningsmyndighet, men kan legge premisser for senere politikkutforming i EU og kan slik sett være egnede arenaer for å påvirke nye initiativer eller lansere egne forslag. Samtidig er de viktige møteplasser for europeiske ministre, ikke minst for de norske som ikke har andre møteplasser og som ikke inngår i den jevnlige kontakten med kollegaer gjennom Rådet.

De uformelle ministermøtene har ingen formell agenda eller beslutningsmyndighet. Formålet til de uformelle møtene er ofte meningsutveksling. Møtene bidrar derfor til å utvikle nettverk og gi førstehåndsinformasjon om hvordan EUs medlemsland tenker i forhold til utviklingen på ulike områder. Norske politikere og tjenestemenn som deltar melder at det er nyttig. Enkelte norske statsråder, som gjerne møter forberedt og med en klar agenda har også lyktes med å påvirke EU og medlemsstatenes politikk, mens andre statsråder har møtt mindre forberedt, har hatt en mindre klar dagsorden og har også fått mindre ut av møtene.

Det er heller ingen automatikk i at Norge blir invitert. Invitasjonen er ofte betinget av formannskapslandets godvilje og det kan også være nødvendig med en viss lobbyaktivitet fra norsk side for å få delta. Antall invitasjoner varierer mellom de ulike formannskapslandene. Mens enkelte land inviterer Norge på et stort antall møter, får Norge færre invitasjoner fra andre.

Norske politikeres oppmøte på disse møtene har variert. Aftenposten kunne i november 2010 rapportere at regjeringen i løpet av en halvårsperiode kun prioriterte å stille på politisk nivå i 10 av 25 uformelle ministermøter hvor Norge var invitert (seks med statsråd, fire med statssekretær).81 Avbudene kom også ofte sent. Flere kilder i Utenriksdepartementet fremholdt den gang at det var vanskelig og tidkrevende å få invitasjon til disse sammenkomstene og at det var frustrerende at norske politikere ikke ville stille når de hadde arbeidet for invitasjonen. Fra politisk hold ble det fremholdt at det var et mål at Norge får tilgang til denne typen møter og at Norge faktisk deltar på flest mulig av dem.

Utvalget har gjennomgått deltakelsen i et litt lengre tidsperspektiv. Vi finner det samme mønsteret. Det har i perioden 2007–2011 vært 143 uformelle ministermøter i Rådet. Norge har blitt invitert til å delta i 98 av disse, men det er ikke alltid at norske statsråder prioriterer å delta. Norge har vært representert med statsråder i 40 prosent av de uformelle ministermøtene med norsk deltakelse. Norge har deltatt med statssekretærer i en av tre møter (34 prosent), mens Norge har vært representert på embetsmannsnivå i rundt en av fire møter (23 prosent). Det er sjeldent at Norge ikke møter etter at de er invitert og etter at de har takket ja, men det har skjedd.

Figur 9.4 Norsk deltakelse i Rådets uformelle ministermøter etter invitasjon (oppdelt etter nivå) (2007–2011)

Figur 9.4 Norsk deltakelse i Rådets uformelle ministermøter etter invitasjon (oppdelt etter nivå) (2007–2011)

Kilde: Utenriksdepartementet

Det er stor forskjell i deltakelse mellom statsråder fra ulike norske departement. Kunnskapsdepartementet skiller seg klart ut med høy grad av deltakelsen, både i antall møter og i antall møter som statsråden deltar på. NHD skiller seg også ut med høy deltakelse, men her er det primært statssekretærer som har representert departementet på de uformelle ministermøtene. Kommunal- og regionaldepartementet skiller seg ut ved at statsråden i liten grad møter, men departementet er en av de som deltar hyppigst. Samferdselsdepartementet har avstått å møte ved to av seks invitasjoner. Det er vanskelig å se noe entydig politisk mønster i hvem som deltar og hvem som ikke deltar fra Norge, men det synes som om det har vært noe større vilje til å prioritere deltakelse blant statsråder fra AP og til en viss grad SV enn det er fra statsråder fra Sp.

Figur 9.5 Norsk deltakelse i Rådets uformelle ministermøter, fordelt på departement og nivå for deltakelse (2007–2011)

Figur 9.5 Norsk deltakelse i Rådets uformelle ministermøter, fordelt på departement og nivå for deltakelse (2007–2011)

Tallene for Arbeids- og inkluderingsdepartementet har blitt inkludert i Arbeidsdepartementet.

Kilde: Utenriksdepartementet

Medvirkning og påvirkningsarbeid fra norske politikere er i uansett stor grad basert på uformelle møter. Få avtalefestede muligheter for assosiering med Rådets beslutningsprosess gjør at personlige forutsetninger og engasjement for politisk ledelse blir særlig viktig for Norge. Formelle deltakelsesrettigheter erstattes til en viss grad av personlige relasjoner på politisk- eller embetsnivå. Disse private relasjonene kan være sterke, men de er også mer sårbare og ustabile.

Særlig om tilgangen under Schengen-avtalen

Norges tilgang til EUs organer etter Schengen-avtalen skiller seg vesentlig fra tilgangen etter EØS-avtalen og etter de øvrige avtalene Norge har med EU på justissektoren og på andre områder. EØS-avtalen gir EFTA-statene rett til å delta i arbeidsgruppene som forbereder Kommisjonens lovforslag – dersom en slik arbeidsgruppe nedsettes – samt til deltakelse i arbeidsgruppene under Kommisjonen som utarbeider forslag til vedtak når Kommisjonen har fått delegert lovgivningsmyndighet (komitologiprosesdyrer). Schengen-avtalen gir i tillegg de assosierte Schengen-statene adgang til den såkalte rådsstrukturen når Schengen-relevante saker behandles (se kapittel 22).

Når Schengen-relevante saker skal drøftes i Rådet, settes møtene i såkalt fellesorganformat (COMIX/Mixed Committee), jf. Schengen-avtalen artikkel 3 flg. Dette betyr at norske tjenestemenn deltar i arbeidsgruppemøtene som behandler forslagene først. Norske embetspersoner deltar også på neste trinn i saksbehandlingen i Rådet (komiténivå) og under ambassadørmøtene i Coreper II, som blant annet forbereder justisministermøtene. Endelig har politisk ledelse i det norske Justis- og politidepartementet adgang til å møte i selve rådsmøtet som behandler Schengen-sakene.

Deltagelsen i rådsstrukturen etter Schengen-avtalen gir ikke Norge stemmerett, men full møte- og talerett, samt rett til å fremsette forslag til saker som gjelder Schengen-samarbeidet, jf. artikkel 4 nr. 4. Drøftingen av de Schengen-relevante sakene er forutsatt å skje i fellesorganet – det skal ikke foregå særskilte forhandlinger i Rådet før møtet i fellesorganet settes. I starten var det tendenser til at sakene var realitetsbehandlet før formannskapet kort informerte de assosierte stater om drøftingene, men det skjer i mindre grad nå. Det er nå fast praksis for at de assosierte statenes representanter deltar for fullt i diskusjonene av de Schengen-relevante sakene.

Graden av involvering i sakene fra norsk side kan likevel variere, men det utvises gjennomgående et betydelig engasjement både på embetsnivå og på politisk nivå i Schengen-sakene. Representanter fra Justisdepartementet, Politidirektoratet og andre justismyndigheter deltar ukentlig i møter i Rådet i Brussel. Politisk ledelse i Justisdepartementet deltar nesten uten unntak i justisministermøtene, som vanligvis arrangeres annenhver måned. Deltagelsen i rådsmøtene gir et svært viktig inntak for norske myndigheter til drøftingen av Schengen-sakene. Man får for eksempel på norsk side rutinemessig alle dokumenter til alle Schengen-relevante saker på samme måte og til samme tid som medlemsstatene får dem. Det betyr at man mottar dokumentene direkte i departementet eller direktoratet i Oslo før møtet, slik at man kan forberede posisjoner og foreta de nødvendige avklaringer hos politisk ledelse. Dette gjør det mulig med et løpende faglig og politisk arbeid med sakene, som det er vanskeligere å få til i EØS-sakene, hvor man nettopp ikke har direkte tilgang til rådsstrukturen og den løpende dokumentflyten til møtene i Rådet.

Møtene i Rådet gir videre norske embetsmenn og politikere direkte tilgang til et nettverk det er vanskelig og ressurskrevende å bygge utenfra. Norske myndigheter knytter på denne måten kontakter som kan være avgjørende for effektivt å kunne fremme norske interesser, enten dette er på justisfeltet, innen EØS eller andre på områder. Et eksempel på dette er at justisministeren vanligvis inviteres til justis- og innenriksministrenes arbeidslunsj som arrangeres i forbindelse med rådsmøtene. Her drøftes også ofte saker som ligger utenfor Schengen, typisk sentrale migrasjonsspørsmål eller saker om samfunnssikkerhet. Det sier seg selv at deltagelse i slike overordnede politiske fora, med den direkte tilgangen til medlemsstatenes øverste justis- og innenrikspolitiske ledelse, bidrar til å legge til rette for en omfattende og direkte politisk dialog om en rekke spørsmål.

Boks 9.4 Oversikt over norske aktører i Brussel

  • EU-delegasjonen og den billaterale ambassaden (totalt 55 med lokalansatte)

  • EFTA-sekretariatet (24 nordmenn av totalt 57 ansatte ved avdelingene i Brussel)

  • Financial Mechanism Office (26 nordmenn av totalt 55 ansatte)

  • EFTAs overvåknings organ (23 nordmenn av totalt 68 ansatte)

  • Nasjonale eksperter (44 – et fåtall arbeider i Luxembourg)

  • Stortinget (én utsending som pendler mellom Oslo, Brussel og Strasbourg)

  • Toll- og avgiftsdirektoratet (1 utsending)

  • Seks regionskontorer (til sammen ca. 20 ansatte)

  • KS (4 ansatte)

  • LO (2 ansatte)

  • NHO (4 ansatte)

  • Forskningsrådet (1 ansatt)

  • Bellona (4 ansatte)

  • Flyktningehjelpen (1 ansatt)

  • Actis (1 ansatt)

9.3.4 Europaparlamentet

Siden EØS-avtalen ble undertegnet har Europaparlamentet fått stadig større innflytelse på de politiske prosessene i EU. Mens det før var Rådet og Kommisjonen som besluttet rettsakter som senere kom inn i EØS, har Europaparlamentet fått en stadig sterkere og mer sentral rolle i lovgivningen og i utformingen av EUs politikk. Da EØS-avtalen ble undertegnet ble Europaparlamentet å regne som et konsultativt organ. I dag er Europaparlamentet imidlertid sidestilt med Rådet som lovgiver på de aller fleste politikkområder. Tradisjonelt har det vært få norske prosesser opp mot Europaparlamentet.

EØS-avtalen gir en formell mulighet for dialog mellom EFTA-parlamentarikerne og representanter for Europaparlamentet gjennom EØS-parlamentarikerkomiteen. Dette samarbeidet er imidlertid av beskjedent omfang og bærer preg av informasjonsutveksling, først og fremst fra Europaparlamentet til EFTA-parlamentarikerne. Uten om dette har det ellers ikke vært faste prosedyrer for kontakt fra norske myndigheter opp mot Europaparlamentet.

Som et resultat av Europaparlamentets stadig styrkede rolle i beslutningsprosessen har Norge, særlig etter Lisboatraktaten i 2009, begynt å vie mer oppmerksomhet til Parlamentets arbeid. I en egen tiltaksplan fra 2011 ble det lagt særlig vekt på styrke forholdet til Europaparlamentet. Norske prosesser opp mot Europaparlamentet retter seg i stor grad mot rapportørene i fagkomiteene (saksordføreren). EU-delegasjonen spiller en sentral rolle i dette arbeidet og har i de senere år trappet opp innsatsen blant ved å gi en av de utsendte et særskilt ansvar for å følge Parlamentet. Det har i den senere tid også vært økt kontakt mellom politisk nivå og sentrale personer i Europaparlamentet.

Stortinget har også styrket sitt arbeid overfor Europarlamentet. Allerede i 1996 drøftet Stortinget om man skulle opprette et eget kontor i Brussel, slik mange andre nasjonale parlamenter hadde. Den gang var det ikke flertall for dette. I 2007 ble det omsider vedtatt, og i november 2010 åpnet kontoret. Det er opprettet en ny stilling i Stortingets administrasjon som blant annet skal følge Parlamentets arbeid, dels fra Norge og dels fra et kontor ved EU-delegasjonen. Samtidig har flere norske politiske partier også bånd til sine europeiske søsterpartier og partigruppene i Europaparlamentet.

Europaparlamentet er generelt en mer åpen og tilgjengelig institusjon enn Rådet. Komitédokumenter er fritt tilgjengelig for publikum, og blir tidlig lagt ut på EPs nettsider. EP er generelt også mer åpne for synspunkter og innspill fra berørte parter. Europeiske interessegrupper er en viktig informasjonskilde for EP og det er også bred kontakt med andre aktører, herunder tredjeland som Norge. Slik sett er Europarlamentet godt egnet for uformell kontakt og påvirkningsarbeid.

Det er imidlertid mange som kjemper om parlamentarikernes oppmerksomhet og norske myndigheter må konkurrere med en rekke aktører som i større grad kan påberope seg å forsvare europeiske interesser. Europaparlamentets rolle påvirkes også av en rekke beslutninger fattes gjennom uformelle «trialog-forhandlinger», hvor nøkkelpersoner i EP og Rådet, assistert av Kommisjonen, utformer kompromissløsninger, som senere blir formelt vedtatt i de respektive institusjoner.

9.4 Norske aktører i Brussel

9.4.1 Oversikt

En stor og voksende gruppe nordmenn i forvaltningen, organisasjoner, selskaper m.m. er involvert i løpende arbeid opp mot EUs institusjoner i Brussel. Mange av disse arbeider hjemmefra per e-post, telefon og med reiser til Brussel for møter og aktiviteter.

En gruppe nordmenn har også sitt daglige virke i Brussel der de på forskjellige måter jobber opp mot EU/EØS-systemet. Denne gruppen omfatter mange kategorier. For det første den norske delegasjonen (ambassaden) til EU. Her finner vi det statlige Norges utsendte.82 For det andre er det de nordmennene som jobber i EFTA-institusjonene: EFTA-sekretariatet, EFTAs overvåkningsorgan (ESA), Financial Mechanism Office (FMO).83

EFTA-sekretariatet i Brussel er et sekretariat for medlemsstatene og kan i en viss forstand også forstås som en del av Norges utvidede apparat i Brussel. Samtidig er sekretariatet i et visst spenningsforhold til delegasjonen ettersom det også bistår Norges EFTA/EØS-partnere i forvaltningen av EØS-avtalen. De ansatte i ESA og FMO – og de norske ekspertene i Kommisjonen – har sin lojalitet til sine respektive institusjoner og jobber ikke med norsk europapolitikk som sådan. Særlig for ESAs del er de mer av en «motpart» i en del saker – men de kan likevel være viktige å ha på innsiden av systemet. En tredje gruppe nordmenn som arbeider i Brussel er nasjonale eksperter i EU-institusjonene. Nordmennene som arbeider ved EU-delegasjonen, i EFTA-institusjonene og som nasjonale eksperter og EUs institusjoner utgjør tre omtrent like store grupper på omkring 50 personer.

Dertil kommer representanter for andre norske aktører. Stortinget, Toll- og avgiftsdirektoratet, Forskningsrådet og de seks regionskontorene. Av organisasjoner har LO, NHO og KS fast kontor med norske ansatte. Flyktningehjelpen er også representert i Brussel og det samme er Actis – paraplyorganisasjonen for frivillige organisasjoner innenfor rusfeltet. Bellona har fire ansatte som arbeider opp mot EU, men regner seg ikke til den norske enklaven, og opererer helt selvstendig.

Videre er det en rekke norske selskaper som har kontor i Brussel (Statoil, Orkla, Telenor, Statkraft, Statnett, Hydro, Yara, Agder Energi, Energi Norge), og som i stor grad jobber opp mot EU-systemet. Det varierer om disse har nordmenn ansatt eller bare EU-borgere. Videre finnes det tre norske kontorer i Brussel som driver rådgivning (lobby/advokat) – Brusselkontoret, Thorvik, Schjødt. Utover dette er det også en del nordmenn ansatt i internasjonale eller utenlandske selskaper i Brussel.

Tilstede i Brussel er også et pressekorps som dels dekker EU, men også Europa mer generelt. For tiden har NTB, NRK, Aftenposten, Stavanger Aftenblad og Dagbladet korrespondenter i Brussel. I tillegg kommer regionavisenes felleskorrespondent og noen få frilansere (se kapittel 12).

Ved siden av de vanlige ansatte i forvaltning, organisasjoner og selskaper finnes det også til en hver omkring 15 norske praktikanter i Brussel. Praktikantene arbeider i kortere perioder – sjelden mer enn et halvt år et sted – og som regel i forbindelse med et studieforløp. Praktikantene mottar ikke normal lønn. De norske praktikantene arbeider i all hovedsak ved EU-delegasjonen, EFTA-institusjonene og regionskontorene. Praktikantopphold ved EU-institusjonene er normalt ikke tilgjengelig for nordmenn.

Til sammen er det vel 200 nordmenn som representerer norske myndigheter og organisasjoner i Brussel, eller som på annen måte jobber i EU/EØS-systemet. Disse menneskene utgjør en form for norsk koloni, men det er ikke snakk om noen enhetlig gruppe. Nordmennene i Brussel har ulike roller og representerer ulike interesser. Antallet nordmenn i Brussel er lite sammenlignet med flere av EU-statene.

Tabell 9.1 Nordiske EU-delegasjoner og ansatte i EU-institusjoner

Delegasjon til EU

Nasjonale eksperter

Kommisjonen

Europaparlamentet

Sverige

Ca. 125

Ca. 60

529

184

Danmark

Ca. 80

Mål om 50

408

185

Finland

Ca. 100

Opp til 25

527

219

Norge

55

44

0

0

Kilde: Tallene er fra Kommisjonen, Europaparlamentet og landenes utenriksdepartementer.

Om man ser på de nordiske EU-landene er deres EU-representasjoner betydelig større enn den norske, som vist i tabell 9.1. Den største forskjellen er likevel antallet ansatte fra de nordiske EU-landene i EU-institusjonene. De som er ansatt i EUs institusjoner er naturligvis ikke representanter for sitt hjemland, men skal arbeide for å fremme EU institusjonenes interesser. Studier viser likevel at disse kan være nyttige kontaktpunkter for eget hjemland.

Tallene i tabell 9.1 representerer kun ansatte i Europaparlamentet og Kommisjonen (og ikke samtlige ansatte kategorier). I tillegg kommer de nordiske landenes ansatte i øvrige EU-institusjoner. I Brussel gjelder dette i første rekke Rådets sekretariat, Den økonomiske og sosiale komité og Regionskomiteen. Dertil kommer en lang rekke andre institusjoner og organer utenfor Brussel som blant annet EU-domstolen, Den europeiske sentralbanken og EU-byråer. Sveriges utenriksdepartement anslår på sine nettsider at det til sammen arbeider omkring 1200 svensker ved EUs institusjoner. Ettersom Finland og Danmark har omtrent like mange ansatte som Sverige i Kommisjonen og Europaparlamentet kan man forvente at også disse landene totalt har omkring samme antall i EUs institusjoner.

Norge har ingen eller svært få fast ansatte i EUs institusjoner. Her er Norges eneste mulighet å sende såkalte «nasjonale eksperter», og den er brukt i betydelig grad, slik at vi her ligger omtrent på nivå med de nordiske EU-statene.

Et annet forhold er at nordmenn som arbeider i Brussel har stor «turnover». Svært få er der i faste stillinger. De ansatte på delegasjonen er utstasjonert i samme perioder som på utenriksstasjoner ellers, hvilket vil si mellom to og seks år for de aller fleste. De norske nasjonale ekspertene i Kommisjonen er også på kortvarige kontrakter på typisk to år. Det samme gjelder EØS/EFTA-systemet der de ansatte kun får kortvarige åremål (normalt tre år med mulighet for én fornyelse). Dette skiller seg fra EU-institusjonene, der de ansatte er fast ansatt og kan være der i lengre perioder i ulike stillinger. Konsekvensen av åremålskontraktene i er at det i realiteten knapt nok finnes noen norske europabyråkrater som har mer enn noen ganske få års erfaring.84

Boks 9.5 De utsendte ved EU-delegasjonen fordelt på fagområder

  • Landbruk og mat: 2

  • Fiskeri: 2

  • Forskning og utdanning: 2

  • Forsvar og sikkerhet: 2 (+ 1 rådgiver)

  • Helse, arbeid, sosial: 2

  • Likestilling og ikke-diskriminering: 1

  • Industri, næring: 1

  • Finans: 3

  • Internasjonale relasjoner: 5 (UD)

  • Justis, innenriks: 4

  • Konkurranse, forvaltning: 2

  • Miljø, klima, energi: 3 (+ 1 rådgiver)

  • Regional: 1

  • Transport, post og tele: 2

  • Informasjon: 1

  • I tillegg kommer de utsendte i delegasjonens ledelse

Boks 9.6 Den «norske kolonien» i Brussel

Det er mange interessante trekk ved det norske miljøet som har vokst frem omkring EU-institusjonene i Brussel. Utvalget ba Kjetil Wiedswang og Per Elvestuen om å skildre den norske kolonien i Brussel i tekst og bilder. Deres skildring er presentert i fortellingen plux. Hovedsakelig harmløs. Den norske modellen i Brussel.1 Her følger et utvalg fra deres «gonzo-journalistiske» beretning om den norske kolonien i Brussel:

«Da Norge på 1990-tallet ble med i det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet, sluttet Europaunionen å være utenriks og ble norsk politikk. Etter hvert som nasjonen oppdaget hvordan dette hang sammen, vokste den norske EU-delegasjonen i Brussel til å bli Norges største ambassade – og et speil av departementene hjemme i Oslo. Samtidig opprettet LO og NHO, KS, Statoil, Hydro, avholdsfolket, norske regioner og mange flere kontorer i EU-hovedstaden.»
«I kvartalene rundt Place du Luxembourg (plux på twittersk) – den unge europaelitens vannhull, ryktebørs og sjekkested – er det vokst frem en miniatyrutgave av «den norske modellen» i eksil.»
«I dag er det et par hundre nordmenn som på heltid lytter i EU-korridorene, er vertskap for talløse norske delegasjoner på Brussel-besøk og forsøker å påvirke unionen. De fleste opplever at Europa betraktet fra Brussel ser annerledes ut enn Europa sett fra Norge – og at Norge sett fra Brussel virker annerledes enn Norge sett fra Bestum, Bergen eller Brønnøysund.»
«Grovt sett har de fleste av dem tre oppgaver: a) Finne ut hva i himmelens navn det er som foregår. b) Drive kombinert reisebyrå & folkeopplysningskontor for politikere, byråkrater og faglige tillitsmenn som lurer på hva som foregår. c) Forsøke å påvirke det som foregår. Det er de to først jobbene tar mest tid for de fleste.»
«På EUs ekspertgruppemøter sitter nordmennene nederst ved bordet. Bordet er i årene etter at EØS-avtalen ble inngått blitt stadig større, men nordmennenes posisjon er den samme, nærmest døren. De får ordet sist, når de fleste andre er gått lei – og de må gå før avstemningen. Hvis de overhodet er invitert til møtet.»
«I EU-systemet synes man nordmenn er en eksemplarisk flokk ikke-medlemmer. Eneste bekymring er at vi skal begynne å gå i utakt, noe eurokratene sterkt fraråder.» Hvis du er en mus og går til sengs med en elefant, da bør du unngå at elefanten snur seg for ofte i sengen,» sa en av dem.»
«Ingen nordmenn har toppjobber i Brussel av typen som gir europeisk glans og status, men blant nordmennene som er i byen finnes likevel en følelse av kollektiv rikdom. Det er tryggheten om at bak og i bunnen finnes en rik velferdsstat.»
«De fleste nordmenn som er utstasjonert i Brussel mener Norge bør bli medlem av EU. Slik var det før og slik er det nå. It’s the only show in town. Å unngå enhver smitte av Europatanken er vanskelig å unngå, hvis en oppholder seg på stedet over lengre tid, men hjertet ligger tross alt nærmest lommeboken og i lommeboken ligger trygdekortet med konto i oljefondet.»

1 Wiedswang, K. og Elevestuen, P. (2011) plux. Hovedsakelig harmløs. Den norske modellen i Brussel, Europautredningen, rapport nr. 14.

9.4.2 Norges delegasjon til EU

EU-delegasjonen representerer norske myndigheter overfor EU. EU-delegasjonen har få formelle plikter og ikke noe klart formulert mandat. Delegasjonen arbeider ut fra en serie instrukser og signaler samt de overordnete målsetningene i for europapolitikken. Generelt kan man si at når en sak blir viet oppmerksomhet fra politisk ledelse i Norge arbeider delegasjonen lojalt for å følge dette opp. Når de politiske signalene er svakere har imidlertid delegasjonen relativt stor handlefrihet.

To sentrale og styringsdokumenter for delegasjonens arbeid er St.meld. nr. 23 (2005–2006) og den årlige virksomhetsplanen. I førstnevnte understrekes det at «EU-delegasjonen har et særskilt ansvar for å varsle om nye initiativ og prosesser» og at delegasjon samtidig skal være et kompetansesenter for hele forvaltningen.» Videre heter det at «EU-delegasjonen spiller en spesielt viktig rolle for å sikre samordning og innflytelse.» Ifølge Europameldingen skal EU-delegasjonen også være «et kompetansesenter for hele forvaltningen.»

EU-delegasjonen beskriver selv sine hovedoppgaver slik:

  • Å følge utviklingen i EU-samarbeidet på områder som er viktige for Norge, og å rapportere om dette

  • Å fremme norske bidrag, synspunkter og innspill overfor EU-institusjonene, EFTA-sekretariatet og EFTA-landenes overvåkningsorgan ESA

  • Å bidra til å identifisere og utnytte fullt ut norsk handlingsrom i EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og det utenriks- og forsvarspolitiske samarbeidet med EU

  • Å bidra til økt kunnskap og kompetanse om EU/EØS-spørsmål i Brussel og i Norge

I tillegg spiller EU-delegasjonen en viktig rolle i koordineringen av norskemyndigheters arbeid opp mot EUs institusjoner. I noen tilfeller får EU-delegasjonen, på grunn av de mange representerte departementer ved delegasjonen, også rollen som meklerinstans mellom ulike nasjonale interesser.

Det løpende arbeidet ved delegasjonen dreier seg i stor grad om å danne et best mulig grunnlag for å fremme norske interesser overfor EU-institusjonene og EUs medlemsstater. Norges formelle adgang til å delta direkte i utformingen av EØS-relevante tiltak, er knyttet til saksforberedelsen under Kommisjonen. Derfor dreier mye av arbeidet for de ansatte ved EU-delegasjonen om å forstå og formidle status på saker som behandles i de EU-institusjoner Norge ikke har adgang til – i første rekke Rådet og Europaparlamentet, og i Kommisjonen i saker som er forbi forberedelsesstadiet eller der man ikke har hatt et innledende stadium med nedsettelse av en arbeidsgruppe eller lignende.

Store deler av arbeidet kan karakteriseres som et slags diplomatisk etterretningsarbeid. Reell innsikt i de avgjørende interesser og hvem som målbærer og hevder dem, får man bare ved samtaler og møter med kolleger i medlemsstatenes delegasjoner i Brussel, lederne for arbeidsgruppene i Rådet fra det sittende, foregående og kommende formannskapsland, ansatte i rådssekretariatet som arbeider løpende med sakene over tid, kommisjonsfolk på forskjellige nivåer og ansatte og politikere i Europaparlamentet som håndterer sakene.

I tillegg til den løpende utviklingen av EU-delegasjonens nettverk i Brussel, er en annen hovedoppgave å knytte dette nettverket direkte til forvaltningsfolk og politikere i Norge. I og med at Norge i liten grad i EØS har noe inntak til prosessene etter at en eventuell arbeidsgruppe har levert et forslag til Kommisjonen, må dette nettverket for Norges del dannes fra bunnen av og vedlikeholdes kontinuerlig. Dette gjøres ved å invitere til møter av forskjellige slag i Norge eller i Brussel mellom forvaltningsfolk og politikere fra Oslo og forvaltningsfolk og politikere fra EU-institusjonene. EU-delegasjonens ansatte må videre være kontinuerlig oppdatert på status på det aktuelle feltet i Norge. Det er derfor vanlig at delegasjonens ansatte jevnlig både briefer og briefes av aktuelle myndigheter i Norge.

De ansatte ved delegasjonen trekkes ofte også direkte inn i utformingen av de posisjoner man tar på norsk side, ved at det gis råd for eksempel i forbindelse med innberetninger som beskriver status i en sak. Videre gis det fra EU-delegasjonen råd om hvordan man bør gå frem i en sak for å hevde norske interesser overfor EU-institusjonene og medlemsstatene. Dette kan innebære et omfattende påvirkningsarbeid i en rekke kanaler, også i medlemsstatenes hovedsteder.

EU-delegasjonens ansatte brukes videre i stor utstrekning i EU-delegasjonens omfattende informasjonsarbeid, for eksempel ved besøk fra skoleklasser og politikerdelegasjoner som kommer til Brussel for å lære om Norges forhold til EU.

Det løpende arbeidet til EU-delegasjonens ansatte som arbeider med justis- og migrasjonsspørsmål med tilknytning til Schengen-samarbeidet, skiller seg fra EØS-arbeidet beskrevet ovenfor. På dette området deltar Norge i stor grad på lik linje med EUs medlemsstater i behandlingen av sakene i Rådet. Det betyr at man arbeider direkte med sakene som går i Rådet ved deltagelse i og forberedelser til møter på alle nivåer i rådsstrukturen – fra arbeidsgruppemøter til de politiske møtene hvor politiske ledelse fra det norske Justis- og politidepartementet deltar. På dette feltet deltar man således fullt ut i dokumentflyten både ved EU-delegasjonen og i Oslo, og nettverkene i Rådet på alle nivåer er umiddelbart tilgjengelig under møtene.

Delegasjonen er med sine 35 diplomater (totalt 55 medarbeidere) Norges desidert største utenriksstasjon. FN-delegasjonen og Generalkonsulatet i New York som kommer på andreplass har til sammenligning kun 22 utsendte. Det er imidlertid ikke kun størrelsen som gjør EU-delegasjonen spesiell. Kun om lag en tredjedel av de utsendte er fra Utenriksdepartementet. Resten er spesialutsendinger fra norske fagdepartementer. Samtlige norske departementer med unntak av Kulturdepartementet og Statsministerens kontor er representert ved en eller flere slike fagråder. Fagrådene er lytteposter for sine respektive hjemlige departementer og samtidig departementenes forlengende arm i Brussel. EU-delegasjonen fremstår derfor nærmest som en slags sentralforvaltning i miniatyr. Ingen steder i norsk forvaltning er så mye forskjellig spisskompetanse samlet, og ingen steder er det så mye koordinering mellom ulike fagområder.

EU-delegasjonen har under EØS-avtalen stadig utvidet og intensivert sitt arbeid. Gjennom årene har delegasjonen utviklet seg til å bli en kunnskapstung, spesialisert og nettverksorientert organisasjon. Delegasjonen har unik tilgang på verdifull informasjon, og dens råd veier derfor tungt når viktige beslutninger fattes i Oslo. EU-delegasjonen har i de senere år også utviklet seg i retning av å bli et norsk samlingspunkt i Brussel.

Antall spesialråder og fagområder som dekkes har ekspandert kraftig i årene med EØS-avtalen. Antallet utsendte har steget fra 32 i 2000 til 41 i dag. Flere i delegasjonens administrasjon har i det samme tidsrom gått over til å bli lokalt ansatte hvilket innebærer at veksten i fagråder nok har vært enda større. Budsjettene har også økt i perioden og i 2011 hadde delegasjonen en budsjettramme på 23 millioner, men fagrådene belastes fagdepartementenes budsjetter.

Boks 9.7 Særlig prioriterte saker i UDs Arbeidsprogram for EU/EØS-saker 2011/2012:

  • Sikkerhet knyttet til offshore petroleumsvirksomhet

  • Nytt felles EU-rammeprogram for forskning (nytt og større enn tidligere)

  • Energi 2020, med spesiell vekt på energieffektiviseringsdirektivet

  • Endringer i direktivet om innskuddsgarantiordningen (omstridt direktiv i Norge)

  • Regionalstøtteretningslinjene (betydning for norsk differensiert arbeidsgiveravgift)

  • Håndhevelsesdirektiv for utsendingsdirektivet (arbeidsinnvandring)

  • Endringer i direktivet om datalagring (revisjon av omstridt direktiv)

  • EUs klimapolitikk (med særlig vekt på forhandlinger og kvoter)

  • Etablering av et indre marked for sjøtransport i Europa

  • Revisjon av Dublin-forordningen (viktige regler for norsk innvandingspolitikk)

  • Personvernlovgivning (EU varslet ny personvernlovgivning i 2012)

Organisering og oppgaver

Delegasjonen i Brussel ledes av en EU-ambassadør som er ansvarlig for all kontakt mellom Norge og EU og som har instruksjonsmyndighet overfor norske representanter som deltar i møter i EU. I september 2011 overtok assisterende utenriksråd Atle Leikvoll stillingen som norsk EU-ambassadør etter Oda Helen Sletnes som gikk over til å bli president i ESA. Den øvrige ledelsen ved delegasjonen er også utsendt fra Utenriksdepartementet.

De fleste av spesialrådene er embetsmenn som kommer fra stillinger som underdirektør, avdelingsdirektør eller ekspedisjonssjef i sine hjemlige departementer, og som ofte i tillegg har internasjonal erfaring. Fagrådene er organisert i 13 fagområder, som delvis følger departementsstrukturen i Norge og delvis sektorinndelingen i Rådet. Fagrådenes arbeidsoppgaver fastsettes av departementene i samråd med fagrådene selv og ledelsen ved delegasjonen. Fagrådene kan derfor i nokså stor grad påvirke egne arbeidsoppgaver og målsetninger. Ved siden av fagrådene og de UD-utsendte er det lokalt ansatte rådgivere, praktikanter og administrativ personell.

EU-delegasjonen driver et omfattende informasjonsarbeid, både mot norske målgrupper, EUs institusjoner og ulike internasjonale aktører i Brussel. En hyppig oppdatert hjemmeside på norsk og engelsk samt et ukentlig nyhetsbrev er viktige informasjonskanaler. Presse- og informasjonsarbeidet er et prioritert område ved stasjonen, og siden 2006 er antall personer som jobber med intern og ekstern kommunikasjon økt fra en til seks personer (informasjonsråd, to informasjonsrådgivere og tre studentpraktikanter). Delegasjonen har i den senere tid også arbeidet for å bli mer åpen. Det etterlyses likevel fortsatt større åpenhet og tilgang til informasjon fra delegasjonens side, blant annet når det gjelder publisering av postjournaler.

Delegasjonen driver også annen utadrettet virksomhet i form av konferanser, seminarer, åpne møter og foredrag. Disse arrangeres gjerne i samarbeid med tenketanker, Europaparlamentet, Kommisjonen, andre lands representasjoner i Brussel med mer. EU-delegasjonen bruker mye av sin kapasitet på å ta imot besøk fra ulike norske grupper, det være seg skoleklasser, studenter, lokal og regional forvaltning, næringsliv, frivillige organisasjoner, interessentgrupper, journalister og politikere. Det totale antall besøkende til EU-delegasjonen har økt betydelig, fra omkring 2 500 på slutten av 1990-tallet til mellom om lag 6 500 i 2010. Antall besøk fra politisk ledelse og stortingskomiteer har også økt i den senere tid.

Nettverk og kontakter blir sett på som avgjørende for å få tilgang på nødvendig informasjon og dokumenter. Delegasjonen bruker derfor store ressurser på nettverksbygging og evne til å bygge relasjoner vektlegges også ved rekruttering av fagråder. Gjennomgående oppgir EU-delegasjonens utsendte å ha et nettverk på mellom 30–40 personer, og det er særlig ansatte ved EU-lands delegasjoner (spesielt de nordiske) og i Kommisjonen og rådssekretariatet som vurderes som viktige kontakter.85 Den norske EU-delegasjonen er mer avhengig av uformelle kontakter og nettverk fordi Norge ikke har de samme offisielle kontaktpunktene og mulighetene til deltakelse som EUs medlemsland. I sitt virke og i sin arbeidsform har EU-delegasjonen derfor mange likhetstrekk med de mange lobbyorganisasjonene som holder til i Brussel.

De utsendte ved EU-delegasjonen får ofte et noe annet perspektiv på EU enn de i sentralforvaltningen hjemme. Å være i Brussel og arbeide opp mot EU gir bedre innsikt i og forståelse for prosessene i EUs og de løsningene som utformes. I forskningen tales det gjerne om at det er en viss tendens til at noen kan go native («bli innfødt») i betydningen at man ved å jobbe i og opp mot EU-institusjonene i sterkere grad begynner å identifisere seg de felleseuropeiske mål og i mindre grad med hjemlandets særinteresser. Det er sikkert visse tendenser til dette også blant norske tjenestemenn. Noen av de utsendte tjenestemenn er nok i større grad pådrivere for europeisk samarbeid og norsk deltakelse enn hva tilfellet er for hele forvaltningen som sådan. Samtidig opplever de utstasjonerte også sterkere i det daglige at Norge ikke er med i store deler av EU-samarbeidet.

Huset

Opptrappingen av aktiviteten ved EU-delegasjonen har skjedd samtidig med en omfattende oppgradering av delegasjonens lokaler. Det tok seks år og 200 millioner kroner å kjøpe og oppgradere kontorbygningen i Rue Archimède 15–17 som i januar 2009 ble gjenåpnet som Norway House (Norges hus). Bygningen har huset Norges ambassade og EU-delegasjon siden 70-årene og ble kjøpt av Statsbygg i 2003. I følge St.meld. nr. 23 var «[o]ppgraderingen av EU-delegasjonens lokaler viktig for å skape et samlende punkt for norske aktører og bidra til økt synliggjøring av Norge i Brussel.» Med byggets nye fasade skal arkitektene ha ønsket å bryte opp i den byråkratiske stilen som råder i EU-kvarteret uten å skille seg ut på en arrogant måte. Innvendig er også delegasjonen totalrenovert og fremstår som en av de mest påkostede og utsmykkede norske utenriksstasjoner.

Norway House har en av Brussels mest sentrale beliggenheter, rett over gaten for Kommisjonens hovedkvarter Berlaymont og med utsikt mot kommisjonspresidentens kontor. I boken «Representativt – bygninger i norsk utenrikstjeneste» av Hugo Lauritz Jenssen beskrives EU-delegasjonens beliggenhet slik:

Figur 9.6 Place Luxembourg, like ved Europaparlamentet, er møteplassen for mange når kontortiden er over.

Figur 9.6 Place Lux

Kilde: Tegning: Per Elvestuen

«Hovedlaboratoriet for det politiske prosjektet Europa ligger som en prustende drage på dørstokken til Norges EU-delegasjon. Det er kun 32 meter fra Norges hus i Rue Archimède til Berlaymont-bygget. Standhaftig tviholder Norge på sin posisjon i randsonen av Europa. Intim avstand. Utenfor, men på kloss hold.»
Figur 9.7 Vinteren 2011 innhentet utvalget en gonzojournalistisk rapport om det norske eksilmiljøet i Brussel fra Kjetil Wiedswang, med illustrasjoner av Per Elvestuen. Den ble trykket som nr. 13 i serien med eksterne utredninger, og ligger også i pdf på utvalgets hjemmeside (europautredningen.no).

Figur 9.7 Rapport om den norske kolonien i Brussel

Figur 9.8 Det norske hus ligger rett over gaten for EUs hovedkvarter. Vi ser at Kommisjonens fasade speiles i vinduene på bygningen.

Figur 9.8 Det norske hus

Kilde: Foto: Den norske EU-delegasjonen

Om lag 70 prosent av kontorbygningen på 13 etasjer disponeres av EU-delegasjonen og den Norske ambassaden til Belgia. I tillegg holder Stortingets nyåpnede Brussel-kontor til i huset. Det samme gjør en representant fra Toll- og avgiftsdirektoratet samt to av de norske regionkontorene. Videre huser bygget representanter for de norske bedriftene Hydro, Statkraft, Orkla og Agder energi, samt Energibedriftenes landsforening. Enkelte av de norske organisasjonene i Brussel fortrekker imidlertid å heller være lokalisert hos sine europeiske paraplyorganisasjoner, snarere enn å være i huset.

9.4.3 Norske nasjonale eksperter

Siden Norge ikke er med i EU har nordmenn normalt ikke mulighet for å bli ansatt i EUs institusjoner. Gjennom EØS-avtalen har imidlertid Norge anledning til å delta i EUs ordning med å tilby nasjonale eksperter (seconded national expert – SNE). De nasjonale ekspertene betales og lånes ut til EU-institusjonene fra nasjonale forvaltninger i EUs medlemsland, EFTA/EØS-land, kandidatland og mellomstatlige organisasjoner.

Ekspertene er såkalt «sekondert», hvilket betyr at lønn og andre utgifter i forbindelse med oppholdet bæres av norske myndigheter. Under kontraktperioden, som har en maksimum varighet på fire år, utfører de nasjonale ekspertene som regel samme typer arbeidsoppgaver som Kommisjonens faste ansatte på samme nivå. Norske myndigheter har ikke noen instruksjonsmyndighet.

De norske nasjonale ekspertene arbeider i all hovedsak for kommisjonens Generaldirektorater i Brussel og Luxembourg. Per mai 2011 hadde Norge 44 nasjonale eksperter i Kommisjonen og tre i EU-byråer. Antallet nasjonale eksperter har gått noe ned fra 2008 da Norge hadde nærmere 60 nasjonale eksperter. Norge har ikke hatt tilgang til å sende nasjonale eksperter til i rådssekretariatet eller EU-domstolen, men hadde i en periode fra 2006 en nasjonal ekspert i Europaparlamentet.

De fleste av de norske nasjonale ekspertene er såkalte «in kind»-eksperter, som er å regne som et budsjettmessig bidrag til EØS/EFTA-landenes deltakelse i EU-programmer. Resten er eksperter «sekondert» på grunnlag av bilaterale avtaler mellom den enkelte virksomhet og EU-institusjonen.

Det var totalt 1098 nasjonale eksperter ansatt i Kommisjonen i 2011 og de utgjorde dermed et betydelig tilskudd til EUs administrative kapasitet. Av disse var 44 nordmenn, dette utgjør altså 4 prosent av samtlige.86

Nasjonale eksperter er etterspurt av Kommisjonen av flere grunner. Ordningen gir Kommisjonen relativt rask og fleksibel tilgang på personell og ekspertise på saksområder hvor de selv kan være tynt bemannet. Nasjonale eksperter ansettes også raskt og fleksibelt etter behov. Videre kan ordningen gi Kommisjonen nyttig informasjon om medlemslandene (og tredjeland), og det kan samtidig gi Kommisjonen en mulighet til på sikt å påvirke de ulike nasjonale administrasjonene innenfor bestemte saksområder.

I Norge har de nasjonale ekspertene blitt sett på som nyttige virkemiddel i europapolitikken. Det blir sett på som en mulighet for å få innsyn og førstehåndskunnskap om EUs politiske prosesser og de kan også medvirke på utformingen av EUs politikk. Det er imidlertid klare begrensinger for hvordan de nasjonale ekspertene kan brukes. Ekspertene er under sitt opphold underlagt Kommisjonens instruksjonsmyndighet og lojalitetsplikt, og skal ikke pålegges arbeidsoppgaver hjemmefra, eller brukes til å fremme nasjonale interesser.

Undersøkelser87 har da også vist at norske nasjonale eksperter under sitt opphold i Kommisjonen i liten grad identifiserer seg med norske departementer og direktorater (11 prosent). Sterkest er tilhørigheten til Kommisjonen og særlig det Generaldirektorat de er tilknyttet. De har også sterk tilhørighet til egen profesjon og eget saksområde.

Det er likevel mulig for utsenderlandet å dra nytte av den kompetanse, nettverk og tilgang på informasjon som eksperten har under sitt opphold. Ordningen gir et kontaktpunkt inn i EU og representerer også en god mulighet for å styrke EU-kompetansen i norsk forvaltning og for å bygge opp kontakter og nettverk i EU-systemet. Samtidig kan de nasjonale ekspertene kan også bidra til å øke forståelsen for EØS, norske forhold og utfordringer internt i EUs institusjoner.

Evalueringer av den norske ordningen og håndteringen har påpekt flere forbedringsmuligheter, ikke minst når det gjelder utnyttelse av de nasjonale ekspertenes opparbeidede kompetanse ved hjemkomst. Det er også blitt påpekt at Norge i mindre grad enn andre land er strategiske med hensyn til hvem som rekrutteres som nasjonal ekspert og hvor de blir plassert i Kommisjonen.88

9.4.4 Norske ikke-statlige aktører

Det er i dag et 20-talls ikke-statlige norske aktører med representasjon mot EU i Brussel. De ikke-statlige aktørene i Brussel omfatter norske regioners Brussel-kontorer, korporative representanter, forskjellige interesseorganisasjoner, større bedrifter, samt enkelte konsulent- og advokatfirmaer. De norske aktørenes Brussel-kontorer ble hovedsakelig opprettet i periodene 1990–1994 og 2000–2005. I tillegg til aktørene med representasjon i Brussel driver en rekke norske aktører EU-rettet arbeid fra Norge.

Utvalget har innhentet viser en ekstern utredning av de ikke-statlige norske aktørers virksomhet overfor EU.89 Utredningen viste at EUs politikk er av stor betydning for utforming av rammebetingelser og regelverk for en rekke norske bedrifter og organisasjoner, og at de derfor hadde etablert seg i Brussel for å drive ulike former for påvirknings- og medvirkningsarbeid. Det viktigste formålet med aktiviteten i Brussel var informasjonsinnhenting, enten de jobber fra Brussel eller fra Oslo. Noen aktører søkte i tillegg å påvirke EUs beslutningsprosesser gjennom lobbyvirksomhet.

Den klart viktigste EU-institusjonen for norske ikke-statlige aktører var Kommisjonen, mens Europaparlamentet var nevnt som nest viktigst. Ifølge aktørene var det viktig for disse organisasjonene å arbeide gjennom europeiske paraplyorganisasjoner. Medvirkning i en tidlig fase ble også ansett som spesielt viktig.

Betydningen av den norske delegasjonen og norske statlige institusjoner blir rangert forholdsvis lav, sammenlignet med andre typer av kanaler. Det samme gjaldt for EFTA og ESA. Det var imidlertid noe forskjell mellom aktørene i vurdering av betydningen av kontakt med norske myndigheter. I større kriser var det særlig nyttig å arbeide med norske myndigheter. At de offentlige institusjonene oppfattes som lite relevante skyldes først og fremst at norske organisasjoner og selskap har ofte egne kontakter i EU-systemet og i EUs medlemsland. Blant annet har flere av de norske aktørene ofte mer direkte adgang til EUs beslutningsprosess gjennom datterselskaper i medlemsland eller gjennom europeiske søsterorganisasjoner og forbund.

Heller ikke når det gjelder informasjonsinnhenting ble den norske EU-delegasjonen vurdert som spesielt nyttig for norske aktører i Brussel. De fleste av interesseorganisasjonene pleier å få sin informasjon gjennom sine europeiske føderasjoner eller søsterorganisasjoner i medlemslandene, og de oppga at de gjerne var bedre informert enn representanter ved delegasjonen. Videre får de ofte også tilgang på informasjon tidligere. Noen aktører opplevde at de i møter med delegasjonen hadde mer å fortelle til delegasjonen, enn det de fikk av informasjon fra delegasjonen. At delegasjonen har lite informasjon å dele kan være et resultat av at delegasjonen i mange sammenhenger selv opptrer som en lobbyvirksomhet og tilegner seg informasjon underhånden som ikke uten videre kan videreformidles.

Siden en så stor del av arbeidet foregår gjennom europeiske nettverk og kontakter, inntar også norske ikke-statlige aktører i Brussel en mer samlet europeisk posisjon enn norske myndigheter. Et paradoks er også at de norske aktørene, på grunn av Norges tilknytningsform og manglende offisielle norske kanaler inn i EU-systemet, derfor kan opptre enda mer europeiske enn tilsvarende aktører fra EU-land. Bare halvparten av de norske ikke-statlige aktørene var registrert i Europaparlamentets frivillige lobbyregister og enda færre var registrert i Kommisjonens register.

Et flertall av de ikke-statlige aktørene som arbeider opp mot EU finner at Norges tilknytningsform virker begrensende på deres evne til å drive påvirkningsarbeid, sammenlignet med fullt medlemskap. Disse begrensningene er sett for eksempel i forhold til Sverige, og knytter seg først og fremst til mangelen på norske representanter i Europaparlamentet og Rådet og i andre EU-institusjoner som aktørene kunne kontakte. Samtidig ble det fremhevet at det kunne være manglende evne for Norge, over tid, til å bygge opp en grunnleggende forståelse av de norske interessene i de ulike delene av beslutningssystemet i EU.

Tilsvarende observasjoner er gjort i tidligere studier, hvor det blant annet er påpekt at representanter fra organisasjoner utenfor EU ikke alltid blir oppfattet som helt likeverdige deltakere i forskjellige europeiske sammenslutninger. Blant annet kunne de oppleve å havne bak i køen ved valg til lederposisjoner, ved utnevning av representanter i komiteer, utvalg m.v., samtidig som EU-utvidelsen hadde gjort kampen om oppmerksomhet og posisjoner sterkere. Videre ble det rapportert at norske representanter ofte oppfattes som mindre attraktive som kontakter for nettverksbygging og informasjonsutveksling enn representanter fra medlemsland. Dette fordi de som følge av fravær av nasjonale aktører i EU-institusjonene sjelden har særlig verdifull informasjon å «by på» og heller ikke kan påvirke noen stemme i Rådet eller Kommisjonen. Representanter for norsk fagbevegelse synes videre å ha blitt mer avhengige av nordiske søsterorganisasjoner som har bedre tilgang i EU-saker – via nasjonale myndigheter og representanter i EU-institusjonene – for å få gjennomslag på europeisk plan. Norske fagforbund oppgav også i mindre grad enn sine nordiske kolleger at nasjonalstatlige myndigheter og egen hovedorganisasjon var viktige i deres påvirkningsarbeid på europeisk plan.

Sammenlignet med andre land har Norge relativt få organisasjoner og ikke-statlige aktører representert i Brussel. En sammenlignende studie av interesseorganisasjoner etter opprinnelsesland viste at det var 15 norske, sammenlignet med for eksempel Sveits (73), Sverige (47) og Danmark (44).

Figur 9.9 Oversikt over interesseorganisasjoner etter opprinnelsesland (prosent) (2010)

Figur 9.9 Oversikt over interesseorganisasjoner etter opprinnelsesland (prosent) (2010)

Kilde: Datasett hentet fra database EU Interest Group Population. Wonka, A., mfl. (2010) Measuring the Size and Scope of the EU Interest Group Population. European Union Politics, vol. 11 nr. 3.

For interessegrupper og ulike ikke-statlige aktører har europeisk integrasjon og Norges avtaler med EU også bidratt til å etablere en ny kanal for å fremme egne interesser og egen politikk. I stedet for bare å forsøke å påvirke nasjonale myndigheter, forsøker de også å påvirke EU og EUs medlemsland. Noen ganger er det ingen motsetning mellom interessene til de norske myndighetene og de ikke-statlige aktørene, mens det i andre sammenhenger kan det være betydelige interessemotsetninger. På noen områder kan også de ikke-statelige aktørene ha lettere eller større formell adgang til beslutningsprosessen enn norske myndigheter, på andre områder er det omvendt. I et slikt politisk flernivåsystem reises det en rekke spørsmål om forholdet mellom diplomati, demokrati og interesserepresentasjon.90

9.5 Norsk påvirkningsarbeid i praksis

I det påvirkningsarbeidet er det stor forskjell mellom de mange små løpende sakene og noen av de store enkeltsakene.

De aller fleste sakene er små saker som får begrenset oppmerksomhet og som håndteres i stor. Disse sakene kjennetegnes av at det løpende arbeidet med å påvirke eller medvirke prosessene i EU i all hovedsak er embetsstyrt. Her handler det i stor grad om å holde seg løpende orientert, og så gjøre en innsats der man får signaler om det – eller selv ta initiativ i saker. Det er gjerne ganske mye rom og behov for eget initiativ. I store deler av det løpende arbeidet handler det først og fremst om å innhente informasjon om hva som skjer i EU, og skrive rapporter om det hjem til norsk forvaltning. En gjennomgang av innberetningene fra delegasjonen tydeliggjør hvor stor vekt som legges på denne siden av arbeidet. Ofte signaliseres det hjem og det etterlyses politiske styringssignaler eller avklaringer. Noen ganger følges disse opp – andre ganger er det liten respons og det kan oppleves som å sende dokumentene ut i det store intet.

Men i perioden har det også vært noen store saker som har ført til omfattende politisk og administrativ mobilisering over lang tid, både fra embetsverket i Norge, fra næringer og fra myndigheter og interesseorganisasjoner. Disse sakene har vært å betrakte som skippertak. Her har det gjerne vært større kampanjer som har vært mer eller mindre koordinerte. Ulike kanaler og nivåer er benyttet for å fremføre budskapet, politisk og administrativt – opp mot EU-institusjonene i Brussel, men samtidig også opp mot utvalgte nasjonale hovedsteder i EU-landene. I noen tilfeller har det også vært koordinering mellom statlige og ikke-statlige aktører – og med bruk av ulike partinettverk

De store kampanjene har gjerne vært satt i gang i forbindelse med ulike «brannslukkingstiltak». Her har det gjerne vært større eller mindre kriser eller konflikter. Noen ganger kan det være at det er lovgivning under oppseiling i EU som vil være EØS-relevant og som norske myndigheter ikke mener er i Norges interesse. Eller det kan være noe Norge ønsker tillatelse til – typisk statsstøttetiltak. Noen slike saker er knyttet til for eksempel laksestriden (se kapittel 21.4.5), saken om differensiert arbeidsgiveravgift (se 18.3.2). spørsmålet om CO2-rensing på Kårstø og Mongstad (se kapittel 19) og ulike forsøk på å påvirke EUs maritime politikk der Norge hadde nasjonale eksperter som bidro i prosessen, og samtidig var det et samspill mellom myndigheter, forskning, næringsliv og ulike regional aktører.

En annen sak var den norske kampen for å forby private spilleautomater, og for å bevare det offentlige pengespillmonopolet (Norsk Tipping) – to rettssaker om dette for EFTA-domstolen i 2006–7. Fra norsk side ble det ansett som viktig å få så mange EU-stater som mulig til å støtte Norge med innlegg under rettsprosessen, for å vise at dette ikke var et norsk spørsmål, men et felles europeisk. Det var derfor en koordinert kampanje som ble satt i gang fra norsk sider til dette. Den var rettet inn på fire plan: (i) på politisk nivå, (ii) gjennom Kulturdepartementet som fagdepartement, som tok kontakt med fagdepartementene med ansvar for pengespill i andre EU-stater, dels direkte og dels gjennom det felles EU-nettverket for statlige pengespillmyndigheter, dels (iii) ved at norsk tipping tok kontakt med sine søsterselskaper i europeiske land og ba dem be sine myndigheter om å støtte Norge. Resultatet var at 10–12 EU-stater intervenerte til støtte.

En annen nyere sak er spørsmålet om endringer av reglene om forbrukerbeskyttelse. I denne saken ble det også lagt et ganske helhetlig løp med EFTA-posisjoner og et ytterligere norsk posisjonsnotat som ble omdelt i Brussel tidlig. Dette ble fulgt opp av nye posisjonsnotater fra EFTA og Norge etter at direktivforslaget var fremsatt. Under hele prosessen ble det i regi av EU-delegasjonen og EFTA-sekretariatet i Brussel avholdt en lang rekke møter med sentrale folk i Kommisjonen og parlamentet, samt med diplomater fra medlemslandenes delegasjoner i Brussel. På politisk nivå ble saken tatt opp med de skiftende rådsformannskapers ansvarlige ministre av barne- og likestillingsministeren, justisministeren og i en rekke møter på statssekretærnivå i Brussel og i medlemsstatenes hovedsteder. Under behandlingen i EU-institusjonene ble det løpende spilt inn justerte posisjoner fra norsk side, blant annet til komiteen for indre markedssaker i Europaparlamentet. Direktivet ble i EU vedtatt i juni 2011 med en rekke endringer sammenlignet med Kommisjonens opprinnelige forslag. Det er usikkert om den norske innsatsen for å endre direktivet har hatt betydning for direktivets endelige innhold, men det er klart at endringene som ble foretatt i direktivet underveis er i tråd med de norske interesser som har vært fremført i norske posisjonsnotater og under møter på embetsnivå og på politisk nivå.

En av de større kampanjene i de siste par årene har vært spørsmålet om Bankinnskuddsgarantien. Norge har siden 1996 hatt en innskuddsgarantiordning som dekker 2 millioner kroner per innskyter per bank. Under finanskrisen fremmet Kommisjonen i oktober 2008 et forslag hvor man tok sikte på å øke minimumsgarantien til 100.000 euro. EU foreslo totalharmonisering. Siden finansminister Kristin Halvorsen begynte å involvere seg i november 2008, har regjering og embetsverk forsøkt å påvirke ulike aktører i EU og medlemsstatene.91 Det har vært en meget omfattende innsats fra den norske regjeringen i form av brevvekslinger, politiske møter, videokonferanser, m.m. Ifølge en oversikt per 1. oktober 2011 hadde Kristin Halvorsen og nåværende finansminister Sigbjørn Johnsen til sammen hatt omkring 20 politiske samtaler om saken i forskjellige sammenhenger. Videre hadde de to ministrene sendt til sammen 24 brev til finansministre i EUs medlemsland, Kommisjonen og medlemmer av Europaparlamentet. Norge hadde mottatt 12 brev. Norge har også invitert Michel Barnier, EU-kommissær for det indre marked og tjenester til Norge for å diskutere problematikken. I tillegg kommer embetsverkets, og særlig EU-delegasjonens innsats, som også har vært betydelig. Saken er ikke avklart.

Flere av sakene viser hvilke betydelige faglige og politiske ressurser som må settes inn fra norsk side for å ha en mulighet til å nå frem i EØS-sakene. Saken understreker også betydningen av at en på et tidlig tidspunkt utvikler en nasjonal og politisk forankret posisjon, at man bestemmer seg for en klar plan for påvirkningsarbeidet, samt viktigheten av et kontinuerlig samarbeid mellom Oslo, EU-delegasjonen i Brussel og utenriksstasjonene i medlemsstatenes hovedsteder.

Det har etter hvert blitt klart for norske myndigheter at Norge ikke kan ha noen generell påvirkning på EU, men at man må prioritere noen få enkeltsaker av særlig nasjonal og politisk interesse, dersom det skal være håp om å nå frem.

I de senere år har det derfor vært lagt noe mer vekt på å prioritere, Det er etablert et rullerende nye «Arbeidsprogram for EU/EØS-saker» er bygget opp rundt prioritering av enkeltsaker – med tre hovedkapitler – (1) EØS-samarbeidet, (2) Justis- og innenrikssamarbeidet, og (3) Samarbeid på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området. Hvert av disse delt i underkapitler, og på hvert av disse trukket frem i snitt 4–5 saker som for tiden fremheves som de sakene som prioriteres særskilt.

Disse arbeidsprogrammene startet man i Norge med på midten av 2000-tallet og det er siden blitt en årlig publikasjon. Arbeidsprogrammet er først og fremst reaktive. Det er utarbeidet i lys av Kommisjonens og Rådets ulike arbeidsprogram og prioriteringer, men det er også supplert med saker som anses som særlig viktige for Norge. UD og øvrige departementer foretar en vurdering av hvilke saker som er viktige innenfor ulike sektorer og som bør prioriteres fra norsk side.

I innledningen til det siste arbeidsprogrammet (for 2011/2012) fra juni 2011 er det trukket frem en liste på 11 saker som for tiden er til behandling i Rådet og Europaparlamentet (såkalte pre-pipeline-saker), og som det er knyttet norske interesser til, og som skal prioriteres – listen gir et illustrerende innblikk i hva det løpende arbeidet typisk handler om:

Figur 9.10 Nærings- og handelsminister Trond Giske møter EUs kommissær for det indre marked og tjenester Michel Barnier i juni 2010.

Figur 9.10 Norsk aktiv europapolitikk

Kilde: Foto: Den europeiske union

Av de 11 prioriteringene finner vi særlig saker som er knyttet til norske interesser innenfor energi, klima, sjøfart og regional støtte, samt direktiver som er særlig omstridt i Norge. Halvparten av prioriteringene er knyttet til spesielle rettsakter, mens de andre er knyttet til pågående revisjoner av regelverk eller mer omfattende reformer. De sakene som dominerer europeisk dagsorden, som EUs gjeldskrise, regulering av bank og finansnæringen så vel som ulike spørsmål knyttet til etableringen av en felles utenrikstjeneste synes ikke å være prioritert.

Et annet eksempel finner vi i Miljøverndepartementet. Dette er blant de departementene som har vært flinkest til å utarbeide rullerende planer for håndtering av viktige EU/EØS-saker og de har vært særlig bevisst på å prioritere noen få utvalgte saker. I «Påvirkningsarbeidet overfor EU – Miljøverndepartementets strategi 2011» har departementet valgt å legge vekt på to saker: i) EUs klimapolitikk – med vekt på nytt initiativ om å inkludere skipsfart i kvotedirektivet, oppfølging av det reviderte kvotedirektivet, samt samarbeid i de internasjonale klimaforhandlingene. ii) EUs naturmangfoldpolitikk – med fokus på oppfølging av Nagoya-møtet, bl.a. post 2010 mål og genressursprotokollen, samt samarbeid om den økonomiske verdien av naturmangfold og økosystemtjenester (FNs TEEB-rapporter) og om sammenhengen mellom klima- og naturmangfoldpolitikken. Disse prioriteringene er ekstra interessante. Den første gjelder en del av EUs miljøpolitikk som Norge er tilknyttet gjennom EØS, men der særnorske forhold gjør at det er visse utfordringer. Det andre punket er den delen av EUs miljøpolitikk som ikke er omfattet av EØS-avtalen, men likevel altså ambisjoner om å påvirke innholdet her.

9.6 Avsluttende merknader

Utvalget skal bemerke at det er en vedvarende spenning i norsk europapolitikk at Norge ikke er medlem i EUs beslutningsprosesser samtidig som man har en ambisjon om å påvirke dem. Mulighetsrommet for en aktiv europapolitikk skapes av de åpninger og muligheter EU gir, og den vilje og kapasitet Norge har til å forsøke å medvirke. Det finnes muligheter for å medvirke og påvirke EUs beslutninger, men det er åpenbare begrensninger på hvilke resultater som realistisk kan oppnås.

Utvalget vil bemerke at den aktive europapolitikken i stor grad handler om informasjonsinnhenting, snarere enn påvirkning. I den grad Norge driver påvirkning eller medvirkning, skjer det først og fremst i de tidlige fasene, og på de områder der Norge har felles interesser med EU. Det har vist seg vanskelig å få varige eller midlertidige unntak, og det har vært få forsøk fra norsk side til å påvirke EUs dagsorden. Aktiv europapolitikk er sjelden rettet mot de generelle politiske prosessene i EU, men i hovedsak i stedet mot enkeltvedtak eller avledede rettsakter. Prosessen er mer reaktiv enn egentlig aktiv.

Utvalget vil bemerke at den aktive europapolitikken fra myndighetenes side i stor grad er drevet av tjenestemenn og eksperter. Få norske politikere ser europapolitikken som et virkemiddel for å realisere sine politiske målsettinger. Det har vært noen få norske politikere som har prioritert europeisk samarbeid, de har hatt ambisjoner, personlige egenskaper og vilje til å drive frem saker, og de har i kraft av sine ressurser oppnådd resultater. Men det synes som de fleste norske politikere har vist relativt liten interesse. Fordi de ikke deltar i vedtaksprosessene i EU er det også ofte få incentiver for norske politikere til å engasjere seg i europapolitikken. I den grad norske politikere involveres er det ofte i ulike krisesituasjoner. De vil da ofte møte EU og EUs vedtak eller rettsakter som et hinder for egne perspektiver eller prosjekter. Norske politikere er, med noen unntak, først og fremst tilskuere, ikke deltakere, til den europeiske utviklingen.

Utvalget vil også bemerke at betingelsene for aktiv europapolitikk er vanskelige. I løpet av perioden har utviklingene i EU på mange områder ytterligere svekket muligheten for norsk medvirkning. Beslutningsmyndighet er flyttet og konkurransen om oppmerksomhet er skjerpet. Døren er blitt smalere, det er flere som vil inn, og det er også en sortering av køen i døren. Norge har tradisjonelt hatt en privilegert tredjelandsstatus, men denne er vanskeligere å videreføre når det er flere andre tredjeland som krever det samme. Makt er overført fra Kommisjonen til organer og institusjoner som Norge har svakere tilknytning til. Og hastigheten i mange beslutningsprosesser er skrudd opp, som gjør det vanskeligere for tredjeland å følge prosessene og gi innspill

Utvalget registrererat det etter hvert bygd opp et ganske betydelig norsk nærvær i Brussel. EU-delegasjonen er Norges klart største utenriksstasjon, og den er blitt et viktig kompetansemiljø og en sentral koordinerende mekanisme for norsk europapolitikk. I norsk sammenheng er stasjonen stor, men sammenlignet med andre land er det norske miljøet i Brussel likevel lite. Arbeidet med europapolitikken er i de senere år gradvis forbedret og systematisert. Det er etablert tydeligere arbeidsprogram og klarere prioriteringer. Arbeidet med informasjonsinnhenting og formidling er styrket og systematisert. Det er trolig fortsatt et forbedringspotensial både hva gjelder prioritering er og formidling, og det kan også være hensiktsmessig å se nærmere på rapportering av aktiviteter og evaluering av resultater.

Utvalget vil bemerke at norsk europapolitikk i stor grad er statlig europapolitikk. Det er ofte det offisielle Norge som deltar i de ulike kanalene. Sammenlignet med EU-statene er det relativt liten deltakelse fra partier, interesseorganisasjoner, bedrifter eller enkeltpersoner. EØS-avtalen og europeisk integrasjon har samtidig skapt nye muligheter og kanaler for andre private eller ikke-statlige aktører og organer. Av og til kan de ulike norske statlige og ikke-statlige aktørene arbeide sammen i et interessefelleskap, mens de andre ganger motarbeider hverandre eller har klare interessekonflikter. På enkelte områder har også de ikke-statlige organene bedre, eller minst like gode, formelle og uformelle kanaler til medvirkning og informasjon som de offentlige. Norsk utenrikspolitikk, diplomati og påvirkning drives derfor av et bredt sett med aktører med ulike interesser og ulike dagsordener og det er ofte vanskelig å snakke om klare «norske» interesser eller posisjoner.

Utvalget forstår lobbyisme eller lobbyvirksomhet som systematisk og målrettet påvirkning for å oppfylle egne målsettinger overfor politiske beslutningstakere i EU. I henhold til en slik definisjon er det liten tvil om at Norge er en «lobbynasjon» i Europa. Under den nåværende tilknytningsformen til EU er Norge i stor grad henvist til dette. For Norge er det naturlig å forfølge sine interesser opp mot EU med de midler som står til rådighet, og det er ikke egentlig noen alternativ. Lobbyisme kan i prinsippet undergrave de formelle beslutningsorganenes autoritet og troverdighet, men samtidig er åpenhet og lydhørhet overfor berørte parter ansett som viktig for å sikre kvaliteten og legitimiteten til beslutningene. Lobbyvirksomhetens legitimitet er betinget av hvilke interesser som deltar, hvilket ressursgrunnlag de har og hvordan de opptrer.

Utvalget registrerer også at EU ofte anser norske bidrag som velforberedte, konstruktive og likesinnede. Rådet kom også i desember 2010 med en oppfordring om at EFTA-statene burde bruke de eksisterende rammene for dialog.

Utvalget vil samtidig påpeke at det er meget vanskelig å måle i hvilken grad den norske aktive europapolitikken gir resultater. Det viktigste er antakelig det løpende daglige arbeidet med å følge med på hva som skjer i EU, og formidle det hjem til norske beslutningstakere. Betydningen av dette er stor, men umulig å måle. Det er heller ikke lett å måle suksess eller fiasko i enkeltsaker. Slik evaluering blir gjerne anekdotisk, og lite pålitelig. Dessuten er det en (forståelig) tendens til å overdrive betydningen av egen innsats. De gangene norske politikere melder om at de har fått til noe i Brussel, kan det ofte diskuteres i hvilken grad det egentlig skyldtes norsk innsats, og i hvilken grad EU-stater som sto for den samme politikken.

Når det er sagt, vil Utvalget bemerke at betydningen av den aktive norske europapolitikken opp mot Brussel er viktig, men muligheten for generell politisk påvirkning på EU fra utsiden er ofte liten, og betydningen av påvirkning på enkeltsaker ofte overdrevet, selv om det kan være variasjon fra område til område. Spørsmålet om styring av europapolitikken henger i vel så stor grad sammen med bruk av handlingsrom i de senere stadier, når EU-retten skal gjennomføres og håndheves i Norge.

Utvalget mener at prioriteringene i den norske aktive europapolitikken med fordel kan bli klarere, og prosedyrene for hva som skal prioriteres bedre og mer åpne. For Utvalget er kriteriene og metodene som nå ligger til grunn for utvalg og rangering av ulike områder uklare. Dersom det er ønskelig med en tydeligere politisk forankring ville det også være naturlig at politisk ledelse spilte en rolle i å formulere prioriteringer og målsettinger. Det er videre uklart om hvordan og hvorvidt disse programmessige prioriteringer får konsekvenser for aktiviteten og for fordeling av ressurser, innsats og oppmerksomhet. Det synes heller ikke å være noen mekanisme for å systematisk rapportere resultatene som er oppnådd for de prioriterte områdene i tidligere arbeidsprogram.

10 Etterlevelse og kontroll

10.1 Hovedtrekk

Sammenlignet med andre internasjonale organisasjoner er et av særtrekkene ved EU at man ikke bare har utviklet et langt mer omfattende felles regelverk, men også langt mer effektive prosedyrer for tilsyn og kontroll med at medlemsstatene etterlever de forpliktelsene de har påtatt seg. Dette er en viktig del av EU-systemets overnasjonale karakter. Kontrollen føres på flere nivåer. Kommisjonen kontrollerer statene, og kan trekke dem inn for EU-domstolen. Men det som virkelig gjør systemet effektivt er den private håndhevelsen som følger av at EU-retten gjennomføres i nasjonal rett, og derfor gir private rettigheter som de kan påberope seg overfor nasjonal forvaltning og ved søksmål for nasjonale domstoler.

Figur 10.1 Dommerkollegiet i EFTA-domstolen marsjerer inn ved åpningen av en høring om det norske monopolet på spilleautomater. F.v. dommer Henrik Bull (fra Norge), dommer og president Carl Baudenbacher (fra Liechtenstein) og bakerst dommer Thorgeir Örlygsson (fra Island).

Figur 10.1 Domstolskontroll med EØS-avtalen

Kilde: Foto: Kjetil Elsebutangen / Scanpix.

Det samme kontrollsystemet gjelder i all hovedsak for Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Under EØS-forhandlingene var det et krav fra EUs side om at dersom EFTA-statene skulle delta i Det indre marked, så måtte det etableres samme type kontrollsystemer som i EU, slik at man kunne være sikre på at reglene ble etterlevet på samme måte. Resultatet ble at man kopierte EUs kontrollprosedyrer, med bare noen mindre formelle forskjeller, som betyr lite i praksis. I all hovedsak føres det samme type kontroll med EØS-avtalen i Norge som med EU-retten i EU-statene – med samme prosedyrer, samme terskler og samme intensitet.

En gjennomgang av kontrollen med EØS-avtalen blir samtidig en beskrivelse av konfliktsakene – der det har vært strid om etterlevelsen av EU/EØS-retten i Norge. Da er det viktig å understreke at dette er unntakene. Hovedhistorien er at gjennomføringen av EØS-avtalen 1992–2011 har vært relativt lite konfliktfylt i forhold til omfanget av prosessene. I hovedsak er EU/EØS-reglene gjennomført lojalt og effektivt, og etterleves av norske myndigheter og private uten at dette skaper flere konflikter enn mye annen offentlig regulering.

Kontrollen med hvordan EU/EØS-retten etterleves i Norge foregår i hovedsak på fire måter:

  • Norsk forvaltnings kontroll med EU/EØS-saker

  • Norske domstolers kontroll med EU/EØS-saker

  • ESAs kontroll med norske myndigheter

  • Norske saker for EFTA-domstolen

Den mest omfattende og praktisk viktigste løpende kontrollen med etterlevelsen av EU/EØS-retten foregår internt i Norge, av norske forvaltningsorganer og domstoler. Dette er en konsekvens av at EU/EØS-reglene er gjennomført i norsk rett. Dermed er de underlagt de samme kontrollprosedyrer som gjelder i norsk rett ellers.

Dette betyr for det første at de mange ordinære kontrollmekanismene i norsk forvaltning fullt ut kommer til anvendelse også i EU/EØS-saker. Det omfatter generell internkontroll i forvaltningen, særskilte organer for internkontroll, den alminnelige retten til å klage etter forvaltningsloven, statlige tilsynsordninger, administrative klageorganer, ombudsmannsordninger, samt Riksrevisjon og kommunerevisjon. Mange av disse har i praksis stor betydning for den løpende kontrollen med EU/EØS-saker. De fleste EU/EØS-konfliktsaker som gjelder norske myndigheter vil starte som alminnelige klagesaker etter forvaltningsloven. Og ikke minst er det mange av de statlige tilsynene, og flere av de administrative klageordningene, som i praksis har et stort tilfang av EU/EØS-saker, og spiller en sentral rolle som EU/EØS-kontrollorganer, både overfor private og andre etater.

På samme måte har norske domstoler en sentral rolle i kontrollen med EU/EØS-retten. Rettssaker om EU/EØS-rettslige spørsmål mellom private og norske myndigheter, eller mellom private, kan bare anlegges for de vanlige nasjonale domstolene (ikke for EFTA-domstolen), som på denne måten også har en funksjon som EU/EØS-domstoler. Utvalget har innhentet en studie som viser at EU/EØS-retten i perioden 1994–2010 ble anført i over 700 saker for norske domstoler og har spilt en viktig rolle i anslagsvis 260 av dem, inkludert over 50 høyesterettssaker. Sakene er gjennomgått og analysert nedenfor, og viser hvordan EU/EØS-retten etter hvert har glidd inn som en del av norske domstolers hverdag, med potensiell betydning på de fleste rettsområder.

Generelt er hovedinntrykket etter atten års praksis at norske administrative kontrollorganer og domstoler har tatt oppgaven med å kontrollere EU/EØS-reglene på alvor, og utfører dette på samme måte som man kontrollerer vanlig norsk rett.

Ved siden av de interne norske kontrollordningene er det så etablert et kontrollsystem med EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen, som i all hovedsak er modellert på Kommisjonens og EU-domstolens kontroll med EU-statene, og har mange av de samme mer overnasjonale trekkene. For atten år siden var dette en ny og uvant form for kontroll for norske myndigheter. Det er ingen andre folkerettslige avtaler som kontrolleres utenifra på tilnærmelsesvis samme måte eller i samme omfang.92 Etter atten års praksis er systemet nå godt innarbeidet, men fortsatt er det nok ikke alle i norsk politikk og forvaltning som er like komfortable med at overnasjonale organer skal kontrollere etterlevelsen av norske forpliktelser etter EØS-avtalen.

Målt i antall saker er omfanget av den kontrollen som ESA og EFTA-domstolen fører langt mindre enn kontrollen som føres på nasjonalt plan av norske forvaltningsorganer og domstoler. Prinsipielt sett er den imidlertid meget viktig. For det første kan norske kontrollsaker i noen grad bringes videre inn for ESA og EFTA-domstolen. For det andre bidrar ESA og EFTA-domstolen til å sette de standardene for tolkning og praktisering av EU/EØS-retten som norske kontrollorganer skal følge – selv om Kommisjonens og EU-domstolens virksomhet i realiteten her er langt viktigere. For det tredje fungerer ESA og EFTA-domstolen som en garantist for at Norge ikke «kontrollerer seg selv», og det er viktig både av hensyn til de private som har rettigheter etter EU/EØS-retten og av hensyn til EUs tillit til at avtalen kan fungere som forutsatt.

En generell utfordring for ESA og EFTA-domstolen er at EFTA/EØS-pilaren egentlig er alt for liten til å understøtte en såpass omfattende overnasjonalt kontrollapparatet. Tre små land, hvorav to svært små, er ikke nok verken til å gi de felles institusjonene tyngde eller til å gi dem et tilstrekkelig sakstilfang. Det gjelder særlig for EFTA-domstolen, som har alt for få saker til å kunne fungere godt. Videre er en annen utfordring for ESA og EFTA-domstolen at de står i en vanskelig posisjon. På den ene siden er de selvstendige og autonome kontrollorganer. På den annen side skal de føre samme tilsyn og domstolskontroll som det Kommisjonen og EU-domstolen gjør i EU. De skal verken være strengere eller mildere enn Kommisjonen og EU-domstolen, og de skal skygge den dynamiske utviklingen i disse institusjonene, som slett ikke alltid er entydig eller forutsigbar.

Hovedinntrykket etter atten års praksis er at ESA og EFTA-domstolen har klart å leve opp til de krevende oppgavene som de er satt til å løse, og at dette vesentlig har bidratt til å gjøre EØS-avtalen robust. Samtidig har det i perioder vært diskusjon rundt kontrollordningene, og herunder om ESA og EFTA-domstolen er mer eller mindre «katolske enn paven» – det vil si strengere eller mildere med nasjonale myndigheter enn hva Kommisjonen og EU-domstolen er i EU. Hovedsvaret er at det ikke er noen empirisk grunnlag for å si at ESA er strengere enn Kommisjonen, mens dette er noe mer diskutabelt for EFTA-domstolen.

Samlet sett er kontrollen med norsk etterlevelse av EU/EØS-retten – på nasjonalt og overnasjonalt plan – omfattende, og bidrar på en avgjørende måte til at Norge lever opp til forpliktelsene i EØS-avtalen og til at den har fungert som forutsatt i perioden 1994–2011.

Til sammenligning er kontrollen med de andre avtalene Norge har med EU mindre omfattende. I den grad disse avtalene inneholder regler som gjennomføres i norsk rett og får betydning for private vil de kontrolleres av norske forvaltningsorganer og domstoler på vanlig måte. Det gjelder først og fremst en del av reglene under Schengen og Dublin, samt enkelte andre av avtalene på det justispolitiske området. Men til forskjell fra EØS er det ikke noe eget mer overnasjonalt kontrollsystem. ESA og EFTA-domstolen har kun jurisdiksjon over EØS-avtalen og ikke andre norske avtaler med EU. Tidligere var dette en naturlig følge av at justispolitikken heller ikke i EU i særlig grad var underlagt Kommisjonen og EU-domstolens kontroll. Men etter at Lisboatraktaten trådte i kraft i 2009 har dette endret seg i EU, og det betyr at det i dag er en viss institusjonell asymmetri i Norges tilknytning til EU på det justispolitiske området. Så langt har ikke dette kommet på spissen politisk eller praktisk, men det vil kunne endre seg i tiden som kommer.

I det følgende skal vi i dette kapitlet konsentrere oss om den kontrollen som føres med hvordan EØS-avtalen etterleves i Norge, av norske myndigheter og private aktører.

10.2 Etterlevelsen med EU-forpliktelsene i Norge

10.2.1 Hovedfortellingen – effektiv og lojal etterlevelse

Hovedfortellingen er at gjennomføringen og etterlevelsen av EØS-avtalen i Norge i perioden 1994–2011 har gått svært greit, at norske myndigheter i hovedsak etterlever effektivt, og at det er få konflikter i forhold til omfanget av tilpasningen. Det som først og fremst er slående er i hvilken grad norsk lovgiver, forvaltning (sentralt og lokalt), rettsvesen, organisasjoner og sivilt samfunn har vist seg i stand til å overta rettsregler og politiske føringer som er utformet i en organisasjon der Norge ikke er medlem og ikke representert.

Det er vanskelig å måle graden av norsk etterlevelse av EØS-avtalen på noen generell og treffende måte, men det er flere forhold som tyder på at den relativt sett er høy.

For det første har man oversiktene over gjennomføringen av direktiver på det indre marked (Internal Market Scoreboard) der Norge gjennomgående alltid har ligget høyt, og flere ganger helt på topp i rettidig gjennomføring, sammenlignet med alle EU/EØS-landene.93

For det andre er antallet saker der ESA mener at norske myndigheter har brutt EØS-avtalen lavt sammenlignet med tilsvarende tall fra Kommisjonens kontroll med EU-statene, som vi skal se nedenfor i dette kapitlet. Det kan være flere grunner til dette, men den viktigste er antakelig at norske myndigheter gjennomgående er kapasitet, vilje og evne til å etterleve forpliktelsene.

For det tredje er det Utvalgets overordnete inntrykk etter å ha utredet virkningene av EØS, Schengen m.m. på alle berørte norske samfunnsområder at avtalene gjennomgående er effektivt håndtert, at norske myndigheter har vært lojale mot forpliktelsene, og at det er få eksempler på skjult motvilje eller motarbeiding. I den grad myndighetene har søkt å ivareta norske ordninger og interesser som har stått i et spenningsforhold til EU/EØS-retten, har man gjort dette innenfor rammene av det handlingsrom som avtalen selv åpner for.

Videre er det klare signaler fra EU om at man oppfatter det slik at Norge og de to andre EFTA-statene har en «exellent record» hva gjelder gjennomføring og etterlevelse av EU/EØS-retten, som senest presisert Rådets konklusjoner fra desember 2010:

«3. The Council welcomes that the EEA countries have demonstrated an excellent record of proper and regular implementation of the acquis into their own legislation and encourages them to maintain this good record to ensure the continued homogeneity of the internal market».94

Dersom det er riktig at Norge har gjennomført og etterlever EU/EØS-reglene mer effektivt og med færre konflikter enn i mange EU-stater er det antakelig flere grunner til dette. En del av forklaringen må være at store deler av EU/EØS-retten passer godt inn i norsk rett og politikk, og etter sitt innhold ikke oppleves som problematisk. Det er ikke store friksjoner mellom EU/EØS-forpliktelsene og den politikk og forvaltning som et bredt flertall på Stortinget uansett ønsker å legge til grunn i Norge.

Videre har Norge sammenlignet med mange andre land sterke tradisjoner for effektiv og lovbundet forvaltning og et solid rettsapparat, som har vist seg vel egnet til å overta EU/EØS-reglene. Sammenlignet med de andre nordiske landene er det ikke noe særegent i hvordan Norge har overtatt og tilpasset seg de nye krav som tilknytningen til EU stiller. I et bredere europeisk perspektiv passer snarere Norge godt inn i en nordvesteuropeisk tradisjon.

10.2.2 Når konflikter under EU/EØS likevel oppstår – kategorier

Gjennom atten år har det vært en lang rekke saker der det har vært uenighet og konflikt om gjennomføringen eller etterlevelsen av EU/EØS-retten i Norge. Disse kan systematiseres på forskjellige måter.

En første sondring går mellom konflikter om nye forpliktelser overfor EU og konflikter om etterlevelse av eksisterende forpliktelser. Den første kategorien omfatter uenighet om nye avtaler med EU (veterinæravtalen, Schengen m.m.), eller om nye rettsakter innenfor rammene av eksisterende avtaler (reservasjonsretten). Dette er behandlet i andre kapitler.95 I dette kapitlet ser vi kun på kontrollen med de til en hver tid eksisterende EU/EØS-reglene, og hvilke konflikter det har gitt opphav til.

En annen sondring er mellom politiske konflikter og konflikter som kommer opp til rettslig kontroll og avgjørelse. Det er mange tilfelle av politisk uenighet og konflikt om EU/EØS-saker, enten mellom Norge og EU, mellom de tre EFTA-statene, politisk internt i Norge, etc., uten at dette settes på spissen som en rettslig konflikt. I dette kapitlet skal vi holde oss til den mer rettslige og formaliserte kontrollen med norsk etterlevelse av EU/EØS-reglene.

Hvis man deler de konfliktsakene dette har reist inn etter partskonstellasjon (aktører) er det i praksis fire hovedkategorier:

  1. Private (borgere eller bedrifter) mot norske myndigheter

  2. Private mot andre private

  3. ESA mot norske myndigheter

  4. ESA mot private (stort sett bedrifter)

De fleste rettslige EU/EØS-konfliktene i Norge (som i andre land) oppstår i den første kategorien – som tvister mellom private rettssubjekter og nasjonale myndigheter. Det er ikke rart. Systemet er bygget på at EU/EØS-retten skal gjennomføres i nasjonal rett, på en måte som gir private rettigheter og plikter overfor nasjonale myndigheter. Den viktigste kontrollen med Norges etterlevelse av EØS er gjennom den private håndhevelsen som skjer ved at de som er gitt rettigheter etter avtalen selv passer på, og tar affære når de mener at norske myndigheter ikke etterlever avtalens krav. Det er som oftest tale om bedrifter, men det er i praksis også mange saker som reises av enkeltpersoner. For en privat som mener at man ikke har fått sine rettigheter etter EU/EØS vil første skritt normalt være å klage etter forvaltningsloven. Hvis det ikke fører frem, kan man enten klage norske myndigheter inn for ESA (og håpe at de tar opp saken), eller selv anlegge søksmål for norske domstoler – typisk med anførsel om at forvaltningens vedtak er ugyldig fordi det strider mot EU/EØS-retten og/eller med krav om erstatning for tap som følge av brudd på avtalen.

Den andre kategorien er konflikter mellom private parter om forståelsen og anvendelsen av EU/EØS-regler. Det er også en ganske stor kategori i praksis. EU/EØS-retten regulerer i betydelig stor grad rettsforhold mellom private aktører – f eks mellom produsent og forbruker, arbeidsgiver og arbeidstaker, forurenser og skadelidt, osv. I den grad slike saker ikke løses på annet vis, vil de komme opp som rettssaker for norske domstoler. Hvert år har domstolene en rekke saker som gjelder konflikter mellom private om EU/EØS-rettslige spørsmål.

Den tredje kategorien er de sakene som ESA tar opp mot norske myndigheter som ledd i sin løpende kontroll med hvordan EØS-avtalen etterleves. Disse sakene starter enten etter klage fra private eller ved at ESA tar dem opp på eget initiativ. Det verserer til en hver tid en rekke slike kontrollsaker mot Norge. Som vi skal se er dette en prosess som går i flere etapper, og underveis løses i praksis de aller fleste sakene, enten ved at norske myndigheter gir seg eller ved at ESA blir overbevist om at det ikke er brudd på avtalen. De få sakene som ikke løses på denne måten vil ende som rettssaker mellom ESA og Norge for EFTA-domstolen.

Den fjerde kategorien er saker mellom ESA og private aktører. De oppstår dersom ESA har truffet et vedtak, eller på annen måte foretatt seg noe (eller unnlatt å foreta seg noe) som private mener er i strid med EU/EØS-retten. I praksis er dette en relativt liten kategori, ettersom det er få områder der ESA har myndighet direkte overfor private. De viktigste områdene er her statsstøttesaker og konkurransesaker. Saker som dette kan bringes direkte inn for EFTA-domstolen av private dersom de er tilstrekkelig berørt av ESAs vedtak.

De aller fleste EU/EØS-konfliktsakene som oppstår i praksis i Norge er rent internt norske – i den forstand at det gjelder norske borgere og bedrifter mot norske myndigheter, eller mot hverandre. Det hender at private aktører fra andre EU/EØS-land har krav mot norske myndigheter, og man skulle kanskje tro at dette var en stor kategori, ettersom EØS-avtalen først og fremst er ment å fremme grensekryssende økonomisk aktivitet. Men i praksis er de viktigste virkningene av avtalen her, som på mange andre områder, de rent interne virkningene i Norge. Langt de fleste klagesakene for norsk forvaltning og rettssakene for norske domstoler om EU/EØS-rettslige forhold er mellom norske private aktører og norske myndigheter. De fleste klagene til ESA mot Norge kommer også fra norske borgere og bedrifter. Dette er en viktig del av forståelsen av hvordan EØS-avtalen fungerer.

10.3 Forvaltningens kontroll med etterlevelsen av EU/EØS-retten

Den første linjen i kontrollen med norsk etterlevelse av EU/EØS-retten går i norsk forvaltning. Dette er mange kanskje ikke klar over. Det meste av EU/EØS-retten er etter sin karakter spesiell forvaltningsrett, som regulerer forholdet mellom myndighetene og private. Det betyr at de vanlige kontrollmekanismene i forvaltningen får anvendelse også i saker som helt eller delvis gjelder EU/EØS-rett. Det er to hovedkategorier. For det første forvaltningens egen løpende internkontroll. For det andre kontroll med forvaltningens vedtak og handlinger etter klage fra private som er berørt.

Dette en ganske usynlig del av EU/EØS-kontrollen, men i omfang den største og praktisk viktigste. Som oftest vil ikke EØS-sakene skille seg nevneverdig ut fra forvaltningskontroll basert på «vanlig» norsk lovgivning. Noen ganger vil det ikke engang være nødvendig å problematisere om de reglene som kontrolleres er basert på EU/EØS-rett eller ikke. Det EU/EØS-rettslige aspektet kommer normalt først opp dersom det oppstår uenighet om tolkningen av reglene, som gjør det nødvendig å gå nærmere inn i den underliggende EU-retten og rettskildene der. Videre kan EU/EØS-dimensjonen komme opp dersom sakene politiseres, som en mulig konflikt mellom EU/EØS-forpliktelser og vanlig norsk rett og praksis som myndighetene ønsker å videreføre. Men dette er unntakstilfellene. Det store antallet forvaltningssaker som reiser EU/EØS-spørsmål er ikke politisk sensitive, og håndteres uten særlig dramatikk. Avhengig av hvordan de kommer opp kan det sondres mellom følgende hovedkategorier:

  1. Internkontroll med EU/EØS-retten i forvaltningen

  2. Kontroll med EU/EØS-retten etter alminnelig forvaltningsklage

  3. Statlige tilsyns betydning for kontrollen med EU/EØS-retten

  4. Administrative klageordningers betydning for kontrollen med EU/EØS-retten

  5. Riksrevisjons og kommunerevisjonenes betydning for kontrollen med EU/EØS-retten

Intern kontroll med EU/EØS i sentralforvaltningen

I likhet med private bedrifter har offentlige etater prosedyrer for internkontroll, som blant annet skal fange opp at etaten følger de lover og regler som gjelder. Dette vil også omfatte etterlevelse av de EU/EØS-reglene som er relevante for den enkelte etat. Videre har mange etater opp gjennom årene hatt særskilte prosjekter for å styrke de ansattes kompetanse i EU/EØS-rett, som også bidrar til å sikre løpende etterlevelse.

Utover dette er det også deler av sentralforvaltningen som formelt eller reelt kan ha særskilte funksjoner i kontrollen med at EU/EØS-forpliktelsene etterleves. Generelt har Utenriksdepartementet (UD) det overordnete ansvaret for EØS-avtalen, og for å koordinere norsk europapolitikk. For dette formål er det blant annet et eget system med et overordnet «koordineringsutvalg» der alle departementene er representert, og en rekke «spesialutvalg» på enkeltområder. Ved siden av koordinering kan det i dette systemet ligge et visst element av løpende kontroll med at de enkelte departementene følger opp EU/EØS på sine områder.96 Men generelt er det svak koordinering av norsk europapolitikk (ikke minst sammenlignet med mange EU-land), og hovedbildet er at UD i praksis ikke i særlig grad fungerer som noe internt kontrollorgan med EU/EØS-sakene i norsk sentralforvaltning ellers. Det gjør heller ikke Statsministerens kontor (SMK), i motsetning til i mange EU-stater.

På enkeltområder kan det være fagdepartementer som har en intern kontrollfunksjon som omfatter EU/EØS-etterlevelse. Finansdepartementet (FIN) har for eksempel i praksis en viktig rolle i å påse at andre departementer og etater ikke bryter EU/EØS-reglene om statsstøtte, og vil kunne reise spørsmål om dette internt lenge før det blir noe spørsmål utad. Gjennom perioden 1994–2011 har nok Norge unngått en rekke statsstøttetvister med ESA fordi FIN har stoppet sakene på kammerset under henvisning til EØS-avtalen. Et annet departement som også i praksis har en viss særskilt intern kontrollfunksjon i EU/EØS-saker er Forbruker-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) som blant annet har fagansvaret for EU/EØS-reglene om offentlige anskaffelser.

Videre har regjeringen og departementene sin egen interne juridiske ekspertise, som løpende bistår i å avklare hvor grensene for det nasjonale handlingsrommet innenfor rammene av EØS-avtalen går. Dette er først og fremst bistand, men det kan også ha et element av kontrollfunksjon, i den forstand at forvaltningens jurister gjør ledelsen klar over potensielle EU/EØS-rettslige problemer som andre fagavdelinger kan ha oversett.

Ved siden av de ansatte juristene i departementene har sentralforvaltningen særlig to organer som bistår med denne typen juridisk rådgivning – Lovavdelingen i Justisdepartementet og Regjeringsadvokaten. Begge kontorene arbeider mye med EU/EØS-spørsmål, og har i praksis både tilretteleggende, rådgivende og kontrollerende funksjoner. Mange potensielt problematiske EU/EØS-saker som oppstår i norsk forvaltning vil i praksis ha vært innom et eller begge av dem, og i dersom de kommer til at det er problemer med forholdet til EØS-avtalen vil det heve den politiske og administrative terskelen for å gå videre med saken. Gjennom perioden 1994–2011 er det mange EU/EØS-saker som ellers ville ha kunnet utløse konflikt med ESA eller for domstolene som har stoppet opp på dette stadiet. Det er en lite synlig, men praktisk viktig del av forvaltningens internkontroll med EU/EØS-forpliktelsene.

Kontroll etter forvaltningsklage

Når forvaltningen (sentralt eller lokalt) treffer et vedtak, kan de som er berørt av dette klage etter den alminnelige forvaltningsloven av 1967. Reglene er generelle og gjelder uansett hva grunnlaget for klagen er. Ettersom EU/EØS-retten i stor grad retter seg mot forvaltningen, og utgjør en viktig ramme for dens virksomhet, er det til en hver tid et stort antall slike klagesaker som helt eller delvis er basert på EU/EØS-rett. Det eksisterer ikke noen generell oversikt eller statistikk over dette, men man kan legge til grunn at antallet er høyt.

På dette stadiet av en gryende konflikt vil det EU/EØS-rettslige elementet ofte være lite synlig. Terskelen for å sende inn en forvaltningsklage er mye lavere enn for å gå til rettssak, og ofte vil det ennå ikke være bragt inn advokat. Det er nok til enhver tid mange klagesaker til behandling som partene ikke er klar over at baserer seg på EU/EØS-rettslige regler. Først dersom man får avslag, og saken eventuelt bringes videre inn for retten, vil det være nødvendig å gå så langt ned i jussen at de EU/EØS-rettslige underliggende lagene avdekkes og påberopes. Blant de forvaltningsmyndighetene som tar stilling til klagen vil det være store variasjoner mellom etater som forholder seg til EU/EØS-retten daglig, og etater på andre områder som bare kommer borti den unntaksvis og i enkeltsaker.

Statlige tilsyn og EØS

På mange områder av norsk forvaltning er det opprettet særskilte statlige tilsyn og andre administrative klageorganer, nemnder m.m. Det er en lang rekke slike, og det varierer hvordan de er organisert og hvilke funksjoner de har. Hovedpoenget i vår sammenheng er at svært mange av de områdene som faller under EU/EØS-retten i det daglige håndteres og kontrolleres av slike særskilte administrative organer, og at dette utgjør en praktisk viktig og lite kjent del av den samlede kontrollen med EU/EØS.

Hvis man holder seg til kategorien statlige tilsyn er det i dag nærmere 40 slike, som fører tilsyn med at private og offentlige aktører i Norge holder seg innenfor regler fastsatt i lover og forskrifter. Områdene det føres tilsyn med spenner fra produktkvalitet og arbeidsmiljø til transportsikkerhet, mediemangfold og konkurranse, og arbeidsoppgavene omfatter utarbeidelse av forskrifter, behandling av konsesjons- og dispensasjonssøknader, direkte inngrep, kontroller, og aktivt forbedringsarbeid overfor dem man fører tilsyn med.

En rekke av disse tilsynene har sentrale funksjoner i kontrollen med EU/EØS-retten. Det gjelder blant annet Finanstilsynet, Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Mattilsynet, Luftfartstilsynet, Jernbanetilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Statens vegvesen, Post- og teletilsynet, Statens legemiddelverk, Statens forurensingstilsyn (nå Klif), og Direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. En økende del av virksomheten i Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) gjelder i dag innvandrere under EØS-avtalen.

Tilsynenes viktigste EU/EØS-funksjon vil normalt være å påse at private og andre offentlige etater følger EU/EØS-reglene i sin virksomhet. Mattilsynet vil for eksempel utføre stedlige kontroller med at EU/EØS-veterinærreglene følges, Luftfartstilsynet vil kontrollere at EU/EØS-luftfartsreglene etterleves på norske flyplasser, og Arbeidstilsynet at EU/EØS-regler om arbeidsmiljø respekteres på norske arbeidsplasser. Ofte er tilsynene klageorganer for vedtak som er truffet i forvaltningen ellers. Mange av tilsynene er dessuten gitt oppgaver som regulator og utformer forskrifter på sine områder. I praksis er det en betydelig del av EU/EØS-retten som gjennomføres i norsk rett av statlige tilsyn, med Mattilsynet som det i omfang aller viktigste. Når tilsynene er gitt slike oppgaver, er de ofte også koblet opp mot norsk deltakelse i EU/EØS-prosessene, og representerer Norge i arbeidsgrupper under Kommisjonen og lignende.

De statlige tilsynenes sentrale rolle i gjennomføring av og kontroll med Norges EU/EØS-forpliktelser ble påpekt av Statskonsult i 2003,97 men har senere ikke vært særlig fremme i den offentlige europadebatten, selv om de siden den gang bare har blitt enda viktigere.

Administrative klageordninger

Utover de statlige tilsynene er det også en rekke andre administrative klageorganer, enten organisert som en ombudsmannsfunksjon eller som kollegiale klagenemnder av mer eller mindre domstolslignende karakter. Flere av disse har også viktige funksjoner i kontrollen av EU/EØS-reglene. Det har for eksempel vært en rekke EU/EØS-saker oppe for Trygderetten. Det samme gjelder i noen grad Børsklagenemnden og Riksskattenemnda.

Det administrative klageorganet som får flest EU/EØS-rettslige saker er Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), som hvert år behandler flere hundre klagesaker på prosesser om offentlige anskaffelser. Dette rettsområdet er i stor grad regulert av EU/EØS-regler, men det er også gitt utfyllende norske regler, og grensen er ikke alltid helt klar. En betydelig del av KOFA-sakene gjelder imidlertid i praksis tolkning og anvendelse av EU/EØS-regler, og dette en klageordning som har stor praktisk betydning for reglenes gjennomslagskraft.98 Antallet klagesaker til ESA om offentlige anskaffelser gikk betydelig ned etter at KOFA startet i 2003, og alle parter later til å være fornøyd med denne arbeidsdelingen. En annen sak er at KOFA i betydelig grad har internalisert EU/EØS-reglene på området, slik at det bare problematiseres at det er EU/EØS-regler der dette er nødvendig for tolkningen.

Et annet administrativt klageorgan som har hatt mange viktige EU/EØS-saker er Markedsrådet. EU/EØS-retten omfatter ganske omfattende forbrukervernlovgivning, som inngår som en del av Markedsrådets og Forbrukerombudets løpende kontrollvirksomhet, og de er etter Markedsføringsloven av 2009 kapittel 8 om «grenseoverskridende håndheving» gitt særskilte EU/EØS-kontrolloppgaver. Gjennom årene har det vært en rekke EU/EØS-rettslige klagesaker her. Markedsrådet er blant annet klageorgan i saker som gjelder forbudet mot alkoholreklame, og har hatt alle de viktige EU/EØS-sakene om dette. Den viktigste av dem – Vinforum-saken (Pedicel) – startet i Markedsrådet, som innhentet spørsmål fra EFTA-domstolen før den avgjorde saken i 2004, før den så gikk videre til domstolene, der den i 2009 endte med at Høyesterett stadfestet Markedsrådets vedtak om at det generelle norske alkoholreklameforbudet er forenlig med EU/EØS-rettens krav.99

Statens personellhelsenemnd er en uavhengig klagenemnd som behandler klager fra helsepersonell over vedtak om avslag på søknad om autorisasjon og lisens, samt vedtak om speisalistgodkjenning og visse vedtak på legemiddelområdet. Dette er et felt der EU/EØS-retten kommer tungt inn, blant annet gjennom kravene om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, der det er en rekke direktiver på helseområdet. I januar 2011 sendte nemnda for første gang spørsmål til EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse til hjelp ved tolkningen av EU/EØS-reglene i en sak som gjelder søknad fra en bulgarsk lege. Saken verserer fortsatt, og er ventet avgjort vinteren 2012.

Blant de statlige ombudene synes det ved siden av Forbrukerombudet særlig å være Likestillings- og diskrimineringsombudet som i betydelig grad beskjeftiger seg med EU/EØS-rett. Store deler av norsk diskrimineringslovgivning er etter hvert basert på EU-retten (innenfor og utenfor EØS), og ombudet deltar aktivt i EU-prosesser og nettverk.100

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) kan i prinsippet også føre kontroll med saker basert på EU/EØS-rett, og det hender fra tid til annen at han får opp slike. De fleste områdene som Sivilombudsmannen arbeider med er imidlertid relativt lite berørt av EU/EØS-retten, og noen sentrale rolle på dette området spiller han ikke.

Riksrevisjon og kommunerevisjonene

Slik moderne offentlig revisjon foregår, skal Riksrevisjonen og kommunerevisjonene ikke vare føre kontroll med de offentlige regnskapene, men driver også i betydelig grad en revisjon med om forvaltningen følger lover og regler, samt om den er effektiv (forvaltningsrevisjon). I prinsippet er det flere områder av EU/EØS-retten som vil falle innenfor de offentlige revisjonsordningene, herunder blant annet statsstøttereglene og reglene om offentlige anskaffelser. Hva gjelder Riksrevisjonen har den ved enkelte anledninger tatt opp EU/EØS-spørsmål, men hovedinntrykket er at den så langt i liten grad har engasjert seg på dette feltet eller sett det som del av sine primæroppgaver.101 Hva gjelder kommunerevisjonene har Utvalget ikke foretatt noen undersøkelser, men vil anta at det samme sannsynligvis gjør seg gjeldende, men et mulig unntak for kontrollen med reglene om offentlige anskaffelser i en del kommuner.

10.4 Kontrollen med EU/EØS-retten for norske domstoler

10.4.1 Innledning

En viktig konsekvens av at EU/EØS-retten er gjennomført i norsk rett er at den kan påberopes av private for norske domstoler på lik linje med annen norsk rett. Det betyr at de rettssakene som EU/EØS-retten gir opphav til i Norge behandles på vanlig måte av de norske domstolene (tingrett, lagmannsrett og Høyesterett), etter de samme prosessreglene som gjelder for andre saker. Den eneste forskjellen er at norske domstoler underveis har en rett (men ikke noen plikt) til å innhente rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen om hvordan EU/EØS-retten skal tolkes, dersom man mener at det er hensiktsmessig.102 Men etter at en slik uttalelse eventuelt er innhentet, er det fortsatt den norske domstolen som skal avgjøre saken. Når en EU/EØS-rettslig sak har vært pådømt av Høyesterett er den endelig avgjort, og kan ikke bringes videre inn for noen overnasjonal domstol. Dette er i hovedsak det samme systemet som gjelder for domstolskontrollen i EU, og som også er lagt til grunn for EØS.

Dette systemet gjør at norske domstoler har en sentral rolle i kontrollen med at norske myndigheter gjennomfører og etterlever EU/EØS-reglene korrekt. Det betyr at de nasjonale domstolene også fungerer som EU/EØS-domstoler. Når en nasjonal domstol skal løse en sak basert på EU/EØS-retten har den plikt til å forholde seg lojalt til dette rettssystemet, og anvende EU/EØS-rettens metode (rettskildelære). Dette er i prinsippet ikke annerledes enn for annen gjennomført folkerett, men omfanget og virkningene blir større, fordi EU/EØS-retten er så mye mer omfattende. For norske domstoler har tilpasningen til EU/EØS-rettens krav vært en utfordring gjennom perioden 1994–2011, som de gradvis har blitt mer fortrolige med. Fortsatt er dette en pågående læringsprosess.

I praksis kan norske domstoler få opp to typer saker som gjelder EU/EØS-rett:

  • Søksmål fra private mot norske myndigheter (sentrale eller lokale)

  • Søksmål fra private mot andre private

Den første kategorien er den største. De fleste sakene her er mot statlige myndigheter, men det er også en del saker mot kommuner. Videre er det hvert år også en del rettssaker om EU/EØS-regler som regulerer forholdet mellom private aktører. Sakene kan være «rene» EU/EØS-spørsmål, men ofte vil det også være anførsler basert på vanlig norsk rett, slik at EU/EØS-retten blir ett av flere momenter i saken, av større eller mindre betydning. De aller fleste sakene er sivile, men det hender også at EU/EØS-spørsmål dukker opp som ledd i straffesaker.

Norske domstolers håndtering av EU/EØS-retten er et stort tema, som reiser en rekke spørsmål av mer juridisk karakter. Dette er dekket i juridisk faglitteratur og skal ikke behandles her. I det følgende skal vi se på hovedtrekk, med særlig vekt på en empirisk oversikt over hvilke EU/EØS-saker som har kommet opp for norske domstoler og hvordan de har vært håndtert.

10.4.2 Oversikt over EU/EØS-saker for norske domstoler 1994–2011

Selv om de fleste norske jurister etter hvert har forstått at EU/EØS-retten har blitt en praktisk viktig del av norsk juridisk hverdag har det til nå ikke foreligget noen empirisk oversikt over hvor mange slike saker som har kommet opp for norske domstoler etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 og frem til i dag.

Figur 10.2 De fleste rettsaker om EØS behandles i norske domstoler. Mange blir også avgjort i Høyesterett.

Figur 10.2 EØS i norske domstoler

Kilde: Foto: Cornelius Poppe / Scanpix.

Utvalget tok derfor høsten 2010 initiativ til å få utredet dette, og ga oppdraget til Halvard Haukeland Fredriksen ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen. Hans rapport om «EU/EØS-rett i norske domstoler» fra januar 2011 er den første studien som systematisk kartlegger alle norske rettssaker som har reist EU/EØS-rettslige spørsmål, for alle instanser, og inneholder også analyser av hvilke rettsområder sakene oppstår på, hvordan utfallet har blitt, hvordan norske domstoler metodisk har taklet utfordringen m.m.103 Rapporten dekker alle domstoler i hele perioden fra januar 1994 til utløpet av desember 2010.

Som grunnlag for rapporten ble det først foretatt et elektronisk grovsøk i Lovdatas baser på relevante søkeord (EØS, EU m.m.), supplert med andre kilder for årene fra før basene ble fullstendige. Det ga et første grunnlagsmateriale på nærmere 1000 rettsavgjørelser (dommer og kjennelser). Deretter ble sakene som åpenbart ikke hadde så mye med EU/EØS-retten å gjøre sortert ut. Det ga en liste på 716 avgjørelser. Disse ble så skjønnsmessig gjennomgått med sikte på å identifisere de sakene der EU/EØS-retten mer direkte hadde hatt betydning for det materielle resultatet i saken. Etter dette gjensto 261 saker, fordelt på:

  • Høyesterett – 52 avgjørelser

  • Lagmannsrettene – ytterligere 125 avgjørelser

  • Første instans (tingrettene) – ytterligere 175 avgjørelser

  • Trukket etter uttalelse fra EFTA-domstolen – ytterligere 9 saker

Hver sak er bare regnet én gang, etter hvor den ble endelig avgjort. En sak som er avgjort i Høyesterett vil ha vært oppe for tingrett og lagmannsrett, men dette er ikke telt med. Antallet dommer er følgelig høyere. Den siste kategorien er rettssaker som har stått for norske domstoler, og der det er innhentet rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen som har gjort at partene har kastet kortene og gitt seg, uten endelig dom.

Hvorvidt dette antallet er høyt eller lavt kan diskuteres. Hvis man holder seg til de 261 sakene der EU/EØS-retten har vært sentral gir det for hele perioden 1994–2010 et snitt på 14,5 saker per år. Men antallet har steget etter hvert, og ser man på perioden 2006–2010 er det 26 saker per år. I forhold til det totale antallet rettssaker for norske domstoler er det et lavt tall, men da inkluderer man store mengder mindre saker. Gjennomgående vil EU/EØS-sakene være av større prinsipiell interesse (selv om det slett ikke gjelder alle). Høyesterett avgjør i snitt 50–60 sivile saker årlig, og av dette har antallet EU/EØS-saker i de senere år ligget på noe i overkant av fem saker i året. Det er en ganske betydelig del av de prinsipielt viktigste sakene for norske domstoler. Videre må antallet ses i sammenheng med at mange omstridte EU/EØS-saker ikke bringes inn for domstolene, men i stedet klages inn for ESA og finner en løsning gjennom prosessene der (se nedenfor).

De 261 mest sentrale EU/EØS-rettslige sakene som har vært oppe for norske domstoler gir en rik illustrasjon av hvordan EU/EØS-retten påvirker de fleste områder av nasjonal rett.104 Det er noen store kategorier. Blant de største og mest prinsipielle sakene finner man flere som handler om norske restriksjoner på alkohol og pengespill, og som staten i hovedsak har vunnet. I antall er de viktigste kategoriene varemerkerett (44), arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse (35), offentlige anskaffelser (27) og konkurranserett (23).

For øvrig fordeler sakene seg over et vidt spekter av områder, inkludert skatt- og avgiftsrett, forbrukerrett, selskapsrett, erstatningsrett, ikke-diskriminering, miljørett, patentrett, trygderett, barnebidrag, teletjenester, konsesjonsvilkår, mattrygghet, legemidler, yrkesgodkjenning, og mye annet. En ganske stor kategori er saker om de EU/EØS-baserte reglene om kjøre- og hviletid for yrkessjåfører. Av de 261 sakene er det 240 sivile og 21 straffesaker.

Som illustrasjon av hva det i praksis kan dreie seg om er de siste 20 sakene der Høyesterett har behandlet EU/EØS-spørsmål listet opp i Boks 10.1.

Boks 10.1 Oversikt over de 20 siste sakene der Høyesterett har behandlet EU/EØS-rettslige spørsmål:

  • Aldersdiskriminering – bedriftsintern grense i Gjensidige (Rt. 2011 s. 964)

  • Aldersdiskriminering – oppsigelse av piloter (Rt. 2011 s. 609)

  • Angrerett – kjøp av bil på FINN (Rt. 2010 s. 1580)

  • Ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Bardufoss lufthavn (Rt. 2010 s. 330)

  • Statlig erstatningsansvar – Edquist (Rt. 2010 s. 1500)

  • Aldersdiskriminering – grense etter sjømannsloven (Rt. 2010 s. 202)

  • Merverdiavgift for finansforetak (Rt. 2009 s. 1632)

  • Alkoholreklameforbudet – Vinforumsaken (Rt. 2009 s. 839)

  • Utvisning av borger fra EØS-land etter utlendingloven (Rt. 2009 s. 705)

  • Miljøkonsekvensutredning – Husebyskogen (Rt. 2009 s. 661)

  • Slakting av reinsdyr – Giettadit (Rt. 2008 s. 1789)

  • Anskaffelsesrett – Traffikk & Anlegg (Rt. 2008 s. 1705)

  • Varemerke – Søtt + Salt (Rt. 2008 s. 1268)

  • Konkurranserett, strafferett – Lemminkäinen (Rt. 2008 s. 1202)

  • Anskaffelsesrett, erstatning – Catch Ventelo (Rt. 2008 s. 982)

  • Flyseteavgift – Royal Dutch Airlines (Rt. 2008 s. 738)

  • Bilansvar – avkorting – Otterstad (Rt. 2008 s. 453)

  • Spilleautomatsaken – forbud mot private automater (Rt. 2007 s. 1003)

  • Anskaffelsesrett, erstatning – Reno Vest (Rt. 2008 s. 983)

  • Merverdiavgift – registrering – Debito (Rt. 2007 s. 140)

Dersom men ser utviklingen over tid, viser den en ganske jevnt stigende kurve gjennom perioden 1994–2010, som illustrert i Figur 10.3. Dette illustrerer i noen grad EU/EØS-rettens økende omfang og betydning i norsk rett. Men først og fremst viser det hvordan aktørene i det norske rettssystemet har blitt gradvis mer oppmerksom på de rettigheter og krav som ligger i EU/EØS-retten. Antallet saker som kommer opp for domstolene avhenger av at det er private parter som påberoper seg EU/EØS-retten, og ikke minst av at de har advokater som kjenner til disse reglene. Her pågår det fortsatt en bevisstgjøringsprosess.

Figur 10.3 Sentrale EU/EØS-rettsavgjørelser i norske domstoler (1995–2010).

Figur 10.3 Sentrale EU/EØS-rettsavgjørelser i norske domstoler (1995–2010).

Kilde: Fredriksen, H. H. (2010) EU/EØS-rett i norske domstoler, Europautredningen, rapport nr. 3, s. 16–21.

Hvis man går gjennom rettspraksis fra de første årene etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 er det ikke vanskelig å finne eksempler på at de norske dommerne åpenbart har strevet, der premissene viser at de ikke er fortrolige med EU/EØS-rettens kilder og tenkemåte. Men det er et inntrykk som endrer seg over tid. Rettspraksis fra de senere år viser generelt at norske domstoler etter hvert har fått et langt bedre grep på EU/EØS-retten, og at usikkerheten fra de første årene er et tilbakelagt stadium.

Videre viser en nærmere analyse av rettspraksis at norske domstoler har vært lojale mot EU/EØS-retten, og søkt å tolke og anvende den på en mest mulig korrekt måte, slik man legger til grunn at EU-domstolen og EFTA-domstolen ville gjort det. Det har ikke vært noen tendenser til opprør mot EU/EØS-retten i norske domstoler, slik man tidligere kunne se noen tilløp til i domstolene i enkelte EU-stater. Når norske dommere får opp EU/EØS-saker legger de gjennomgående mye tid og krefter i å forstå de særlige utfordringene det reiser. I sin studie konkluderer Haukeland Fredriksen blant annet med at:

«Generelt etterlater studien et inntrykk av utpreget lojale domstoler som gjør sitt ytterste for å håndheve EØS-rettslige rettigheter og plikter. I langt de fleste tilfellene synes domstolene å lykkes godt med dette forsettet, selv om det også finnes enkelte eksempler på det motsatte. Dette er imidlertid neppe særlig annerledes i EU-landene – som påpekt av dommer Oftedal Broch […] er EØS-retten tidvis «vanskelig tilgjengelig» og det er intet grunnlag for å anta at norske domstoler gjør seg skyldig i flere feil og misforståelser enn domstolene i en hvilken som helst annen EØS-stat. Alle som beskjeftiger seg med EU/EØS-rett vet at det langt i fra alltid er like lett å forutse utviklingen i EU-domstolens praksis.»105

Et annet interessant funn i studien er norske domstoler ikke bare får opp EU-rettslige saker innenfor rammene av EØS-avtalen, men i ganske betydelig grad også viser til EU-retten og bruker den som rettskilde på saksområder der Norge ikke er forpliktet til det. Dette er med andre ord eksempler på frivillig (ensidig) norsk resepsjon av EU-retten, der de norske dommerne lar seg inspirere av løsninger som er valgt i EU ved tolkningen av norsk rett. I noen saker skyldes dette at det er norsk lovgiver (Storting eller forvaltning) som i forarbeidene til norske lover har gitt signaler om at de skal tolkes i samsvar med EU-retten. Det er for eksempel tilfelle med den norske frivillige tilpasningen til EUs generelle ikke-diskrimineringsregler, som i de senere år har ledet til en serie prinsipielt viktige rettssaker om aldersdiskriminering, som er løst på bakgrunn av EU-domstolens rettspraksis. Men det er også eksempler på at norske domstoler mer på egen hånd har sett hen til EU-rettens løsninger, blant annet på skatte- og avgiftsrettens område.

Et viktig spørsmål i norsk europadebatt har vært i hvilken grad tilpasningen til EU innebærer økt domstolskontroll med Stortingets lovgivning, og endrer forholdet mellom rett og politikk, og mellom lovgiver og domstoler. Generelt er det klart at EØS, Schengen og de andre avtalene legger begrensninger på Stortingets handlingsrom som lovgiver.106 Videre er det klart at norske domstoler som hovedregel vil ha en plikt til å sette vanlige norske lover til side dersom de strider mot gjennomførte EU/EØS-regler.107 Men et annet spørsmål er hvor ofte dette kommer på spissen i praksis, og hva resultatet blir.

Her viser studien at slike saker kommer opp sjeldnere enn mange har trodd, og at de som oftest ender med at staten vinner, slik at de norske lovene blir stående uendret. Av de 261 sakene som er gjennomgått er det bare 33 saker der det var anført at Stortingets lovgivning måtte settes til side, og av disse er det bare 6 der det i vid forstand ble konstatert motstrid med EU/EØS-retten. I 3 av dem var det tilstrekkelig å endre tolkningen eller praktiseringen av, slik at det bare gjenstår 3 der norsk lov måtte endres. Endringene var heller ikke særlig store, og begrenset til én paragraf, nærmere bestemt en regel i bilansvarsloven om erstatning for passasjerer som sitter på med beruset sjåfør, en regel om nasjonalitetskrav på fartøyer som fisker i norsk territorialfarvann og en regel om såkalt kildeskatt for utenlandske selskaper. Konklusjonen er at EU/EØS-retten så langt ikke har medført den dramatiske økningen i overprøving av Stortingets lovgivning som mange så for seg.

Skal man oppsummere 18 års rettspraksis etter gjennomføringen av EØS-avtalen i norsk rett er hovedfortellingen enkel: EU/EØS-retten har glidd inn som en integrert del av norsk rett, og håndheves som sådan lojalt og effektivt av det norske domstolsapparatet.

10.4.3 Nærmere om samspillet mellom norske domstoler og EFTA-domstolen

I EU-retten ble det allerede fra starten etablert en egen prosedyre for samspill mellom EU-domstolen og nasjonale domstoler. Det er nasjonale domstoler som har ansvaret for å dømme i EU-rettslige saker som kommer opp i medlemsstatene, men under prosessen har de mulighet til å stille spørsmål til EU-domstolen om hvordan EU-retten skal tolkes. Dette sikrer at sakene dømmes på nasjonalt nivå, der de hører hjemme, men at man samtidig får en enhetlig tolkning i hele EU-området.

Denne prosedyren ble kopiert inn i EØS-konstruksjonen og lagt til grunn for samspillet mellom EFTA-domstolen og nasjonale domstoler i EFTA/EØS-statene. Den er nedfelt i ODA-avtalen artikkel 34. På to punkter er det en viss forskjell fra systemet i EU. For det første er EFTA-domstolens tolkning formelt sett bare rådgivende, mens EU-domstolens tolkningsavgjørelser er ansett for å være bindende. I praksis er det imidlertid vanskelig å tenke seg at den nasjonale domstolen ikke følger EFTA-domstolens råd. Til nå har norske domstoler alltid gjort det, og Høyesterett har i plenum slått fast at en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen må tillegges stor rettskildemessig vekt. Denne forskjellen betyr derfor ikke så mye i praksis.

Den andre forskjellen er at adgangen til å stille spørsmål etter ODA artikkel 34 bare er en rett nasjonale domstoler i EFTA-statene har, aldri en plikt. Ordningen i EU er at nasjonale domstoler i de lavere instanser har en rett til å stille spørsmål til EU-domstolen, men at dette for domstoler som dømmer i siste instans er en plikt, med mindre svaret er helt opplagt. Under EØS-avtalen er det ikke noen tilsvarende plikt, og norske domstoler velger selv fritt om de vil spørre EFTA-domstolen til råds eller ikke. Det gjelder også Høyesterett. Denne forskjellen har vist seg viktigere. Norske domstoler har så langt vært tilbakeholdne med å spørre EFTA-domstolen, og sammenlignet med antallet saker der EU/EØS-retten anføres hvert år, er det bare en liten del som fører til anmodning om rådgivende uttalelse.

Til nå har norske domstoler i perioden 1994–2011 anmodet EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse i 39 saker. Noen av sakene har senere vært trukket. Listen over saker der EFTA-domstoler har avgitt slik uttalelse er inntatt i Boks 10.2, og viser 29 uttalelser, samt to saker (nederst) som fortsatt verserer (desember 2011).

Boks 10.2 Rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen til norske domstoler 1994–2011:

  • TV 3 – 1995 – tjenester – fjernsynsreklame rettet mot barn – Markedsrådet

  • Ulstein, Langeland, Eidesund og Ask – 1996/97 – fire saker om arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse – Inderøy, Stavanger og Gulating (2)

  • Wilhelmsen – 1997 – fri flyt av varer – sterkøl på Polet – Oslo byrett

  • Gundersen – 1997 – fri flyt av varer – salg av alkohol – Oslo byrett

  • Nille – 1997 – fri flyt av varer (videokassetter) – Borgarting

  • Maglite – 1997 – fri flyt av varer (parallellimport av lommelykter) – Fredrikstad

  • Astra – 1998 – fri flyt av varer (opphavsrett på preparatbeskrivelse) – Borgarting

  • TV 1000 – 1998 – fri flyt av tjenester (svensk porno på norsk kabel) – Oslo byrett

  • Opel Norge – 1998 – konkurranserett – Nedre Romerrike

  • Finanger – 1999 – tjenester – forsikring (fyllekjøring – passasjeren) – Høyesterett

  • Allied Colloids – 2000 – varer (merking av polyakrylamid) – Oslo tingrett

  • KLP – 2002 – konkurranserett, kommunal forsikring – Oslo tingrett

  • Allied Colloids II – 2002 – EØS-komiteens kompetanse – Oslo tingrett

  • Paranova – 2003 – parallellimport, varemerke – Høyesterett

  • Fokus Bank – 2004 – kapital – skattefritak aksjeutbytte – Frostating

  • Rasmussen m.fl. – 2004 – arbeidstakere – virksomhetsoverdragelse – Gulating

  • Athanasios m.fl. – 2004 – arbeidstakere – trygderettigheter sjøfolk – Gulating

  • Vinforum (Pedicel) – 2005 – tjenester – alkoholreklame – Markedsrådet

  • Ladbrokes – 2007 – tjenester og etablering – pengespill – Oslo tingrett

  • Seabrokers – 2008 – etablering – dobbelbeskatning – Stavanger tingrett

  • Nguyen – 2008 – statlig erstatningsansvar – «Finanger III» – Oslo tingrett

  • L’Oréal – 2008 – varemerkerettigheter – Follo tingrett og Oslo tingrett

  • Rindal og Slinning – 2008 – helsetjenester i utlandet – Borgarting og Oslo tingrett

  • Periscopus mot Oslo Børs – 2010 – prising av pliktig overtakelsestilbud – Oslo tingrett

  • Philip Morris – 2010 – forbud mot oppstilling av tobakk – Oslo tingrett

  • Bulgarsk helsepersonell – 2011 – godkjenning av kvalifikasjon – Statens helsepersonellnemnd

  • Allmenngjøring av tariffavtale – 2011 – verftsindustrien – Borgarting lagmannsrett

Som oversikten i Boks 10.2 viser har både tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett benyttet seg av muligheten til å stille spørsmål til EFTA-domstolen, og det samme gjelder Markedsrådet, Arbeidsretten og Statens Personellhelsenemnd. Den domstolen som har sendt flest forespørsler til EFTA-domstolen er Oslo tingrett, hvilket skyldes at saker mot staten som hovedregel anlegges der. Av samme grunn er det naturlig at flere forespørsler er kommet fra Borgarting lagmannsrett. I forhold til EØS-rettslig sakstilfang er likevel trolig Gulating lagmannsrett den norske domstolen som relativt sett hyppigst har benyttet muligheten til å stille spørsmål til EFTA-domstolen. Høyesterett har derimot vært svært tilbakeholden med å spørre EFTA-domstolen, og har bare gjort det noen få ganger, senest i 2003.

Listen illustrerer igjen bredden i EU/EØS-retten, og hvordan den kommer opp på forskjellige områder – arbeidsrett, konkurranserett, erstatningsansvar, skatt, alkoholreklame, tobakk, porno, helsetjenester, selskapsrett, varemerke m.m.

Sammenlignet med de 261 sakene der EU/EØS-retten har stått sentralt for norske domstoler er en total på 39 foreleggelser for EFTA-domstolen (hvorav flere senere ble trukket) lite. Det er med andre ord bare i ca. 10–15 prosent av sakene at norske domstoler har funnet grunn til å be om råd om tolkningen av EU/EØS-retten – resten har de håndtert på egen hånd. Videre kan man merke seg at mens kurven over antall EU/EØS-saker for norske domstoler som vist ovenfor har vært jevnt stigende, er det ikke noen tilsvarende utvikling i antallet spørsmål til EFTA-domstolen, snarere tvert imot. I den første perioden etter 1994 var det en viss stigning i antallet saker, men deretter flatet det ut, og gikk så noe ned tidlig på 2000-tallet. I de senere år har det vært variasjoner, uten at noen klar trend er påviselig. Man skulle ha trodd at antallet spørsmål til EFTA-domstolen ville stige etter hvert som EØS-retten ble bedre kjent blant norske jurister, men det har ikke skjedd.

De norske tallene er også lave sammenlignet med tilsvarende tall fra nasjonale domstoler i EU-statene. Selv i de nordiske EU-statene, som i EU-sammenheng ligger lavt, er antallet saker som nasjonale domstoler sender til EU-domstolen betydelig høyere enn i Norge. En sammenligning for perioden 2000–2009 som viser dette er inntatt som Tabell 10.1.

Tabell 10.1 Forleggelser for EU-domstolen og EFTA-domstolen 2000–2009

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Totalt

Norge

2

3

1

-

4

-

2

5

1

-

18

Island

2

3

-

1

-

1

-

2

-

-

9

Danmark

3

5

8

3

4

4

3

5

6

3

44

Finland

5

3

7

4

4

4

5

5

4

2

43

Sverige

4

4

5

4

5

11

2

6

7

5

53

Kilde: EFTA-domstolen og EU-domstolen

Oversikten viser at danske, finske og svenske dommere i gjennomsnitt årlig sender mer enn dobbelt så mange forespørsler til EU-domstolen som det deres norske kolleger sender til EFTA-domstolen. Om man tar i betraktning at Islands befolkning bare utgjør omkring 300.000, viser også islandske dommere relativt sett større vilje til å innhente uttalelser fra Luxemburg. Og våre nordiske naboland er blant de EU-statene der domstolene i gjennomsnitt stiller færrest spørsmål til EU-domstolen. Til sammenligning bidro den tidligere EFTA-staten Østerrike (med omlag 8 millioner innbyggere) i samme tiårsperiode med hele 233 forespørsler.

Det må tas et visst forbehold for at EU-retten er mer omfattende enn EØS-avtalen, og at dette kan slå ut på statistikken. Men EØS-avtalen dekker likevel de fleste områder av EU-retten som i praksis vil komme opp for nasjonale domstoler, så dette er ikke nok til å forklare at Norge ligger på under halvparten av Danmark og Finland, og enda lengre bak Sverige.

Forklaringen må i stedet søkes i andre forhold. Og da er det antakelig to hovedelementer. Det første er at norske Høyesterett i motsetning til de øverste domstolene i EU-statene aldri har plikt til å spørre, og denne friheten gjør man bruk av.108 Men den viktigste forklaringen er nok at mange norske dommere er skeptiske til å stille spørsmål til EFTA-domstolen, og at man ennå ikke har klart å etablere det tillits- og autoritetsforhold som er nødvendig for å sikre et bredere samarbeid. Dertil kommer at statens advokater i praksis ofte har argumentert mot foreleggelse for EFTA-domstolen.

I den senere tid har representanter for EFTA-domstolen tatt til orde for at det ut fra lojalitetsplikten i EØS artikkel 3 skulle kunne utledes en plikt for nasjonale domstoler i EFTA-statene til i visse tilfelle å forelegge tolkningsspørsmål for EFTA-domstolen. Det er en anførsel som er rettslig umulig å forene med den klare ordlyden i ODA artikkel 34, fast praksis i nasjonale domstoler i EFTA-statene, og med partenes klare forutsetninger for EØS-avtalen. Et annet spørsmål er om man skulle endre ODA-avtalen og innføre en slik plikt. Dette ville i så fall innebære innføring av et mer overnasjonalt element i EØS-avtalen, som også ville kunne reise konstitusjonelle spørsmål i norsk rett.109

10.5 EFTAs overvåkningsorgan (ESA)

10.5.1 Oversikt

Et grunnleggende prinsipp i EØS-avtalen er at avtalene og rettsaktene skal være gjennomført av alle parter og løpende anvendes i nasjonal rett. Da EØS-avtalen ble fremforhandlet var det enighet om at det var behov for prosedyrer for kontroll for å sikre at EFTA-statene fulgte opp avtalen lojalt i praksis. Løsningen ble etableringen av et eget kontrollorgan i EFTA-pilaren, etter mønster av Kommisjonens kontroll med EU-statene, som skal legge samme regler og retningslinjer til grunn for sin virksomhet.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) ble fra januar 1994 etablert som en fast institusjon, med hjemmel i ODA-avtalen artiklene 4 til 26.110 Formelt sett består organet av tre medlemmer, ett fra hver av de tre EFTA-statene. De tre opptrer som et kollegium, og treffer alle vedtak, med vanlig flertall. Under seg har de et forvaltningsapparat med ca. 60 ansatte, og når man snakker om «ESA» siktes det vanligvis til hele institusjonen, ikke bare de tre kollegiemedlemmene.

Geografisk er ESA plassert i Brussel, like ved Kommisjonen, og i EØS artikkel 109 er det fastslått at de to institusjonene skal samarbeide nært og arbeide etter samme prosedyrer. Det gjør de også i praksis. Det er hyppig kontakt og sonderinger, men det er ESA som beslutter i egne saker. Formålet er at ESA skal føre tilsyn med at EFTA-statene etterlever avtalen på samme måte som Kommisjonen gjør det i EU. En forskjell er at ESA kun er et rent tilsynsorgan, og ikke har de andre mer politiske funksjonene som Kommisjonen har i EU.

En grunnleggende utfordring for ESA er at man på den ene siden er et selvstendig organ, men på den annen side skal skygge den dynamiske utviklingen i EU og føre samme tilsyn som Kommisjonen, uten verken å være strengere eller mildere. Dette er ikke alltid lett, særlig fordi utviklingen i EU ikke alltid er entydig eller forutsigbar. Dersom ESA trår feil – den ene eller andre veien – kan det gå ut over EØS-avtalens legitimitet. På den ene siden er det uakseptabelt dersom ESA er strengere med nasjonale myndigheter i EFTA/EØS-statene enn det Kommisjonen er med EU-statene. På den annen side er det uakseptabelt dersom ESA er mindre strenge enn Kommisjonen. Det vil bryte med prinsippene om ensartethet og gjensidighet, og gjøre at EU mister tillit til EØS-systemet.

Dette er en vanskelig balansegang, og hvordan ESA klarer oppgaven har i norsk debatt ofte blitt formulert som et spørsmål om ESA er mer eller mindre «katolske enn paven». På den ene siden har noen ment at Norge og norske myndigheter i større grad skal motsette seg ESAs beslutninger og pålegg, mens andre ser at Norges interesser er best ivaretatt ved å følge ESAs anbefalinger fordi et uavhengig overvåkningsorgan er av stor betydning for å opprettholde EØS-avtalens troverdighet. Noen hevder at ESA bør spille en mer aktiv rolle for å sikre at EØS-regelverket blir iverksatt på en korrekt måte og til rett tid, mens andre er kritiske til ESAs rolle og mener at det er utidig innblanding eller at ESAs involvering er forsinkende.

10.5.2 Kollegiet og ESAs organisasjon

Å sikre uavhengighet og troverdighet for ESA har vært en vedvarende utfordring. EFTA-landene er få og små. Det er derfor ofte kort avstand mellom vokterne og EFTA-statene.

Figur 10.4 ESA har som oppgave å sikre at EØS-avtalen etterleves i EFTA-statene. Her møter Helse- og omsorgsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen ESAs president Per Sanderud.

Figur 10.4 ESA

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementet

Medlemmene av ESAs kollegium skal etter ODA artikkel 9 oppnevnes av EFTA-statene ved felles overenskomst, men i praksis bestemmer hvert land hvem de skal innsette. Når medlemmene er utnevnt skal de imidlertid utøve sitt verv i «full uavhengighet». De avlegger også ed i EFTA-domstolen. Medlemmer i ESA kan ikke instrueres fra hjemlandet og skal ha sin lojalitet til institusjonen som sådan. Det samme gjelder for de tjenestemenn som ansettes.

Selv om ESA er uavhengig, har Norge likevel i hele perioden ønsket å øve en viss kontroll. Som «stormakt» i EFTA har Norge bidratt til at samtlige presidenter i ESA i har vært norske. Det har så langt vært fem presidenter: Knut Almestad, Bjørn Grydeland, Einar Bull, Per Sanderud og Oda Sletnes.

Det har vært fremmet to typer kritikk mot den norske rekrutteringspolitikken. For det første har det vært en viss kritikk fra andre EFTA-land for at Norge har sittet med ledelsen hele tiden. I utgangspunktet skulle det være en viss rotasjon mellom EFTA-landene. Men dette har Norge satt til side. Det var særlig omkring valget av Einar Bull i 2001 at denne saken kom på spissen. Islandske Hannes Hafstein sa den gang tidlig at han var kandidat for Island og Island mente at det nå var deres «tur». Etter tøffe diskusjoner mellom Island og Norge endte det med at Norge fikk gjennomslag og Bull ble president.111

En annen type kritikk har vært rettet mot den karrieremessige bakgrunnen til noen av de norske medlemmene. Med unntak for Sanderud, som også kom fra norsk forvaltning, har samtlige kommet fra Utenriksdepartementet. Grydeland, Bull og Sletnes kom i tillegg til stillingen som president i ESA direkte fra rollen som leder av Norges delegasjon til EU. Det har derfor vært en brå overgang fra å være den fremste forkjemper for norske interesser i Brussel overfor EU og ESA, til å bli den fremste overvåker og kontrollør av at Norge fyller sine forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Grydeland og Bull har også gått direkte til fremstående posisjoner i norsk utenrikstjeneste etter at deres perioder i ESA har gått ut.

Norsk politikk ved valg av ledelse i ESA kan i utgangspunktet reise tvil om ESAs uavhengighet og det kan også reises tvil om Norge på denne måten har ønsket å styre ESA på en spesiell måte som ivaretar norske interesser, snarere enn avtalens interesser. EFTA-domstolens president har for eksempel gitt uttrykk for en viss misnøye med denne politikken, og har antydet at dette kan ha bidratt til at ESA sender over få saker til EFTA-domstolen.

En annen, og mer velvillig tolkning, vil kunne legge vekt på at Norge på denne måten prioriterer ESA og sørger for at organisasjonen har dyktige personer med god kjennskap til EU/EØS-avtalen, og kjennskap til ulike sider i det norske samfunn. De norske medlemmene har da også avlagt ed og er forpliktet til å opptre uavhengig. I siste instans er det da også deres opptreden i rollen i ESA som er avgjørende for troverdigheten

Som et ledd i å sikre tillit og kompetanse har da også ESA lagt vekt på å utvikle rekruttere bredt, ikke bare fra EFTA-landene. Blant de drøyt 60 ansatte er det bare litt over 1/3 nordmenn, noen islendinger og en eller to liechtensteinere. Resten kommer fra andre land, i hovedsak fra EU-statene. For tiden er det ansatte fra 16 ulike nasjonaliteter. Det første året ESA fungerte (1994) var det til sammen over 100 ansatte, men antallet ble halvert da Sverige, Finland og Østerrike gikk inn i EU. Noen av de ansatte fra disse landene ble igjen, og det bidro til å gi ESA et noe mer «internasjonalt» preg enn det ellers ville hatt. En av disse var den svenske direktøren for juridisk avdeling, en stilling som senere ble besatt første av en dansk jurist og deretter en britisk.

Organisasjonen er delt i fire avdelinger: en for det indre marked, en for konkurranse, en for statsstøtte og en administrativ avdeling.112 De to første ivaretar den løpende kontrollen, med bistand fra juridisk avdeling, som også er sekretariat for kollegiet.

10.5.3 ESAs overvåkningsoppgaver

ESAs viktigste oppgave er å føre generell kontroll med at EFTA-statene oppfyller sine mange forpliktelser etter EØS-avtalen. På enkelte områder er ESA også gitt særskilte kontrollbeføyelser. Den alminnelige kontrollen retter seg mot nasjonale myndigheter i EFTA-statene, ikke mot private. Dersom ESA for eksempel har mistanke om at norske bedrifter bryter miljøreglene i EØS-avtalen, er det ikke bedriftene, men norske myndigheter kontrollen rettes mot. Ankepunktet vil i så fall være at nasjonale myndigheter ikke har håndhevet miljøreglene strengt nok. Men som oftest dreier sakene seg om feil eller mangler som myndighetene selv mer direkte er ansvarlig for.

For det første kontrollerer ESA at nasjonale myndigheter implementerer EØS-reglene i nasjonal rett på korrekt måte. Dette er en relativt enkel form for rettsteknisk kontroll. Hver gang en ny EU-rettsakt vedtas inntatt i EØS-avtalen, settes det en frist for nasjonal gjennomføring i EFTA-statene. Dersom myndighetene ikke innen fristens utløp har rapportert til ESA om at den nødvendige lov eller forskrift er på plass, vil dette bli formelt påtalt. Det er mange slike saker om forsinket gjennomføring i praksis, men de er sjelden kontroversielle, og løses normalt raskt.113

For det andre fører ESA en løpende kontroll med hvordan den gjennomførte EØS-retten faktisk forvaltes og etterleves av nasjonale myndigheter. Det gjelder både hovedreglene og sekundærlovgivningen. Og dette er ofte en mer komplisert kontroll, der det ikke sjelden oppstår rettslig uenighet mellom ESA og nasjonale myndigheter om hvordan EØS-retten korrekt skal tolkes. De fleste av disse sakene gjelder mistanke om brudd på de alminnelige grunnprinsippene i EØS-avtalens hoveddel, som må tolkes på bakgrunn av EU-domstolens praksis, og som utvikler seg dynamisk.

ESA kan ta opp saker til gransking på eget initiativ, eller etter klage. I 2010 registrerte ESA 278 nye saker, hvorav 139 var på eget initiativ, og resten etter klage. Av de 417 sakene som i 2010 ble rapportert som verserende (pending) var 87 (ca. 20 prosent) baser på klager, resten på eget initiativ. I senere tid har klagesaker blitt prioritert.

Saker som skyldes eget initiativ er gjerne basert på informasjon som ESA har fått fra nasjonale myndigheter eller selv gravd frem. De ansatte i ESA følger løpende med på utviklingen av EØS-relevante spørsmål i EFTA-statene. Mange av dem har også tidligere erfaring fra nasjonal forvaltning, og kjenner saksområdene derfra. EFTA-statene er små og gjennomsiktige samfunn, som relativt lett lar seg kontrollere.

Klagene er i praksis alltid fra private rettssubjekter (personer, bedrifter eller organisasjoner), som hevder å lide skade som følge av at nasjonale myndigheter ikke har gjennomført eller forvaltet en EØS-regel korrekt. For den private vil en klage til ESA i en slik situasjon være et alternativ til selv å gå til sak mot myndighetene, for nasjonale domstoler. Fordelen er at en slik klage er langt billigere enn søksmål, og at en ESA-prosess (alt etter saken) vil kunne være en raskere og mer effektiv måte å få myndighetene til å skjerpe seg på. Ulempen for den private er at man ved en klage mister kontrollen over saken. ESA er forpliktet til å vurdere de klager som kommer inn, men kan selv prioritere hvilke man ønsker å gå videre med. Ikke sjelden hender det også at ESA under prosessen kommer til enighet med de nasjonale myndighetene, på en måte som ikke er nødvendigvis klager er fornøyd med.

10.5.4 Traktatbruddsprosedyren

ESAs traktatbruddsprosedyre er kopiert fra Kommisjonens og fungerer på samme måte, som en fleksibel tvisteløsningsprosess i flere runder, som gir nasjonale myndigheter tid og anledning til å tilpasse seg, uten å sette sakene unødig mye på spissen. Til enhver tid har ESA et stort antall saker verserende mot hver av EFTA-statene, på ulike trinn, og de aller, aller fleste løses underveis i prosessen, uten at det blir nødvendig å gå til søksmål. Hvordan denne prosessen fungerer er sentralt for å forstå ESAs funksjon og det kontrollsystem nasjonale myndigheter må forholde seg til.

Prosessen har fire mulige stadier:

  1. Tidlig kontakt og korrespondanse

  2. Formelt åpningsbrev (letter of formal notice)

  3. Grunngitt uttalelse (reasoned opinion)

  4. Traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen (ODA artikkel 31)

Første trinn er at ESA tar uformell kontakt med det aktuelle landets myndigheter, i brevs form, og ber om nærmere opplysninger om saken. Brevet vil i seg selv være en indikasjon på mistanke om at noe er galt, og ut fra spørsmålene vil det ofte være lett å se hva det nærmere gjelder. Hvert år går det ut en rekke slike henvendelser fra ESA. Ofte fører de til avklaring, enten fordi norske myndigheter gir informasjon tilbake som overbeviser ESA om at mistanken var grunnløs, eller fordi myndighetene på dette stadiet selv innser at de har gjort feil, og retter opp.

Dersom saken ikke løses på denne måten, er neste trinn at ESA åpner formell saksbehandling ved å sende et såkalt «letter of formal notice», hvor det informeres om hva som blir vurdert som en eventuell overtredelse. Den aktuelle EFTA-staten blir invitert til å komme med kommentarer innen en tidsfrist, normalt to måneder. Figur 10.5 viser antallet formelle åpningsbrev mot Norge hvert år i perioden 1995–2010, og har også kurver for tilsvarende antall mot Sverige, samt gjennomsnitt i EFTA/EØS og EU.

Figur 10.5 Antall åpningsbrev, per stat, per år (1995–2010)

Figur 10.5 Antall åpningsbrev, per stat, per år (1995–2010)

Merk at regelverket i EU som Kommisjonen overvåker er noe mer omfattende enn i EØS.

Kilde: EFTA og EU.

Det utstedes i gjennomsnitt omkring 60–100 slike åpningsbrev i året til de tre EFTA-statene til sammen, men det varierer noe fra år til år. I 2010 mottok Norge i underkant av 20 formelle åpningsbrev, som er ansett som et lavt antall, mens Island mottok ca. 65 (som var høyt). I et normalår vil Norge få omkring 30 slike brev. Vi ser at EFTA-landene i snitt får færre brev per år enn EUs medlemsland, og Norge får også færre enn Sverige.

Sakene løses normalt på dette stadiet, enten fordi nasjonale myndigheter innser at de har tatt feil, og retter opp – eller fordi man klarer å overbevise ESA om at mistanken var grunnløs, eller fordi myndighetene allerede på dette stadiet selv innser at de har gjort feil, og retter opp.

Ved siden av den skriftlige saksbehandlingen er det vanlig at det hvert halvår også avholdes såkalte «pakkemøter» med myndighetene i hvert av EFTA-landene, der alle verserende saker partiene imellom drøftes. Det holdes også møter i særlig vanskelige enkeltsaker. Selv om det dreier seg om prosesser som skal avklare statenes rettslige plikter etter EØS-retten, kan de i praksis noen få ganger få et visst preg av forhandlinger. Og selv om ESA ikke kan inngå kompromisser i strid med EØS-rettens krav, kan man i praksis hjelpe myndighetene med å finne mellomløsninger som i noen grad kan til gode se nasjonale interesser uten å bryte EØS-retten.

Dersom saken ikke blir avklart etter en runde med åpningsbrev går ESA videre til neste steg, en såkalt grunngitt uttalelse (reasoned opinion) etter ODA artikkel 31. Her gir ESA uttrykk for sitt endelige syn på overtredelsen, begrunner dette og pålegger også EFTA-staten å treffe tiltak som skal sikre at overtredelsen opphører innenfor en viss tidsfrist.

Antallet grunngitte uttalelser mot Norge har i de senere år gjerne ligget mellom 5 og 10 i året. En uttalelse er ikke noe formelt vedtak, ettersom ESA ikke er gitt generell kompetanse til å pålegge EFTA-statene plikter. Men den er et varsel om at EØS-retten etter ESAs mening er brutt, og at det vil kunne bli tatt ut traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen dersom feilen ikke rettes innen en nærmere angitt frist, normalt på to måneder. Dette er nesten alltid nok til at nasjonale myndigheter motstrebende gir seg. Figur 10.6 viser antall og utvikling av grunngitte uttalelser 1995–2010.

Figur 10.6 Antall grunngitte uttalelser, per stat, per år (1995–2010)

Figur 10.6 Antall grunngitte uttalelser, per stat, per år (1995–2010)

Merk at regelverket i EU som Kommisjonen overvåker er noe mer omfattende enn i EØS.

Kilde: EFTA og EU.

Figuren viser at EFTA-statene i gjennomsnitt mottar færre grunngitte uttalelser enn gjennomsnittet i EU, med 2008 som eneste unntak. Norge får også færre grunngitte uttalelser fra ESA enn Sverige får fra Kommisjonen. Sverige får i gjennomsnitt 15 grunngitte uttalelser i året.

Dersom en stat ikke gir seg etter å ha mottatt en grunngitt uttalelse, og ESA ikke i siste liten lar seg overbevise om at staten likevel har rett, vil ESA ha mulighet til å stevne staten for EFTA-domstolen med påstand om at EØS-avtalen er brutt («traktatbrudd») etter ODA-avtalen artikkel 31. Dette er en rett ESA har, ikke en plikt, og det har hendt at det ikke har blitt noen rettssak. Det hender også at det tar litt tid for ESA å få skrevet stevningen og satt saken i gang. Men de aller fleste saker der nasjonale myndigheter lar være å etterleve en grunngitt uttalelse ender i søksmål. Noe annet er at antallet søksmål er meget lavt, siden de aller fleste mulige stridssakene vil ha løst seg på et tidligere trinn i prosessen. Figur 10.7 viser antall traktatbrudssaker i perioden 2005–2010.

Figur 10.7 Antall traktatbruddssaker til EU- eller EFTA-domstol, per stat, per år (1995–2010)

Figur 10.7 Antall traktatbruddssaker til EU- eller EFTA-domstol, per stat, per år (1995–2010)

Merk at regelverket i EU som Kommisjonen overvåker er noe mer omfattende enn i EØS.

Kilde: EFTA og EU.

Overfor Norge er det i hele perioden 1994–2011 kun tale om 18 saker der ESA har sendt en sak til EFTA-domstolen, hvorav 10 var saker om forsinkelse i gjennomføringen av nye rettsakter, og kun 8 gjaldt substansiell uenighet mellom ESA og norske myndigheter om tolkning og anvendelse av EØS-retten. Det fremgår også av figuren at ESA sender i gjennomsnitt langt færre saker til EFTA-domstolen enn det Kommisjonen gjør i forhold til EU-domstolen. Kommisjonen sender også langt flere saker som angår Sverige til EU-domstolen, enn ESA sender saker som angår Norge.

Man ser for alle disse kurvene at ESA sender færre åpningsbrev, grunngitte uttalelser og saker til EFTA-domstolen til EFTA-statene enn Kommisjonen gjør til en gjennomsnittlig EU-stat. Sverige er et av EU-landene som får færrest åpningsbrev og grunngitte uttalelser fra Kommisjonen, men også de får stort sett mange flere enn Norge får fra ESA. Disse observasjonene er stabile og gjelder for hele perioden. Tallene er ikke fullt ut sammenlignbare, siden regelverket som Kommisjonen fører tilsyn med i EU er mer omfattende enn det ESA fører tilsyn med i EFTA-pilaren. Men de fleste områdene der det i praksis er tilsyn og kontroll av noe omfang er felles.

10.5.5 Særskilte kontrollområder

På tre rettsområder er ESA gitt kontrollbeføyelser som går lengre enn den generelle myndigheten. Dette gjelder offentlige anskaffelser, statsstøtte og konkurranserett. Disse sidene ved ESAs oppgaver er nærmere behandlet i kapittel 15.

Her skal bare bemerkes at ESAs myndighet her bygger på underliggende EU-rett, der disse områdene er ansett spesielt viktig å kontrollere. Kontrollen med om EFTA-statene følger EØS-reglene om offentlig anskaffelser er hjemlet i ODA artikkel 23 og protokoll 2. Her kan ESA ta opp mistanker om brudd på regelverket raskere enn ellers, og gi nasjonale myndigheter en frist på 21 dager til enten å rette opp forholdet eller gi en begrunnet redegjørelse for hvorfor dette ikke har skjedd. I praksis kontrolleres reglene om offentlige anskaffelser først og fremst på nasjonalt nivå (gjennom forvaltningsklage, KOFA og domstolene), og ESAs funksjon er mer begrenset, selv om den kan ha en preventiv effekt.

I forhold til statsstøttesaker går kontrollen lenger, med hjemmel i ODA artikkel 23 og protokoll 3. Her sondres det mellom eksisterende og nye støttetiltak. Hva gjelder eksisterende støtteordninger skal ESA føre løpende kontroll, og dersom det oppstår mistanke om at støtten er ulovlig (eller praktiseres på en ulovlig måte) er prosedyren i utgangspunktet den samme som for andre kontrollsaker, med formelt åpningsbrev. Forskjellen er at ESA i stedet for en grunngitt uttalelse har kompetanse til selv å treffe formelt vedtak, og fastslå at støtteordningen er (helt/delvis) ulovlig. Et slikt vedtak pålegger for det første nasjonale myndigheter å innstille støtten, og dersom staten er uenig i dette er det den (og ikke ESA) som eventuelt må bringe dette inn for EFTA-domstolen til etterprøving. Dertil kommer at ESAs vedtak også kan gå ut på at ulovlig utbetalt støtte må betales tilbake, og et slikt vedtak er rettslig bindende ikke bare for staten, men også for de bedrifter som har mottatt støtten. Nye støtteordninger må meldes til ESA først, og kan ikke iverksettes før den er godkjent (innen visste frister).

Statsstøtte er i praksis det viktigste enkeltområdet ESA driver med, og det hvor institusjonen har størst reell makt overfor nasjonale myndigheter.114 Men det er en lovbundet makt. ESA må forholde seg til reglene og retningslinjene for hvilke støtteordninger som er lovlige og ulovlige, og dette er underlagt kontroll fra EFTA-domstolen.

I konkurransesaker har ESA formelt sett enda videre kontrollkompetanse enn i statsstøttesaker. På samme måte som i Kommisjonen i EU er ESA her gitt i oppgave å forvalte konkurransereglene direkte ovenfor private bedrifter i EFTA-statene. ESA skal her føre en direkte kontroll, og kan treffe vedtak som forbyr konkurranseskadelig markedsopptreden, samt om nødvendig ilegge bedriftene bøter. Prinsipielt er dette en viktig kompetanseoverføring fra nasjonale myndigheter, som gir ESA et overnasjonalt preg, og som i Norge var den formelle statsrettslige begrunnelsen for at EØS-avtalen måtte godkjennes av Stortinget med 3/4 flertall etter Grunnloven § 93. Reelt sett er den av mindre betydning.115 Om ulovlige konkurransebegrensninger oppstår mellom flere EØS-land, og skal fordeles mellom ESA og Kommisjonen, etter en nøkkel i EØS artikkel 56 som i praksis innebærer at de aller fleste sakene går til Kommisjonen. ESA assisterer da Kommisjonen, særlig med å innhente bevis, men undersøker ikke saken selv. Det var først i 2010 at ESA traff sitt første vedtak i en konkurransesak, mot Posten Norge. Denne verserer for tiden for EFTA-domstolen.

10.5.6 ESAs funksjon og roller

ESAs troverdighet og funksjon er viktig for EØS-avtalens virkemåte og tillit. Blant norske politikere har det tidvis gjennom perioden 1994–2011 vært en oppfatning om at ESAs kontroll med Norge ikke bare er for streng, men også strengere enn kontrollen Kommisjonene fører med EUs medlemsstater.

Figur 10.8 Norske politikere må ofte konsultere ESA for å finne virkemidler som er i tråd med avtalen. Her fra et møte i Finansdepartementet mellom (fra venstre) ESAs president Bjørn Grydeland, Kristin Halvorsen og Åslaug Haga om den differensierte arbeidsgiveravgiften.

Figur 10.8 ESA og norske politikere

Kilde: Foto: Jarl Fr. Erichsen / Scanpix

Dette er en myte. De samlede tallene tyder snarere på det motsatte. I noen enkeltsaker har ESA bidratt til å forsinke hjemlige politiske prosesser. Men dette er en naturlig og uunngåelig del av den konstruksjonen som Norge har knyttet seg til. Mange av ESAs saker skyldes heller ikke ESAs spesielle iver etter å granske, men snarere at det er norske borgere eller bedrifter som har benyttet sin klagerett.

For å forstå hvilken kontroll ESA reelt sett fører med norske myndigheter, er det nødvendig å se alle sakene mot Norge under ett. Og gjør man det, er inntrykket en ganske omfattende og inngripende kontroll, men som likevel stort sett utøves fleksibelt. Det store bildet viser at ESA legger seg opp i relativt få saker. Antallet åpningsbrev, grunngitte uttalelser og søksmål fra Kommisjonen mot en gjennomsnittlig EU-stat er betydelig høyere enn tilsvarende ESA-tall mot Norge. Differansen minsker noe om man sammenligner med nordiske EU-statene, som har færre antall tvister med Kommisjonen enn snittet i EU, men fortsatt flere enn hva Norge har med ESA.

Det kan imidlertid anføres at Kommisjonen har relativt sett mindre ressurser til å drive overvåkning enn ESA, og ESA åpner også et noe høyere antall saker på grunnlag av eget initiativ enn Kommisjonen. I tillegg, gjelder det at Kommisjonen har både funksjoner i forhold til overvåkning og politikkutforming, mens ESA bare har overvåkningsoppgaver.

Men gjennomgangen av data viser likevel med tydelighet at EFTA-landene generelt har relativt få tvistesaker. Og når de oppstår løses de gjerne på et tidlig stadium. Et lavt antall tvistesaker er selvsagt heller ikke bare et mål på ESAs aktivitet, det er i høy grad også et uttrykk for at forvaltningen har kapasitet og evne til å gjennomføre regelverket, og vilje og evne til å korrigere eventuelle misforståelser.

For ESA er det samtidig en utfordring å balansere de ulike rollene som organisasjonen skal fylle – i første rekke som rådgiver, forhandlingspart og uavhengig kontrollinstans overfor Norge og de andre EFTA/EØS-statene. Igjen skal dette helst gjøres på samme måte som Kommisjonen gjør det i EU, med den forskjell at ESA mangler Kommisjonens politiske funksjon.

En grunn til at mange i Norge likevel opplever ESA som svært «streng» er kanskje at det er noe uriktig oppfatning om hvor omfattende EØS-avtalen er. Men avtalen er klar – reglene skal ikke bare kopieres fra EU-retten, men også tolkes, praktiseres og kontrolleres på samme måte. Omfanget av EØS-avtalen har også økt siden den ble signert, og antallet forpliktelser har vokst betydelig. Det er rett og slett flere områder å kontrollere. Tolkningen og anvendelsen av regelverket kan også ha blitt noe strengere de siste årene.

Hovedhistorien er likevel at ESA i atten år i hovedsak har klart den balansegangen som ligger i avtalen. ESA har opptrådt selvstendig og autonomt, samtidig som det har ført tilsyn og domstolskontroll som Kommisjonen i EU. Det er ikke noe empirisk grunnlag for å hevde at ESA samlet sett er mer inngripende eller strengere enn Kommisjonen. Den samlede analysen peker om noe i motsatt retning. At hovedtrenden er så klar betyr imidlertid ikke at det ikke kan være enkeltsaker der ESAs kontroll har vært mer inngripende enn det Kommisjonen ville ha vært.

10.6 EFTA-domstolen

10.6.1 Innledning

Da EØS-avtalen ble utformet i 1990–91 var det fra EUs side et klart krav at man måtte ha et system for domstolskontroll etter de samme prinsippene som i EU, for å sikre at avtalen ville bli tolket og etterlevd på samme måte som den underliggende EU-retten. Politisk og konstitusjonelt var det ikke noe alternativ å underlegge EFTA-statene under EU-domstolen. Det måtte derfor etableres en egen ny domstol.

Figur 10.9 EFTA-domstolen er en liten domstol med tre dommere. Her er fra en høring høsten 2011. Dommerne er (fra venstre) dommer Per Christiansen, President Carl Baudenbacher, dommer Páll Hreinsson og registrar Skúli Magnusson.

Figur 10.9 EFTA-domstolen

Kilde: Foto: Robert Schilitz/EFTA-domstolen

Partenes opprinnelige løsning var å lage en egen «EØS-domstol», med fem dommere fra EU-domstolen, og tre fra EFTA-statene. Planene strandet da EU-domstolen slo fast at ordningen ville være i strid med EF-traktaten, fordi det ville gripe inn i dens eksklusive rett til å tolke EU-retten.116 Dette sendte partene tilbake til forhandlingsbordet, og den nye løsningen ble å skape en egen domstol kun for EFTA-pilaren, som ble nedfelt i ODA-avtalen.

Figur 10.10 Avgjørelser i EU-domstolen får stor betydning for tolkningen av EØS-reglene. Her ser vi EU-domstolens store rettsal.

Figur 10.10 EU-domstolen

Kilde: Foto: EU-domstolen

Løsningen innebærer at det er to domstoler som kan tolke EØS-avtalen. De nokså få gangene EØS-spørsmål oppstår i EU-statene går disse til EU-domstolen. EØS-saker som oppstår i EFTA-statene går til EFTA-domstolen. Skottene mellom de to domstolene er tette. Hver domstol har jurisdiksjon kun over sin pilar. Søksmål mot ESA, eller mot for eksempel norske myndigheter, kan bare anlegges for EFTA-domstolen, aldri for EU-domstolen. Omvendt kan EFTA-domstolen ikke behandle saker anlagt av eller mot EU-institusjonene eller EU-stater.117 Domstolene er formelt uavhengige, men samtidig ligger det i hele systemet at EFTA-domstolen skal følge utviklingen i rettspraksis i EU-domstolen, for på den måten å sikre «dynamisk og ensartet» tolkning av EØS-avtalen. Det har den i praksis også gjort.

På samme måte som for ESA er det en grunnleggende utfordring for EFTA-domstolen at den på den ene siden er en uavhengig og autonom domstol, men på den annen side skal følge den dynamiske utviklingen i EU-domstolen, og legge samme tolkning til grunn, uten verken å være strengere eller mildere. Dette er ikke alltid lett, særlig fordi utviklingen i EU-domstolens praksis ikke alltid er entydig eller forutsigbar. Dersom EFTA-domstolen er strengere mot nasjonale myndigheter enn EU-domstolen er det dypt problematisk, og kan gå ut over EØS-avtalens legitimitet. Dersom EFTA-domstolen er mindre streng enn EU-domstolen er det også problematisk, fordi det vil svekke målet om ensartet tolkning og kunne gjøre at EU mister tillit til EØS-systemet.

Dette er en krevende balansegang, og på samme måte som med ESA har det i norsk europadebatt vært formulert som et spørsmål om EFTA-domstolen er mer eller mindre «katolsk enn paven». Mens svaret for ESAs vedkommende som vist ovenfor er nei, er det mer diskutabelt hva gjelder EFTA-domstolen. Hovedbildet er at EFTA-domstolen i det alt vesentlige har klart balansegangen og etablert en rettspraksis som er ensartet med EU-domstolens. Men det er også en del saker der det kan hevdes at EFTA-domstolen har vært strengere, i den forstand at den har tolket avtalen på en måte som har gitt nasjonale myndigheter i EFTA-statene mindre rettslig handlingsrom på noen områder enn den EU-domstolen har gitt EU-statene. Dette kommer vi tilbake til avslutningsvis.

10.6.2 EFTA-domstolen som institusjon

Institusjonelt er EFTA-domstolen er konstruert som en forminsket utgave av EU-domstolen. Prosedyrene er med noen få unntak de samme som gjelder for EU-domstolen og bestemmelsene i ODA-avtalen artiklene 27–41 er stort sett kopiert fra tilsvarende regler i EU. Det samme gjelder vedtektene for domstolen og rettergangsordningen. Forskjellen er at EFTA-domstolen er en svært mye mindre institusjon, som får opp langt færre saker.

Etter ODA-avtalen skal EFTA-domstolen bestå av tre dommere, som formelt oppnevnes av EFTA-statene ved felles overenskomst. I praksis nominerer hver stat nokså suverent «sin» dommer. I likhet med de ansatte i ESA skal dommerne i EFTA-domstolen ha sin lojalitet til EØS som sådan, og ikke skjele til nasjonale hensyn. De skal velges blant personer «hvis uavhengighet er uomtvistelig, og som fyller de krav som stilles for å inneha de høyeste dommerembeter i deres hjemland, eller hvis faglige dyktighet som jurister er alminnelig anerkjent». Dommerne utnevnes for seks år av gangen og kan gjenoppnevnes. De velger selv en president, for tre år av gangen.118 Alle saker settes med samtlige tre dommere.

EFTA-domstolen hadde fra starten i 1994 rettslokaler i Genève, men i 1996 flyttet den til Luxembourg, og leide lokaler rett i nærheten av EU-domstolen. For EFTA-domstolen ble det ansett som viktig å knytte seg opp til det EU-rettslige dommermiljøet i Luxembourg, og til EU-domstolens ressurser (bibliotek m.m.). Institusjonelt er EFTA-domstolen også inspirert av EU-domstolen, blant annet ved at den har en egen justissekretær, og ved at hver av dommerne har sin egen juridiske utreder, som kun jobber for seg. Til sammen teller domstolens støtteapparat ti personer (høsten 2011), inkludert administrativ stab. Språket ved EFTA-domstolen er engelsk, som gjelder både som internt arbeidsspråk og som prosesspråk.

Selv om EFTA-domstolens prosedyrer er modellert etter EU-domstolen, og den holder til rett ned i veien, er det i praksis tale om to svært ulike institusjoner. EU-domstolen er en meget stor institusjon, med 54 dommere (en fra hvert medlemsland, i to instanser) og flere tusen ansatte, som mottar saker fra 27 stater og har bygget opp en meget omfattende rettspraksis. EU domstolen har flere svært store bygninger og flere rettssaler. EFTA-domstolen er som internasjonal domstol betraktet svært liten, med bare tre dommere og et sakstilfang som egentlig er alt for lite, og i perioder bare teller noen få saker av gangen. Inntil nylig hadde den ikke engang noen egen rettssal. Et fast kollegium på tre dommere som sitter sammen i alle saker og i perioder har alt for lite å gjøre er en krevende konstruksjon, og det er ingen hemmelighet at det i perioder har vært spenninger internt. 119

10.6.3 Oversikt over EFTA-domstolens rettspraksis 1994–2011

EFTA-domstolen behandler i praksis i all hovedsak tre typer saker:120

  1. Traktatbruddssøksmål som ESA anlegger mot nasjonale myndigheter (artikkel 31)

  2. Søksmål som anlegges mot gyldigheten av ESAs vedtak (artikkel 36)

  3. Anmodninger om rådgivende uttalelser fra nasjonale domstoler (artikkel 34)

Traktatbruddssøksmål kan anlegges av ESA mot nasjonale myndigheter i Norge, Island og Liechtenstein dersom ESA mener at de har brutt forpliktelser etter EØS-avtalen. Før det skjer skal man gjennom en omfattende prosedyre, som beskrevet ovenfor i kapittel 10.5.4, og som gjør at de fleste konfliktsakene løses underveis. Det er derfor bare et lite antall slike saker som når opp til EFTA-domstolen. De norske traktatbruddssakene så langt er beskrevet nedenfor.

Ugyldighetssøksmål kan anlegges i de tilfellene der ESA har myndighet til selv å treffe vedtak. Det har ESA imidlertid bare på noen få områder. Den viktigste kategorien her er statsstøttesaker. De norske sakene her er behandlet i kapitlet om statsstøtte.121

Ordningen med at nasjonale domstoler i EFTA-statene kan anmode EFTA-domstolen om rådgivende tolkningsuttalelser er beskrevet ovenfor i kapittel 10.4.3 om samspillet mellom norske domstoler og EFTA-domstolen. Som nevnt har norske domstoler bare benyttet seg av denne muligheten i en ganske liten del av de EU/EØS-sakene som har kommet opp. Det samme gjelder domstolene i Island og Liechtenstein. Dette er likevel den største enkeltkategorien av saker for EFTA-domstolen.

I Tabell 10.2 er det gitt en oversikt over antallet saker fra Island, Liechtenstein og Norge innenfor de tre viktigste kategoriene.

Tabell 10.2 Saker for EFTA-domstolen etter kategori (1994–2011)

Island

Liechtenstein

Norge

Totalt

Søksmål anlagt av ESA

12

14

18

44

Søksmål anlagt mot ESA

2

4

15

21

Rådgivende uttalelser

15

11

39

65

Totalt

29

29

72

130

Kilde: EFTA-domstolen. Oppdatert juli 2011.

Som det fremgår av tabellen er antallet traktatbruddssøksmål som ESA anlegger mot nasjonale myndigheter relativt likt for de tre EFTA/EØS-statene. Det er en naturlig konsekvens av at antallet slike saker ikke trenger å ha noe med størrelsen på landet å gjøre. For de to andre kategoriene speiler tallene forskjellen i størrelse mellom de tre statene. I forhold til størrelse og antall saker for nasjonale domstoler kan man si at islandske og liechtensteinske domstoler antakelig har noe lavere terskel for å sende tolkningsspørsmål til EFTA-domstolen enn det Norge har.

I figur 10.11 er det satt opp en oversikt over utviklingen i antall saker for EFTA-domstolen gjennom perioden 1994–2010. I figuren er antallet søksmål som er anlagt av ESA mot nasjonale myndigheter og mot ESA av myndigheter eller private slått sammen i en felles kategori kalt «direkte søksmål», til forskjell fra de rådgivende uttalelsene.

Figur 10.11 Antall saker, etter type. Utvikling over tid (1994–2010).

Figur 10.11 Antall saker, etter type. Utvikling over tid (1994–2010).

Kilde: Egne utregninger.

Figuren viser for det første at det samlede antallet saker for EFTA-domstolen aldri har vært høyt, og at det i perioder har vært svært lavt.122 I 1999 behandlet EFTA-domstolen bare 2 saker, i 2002 bare 3 og i 2003 bare 4. Det er svært lite for en domstol. Rekorden så langt var 2010 med 18 saker, men selv det er ikke noe høyt tall for en domstol.

Videre viser figuren at det ikke har vært noen vekst over tid. Snarere har det vært ganske kraftige svingninger. Dette står i kontrast til utviklingen av EØS-avtalen i den samme perioden, og videre i kontrast til utviklingen i antallet EU/EØS-saker for norske domstoler, som viser en jevn og klar stigning. Utviklingen av EU/EØS-retten reflekteres med andre ord ikke i sakstilfanget for EFTA-domstolen. Den kraftige veksten i 2010 året skyldtes imidlertid et stort tilsig av søksmål fra private mot vedtak truffet av ESA, som i første rekke gjaldt klager på at ESA ikke hadde truffet fellende vedtak i statsstøttesaker. De to viktigste kategoriene er traktatbruddssaker og rådgivende uttalelser, og de har ikke steget. Hva gjelder anmodninger om rådgivende uttalelser fra nasjonale domstoler har antallet snarere gått ned over tid, fra et generelt noe høyere nivå i perioden 1996–2001.

10.6.4 Nærmere om traktatbruddssakene mot Norge

Ved siden av de rådgivende uttalelsene, som er beskrevet ovenfor, er de politisk og rettslig viktigste sakene for EFTA-domstolen traktatbruddssøksmålene som ESA anlegger mot norske myndigheter for brudd på EØS-avtalen. Som vist er det bare noen ytterst få av de mange granskingene ESA iverksetter som ender i slikt søksmål. Den viktigste betydningen av prosedyren er av preventiv art. En stat vil normalt se det som lite ønskelig å bli dømt for traktatbrudd av EFTA-domstolen. Vissheten om denne domstolskontrollen, og trusselen om søksmål fra ESA, er derfor som regel nok til at statene innretter seg

Som tabell 10.2 ovenfor viser har det vært 18 slike saker fra 1994 frem til sommeren 2011, og dertil kommer to til fra høsten 2011, slik at det samlede antallet nå er 20. Av disse er imidlertid 11 av mest formell karakter, og gjelder forsinket norsk gjennomføring av EU/EØS-rettsakter i norsk rett.123 Anførselen vil her bare være at rettsakten ikke er gjennomført innen fristens utløp. Slike saker er enkle, og ender alltid med at det konstateres traktatbrudd, uten særlig omfattende prosess. 124 Normalt skyldtes dette kun somling, og ikke bevisst trenering.

De øvrige traktatbruddssakene er derimot substansielle, og skyldes at det er reell uenighet mellom ESA og Norge om tolkning og anvendelse av EØS-retten. Påstanden fra ESA vil være at norsk lov eller praksis er i strid med EØS-avtalen, og det vil ha vært en lang prosess om dette, uten at noen av partene har bøyd unna. Slike saker vil derfor gjerne være av stor politisk og/eller rettslig betydning. Til nå har det vært 9 slike mot Norge:

  1. Kelloggssaken (2001) om forbud mot jernberiket corn flakes (Norge tapte)

  2. Rusbrus (2002) om salg av rusbrus i butikkene (Norge tapte)

  3. Postdoc (2003) om stillinger ved UiO øremerket kvinner (Norge tapte)

  4. Forsikringsavtalekostnader (2005) – (Norge tapte)

  5. Finnmarkstillegget (2006) om sosiale rettigheter til fastboende (Norge vant)

  6. Spilleautomatene (2007) om forbud mot private automater (Norge vant)

  7. Hjemfall (2007) om reglene for eierskap til vannkraften (Norge tapte)

  8. Gullenkene (2007) om diskriminering av enkemenn (Norge tapte)

  9. Gullenkene II (2011) – manglende etterlevelse av Gullenkene I (Norge tapte)

Igjen viser listen spennvidden i EU/EØS-retten. To av sakene gjaldt likestilling, og i begge var situasjonen av de norske reglene stilte menn dårligere enn kvinner – den første på grunn av radikal kjønnskvotering av kvinner til rekrutteringsstillinger på Universitetet i Oslo, den andre fordi enker etter statsansatte («gullenkene») fikk bedre pensjonsvilkår enn enkemenn.125 Kelloggssaken gjaldt et norsk forbud mot jernberiket corn flakes, og rusbrussaken en forskjellsbehandling i utsalgsregler mellom rusbrus og øl med samme alkoholinnhold.126 Finnmarkstillegget gjaldt et sosialt tilskudd som kun ble gitt til fastboende i Finnmark, og ikke folk som bodde i Nord-Finland og pendlet til Finnmark for å jobbe. Spilleautomatsaken gjaldt Stortingets innføring av forbud mot privat automatdrift sommeren 2003, og var en omfattende sak, av stor praktisk og politisk betydning.127 Hjemfallssaken var på mange måter den viktigste norske saken EFTA-domstolen har hatt, og gjaldt forskjellen i regler mellom offentlig og privat eierskap til vannkraftsressursene.128

Gullenke II gjaldt manglende norsk etterlevelse av den tidligere dommen i samme sak. Etter dommen i 2007 pliktet norske myndigheter å etterbetale pensjon til enkemenn etter statlig ansatte kvinner. Etter at flere år var gått, og de stadig eldre (og færre) enkemennene fortsatt ikke hadde fått pengene sine tok ESA aksjon og stevnet Norge på nytt. I dommen fra juni 2011 er EFTA-domstolen meget kritisk til at Norge ikke hadde fulgt opp den tidligere dommen.

I oversikten er angitt utfallet av sakene, som viser at Norge tapte 7 av de 9 sakene. Det er det formelle utfallet. I seks av sakene har domskonklusjonen vært at de eksisterende norske reglene var i strid med EØS-avtalen. Men det er ikke hele bildet. I flere av sakene har det vært mulig for Norge å etterleve dommene uten nødvendigvis å gi opp de nasjonale restriksjonene som Stortinget ønsket å ha. I Kelloggssaken kunne forbudet mot import av jernberiket corn flakes videreføres, etter at man også hadde forbudt jern i brunost, slik at forbudet var konsistent i EU/EØS-rettslig forstand. I hjemfallssaken kunne reglene som sikrer offentlig eierskap til vannkraften videreføres og sågar styrkes, etter at man hadde fjernet åpningen for private konsesjoner, og dermed gjort regelverket mer EU/EØS-rettslig konsistent. Og rusbrusdommen kunne Norge for så vidt etterlevd enten ved å flytte rusbrusen inn i butikkene, eller flytte pilsen inn på polet (men det siste ble for radikalt). Dette viser noe av handlingsrommet som nasjonale myndigheter har etter EU/EØS-retten.

For tiden (desember 2011) verserer det én traktatbruddssak mot Norge. Det gjelder eierbegrensningen i Børsloven av 2007 § 35 som sier at ingen kan eie mer enn 20 prosent av Oslo Børs, og som ESA anfører strider mot EU/EØS-reglene om etablering og kapitalflyt. Dom kan ventes i løpet av vinteren 2012.

10.6.5 Utfordringer for EFTA-domstolen 1994–2011

For at EØS-konstruksjonen skal kunne fungere er det nødvendig med en eller annen form for domstolskontroll i EFTA-pilaren, tilsvarende kontrollen i EU. Det er vanskelig å overlate dette til EU-domstolen, og siden det som vist heller ikke var mulig med en felles «EØS-domstol», er den eneste løsningen en særskilt domstol for EFTA-pilaren. Slik sett er EFTA-domstolen en nødvendig del av EØS-avtalen og bidrar til å sikre troverdighet og tillit.

På denne bakgrunn må ordningen med EFTA-domstolen kunne sies å ha fungert tilfredsstillende i de 18 årene den så langt har vært i kraft. EFTA-domstolen har sikret og videreutviklet EØS-avtalen, og oppfylt de oppgaver den er gitt. Den har avgjort store og små saker, og stått som en garantist for at avtalen etterleves. Ordningen med en EFTA-domstol bidrar utvilsomt til at EFTA-statene respekterer sine forpliktelser etter avtalen, og til at EU-siden har den nødvendige tillit til dette.

Når det er sagt, er det også utfordringer ved måten EFTA-domstolen fungerer på, både rettslig og faktisk. Det største problemet er at sakstilfanget er for lite. EFTA-domstolen har rett og slett for få saker. Opprinnelig var den konstruert for å ta imot saker fra 7 EFTA-land, men etter januar 1995 var det bare tre stater igjen, og to av dem svært små. På 18 år har EFTA-domstolen bare fått inn drøyt 130 saker. Det er et lavt tall, og dertil kommer at en del av sakene er trukket, og andre av rent formell karakter. Det er heller ingen klar utvikling mot flere saker. Snarere flatet kurven tidlig ut, og har senere gått variert en god del fra år til år, uten at det er noe klart mønster. Ser man på antallet substansielle avgjørelser, er det i snitt ikke mer enn 5–6 i året, og noen år langt færre. Det er trolig for lite til å bygge opp den institusjonelle erfaring og tyngde som kreves for at EFTA-domstolen skal fungere godt.

Den viktigste grunnen til at sakstallet er så lavt, er at EFTA-pilaren er for liten til å gi tilstrekkelig tilfang til en overnasjonal domstol av denne typen. Videre anlegger ESA færre traktatbrudssøksmål mot nasjonale myndigheter i EFTA-statene enn det som er vanlig i EU. En tredje faktor er at nasjonale domstoler i EFTA-statene er mer tilbakeholdne med å be EFTA-domstolen om rådgivende uttalelser enn det som er vanlig i EU. Dette viser at nasjonale domstoler og EFTA-domstolen ikke har klart å etablere den tillit og autoritet som er nødvendig for å få til et løpende samarbeid.

Satt på spissen kan det sies at EFTA-domstolen er for stor for den daglige drift, og for liten for de store sakene. Sakstilfanget er begrenset og det kan reises spørsmål om det er stort nok til å forsvare en permanent institusjon av denne størrelsen, og i perioder har dommerne og de andre ansatte svært lite å gjøre. Samtidig får EFTA-domstolen fra tid til annen store og viktige saker, som for eksempel den norske saken om eierskap til vannkraften (hjemfallssaken) eller spilleautomatsaken. Og i slike saker – som i EU-domstolen antakelig ville gått i storkammer og i nasjonal høyesterett i plenum – er et kammer på tre EFTA-dommere med beskjeden institusjonell base svært lite, og ikke nødvendigvis nok til å skape den autoritet og legitimitet som saken trenger.

Rettspolitisk har EFTA-domstolen i løpet av sine første 17 år først og fremst stått for en linje der den fremhever hensynet til ensartethet (homogenitet) med den underliggende EU-retten og med EU-domstolens rettspraksis. Anførsler om at EØS-retten skulle kunne tolkes annerledes enn EU-retten, ut fra sin spesielle kontekst eller ut fra avtalepartenes forutsetninger – har nesten uten unntak vært avvist. Ved å stå fast på ensartethet som det dominerende prinsipp, har EFTA-domstolen antakelig bidratt til å styrke EØS-avtalens robusthet og EUs tillit til at dette fungerer.

Mer kontroversielt er det at EFTA-domstolen har lagt seg på en rettspolitisk relativt integrasjonsrettet linje. Det gjelder for det første de sakene som reiser spesifikke EØS-rettslige spørsmål, om avtalens karakter og gjennomslag i nasjonal rett – som mest tydelig i Sveinbjörnsdottir-saken fra 1998, der EFTA-domstolen tolket EØS-avtalen i overnasjonal retning.129

For det andre gjelder det tolkningen av den materielle EU/EØS-retten, der det kan argumenteres for at EFTA-domstolen i tvilstilfelle har lagt seg på en mer integrasjonsvennlig linje enn EU-domstolen. Dette var konklusjonen i en større studie fra 2009 av samtlige avgjørelser til da fra EFTA-domstolen.130 En hypotese i studien var at dette skyldes at EFTA-domstolen har strebet etter anerkjennelse fra EU-domstolen, og søkt dette ved å gå foran i integrasjonsvennlig tolkning. I én forstand har det vært vellykket, ettersom EU-domstolen nå synes å ta EFTA-domstolen mer på alvor enn opprinnelig, og (noe) oftere viser til den i sine avgjørelser. Samtidig kan prisen ha vært høy. Rettspolitisk er det vanskelig å forsvare at handlingsrommet for nasjonal lovgiver og myndigheter i Norge og de andre EFTA-statene skal være mindre under EØS-avtalen enn det er for medlemsstatene i EU. Og en mer eller mindre velbegrunnet oppfatningen om at EFTA-domstolen er mer integrasjonsvennlig enn selveste EU-domstolen kan ha bidratt til at nasjonale myndigheter i Norge og Island ofte motsetter seg å sende saker dit, med den følge at nasjonale domstoler forelegger saker sjeldnere.

Konklusjonen er at EFTA-domstolen etter 18 år fremstår som en konstruksjon med visse spenninger – materielt og institusjonelt. Samtidig er dens eksistens nødvendig for at EØS-avtalen skal kunne fungere. Og betydningen av problemene skal ikke overdrives. EFTA-domstolen får fra tid til annen viktige saker, og har vært med på å forme avtalens utvikling. Men sakstallet er meget lavt i forhold til antallet dommer EU-domstolen avsier hvert år som på grunn av prinsippet om ensartethet får direkte betydning for EØS-avtalen. Slik sett er EU-domstolen reelt sett den klart viktigste domstolen også for utviklingen av EØS-retten. Dertil kommer nasjonale domstoler i Norge, som hvert år får en rekke EØS-saker til behandling, og avgjør dem selv, uten å spørre EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse. Slik sett er det for de offentlige og private parter som berøres av EØS-retten normalt viktigere hvordan norske domstoler tolker og anvender avtalen enn hvordan EFTA-domstolen gjør det.

Høsten 2011 har EFTA-domstolen selv tatt til orde for en viss institusjonell reform med sikte på å styrke domstolens stilling. Hovedinnholdet i forslaget er tre punkter:

  • Mulighet for å innkalle flere ad hoc dommere i viktige saker

  • Etablering av et panel for å vurdere kompetansen til nye søkere til dommerstillinger

  • Innføring av ordning med en fast Generaladvokat

Forslaget ble fremlagt for nasjonale myndigheter i de tre EFTA-statene i desember 2011 og er for tiden til vurdering hos dem. Det kom for sent til at Utvalget har hatt mulighet til å vurdere det grundig, og Utvalget ser det heller ikke som sin oppgave å ta stilling til det. På generelt grunnlag understreker Utvalget betydningen av at det er en domstolskontroll i avtalen og Utvalget støtter tanken om en evaluering og revisjon av prosedyrene for EFTA-domstolens arbeidsform. Nasjonale myndigheter i EFTA-statene bør heller ikke nødvendigvis begrense en slik gjennomgang til de forslagene som er fremsatt av EFTA-domstolen selv. Ordningen med EFTA-domstolen fungerer ikke optimalt i dag, og dersom man ønsker å bevare dagens tilknytningsform til EU i overskuelig fremtid kan det være en god ide å undersøke mulighetene for reformer som kan styrke domstolens sakstilfang og stilling.131

10.7 Avsluttende merknader

Utvalget skal avslutningsvis bemerke at den samlede kontrollen med Norges etterlevelse av EØS-avtalen er summen av flere ulike kontrollordninger i nasjonal forvaltning, for nasjonale domstoler, og gjennom EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. Til sammen har disse kontrollmekanismene lagt grunnen for en grundig og effektiv kontroll med EU/EØS-retten i Norge i perioden 1994–2011, og på den måten bidratt til å sikre at avtalen har fungert etter forutsetningene og har stått seg gjennom perioden på en robust måte.

Utvalget skal videre bemerke at den kontrollen som føres med EU/EØS-retten i Norge i all hovedsak fungerer etter de samme prosedyrene og på samme måte som kontrollen med nasjonal etterlevelse i EU-statene, og at det ikke synes å være noen store forskjeller. Antakelig er kontrollen i praksis minst like effektiv som i mange EU-stater.

Utvalget skal også bemerke at den effektive norske etterlevelsen av EU/EØS-retten føyer seg inn i et mønster som kjent blant annet fra de fleste av de nordvesteuropeiske statene. Samtidig er det bemerkelsesverdig at norske myndigheter har klart å tilpasse seg så effektivt til et regelverk som man ikke selv har vært med på å utforme.

Utvalget viser til at de EU/EØS-rettslige kontrollsakene som har vært mest synlige og omstridte i norsk offentlig ordskifte gjerne er de som kommer opp for EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. Det er på mange måter naturlig. For norske myndigheter har det vært uvant å være underlagt den formen for mer overnasjonal kontroll som EFTA-organene fører, og dette vil ofte fremstå som konflikter mellom norske interesser og EU/EØS-systemet. Samtidig er dette et relativt lite antall saker sammenlignet med de mange kontrollsakene som i praksis kommer opp på nasjonalt nivå, som vanlig forvaltningsklage, som ledd i arbeidet til statlige tilsyn og særskilte klageorganer og som søksmål for norske domstoler. Det er her det virkelige omfanget av kontrollen med EU/EØS-retten viser seg, og det er gjennom nasjonale kontrollordninger at mye av den løpende etterlevelsen sikres.

Utvalget vil videre vise til at praksis gjennom atten år viser at norske tilsyn, klageorganer og domstoler har innarbeidet kontrollen med EU/EØS-retten som en del av sin løpende virksomhet. Det har vært utfordringer knyttet til dette, ikke minst med å forstå hvilke krav EU/EØS-retten stiller og tilegne seg tankemåte og metodebruk. Men over tid har denne prosessen generelt gått overraskende greit. Det har ikke vært noen eksempler på opprør eller motarbeidelse, og hovedbildet er at norske kontrollorganer og domstoler har lagt ned et betydelig arbeid i å føre en EU/EØS-rettslig korrekt kontroll, både med offentlige etater og med private borgere og bedrifter.

Utvalget skal bemerke at mye av etterprøvingen av EU/EØS-rettens etterlevelse i Norge i realiteten er en kontroll som utføres av nordmenn, med nordmenn, om forhold som utspiller seg internt i Norge. Det er i tråd med hvordan systemet fungerer i EU-statene. Videre er det i tråd med en mer generell observasjon om at EU/EØS-retten ikke bare gjelder grensekryssende forhold, men i stor grad har betydning også for næringsliv, arbeidsliv og samfunnsliv internt i de enkelte medlemsstatene.

Utvalget skal understreke at selv om det på denne måten føres en omfattende kontroll med norske myndigheters etterlevelse av EU/EØS-retten, og hvert år kommer opp en rekke konfliktsaker, så betyr det ikke at myndighetenes vedtak nødvendigvis settes til side. Mange av de granskinger som ESA iverksetter ender med at de norske tiltakene og vedtakene kan videreføres, i opprinnelig eller justert form. Videre vinner norske myndigheter mange av de omstridte rettssakene om EU/EØS-spørsmål, både for EFTA-domstolen og nasjonale domstoler. Det gjelder ikke minst de (relativt få) rettssakene der det er Stortingets lovgivning som angripes på EU/EØS-rettslig grunnlag. Av anslagsvis ca. 30 slike saker for norske domstoler i perioden 1994–2011 er det bare tre som har endt med at norske lovregler har måttet endres, og det har dreid seg om relativt sett mindre endringer.

Utvalget skal påpeke at det er visse grunnleggende utfordringer ved hvordan de mer overnasjonale kontrollordningene i regi av ESA og EFTA-domstolen fungerer, men at de i hovedsak må ses som utslag av strukturelle utfordringer ved EØS-modellen. En slik grunnleggende utfordring er at EFTA/EØS-pilaren egentlig er for spinkel til å holde oppe et eget institusjonelt kontrollapparat. Tre små land, hvorav to svært små, er ikke nok verken til å gi de felles institusjonene tyngde eller til å gi dem et tilstrekkelig sakstilfang. Det gjelder særlig for EFTA-domstolen, som er for liten og har for få saker til å kunne fungere virkelig godt. Innenfor rammene av Norges nåværende tilknytningsform er det imidlertid vanskelig å se at hvordan dette grunnleggende kan endres på en måte som vil sikre fortsatt effektiv kontroll i tråd med EØS-avtalens formål. Sett fra EUs side er kontrollen en absolutt forutsetning for norsk deltakelse på det indre marked.

Utvalget viser videre til at en annen grunnleggende utfordring for ESA og EFTA-domstolen er at de på mange måter står mellom barken og veden. På den ene siden er de selvstendige og autonome kontrollorganer. På den annen side skal de føre samme tilsyn og domstolskontroll som det Kommisjonen og EU-domstolen gjør i EU. De skal verken være strengere eller mildere enn Kommisjonen og EU-domstolen, og de skal skygge den dynamiske utviklingen i disse institusjonene, som slett ikke alltid er entydig eller forutsigbar. Dersom de trår feil – den ene eller andre veien – går det ut over EØS-avtalens legitimitet. På den ene siden er det uakseptabelt dersom de er strengere med nasjonale myndigheter i EFTA/EØS-statene, som ser EØS som noe mindre enn fullt EU-medlemskap. På den annen side er det uakseptabelt dersom de er mindre strenge enn Kommisjonen og EU-domstolen. Det vil bryte med prinsippene om ensartethet og gjensidighet, og gjøre at EU mister tillit til EØS-systemet. Dette er en vanskelig balansegang, og hvordan ESA og EFTA-domstolen klarer den har flere ganger vært omstridt – i norsk debatt ofte formulert som et spørsmål om de er mer eller mindre «katolske enn paven».

Utvalgets flertall medlemmer Sejerstad, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil bemerke at hovedhistorien etter atten års praksis at ESA og EFTA-domstolen i hovedsak har klart balansegangen. De to institusjonene har – hver på sin måte – vært bevisste på problemstillingen, og arbeidet hardt for å etterleve kravet om ensartet og dynamisk utvikling. Det er ikke empirisk grunnlag for å hevde at ESA generelt er «mer katolsk enn paven», og her er det snarere enkelte som mener at ESA er mer forsiktige enn Kommisjonen. Det riktige synes å være at man generelt har lagt seg på samme nivå. Hva gjelder EFTA-domstolen er det et visst belegg for å hevde at den i perioder har vært noe strengere med EFTA-statene enn det EU-domstolen er. Hvis det er tilfellet, er det en utfordring for domstolens funksjon og legitimitet. Samtidig har både ESA og EFTA-domstolen gjennom årene effektivt klart å etablere og vedlikeholde den tilliten i EU-systemet som er nødvendig for at EØS-avtalen skal kunne fungere.

Utvalget vil vise til at det institusjonelle kontrollapparatet under EØS-avtalen nå har fungert i atten år uten at det har vært noen større evalueringer eller diskusjoner om reform eller revisjon. Dersom dette systemet skal fortsette å fungere i overskuelig fremtid, og dersom man ønsker å sikre at det fortsatt skal være robust, kan tiden være inne for en vurdering av dette. En slik diskusjon kan komme uansett, som følge av eksterne hendelser, som for eksempel at Island går inn i EU eller at andre land går inn i EFTA/EØS. Og da bør norske myndigheter være forberedt på dette. Men selv om dette ikke skulle skje, kan det være naturlig med en gjennomgang og overhaling, med sikte på justeringer og forbedringer. EFTA-domstolen har selv nylig tatt initiativ til å foreslå visse institusjonelle endringer, og en tilsvarende debatt kan være naturlig også for ESAs virksomhet.

Utvalget har ikke sett det som del av sin mandat å foreta noen full evaluering av ESA og EFTA-domstolen med sikte på reform, og har ikke tatt stilling til de forslag som helt i det siste er fremlagt, men støtter på generelt grunnlag tanken om at tiden kan være inne for slike vurderinger. En slik debatt og reformprosess må da samordnes med de andre EFTA/EØS-statene og utføres på en måte som respekterer institusjonenes uavhengige stilling.

11 Stortinget og europapolitikken

11.1 Hovedtrekk

Det er en alminnelig erfaring at europeisk integrasjon skaper særlige utfordringer for de nasjonale parlamentene. For det første overføres omfattende lovgivningsmyndighet til EU-nivå. For det andre innskrenkes de nasjonale parlamentenes mulighet til å gi egen lovgivning, og treffe andre tiltak, uten å komme i konflikt med EU-retten. For det tredje er det i europapolitikken enda vanskeligere for parlamentene enn ellers å styre og kontrollere sine egne regjeringer, siden mye av statenes deltagelse i EU-samarbeidet foregår i form av løpende forhandlinger, mellom ministre og embetsmenn, som nødvendigvis krever fleksibilitet og fortrolighet. Det har vært liten plass for nasjonale parlamenter i denne prosessen. Et parlament er primært konstruert for å håndtere nasjonale konflikter og kompromisser, ikke for å representere staten utad eller lede an i forhandlinger med andre stater. Parlamentenes stilling har stått sentralt i debatten om demokratisk underskudd, og det har i de senere år vært en rekke reformforsøk i EU for å forsøke å styrke deres rolle i europapolitikken.

Stortinget møter de samme utfordringene under den norske tilknytningsformen, minst like sterkt som nasjonale parlamenter i EU. Riktignok er Norges tilknytning til EU noe mindre omfattende. Videre står Stortinget formelt sett noe friere enn ved et EU-medlemskap. Men tilpasningen er likevel svært omfattende, og den reelle myndighetsoverføringen er langt større enn den formelle, som vi skal se. Innenfor rammene av EØS, Schengen og de andre avtalene med EU er Stortingets muligheter til å utforme politikk begrenset. Siden Norge ikke deltar i beslutningsprosedyrene i EU, er det få reelle politiske prosesser å involvere seg i, og derfor vanskelig å få representantene engasjert. Videre har ikke Stortinget i særlig grad dratt nytte av de tiltak som man i EU i de senere år har lansert for å styrke nasjonale parlamenters stilling, gjennom økt samarbeid, økt kontakt med Europaparlamentet, og prosedyrer for en viss direkte deltagelse i EUs beslutningsprosesser.

Samlet sett har dette gjort at Stortinget i perioden 1992–2011 har vært beskjedent involvert i norsk europapolitikk, og til sammenligning langt mindre enn for eksempel det danske Folketinget og den svenske Riksdagen. Dette skyldes ikke bare manglende evne eller vilje, men også strukturelle forhold ved selve tilknytningsformen. Stortinget har flere ganger diskutert hvordan det skal bli mer aktivt i europasaker, og det er vedtatt flere reformer. Men den svake rollen til Stortinget følger av europeisk integrasjon generelt og den norske tilknytningsformen spesielt. Dette er en del av den bredere debatten om EU-tilpasningens demokratiske legitimitet, som vi også kommer tilbake til i kapittel 26. I dette kapittelet skal vi se nærmere på hvordan Stortinget faktisk er og har vært involvert i europapolitikken, og hvilke konstitusjonelle og parlamentariske spørsmål Norges avtaler med EU reiser.

Når regjeringen inngår nye viktige avtaler med EU, må Stortinget godkjenne dette. Dersom avtalene innebærer overføring av formell suverenitet, kan samtykke bare gis etter Grunnloven § 93, som krever et kvalifisert flertall på 3/4. Dersom dette ikke er tilfelle, gis samtykke med vanlig flertall etter § 26 annet ledd. Grensen mellom § 93 og § 26 er politisk viktig, fordi det i perioder har vært et klart flertall på Stortinget for videre tilpasning til EU, men ikke tre fjerdedels flertall. Videre synes det for mange partier å være en politisk-psykologisk skranke mot å ta § 93 i bruk, også der det ellers kunne vært flertall for saken.

De viktigste konstitusjonelle debattene i norsk europapolitikk i perioden 1992–2011 (med unntak av medlemskapsdebatten i 1993–94) har derfor dreid seg om grensen mellom § 93 og § 26 annet ledd – altså om stemmekravet til Stortingets samtykke.

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992 var det etter § 93, med 135 mot 30 stemmer. Dette er til nå første og eneste gang § 93 er brukt i praksis. Det hender at EØS-avtalen kritiseres for å være en «konstitusjonell katastrofe». Med det menes gjerne at Norge har overført omfattende lovgivningsmyndighet til en organisasjon som man ikke deltar i, uten mulighet til å påvirke prosessene. Det er en politisk kritikk, ikke en rettslig. Konstitusjonelt er EØS-avtalen fast forankret i Grunnlovens paragraf for myndighetsoverføring.132

Da Stortinget vurderte Schengen-avtalen, i to runder i 1996 og 1999, var det også diskusjon om § 93, men denne gangen kom man under noe tvil til at det var tilstrekkelig at samtykke ble gitt etter § 26 annet ledd. Det var politisk avgjørende, siden det på denne tiden ikke var 3/4 flertall for Schengen-avtalen på Stortinget.

I de senere år har det dukket opp nye problemstillinger som følge av at EU i økende grad oppretter egne «byråer» (agencies) for å forvalte viktige deler av samarbeidet. Det har etter hvert blitt mange slike. Norge har generelt ivret for deltagelse i EU-byråene, og i stor grad fått avtaler om dette.133 Den konstitusjonelle utfordringen er imidlertid at byråene ofte er gitt overnasjonal myndighet, til å treffe vedtak med direkte virkning på nasjonalt nivå. Dermed oppstår spørsmålet om norsk tilslutning krever samtykke etter § 93.134 Så langt har skiftende regjeringer håndtert dette dels ved institusjonelle konstruksjoner som unngår formell myndighetsoverføring, og dels ved å tolke § 93 innskrenkende, slik at § 26 annet ledd kan brukes til formell myndighetsoverføring så lenge den er «lite inngripende». Men problemstillingen har kommet på spissen i et økende antall saker (luftfart, legemidler, veterinær, GMO, kjemikalier, energi, finans m.m.), og er i ferd med å bli en generell utfordring for videre norsk EU-tilnærming.

Kravet til Stortingets samtykke etter § 26 annet ledd gjelder ikke bare ved nye avtaler med EU, men også når Norge gjennom EØS og Schengen overtar nye rettsakter som krever lovendring eller på annen måte er av «særlig viktighet». Da må regjeringen fremlegge en egen proposisjon om saken, og Stortinget må behandle den, med komitéinnstilling og debatt i plenum. Selv om det sjelden er knyttet politisk spenning til disse sakene, er prosedyren viktig, fordi den sikrer åpenhet og debatt om europatilpasningen, og tvinger de folkevalgte til å ta stilling og votere over nye tilpasninger. Gjennom perioden 1992–2011 har Stortinget votert over 287 slike samtykkeproposisjoner, som hver og en har medført nye forpliktelser overfor EU.135 I 22 av disse sakene har det vært dissens, i de andre 265 enstemmighet.

Etter at EU-reglene er inntatt i EØS-avtalen, må de gjennomføres av norsk lovgiver i intern rett. De fleste reglene gjennomføres av regjeringen i forskrift, men de viktigste må vedtas av Stortinget som lov. Gjennomføringen av EU-retten i norsk rett har i perioden 1992–2011 vært en viktig oppgave for Stortinget, som stiller særlige krav. Utvalget har som tidligere vist identifisert minst 174 gjeldende norske lover som helt eller delvis er endret som følge av EU-tilpasning. Noen av dem er endret flere ganger, og dertil kommer lover som er opphevet og ikke lenger i kraft. Dermed kan det legges til grunn at Stortinget i perioden har behandlet og vedtatt et par hundre lovproposisjoner som gjelder gjennomføring av EU-rett.

Samlet sett har Stortinget i perioden 1992–2011 på denne bakgrunn votert over EU-tilpasning – samtykke og lovendring – i nærmere 500 saker. Samtlige er vedtatt, og i all hovedsak ved enstemmighet. Dette er en viktig del av EU-tilpasningens konstitusjonelle forankring og et viktig element i den politiske legitimeringen.

Ved siden av lovarbeid og samtykke er Stortingets viktigste kobling til europapolitikken at det løpende konsulteres av regjeringen, i komité og plenum. Konsultasjon er betegnelse på prosedyrer der Stortinget orienteres, men uten å inviteres til å treffe vedtak. Tradisjonelt brukes dette særlig i utenriks- og forsvarspolitikken, og den samme modellen er med noen tilpasninger også anvendt på europapolitikken. I 1994 etablerte Stortinget et «EØS-konsultasjonsorgan», som i 1996 ble omdøpt til «EØS-utvalget» og i 2007 til «Europautvalget». Utvalget møtes 8–10 ganger i året, og orienteres om løpende EU-saker og kommende rettsakter, men uten særlig debatt. Prosedyrene er revidert flere ganger for å gjøre dem mer politisk relevante. Hvorvidt det har lyktes kan diskuteres, men Europautvalget utgjør uansett en fast del av Stortingets europaarbeid, og siden referatene er offentlige også en kilde til åpenhet. Mer sensitive EU-saker konsulteres i Den utvidede utenrikskomiteen. For regjeringen tjener konsultasjonene til å gi parlamentarisk forankring for europapolitikken.

I 2007 instruerte Stortinget regjeringen om å gi halvårlige muntlige redegjørelser i plenum «om viktige EU- og EØS-saker». På få år har dette blitt en sentral del av Stortingets europaarbeid. De ni redegjørelsene til nå har vært grundige, og har vært etterfulgt av omfattende og reell politisk debatt i plenum.

Videre konsulterer regjeringen Stortinget i europapolitikken gjennom stortingsmeldinger. I perioden 1992–2011 har det vært tre rene EU/EØS-meldinger – i 2000, 2002 og 2006. Men europaspørsmål står ofte sentralt også i stortingsmeldinger på andre fagområder, som for eksempel i to stortingsmeldinger fra 2010 om betydningen av EU-tilknytning for norsk innvandringspolitikk og for kampen mot organisert kriminalitet. Det redegjøres også for EU/EØS-saker gjennom budsjettproposisjonene.

Stortingets lovgivningsfunksjon påvirkes av tilpasningen til EU på to måter. For det første har Stortinget fått en stor oppgave med løpende å gjennomføre EU/EØS-retten i norsk rett. For det andre setter EU/EØS-retten skranker for Stortingets egen lovgivning. Dette fører først og fremst til internkontroll. Regjeringen vil ikke fremlegge lovforslag som den vet er mot EU/EØS-retten, og Stortinget vil ikke vedta dette. Det hender imidlertid at man tester grensene, og vedtar nye lovregler vel vitende om at de kan bli angrepet på EØS-rettslig grunnlag. Videre fører det til domstolskontroll. Stortingets lovgivning kan nå prøves opp mot EU/EØS-retten, både for norske domstoler og EFTA-domstolen. Prinsipielt er dette en vesentlig utvidelse av den tradisjonelle læren om domstolskontroll med Stortingets lovgivning, som tidligere bare kunne gjøres på grunnlag av Grunnloven. I praksis er det likevel ikke så ofte at domstolene har brukt EU/EØS-retten til å sette Stortingets lovgivning til side.

En av Stortingets viktigste oppgaver er å føre etterfølgende kontroll med regjering og statsråder, og denne kontrollfunksjonen er utviklet og intensivert i perioden 1992–2011. I praksis er den imidlertid nesten ikke brukt i europapolitikken. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ikke behandlet en eneste kontrollsak om EØS, Schengen eller de andre avtalene med EU, og det har ikke vært noen kontrollhøringer, granskinger, eller andre forsøk på parlamentarisk ansvarliggjøring. Det hender at EØS-spørsmål tas opp gjennom interpellasjoner og spørsmål, men ikke særlig ofte, og det er en svært myk form for kontroll. Riksrevisjonen har visse oppgaver i kontrollen med hvordan EØS-reglene etterleves, men også dette er beskjedent, og har så langt ikke ledet til parlamentariske etterspill.

I noen grad er Stortinget koblet opp mot det parlamentariske samarbeidet som foregår innenfor EU. Stortinget har en egen «delegasjon» med seks representanter som møter i EFTA-parlamentarikerkomiteene, samt i EØS-parlamentarikerkomiteen, der også folkevalgte fra EU-statene møter. Det er et visst omfang på denne aktiviteten, som bidrar til å skape nettverk og holde Stortinget løpende oppdatert og informert. Det vedtas også en rekke politiske resolusjoner. Men aktiviteten får lite oppmerksomhet og er lite kjent i norsk offentlighet, og reflekteres bare i beskjeden grad i Stortingets løpende europaarbeid.

Allerede i 1996 drøftet Stortinget om man skulle opprette et eget kontor i Brussel, slik mange andre nasjonale parlamenter hadde. Den gang var det ikke flertall for dette. I 2007 ble det omsider vedtatt, og i november 2010 åpnet kontoret, som består av en representant for Stortingets administrasjon, som skal bistå i kontakten med Europaparlamentet. Stortinget oppnådde ikke å få kontorplass i Europaparlamentet, slik man ønsket, og det er derfor lokalisert i Norway House sammen med delegasjonen. Det gjenstår å se hvordan denne ordningen vil fungere i praksis, men målsettingen er å styrke Stortingets informasjons- og kunnskapsgrunnlag.

Utredningskapasiteten på Stortinget er tradisjonelt relativt beskjeden, sammenlignet med mange andre nasjonale parlamenter. I de senere år er den imidlertid noe styrket, og det har også kommet europasakene til gode. Gjennom biblioteket, utredningsseksjonen og andre deler av administrasjonen har representantene i dag i langt større grad enn bare for noen få år siden tilgang til informasjon og analyse om europapolitikken, som et praktisk stort og viktig supplement til den informasjonen regjeringen oversender. Fortsatt er likevel omfanget av dette beskjedent sammenlignet med for eksempel den svenske Riksdagen eller det danske Folketinget – og Stortingets viktigste kilde er og forblir regjeringen og dens apparat.

11.2 Konstitusjonelle rammer for Norges løpende tilknytning til EU

Avtalene med EU innebærer at Norge som stat påtar seg forpliktelser, både overfor EU, de enkelte EU- og EFTA-statene, og i stor grad også overfor private, som får rettigheter gjennom avtalene. Dette er i seg selv ikke noe nytt. Norge inngår hvert år en lang rekke internasjonale avtaler, og det innebærer alltid folkerettslige forpliktelser.

Tilknytningen til EU er likevel spesiell, av flere grunner. For det første er omfanget og innholdet av avtalene så mye større. Det er ingen annen folkerettslig avtale som i bredde eller dybde kommer i nærheten av EØS-avtalen, og dertil kommer Schengen og de andre. For det andre er avtalene (særlig EØS) mye mer forpliktende enn vanlig, med større gjennomslag i intern rett og strengere kontrollsystemer. For det tredje er det spesielt at Norge gjennom avtalene påtar seg så omfattende forpliktelser overfor en internasjonal organisasjon som man ikke er medlem av. Dette er folkerettslig svært uvanlig.

Figur 11.1 I de siste årene har ordningen med halvårlige redegjørelser om viktige EU/EØS-saker ført til plenumsdebatter om norsk europapolitikk i Stortinget.

Figur 11.1 Stortinget i plenum

Kilde: Foto: Aleksander Nordahl / Scanpix

Norges avtaler med EU innebærer i realiteten en omfattende overføring av myndighet fra nasjonalt nivå til EU-nivå. Dette skjer gjennom konstruksjoner som skal sikre at Norge selv fortsatt har formell kontroll, og kanaliseres formelt gjennom felles organer som Norge er medlem av. Men i realiteten er det tale om overføring av myndighet til EU. Først og fremst gjelder det lovgivende myndighet, men også i noen grad utøvende og dømmende.

Slik myndighetsoverføring er ikke uvanlig i moderne tid. Det er en generell trend at det rettslige internasjonale samarbeidet bygges ut, og dette har pågått lenge, både globalt og regionalt. Etter hvert som samarbeidet bygges ut, er det også stadig flere utfordringer som bare kan løses gjennom forpliktende felles samarbeid. Norge har lenge vært en aktiv forkjemper for en fast internasjonal rettsorden, som ikke minst kommer små stater til gode.

Det er et grunnleggende spenningsforhold mellom forpliktende internasjonalt samarbeid og tradisjonell nasjonal suverenitet. I den enkelte stat blir dette også et konstitusjonelt spørsmål. En hver stat er grunnlagt på sin egen nasjonale konstitusjon (grunnlov), som forutsetter at makten i samfunnet ligger hos de nasjonale statsorganer (parlament, regjering, domstoler), og som i demokratiske systemer utleder sin makt fra borgerne, gjennom valg. Forpliktende internasjonalt samarbeid krever imidlertid at denne makten i større eller mindre grad overføres, delegeres eller på annet vis deles med andre land og internasjonale organisasjoner. Jo mer omfattende og forpliktende det er, desto større vil den nasjonale konstitusjonelle utfordringen normalt være. Forskjellige land har til dels ganske ulike løsninger for hvordan dette håndteres, og hvor lett eller vanskelig det er etter nasjonal grunnlov å forplikte seg internasjonalt.

Den europeiske integrasjonsprosessen, gjennom EU, er mer omfattende og forpliktende enn noe annet sammenlignbart internasjonalt samarbeid. Samtidig har de statene som deltar til dels meget sterke og langvarige nasjonale konstitusjonelle tradisjoner. Det er derfor ikke rart at den viktigste felles konstitusjonelle debatten i Europa i mange tiår har vært hvordan man skal forene behovet for felles europeisk samarbeid med nasjonale konstitusjonelle krav – eller med andre ord «suverenitetsavståelse».

Dette er en debatt både på felles nivå og i den enkelte medlemstat. I noen av statene har debatten i perioder vært svært heftig, som for eksempel i Tyskland og Danmark. I andre stater har den vært mer pragmatisk og mindre kontroversiell, som i Finland og Sverige.

I Norge har forholdet mellom EU og Grunnloven særlig kommet opp i forbindelse med spørsmålet om medlemskap, i 1972 og 1994. På det politiske og retoriske plan har det vært reist spørsmål om det ville være forenlig med Grunnloven i det hele tatt å melde Norge inn i EU. Fra et statsrettslig perspektiv er det vanskelig å bestride. Rettslig sett er spørsmålet snarere hvordan. Må en innmelding skje gjennom grunnlovsendring etter § 112, eller kan det også skje gjennom bestemmelsen om suverenitetsavståelse i § 93? Hva er forholdet mellom Grunnlovens regler og den praksis som har dannet seg for rådgivende folkeavstemning? Kan og bør et flertall i folkeavstemningen binde opp stortingsrepresentantene? Disse og andre spørsmål var omstridte i 1994, og vil være det igjen dersom medlemskapsdebatten noen gang skulle komme opp igjen, så lenge Norge ikke har en enhetlig, klar og uomstridt grunnlovsprosedyre for eventuell innmelding i EU.136

Konstitusjonelle spørsmål i en eventuell ny debatt om norsk EU-medlemskap faller utenfor Utvalgets mandat. Derimot skal Utvalget gå nærmere inn på hvilke konstitusjonelle spørsmål som oppstår i Norges løpende tilknytning til EU. Det gjelder både for inngåelse av nye avtaler med EU, og for praktiseringen innenfor de eksisterende avtalene.

De fleste EU-statene har endret grunnlovene sine for å bli med i EU. Noen har nøyd seg med én ny bestemmelse, som gir hjemmel for medlemskap. Andre har vedtatt ganske utførlige prosedyrer for det løpende samarbeidet i EU. Også i Norge kunne man tenke seg at Stortinget vedtok en særskilt ny grunnlovsbestemmelse etter § 112 som regulerte rammene for Norges løpende tilknytning med EU gjennom EØS, Schengen og andre avtaler. På mange måter ville det vært det konstitusjonelt ryddigste. Men det har så langt ikke vært noen som har tatt til orde for en slik endring.

Norges løpende tilknytning til EU i perioden 1992–2011, har altså foregått innenfor rammene av eksisterende Grunnlov, etter regler som gjelder generelt for samarbeid med andre stater, og som er vedtatt lenge før og uavhengig av forholdet til EU. Følgende tre regler er sentrale:

  • Inngåelse av avtaler med andre stater og organisasjoner er Kongens (regjeringens) kompetanse etter Grunnloven § 26 første ledd.

  • Dersom slike avtaler vil kreve lovendring, eller særskilt bevilgning, eller dersom de på annen måte gjelder «Sager af særlig Vigtighed» blir de ikke bindende før Stortinget har gitt sitt samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd med vanlig flertall.

  • Dersom slike avtaler innebærer at kompetanse («Beføielser») som etter Grunnloven ligger til statens myndigheter innenfor et saklig begrenset område overføres til en internasjonal organisasjon som Norge er medlem av, med formelt direkte virkning i Norge, blir de ikke bindende før Stortinget har gitt sitt samtykke etter Grunnloven § 93 med 3/4 flertall.

Det er altså opp til regjeringen å inngå internasjonale avtaler, herunder med EU. Men dersom avtalen er særlig viktig, må Stortinget godkjenne den. Her er det to alternativer. Den vanlige prosedyren er etter § 26 annet ledd (fra 1931), som, går ut på at Stortinget samtykker ved vanlig flertallsvedtak i plenum. Etter hvert som det inngås stadig flere viktige folkerettslige avtaler, er dette blitt en prosedyre som gjennomføres mange ganger hvert år. Det andre alternativet er den ekstraordinære prosedyren etter § 93 (fra 1962). Den skal bare brukes dersom avtalen medfører formell suverenitetsavståelse, og krever 3/4 flertall. Bestemmelsen har så langt bare vært brukt én gang – som var da EØS-avtalen ble godkjent i oktober 1992.

De «konstitusjonelle» spørsmålene som samarbeidet med EU reiser er altså i stor grad spørsmål om Stortingets medvirkning, og om de parlamentariske prosedyrene.

Det prinsipielt og praktisk viktigste spørsmålet er grensen mellom § 26 annet ledd og § 93. Når innebærer en avtale med EU så mye overføring av myndighet at det ikke er tilstrekkelig med vedtak etter § 26 annet ledd, men må skje etter § 93?

11.3 Debattene om myndighetsoverføring og Grunnloven

11.3.1 Grunnlovens § 93 og norsk europadebatt

Den viktigste enkeltbestemmelsen i norsk europadebatt er Grunnlovens § 93, som opprinnelig ble vedtatt i 1962 i kjølvannet av Norges inngåelse av særlig viktige og forpliktende traktater på slutten av 1940-tallet (FN, NATO), og som ledd i prosessen med Norges første søknad om medlemskap i EF i 1962. Dette er vår grunnlovs særbestemmelse for å avgi suverenitet, eller for å overføre myndighet til å «udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder», som det heter i ordlyden.

Det har konstitusjonelt aldri vært tvil om at Norge kan slutte seg til forpliktende internasjonalt samarbeid gjennom å endre Grunnloven etter den alminnelige prosedyren i § 112 og vedta en egen paragraf i det enkelte tilfellet. Kravet er at forslaget må fremsettes innen ett år før stortingsvalget, og først kan vedtas etterpå, men 2/3 flertall. Da § 93 ble gitt var det som en alternativ prosedyre, i saker der det ikke er tid til å vente til etter neste valg. Til gjengjeld ble terskelen for denne «hasteprosedyren» lagt noe høyere, til 3/4. Etter hvert har § 93 av mange blitt ansett som den sentrale prosedyren. Men konstitusjonelt er det kun én av to alternative fremgangsmåter for å delta i særlig forpliktende internasjonalt samarbeid. Komparativt er det noen land som har tilsvarende bestemmelser som § 93, blant annet i den danske grunnloven. Men de fleste europeiske stater har meldt seg inn i EU ved å vedta nye bestemmelser i grunnlovene sine, som direkte regulerer dette.

Gjennom årene har Norge sluttet seg til en rekke forpliktende internasjonale traktater, men det er kun i EU-sakene at § 93 virkelig har vært aktualisert. Den har så langt bare vært brukt én gang – til å godta EØS-avtalen i oktober 1992. Men den har vært diskutert en rekke ganger, mest heftig i 1972 og 1994 i forbindelse med EU-medlemskap, men også i 1996–99 i forbindelse med Schengen-avtalen og i de senere år i et økende antall mindre saker, i forbindelse med inngåelse av nye forpliktelser overfor EU som kan innebære formell myndighetsoverføring.

Bestemmelsen i § 93 har en øvre og en nedre grense. Den øvre grensen er spørsmålet om hva den kan og ikke kan brukes til. Her er det særlig to begrensninger. For det første kan den bare brukes til å avgi myndighet «paa et saglig begrænset Omraade». Både i 1972 og 1994 ble det heftig diskutert om EU-medlemskap ville være «saglig begrænset».

For det andre kan den bare brukes til å avgi myndighet til en internasjonal organisasjon «som Norge er tilsluttet eller slutter sig til». Dette er en viktig føring under Norges nåværende tilknytningsform. Siden Norge ikke er medlem av EU, kan § 93 ikke brukes til å avgi myndighet direkte til EU eller EU-organer. I den grad det skal overføres myndighet, må det formelt skje til EØS- eller EFTA-organer, som Norge er medlem av.

Den nedre grensen for § 93 er spørsmålet om når den må brukes. Det kan også ses som et spørsmål om den øvre grensen for § 26 annet ledd. Her vil spørsmålet være om avtalen med EU innebærer en slik form for myndighetsoverføring at det ikke er tilstrekkelig å godta den med vanlig flertall etter § 26 annet ledd – slik at man i stedet må over i § 93. Dette er den konstitusjonelle problemstillingen som under Norges nåværende tilknytningsform til EU dukker opp mest hyppig i praksis.

Når den praktisk og politiske viktige grensen mellom § 26 annet ledd (vanlig flertall) og § 93 (kvalifisert flertall) skal trekkes, er det særlig to faktorer som er viktige:

  • Skillet mellom formell og reell myndighetsoverføring

  • Læren om «lite inngripende» formell myndighetsoverføring

I det følgende skal Utvalget skissere hver av disse kort, før vi går over til å redegjøre for hvordan grensen mellom § 26 annet ledd og § 93 er trukket i praksis, i forbindelse med EØS-avtalen, Schengen-avtalen og et stadig stigende antall mindre enkeltsaker.

11.3.2 Formell og reell myndighetsoverføring

Sondringen mellom formell og reell myndighetsoverføring er grunnleggende for å forstå hvordan Norge konstitusjonelt forholder seg til forpliktende internasjonalt samarbeid generelt og samarbeidet med EU spesielt.

I etterkrigstiden er det utviklet omfattende og forpliktende former for internasjonalt og regionalt samarbeid på en lang rekke områder – sikkerhet, fred, menneskerettigheter, handel, miljø, klima m.m. Norge er med på det meste av dette, og støtten til en sterk internasjonal rettsorden er grunnleggende i norsk utenrikspolitikk. Dette innebærer omfattende bindinger, og til dels store overføringer av reell myndighet. Formell myndighet overføres langt sjeldnere. Forpliktelsene er normalt bare av folkerettslig karakter, som betyr at det bare er Norge som stat som er bundet. Norske borgere er ikke forpliktet før norsk lovgiver har gjennomført folkeretten i intern rett, og de folkerettslige forpliktelsene kan ikke formelt danne grunnlag for krav for norske domstoler (selv om de ofte vil bli tillagt stor vekt).

På denne måten er det ofte avstand mellom Norges formelle og reelle forpliktelser overfor andre land og internasjonale organisasjoner. Det reelle går lenger enn det formelle. Og særlig stor er denne avstanden i avtalene med EU. Det skyldes at EU er en overnasjonal form for samarbeid, der medlemstatene åpent har overført betydelig myndighet til de felles EU-institusjonene, ikke bare reelt, men også formelt. Norge har knyttet seg til store deler av dette, på en slik måte at vi overtar de samme felles reglene, og skal videreutvikle dem dynamisk og ensartet med utviklingen i EU. Samtidig er Norges tilknytningsform formelt mindre forpliktende, gjennom avtaler som i formen er tradisjonelt folkerettslige.

Dette får betydning også for de konstitusjonelle prosedyrene for videreutvikling av forholdet til EU. Etter § 93 annet ledd er det ikke nødvendig å bruke bestemmelsen for forpliktelser som «har alene rent folkeretslig Virkning for Norge». Sagt med andre ord er det kun nødvendig å benytte § 93 dersom en ny avtale med EU innebærer overføring av formell myndighet, med direkte virkning i norsk rett. Så lenge det ikke er tilfellet, er det tilstrekkelig at Stortinget gir samtykke etter den vanlige prosedyren i § 26 annet ledd, med vanlig flertall.

Slik dette i flere tiår har vært tolket og praktisert – både i statsrettslig teori og av regjering og Storting – er sondringen mellom formell og reell myndighetsoverføring bortimot absolutt. Så lenge det ikke er tale om formell overføring, kan selv overføring av massive mengder reell myndighet godkjennes av Stortinget med vanlig flertall. Dersom det tale om formell overføring, skal det derimot lite til før det anses nødvendig med 3/4 flertall etter § 93.

For ordens skyld bemerkes at det kun er tale om overføring av myndighet i betydningen delegasjon, ikke endelig fraskrivelse. Uansett om Stortinget bruker § 93 eller § 26 annet ledd, vil et vanlig flertall normalt kunne tilbakekalle overføringen. Det var ansett nødvendig med 3/4 flertall for å inngå EØS-avtalen, men et vanlig flertall på Stortinget kan når som helst beslutte å si den opp (med tolv måneders skriftlig varsel).

Den særskilte norske tilknytningsformen til EU gjør at det er en rekke punkter der Norges reelle forpliktelser går lenger enn de formelle. Blant de viktigste er:

  • Hver gang en ny rettsakt skal tas inn i EØS-avtalen, må Norge (og de andre EFTA-statene) formelt godta dette. Formelt har man ikke overført lovgivningsmyndighet. Men hvis man nekter, vil det kunne utløse politiske og rettslige mottiltak. Reelt er forpliktelsene så sterke at denne «reservasjonsretten» så langt ikke er brukt av noen av de tre EFTA-statene – til tross for at man de første 17 årene har overtatt 6462 nye rettsakter.137

  • Hver gang en ny rettsakt skal tas inn i Schengen-avtalen, må Norge formelt godta dette. Formelt har man ikke overført lovgivningsmyndighet. Men hvis man nekter, vil hele avtalen opphøre for Norges del. Reelt er forpliktelsene så sterke at det aldri har vært tale om å nekte noen av de 158 nye rettsaktene som er inntatt i Schengen etter at den trådte i kraft i 2000.138

  • I EØS-avtalen artikkel 6 heter det at EU-domstolens avgjørelser fra før EØS-avtalens undertegning (i mai 1992) skal legges til grunn for tolkningen av avtalen. Av formelle grunner ønsket man ikke å forplikte seg til å følge senere dommer. I praksis er det for lengst slått fast (også av norsk Høyesterett) at senere dommer selvsagt også har stor vekt. Realiteten er at EU-domstolens løpende rettspraksis har stor betydning for tolkningen av EØS-avtalen, og dermed omfanget av Norges forpliktelser.

  • Når en nasjonal domstol i EU innhenter en tolkningsavgjørelse fra EU-domstolen, er denne bindende. Når en norsk domstol innhenter en tilsvarende tolkningsavgjørelse fra EFTA-domstolen, er den formelt sett kun «rådgivende». Forskjellen betyr lite eller intet i praksis. EFTA-domstolens tolkninger legges til grunn av nasjonale domstoler, og dersom de ikke skulle gjøre det, betyr det at Norge bryter avtalen.

  • I EU har den felles EU-retten forrang fremfor nasjonal rett, dersom det oppstår motstrid. Av formelle grunner ønsket ikke EFTA-statene å innføre et tilsvarende prinsipp i EØS-avtalen. Men man ble enige om en formelt noe mer forsiktig form for forrang, som ble nedfelt i en protokoll til avtalen, og deretter gjennomført i EØS-loven § 2. Forskjellen betyr lite eller intet i praksis. Dersom det oppstår motstrid mellom gjennomført EØS-rett og «vanlig» norsk lov, vil norske domstoler som klar hovedregel ha plikt til å la EØS-retten gå foran, og norsk lov vike.

  • I EU kan felles rettsakter ha direkte virkning i nasjonal rett, selv om de ikke er gjennomført av nasjonal lovgiver. Under EØS-avtalen må alle rettsakter formelt gjennomføres av norsk lovgiver før de regnes som gjeldende rett. Det er ikke såkalt «direkte virkning». Men gjennom rettspraksis er det utviklet prinsipper som langt på vei fyller samme funksjon. For det første skal norsk rett så vidt mulig tolkes i overenstemmelse med ikke-gjennomførte rettsakter. For det andre kan staten bli økonomisk erstatningsansvarlig hvis noen lider tap som følge av manglende gjennomføring.

  • I konkurransesaker kan EU-kommisjonen treffe fellende vedtak mot norske selskaper, og ilegge dem store bøter. Formelt vil ikke vedtaket kunne tvangsfullbyrdes i Norge. Forpliktelsen til å betale gjelder imidlertid uansett, og vil dessuten kunne tvangsfullbyrdes i eiendeler selskapene har i EU-statene.

  • Etter avtalen om norsk deltagelse i EUs beredskapsstyrker (Nordic Battle Group) må norske myndigheter formelt gi samtykke den dagen marsjordren kommer. Reelt sett utgjør de norske styrkene (ca. 150 mann) en integrert del av en større brigade, med særskilte oppgaver – slik at det i praksis vil være svært vanskelig å nekte å sende dem.

Listen kan gjøres lenger, men dette er sentrale eksempler, som illustrerer poenget. Samlet sett viser de at det er stor avstand mellom hvilke formelle og reelle forpliktelser Norge har påtatt seg overfor EU. Dette kan vurderes på forskjellige måter – som et grunnleggende konstitusjonelt og politisk problem, eller som uttrykk for at man har funnet pragmatiske og fleksible løsninger for hvordan Norges formelt skal kunne tilknytte seg EU-samarbeidet uten formelt å være medlem.

11.3.3 Læren om «lite inngripende» formell myndighetsoverføring

Ut fra den skarpe sondringen mellom formalitet og realitet, skulle man tro at enhver avtale med EU som innebærer et element av formell myndighetsoverføring (noe mer enn «alene rent folkeretslig Virkning») skulle måtte godkjennes etter § 93 med 3/4 flertall. Slik er det imidlertid ikke. Allerede tidlig på 1960-tallet antok ledende statsrettsjurister (Castberg, Andenæs, Fleischer) at en viss meget begrenset formell myndighetsoverføring måtte være mulig også med vanlig flertall etter § 26 annet ledd. De siste tjue årene er dette utviklet gjennom konstitusjonell praksis og teori til en lære om at «lite inngripende» formell myndighetsoverføring kan godtas etter § 26 annet ledd.139

Læren om «lite inngripende» myndighetsoverføring er formulert i juridisk teori og etter hvert i en serie uttalelser fra Lovavdelingen i Justisdepartementet, men det som gir den konstitusjonell tyngde er at den etter hvert er lagt til grunn av skiftende regjeringer gjennom mange år og akseptert av Stortinget, i den forstand at proposisjonene alltid er godkjent etter den prosedyren regjeringen har foreslått. I forbindelse med Schengen-avtalen i 1999 var dette politisk omstridt, men senere har det ikke vært det. Læren bygger slik sett på en konsistent og ganske omfattende parlamentarisk praksis.

Hva som skal til for å regnes som «lite inngripende» myndighetsoverføring kan diskuteres, men i sine uttalelser har Lovavdelingen etter hvert utviklet et sett ganske klare kriterier:140

  • i hvilken grad det skjer en gjensidig myndighetsoverføring

  • i hvilken grad Norge deltar i beslutningsprosessene i det organet myndigheten overføres til

  • hva slags myndighet som overføres

  • om overføringen skjer på et bestemt og avgrenset saksområde

  • i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen

  • saksområdets art, dvs. hvilke politiske og samfunnsmessige interesser myndighetsoverføringen gjelder, og

  • Stortingets eget standpunkt til grunnlovsspørsmålet

En konstitusjonell lære som dette utvikler seg ikke i et politisk tomrom. Bakgrunnen for læren er et behov hos skiftende regjeringer og et bredt parlamentarisk flertall for konstitusjonell fleksibilitet i behandlingen av saker om internasjonalt samarbeid generelt og forholdet til EU spesielt. For saker som formelt innebærer et element av myndighetsoverføring, men reelt er langt mindre viktige enn mange andre saker Stortinget vedtar med alminnelig flertall, kan det føles unødig formalistisk og firkantet å insistere kvalifisert flertall etter § 93. I noen saker er det ikke gitt at det er et 3/4 flertall på Stortinget for avtalen, som i Schengen-saken. Men selv om det er et bredt flertall som støtter saken, kan det likevel være politisk ubekvemt å bruke § 93 fordi man da på en måte innrømmer «suverenitetsavståelse». Rettslig sett er det en misforståelse. Paragraf 93 er laget for å kunne brukes. Men politisk-psykologisk later det til at det har etablert seg en høy terskel for å gjøre det – selv i saker det 3/4-kravet lett er oppfylt. En annen viktig grunn til at læren har utviklet seg, er at § 93 kun åpner for myndighetsoverføring til organisasjoner som Norge er medlem av, og ikke kan brukes til å overføre myndighet direkte til EU-organer. Dersom det er ønske om å gi en viss formell myndighet til et EU-organ, er læren om «lite inngripende» derfor konstitusjonelt sett den eneste fremgangsmåten, med unntak av grunnlovsendring.

Slik Lovavdelingen har utviklet kriteriet «lite inngripende» er det relativt restriktivt, og kan ikke brukes til mer omfattende myndighetsoverføring. I den senere tid har Lovavdelingen avgitt flere uttalelser der den har satt foten ned, og slått fast at en planlagt avtaleløsning har vært mer enn lite inngripende, og derfor ikke kan godtas etter § 26 annet ledd. Det gjelder blant annet en uttalelse om mulig norsk tilknytning til EUs nye finansbyråer, som skal føre tilsyn med finanssektoren og i den forbindelse er gitt en viss formell myndighet. Regjeringen har aktivt søkt tilknytning til disse byråene, men etter at Lovavdelingen slo fast at en tilknytning som gir dem myndighet overfor norske myndigheter og rettssubjekter ikke kan godtas etter læren om «lite inngripende» har prosessen stoppet opp, og ligger, etter hva Utvalget har grunn til å tro, for tiden på is.

I nyere juridisk teori er læren om «lite inngripende» myndighetsoverføring kritisert, både fordi den er uklar og skjønnspreget, og fordi det er uheldig at en såpass viktig lære bare utvikles gjennom praksis, og ikke ved grunnlovsendring, etter skikkelig behandling og debatt.

Så langt har Utvalget beskrevet utviklingen i rettstilstanden i perioden 1992–2011, og går nå over til de konkrete sakene, og hvordan de rettslig og politisk har vært håndtert.

11.3.4 EØS-avtalen og Grunnloven

Vedtagelsen av EØS-avtalen i 1992 er den eneste gangen så langt i norsk statsrettslig praksis at Stortinget har anvendt prosedyren i § 93. Slik sett er EØS-avtalen konstitusjonelt fast forankret, i den bestemmelsen som Grunnloven oppstiller for suverenitetsavståelse.

I St.prp. nr. 100 (1991–92) om samtykke til EØS-avtalen er det en ganske omfattende begrunnelse for hvorfor avtalen ble fremmet etter § 93.141 Regjeringen bygget her på et skarpt skille mellom formell og reell myndighetsoverføring. Det var klart for alle parter at EØS-avtalen reelt sett ville innebære en betydelig overføring av lovgivningsmyndighet, og i noen grad også dømmende og utøvende myndighet. Men dette ble ikke ansett avgjørende for den konstitusjonelle vurderingen.

I stedet ble bruken av § 93 begrunnet i den ganske beskjedne overføringen av formell myndighet til ESA til å treffe bindende vedtak i konkurransesaker. ESA fikk kompetanse til å treffe vedtak med direkte virkning for norske bedrifter, herunder bøter, som også kan prøves og stadfestes av EFTA-domstolen. Dette var det formelle grunnlaget for å bruke § 93. Hvor beskjeden denne myndighetsoverføringen faktisk var, skjønner man når man ser at det tok over 16 år før ESA første gang traff en slikt vedtak, mot Posten Norge i juli 2010.

I tillegg var det også spørsmål om Kommisjonens myndighet i konkurransesaker til å treffe vedtak mot norske selskaper og ilegge dem bøter. Dette var for så vidt ikke noe nytt. Så lenge norske bedrifter opererer på EU-markedet er de uansett underlagt Kommisjonens konkurranseregler. Spørsmålet var i hvilken grad man skulle akseptere at slike vedtak også skal ha virkning i Norge. Problemet var at § 93 bare kan brukes til å overføre myndighet til organisasjoner som Norge er medlem av, og dermed ikke til Kommisjonen. Løsningen ble at man godtok at Kommisjonens konkurransevedtak skal ha virkning i Norge, men slik at de i det lite sannsynlige tilfellet at selskapet skulle nekte å betale boten ikke kan tvangsinnkreves. Dermed ble dette ansett som så lite inngripende at det var akseptabelt.

Begrunnelsen for hvorfor § 93 ble brukt på EØS-avtalen kan diskuteres, og har vært diskutert i statsrettslig teori. Sett i lys av hvordan avtalens omfang og senere utvikling, er det et tankekors at den formelt sett eneste grunnen til at man valgte prosedyren i § 93 var en ørliten formell overføring som først etter 16 år ble aktualisert, og da så langt bare i én eneste sak. Igjen viser dette avstanden mellom formalitet og realitet.

Dette endrer imidlertid ikke det faktum at § 93 ble brukt. EØS-avtalen ble inngått i henhold til den bestemmelsen Grunnloven har for suverenitetsavståelse, med over 3/4 flertall, og er således konstitusjonelt fast forankret.

EØS-avtalen er ikke tidsbegrenset, og løper til den eventuelt måtte bli sagt opp. Videre utvikler den seg hele tiden dynamisk. Dette kan reise spørsmål om hvor langt og hvor lenge Stortingets samtykke etter § 93 i oktober 1992 rekker. Bør det opprinnelige samtykket på et eller annet tidspunkt bekreftes på nytt? Dette er imidlertid et politisk spørsmål, ikke et rettslig. Konstitusjonelt er det klart at samtykkevedtaket etter § 93 fra oktober 1992 løper like lenge som avtalen gjør, selv om den utvikler seg underveis. EØS-avtalens dynamiske element var også godt kjent da avtalen ble godtatt.

Dertil kommer at nye rettsakter innenfor rammene av EØS-avtalen må godkjennes særskilt av Stortinget etter grunnloven § 26 annet ledd, som vi skal se nedenfor. Så langt har Stortinget på denne måten gjennom snart 18 år i 247 enkeltsaker votert over nye tillegg til EØS, og det bidrar til å gi avtalen konstitusjonell og politisk forankring.

11.3.5 Schengen og Grunnloven

Avtalen om norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet reiste spørsmål om det var tilstrekkelig at Stortinget kunne godta dette etter § 26 annet ledd, eller om det innebar en slik form for myndighetsoverføring at det bare kunne godtas etter § 93. Spørsmålet var politisk avgjørende, siden det på Stortinget var flertall for Schengen, men ikke 3/4 flertall.

Dette førte til omfattende debatt om de konstitusjonelle sidene ved Schengen, i to runder. Avtalen om norsk tilknytning ble først inngått i desember 1996 og forelagt Stortinget våren 1997 av en regjering fra Arbeiderpartiet (Jagland). I denne første runden stemte fire av opposisjonspartiene (Sp, SV, KrF, Venstre) mot avtalen, og uttalte også sterk kritikk til det de anså som regjeringens nedtoning av de konstitusjonelle problemene.142

Figur 11.2 Ved forhandlingene om Schengen-avtalen ble det i 1998 nedsatt en egen referansegruppe som skulle vurdere de konstitusjonelle sidene. Referansegruppen besto av fra v. Per Stavang, Regine Ramm Bjerke, Liv Monica Bargem, Erik Boe og Fredrik Sejersted.

Figur 11.2 Schengen og Grunnloven

Kilde: John Myhre / Aftenposten

Etter at Amsterdamtraktaten i november 1997 formelt innlemmet Schengen i EU, ble det nødvendig å reforhandle de institusjonelle sidene ved den norske tilknytningsavtalen.143 I mellomtiden hadde det høsten 1997 vært skifte av regjering, slik at den nå besto av tre partier (Bondevik I) som hadde vært mot Schengen. På Stortinget var det imidlertid fortsatt flertall for avtalen. Dette tok regjeringen konsekvensen av, og uttalte at den ville gjennomføre de nye forhandlingene med EU og fremlegge resultatet for Stortinget. Samtidig ønsket den å få vurdert de konstitusjonelle sidene grundigere. For dette formål ble det nedsatt en egen «referansegruppe» med fem eksterne juridiske eksperter.144

Denne referansegruppen var en uvanlig konstruksjon. Den ble ikke gitt noen formell status, hadde ikke noen leder, og var ikke bedt om å avgi noen samlet uttalelse. Den ble nedsatt samtidig som forhandlingene startet, og hadde i alt tretten møter med den norske forhandlingsdelegasjonen gjennom prosessen, fra april til desember 1998, der den ga løpende råd om hvor man befant seg i forhold til grunnlovens grenser. Da resultatet var klart, ga medlemmene på individuell basis muntlig tilbakemelding til regjeringen, og noen av dem avga også skriftlige uttalelser.

Problemstillingen var om Schengen-avtalen kunne godtas etter den vanlige prosedyren i Grunnloven § 26 annet ledd, eller om man måtte over i § 93 eller grunnlovsendring. Dette var politisk avgjørende, siden det var flertall for Schengen på Stortinget, men ikke 3/4 flertall.

Schengen reiste særlig to konstitusjonelle spørsmål. For det første var avtalen (i likhet med EØS) en rammeavtale, som forutsatte dynamisk videreutvikling, med nye rettsakter i årene fremover. Dermed innebar den en overføring av betydelig reell lovgivningsmyndighet. Her brukte man imidlertid samme type konstruksjon som i EØS, slik at kompetansen til formelt å vedta at de nye rettsaktene skal være bindende for Norge og Island ble gitt til et eget «fellesorgan», der Norge og Island er medlemmer, og selv må stemme for. Slik sett er det mulig å nekte, og Norge har derfor ikke formelt overført lovgivningsmyndighet. Forskjellen fra EØS er at det under Schengen ikke er noen «reservasjonsrett», men i stedet en «giljotin», slik at enhver nektelse fra norsk side vil innebære at avtalen i sin helhet opphører. Referansegruppens medlemmer kom under tvil til at dette likevel ikke innebærer overføring av lovgivningsmyndighet i Grunnlovens forstand.

For det andre innebar Schengen-avtalen overføring av utøvende myndighet til felles organer og ikke minst til andre land. Blant annet innførte avtalen en ny mulighet for nasjonalt politi til å forfølge over grensene (hot pursuit), som blant annet er praktisk for svenske og finske politifolk inn i Norge og tilsvarende for norsk politi inn på svensk og finsk territorium. Medlemmene av referansegruppen kom til at dette lå i grenseland, men kunne godtas av Stortinget etter § 26 annet ledd. Herunder ble det lagt vekt på at myndighetsoverføringen var lite inngripende og at den var gjensidig, ved at norske myndigheter fikk tilsvarende rettigheter i andre land som man ga fra seg.

På denne bakgrunn kom referansegruppens medlemmer under noe tvil til at Schengen-avtalen kunne godkjennes.145 Regjeringen la dette til grunn, og fremmet avtalen etter § 26 annet ledd.146 Et bredt flertall av opposisjonen var enig i at dette var den riktige fremgangsmåten, og i april 1999 ble Schengen-avtalen deretter godkjent av Stortinget. Under stortingsbehandlingen fremmet representantene for SV og Sp forslag om at voteringen alternativt skulle skje etter § 93. Etter at det var nedstemt, ble avtalen godtatt etter § 26 annet ledd med 85 mot 19 stemmer (som for så vidt er mer enn 3/4).

Fra Schengen-avtalen trådte i kraft i 2000 og frem til sommeren 2011 har Stortinget votert over ytterligere et tjuetalls enkeltstående proposisjoner etter § 26 annet ledd om videre utvikling av Schengen-regelverket. Samtlige er enstemmig vedtatt.

11.3.6 Nye former for myndighetsoverføring (EU-byråene m.m.)

En viktig forvaltningspolitisk utvikling i EU siden EØS-avtalen ble inngått er at EU har opprettet stadig flere byråer og ulike former for tilsyn. Dette er en form for direktorater, som reflekterer et behov for å bygge opp forvaltningskapasitet på EU-nivå utover det som skjer i Kommisjonen, og ofte for et klarere skille mellom faglige og politiske vurderinger. Byråene er lokalisert i forskjellige medlemsland. Det er stor forskjell i hvordan de er organisert og hvor mye myndighet de har. Men stadig flere av dem gis en viss grad av myndighet til å treffe vedtak som er bindende enten for nasjonale myndigheter eller for private rettssubjekter.

For Norge reiser denne utviklingen to utfordringer. Den første er å få tilknytning til byråenes arbeid. Generelt har norske regjeringer vært opptatt av dette, og sett det som nødvendig for å være med på utviklingen på de fagområdene byråene driver frem, enten det gjelder miljø, legemidler, luftfart, innovasjon, politiarbeid, sjøsikkerhet, satelittsamarbeid, eller annet. Det er ingen automatikk i at EU lar Norge få være med, og dette har ofte krevd harde forhandlinger. For tiden er Norge tilknyttet 26 av EUs 43 byråer.

Den andre utfordringen er av intern norsk konstitusjonell karakter. Dersom Norge skal knytte seg til et EU-byrå som er gitt formell vedtakskompetanse, vil det fra EUs side normalt være et krav om at Norge også må være med på dette. Men hvis det fra norsk side innebærer formell myndighetsoverføring, vil man raskt ha et dobbelt problem i forhold til Grunnloven. For det første er det begrenset hvor mye formell myndighet som kan overføres med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd. For det andre er det også vanskelig å bruke § 93, siden den bare kan brukes til overføring av myndighet til organisasjoner som Norge er medlem av, og derfor ikke til et EU-organ.

I de senere år har dette kommet opp stadig oftere i forbindelse med spørsmål om norsk tilknytning til EU-byråer, og kurven er fortsatt skarpt stigende. Sakene har utløst betydelig arbeid med å finne løsninger, og det er ikke noen fast mal for hvordan de er håndtert. Men grovt sett kan sakene deles i tre kategorier:

  • Byrået (eller Kommisjonen) treffer vedtak, som ikke får formell virkning for norske aktører – i stedet forplikter Norge seg til å treffe et likelydende vedtak – enten selv eller gjennom EØS-komiteen.

  • Byrået (eller Kommisjonen) treffer vedtak – men ikke formelt mot Norge – i stedet får ESA kompetanse til å treffe tilsvarende vedtak mot Norge

  • Byrået (eller Kommisjonen) får kompetanse til å treffe vedtak med virkning for norske myndigheter og/eller rettssubjekter

I praksis har man brukt alle disse tre modellene. Den første er den konstitusjonelt enkleste. Den innebærer at Norge ikke formelt overfører myndighet, men i stedet selv i realiteten forplikter seg til å treffe et likelydende vedtak. Det kan man si er Schengen-modellen, og selv om den kan være politisk diskutabel, er den rettslig sett grei.

De to andre modellene innebærer formell myndighetsoverføring – enten via ESA eller direkte til EU-byrået. I begge tilfelle er dette bare mulig å gjøre med vanlig flertall etter § 26 annet ledd dersom overføringen er «lite inngripende». Mer omfattende overføring til ESA vil kreve vedtak etter § 93. Mer omfattende overføring til et EU-byrå er vanskelig siden § 93 ikke kan brukes til å overføre myndighet til organisasjoner som Norge ikke er medlem av. Det er først og fremst gjennom en rekke slike saker at læren om «lite inngripende» myndighetsoverføring er utviklet. Til nå er det ingen eksempler på at § 93 er brukt i slike saker. Enten har man løst saken gjennom § 26 annet ledd, eller så har den stoppet opp.

I alle de EU-byråsakene som har vært behandlet så langt har det vært et klart politisk ønske fra regjeringen om å delta i de EU-ordningene det har vært tale om. Samtlige saker som har vært fremlagt så langt (etter Schengen i 1999) har vært enstemmig vedtatt av Stortinget med hjemmel i § 26 annet ledd, og uten merknader til den konstitusjonelle prosedyren.

En av de første sakene som reiste denne typen grunnlovsspørsmål kom opp i 1999 og gjaldt norsk tilslutning til EUs prosedyrer for godkjenning av legemidler. Spørsmålet var hvordan dette skulle løses for EFTA-statene. Skulle EU-vedtaket også gjelder direkte for godkjenning i Norge, eller skulle tilsvarende myndighet gis til ESA? Løsningen man landet på gikk i stedet ut på at «Når det gjøres vedtak om godkjenning av legemidler i Fellesskapet [...], skal EFTA-statene samtidig gjøre tilsvarende vedtak på grunnlag av de aktuelle rettsaktene».147 Dermed var dette ansett formelt greit, og kunne godtas etter § 26 annet ledd.

Et annet tidlig eksempel var den norske tilknytningen til en ny EU-forordning i 2004 om overføring av myndighet til det europeiske byrået for luftsikkerhet (EASA) til å treffe vedtak om typesertifisering og luftdyktighetspåbud med direkte virkning for private rettssubjekter, inkludert norske luftselskaper. Her ble det lagt til grunn av regjering og Storting at dette gjaldt overføring av myndighet som var så lite inngripende at Grunnloven § 26 annet ledd kunne brukes.148 Det ble lagt vekt på at det gjaldt et svært teknisk regelverk, som fordrer spesiell fagkyndighet og i liten grad åpner for skjønnsmessige vurderinger, på et politisk sett lite sensitivt område.

Et tredje eksempel kom opp i 2005 og gjaldt norsk overtakelse av den svært omfattende REACH-forordningen om registrering, evaluering, autorisasjon og restriksjoner av kjemikalier. Som del av dette ble det opprettet et Europeisk kjemikaliebyrå i Helsinki (Kjemikaliebyrået) som Norge er tilknyttet. Byrået utfører en del oppgaver av hovedsakelig administrativ karakter, knyttet til registrering og innhenting av informasjon, men med virkning også direkte for norske bedrifter. I en uttalelse fra juni 2005 kom Lovavdelingen til at innføring av forordningen riktignok ville innebære en overføring av forvaltningsmyndighet til Kjemikaliebyrået (samt domsmyndighet til EU-domstolen), med direkte virkning for norske rettssubjekter, men at det var snakk om en lite inngripende overføring av mer teknisk karakter, og at forordningen derfor kunne godkjennes av Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd.149

I 2008 vedtok EU en forordning som ga det europeiske luftfartstilsynet EASA økt formell myndighet, særlig til å utstede og trekke tilbake visse typer luftfartssertifikater. Norge har i flere år vært tilknyttet EASA, som norske luftfartsmyndigheter mener er nødvendig, og fra norske myndigheters side er det et klart ønske å videreføre dette. De nye reglene skapte derfor en prosessuell og konstitusjonell utfordring, men i en uttalelse fra januar 2010 kom Lovavdelingen under tvil til at dette var såpass lite inngripende at det måtte kunne godkjennes etter § 26 annet ledd. Et annet spørsmål var hvor vedtaksmyndigheten skulle ligge. Etter en lang prosess gikk norske myndigheter til slutt motstrebende med på at ESA skal gis den rettslig sett bindende myndigheten til å treffe vedtak med virkning for norske rettssubjekter. Dette satt såpass langt inne politisk og prosessuelt at det tok tre år fra regelverket var vedtatt i EU til Samferdselsdepartementet i november 2011 sendte saken på høring med sikte på å få på plass de nødvendige norske lovendringer.150

En viktig sak i norsk europapolitikk i 2011 har vært spørsmålet om norsk tilknytning til EUs nye tilsynsorganer for tilsyn med finanssektoren, som blant annet består av tre nye europeiske tilsynsbyråer: en europeisk banktilsynsmyndighet (EBA), en europeisk tilsynsmyndighet for forsikrings- og arbeidsmarkedspensjons-ordninger (EIOPA), og en europeisk verdipapirtilsynsmyndighet (ESMA). Fra norske myndigheters side er det et klart ønske om å være del av denne nye europeiske strukturen for finanstilsyn, og fra blant annet Finansdepartementets side har det vært drevet en aktiv europapolitikk opp mot EU for å få adgang til det. Det har krevd hardt arbeid, da dette ikke uten videre var noe EU ville ha med tredjeland på, men etter hvert har norske myndigheter oppnådd en ordning som i hvert fall et stykke på vei ivaretar de ønsker man hadde. Derimot synes dette nå å ha kjørt seg fast i interne norske konstitusjonelle problemer. I en uttalelse fra desember 2010 kom Lovavdelingen til at en overføring av myndighet direkte til tilsynsorgan av denne typen (nærmere bestemt EBA) antakelig «ikke kan innlemmes i EØS-avtalen uten en tilpasning som ivaretar de konstitusjonelle hensyn», hvilket må leses som at det ikke kan skje etter den vanlige prosedyren i § 26 annet ledd.151 Etter dette har det vært nokså stille om saken. Det kan antas at det pågår forhandlinger om institusjonelle løsninger som lettere vil kunne forenes norske konstitusjonelle krav, men så langt synes dette å ha stoppet opp spørsmålet om norsk deltakelse i de nye europeiske finanstilsynene.

Blant andre EU-byråer der den norske tilknytningen har reist eller er i ferd med å reise konstitusjonelle spørsmål er blant annet Energireguleringsbyrået, ERIC (felles infrastrukturforetak for forskning), og telekommunikasjonsbyrået BEREC. Listen over enkeltsaker begynner å bli ganske lang, og dette er klart en økende utfordring for norsk europapolitikk. Videre synes utviklingen i stadig større grad å utfordre grensen for hva Lovavdelingen og andre så langt har akseptert som «lite inngripende» myndighetsoverføring. Med mindre det gjøres en grunnlovsendring som senker tersklene vil Stortinget og norske myndigheter i årene som kommer antakelig møte stadig større konstitusjonelle problemer med å knytte Norge til EU-byråene. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 27.

11.4 Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd

11.4.1 Samtykkeprosedyren

Når Kongen (regjeringen) inngår internasjonale avtaler på vegne av Norge etter Grunnloven § 26 første ledd, er det konstitusjonelle utgangspunktet at det er tilstrekkelig at Stortinget informeres om dette i ettertid etter Grunnloven § 75 bokstav g. Dersom avtalen vil kreve lovendring eller bevilgning, eller dersom den på annen måte gjelder «Sager af særlig Vigtighed» blir den likevel ikke blir bindende for Norge før Stortinget har gitt samtykke.

Denne prosedyren iverksettes med andre ord etter at regjeringen har undertegnet en traktat, som vil være gjort med forbehold om Stortingets samtykke. Det skjer ved at regjeringen fremmer en proposisjon for Stortinget, som så behandles i komité, og voteres over i plenum. Selv om Stortinget i praksis alltid samtykker, er dette likevel en viktig prosedyre, som sikrer politisk behandling, samt åpenhet og mulighet for kritikk og ansvarliggjøring.

I europapolitikken kommer § 26 annet ledd for det første til anvendelse når Norge inngår nye avtaler med EU som krever lovendring, bevilgning eller på annen måte er av særlig viktighet. For det andre kommer at § 26 annet ledd også til anvendelse (på samme vilkår) for nye forpliktelser innenfor rammene av de eksisterende avtalene – som i praksis vil si nye rettsakter innenfor de to rammeavtalene EØS og Schengen. Opprinnelig var det en viss usikkerhet i statsrettslig teori om dette var nødvendig, men de fleste kom til at det var det – både av konstitusjonelle grunner og for å sikre politisk forankring og legitimitet.

I EØS-avtalens hoveddel artikkel 103 er det derfor inntatt en bestemmelse som åpner for at EFTA-statene kan varsle om at nye rettsakter som er vedtatt i EØS-komiteen likevel ikke blir bindende før «forfatningsrettslige krav er oppfylt». For Norges del viser dette til Grunnloven § 26 annet ledd. En tilsvarende bestemmelse er inntatt i Schengen-avtalen artikkel 8 (2c).

Dersom Stortinget skulle nekte å gi samtykke til en ny forpliktelse overfor EU, betyr det at den ikke kan inngås. Dersom det er tale om en avtale på et nytt område, vil den bortfalle. Gjelder det en ny rettsakt under EØS, vil det bety at reservasjonsretten gjøres gjeldende (på et sent stadium). Gjelder det en ny rettsakt under Schengen, vil det bety at denne avtalen opphører. Den politiske avklaringen av dette vil gjerne ha skjedd lang tid i forkant. Derfor er det sjelden noen politisk spenning knyttet til bruken av § 26 annet ledd. Men prosessen er likevel viktige av flere grunner – og ikke minst fordi den tvinger de politiske partiene til å behandle og ta stilling til de viktigste enkeltsakene i den løpende tilpasningen til EU.

11.4.2 Omfang og utvikling

Utvalget har gjennomgått samtlige stortingsproposisjoner som er fremlagt i saker som gjelder tilknytning til EU etter Grunnloven § 26 annet ledd fra og med St.prp. nr. 100 (1991–92) om samtykke til EØS-avtalen, og frem til utløpet av stortingssesjonen 2010–2011.152

Gjennomgangen viser at det i denne perioden er fremlagt 287 samtykkeproposisjoner i saker som innebærer nye forpliktelser overfor EU som enten har krevd lovendring, bevilgning eller av andre grunner har vært ansett som særlig viktige.153 Av disse gjelder 249 utviklingen av EØS-avtalen. De 38 andre gjelder andre avtaler med EU, herunder på justispolitikkens område (21) og enkelte EU-programmer m.m. som faller formelt utenfor rammene av EØS.

Figur 11.3 Oversikt over antallet samtykkeproposisjoner i EU-saker i perioden 1991–2011

Figur 11.3 Oversikt over antallet samtykkeproposisjoner i EU-saker i perioden 1991–2011

Kilde: Stortinget.

Som figuren viser, var det ikke så mange nye proposisjoner de første årene etter at EØS-avtalen ble fremlagt i 1992. Men deretter steg antallet raskt på siste halvdel av 1990-tallet, før det så har variert en del over tid. I alle stortingssesjoner mellom 1997–98 og 2009–10 har antallet ligget på over 10 i året, med et høydepunkt på 28 i 2003–04.

Dersom norske regjeringer har anvendt samme terskel etter Grunnloven § 26 annet ledd gjennom hele perioden 1991–2011, vil denne tabellen vise utviklingen i antall særlig viktige nye forpliktelser overfor EU gjennom disse tjue årene. I noen grad kan nok det være tilfellet.

De senere variasjonene er imidlertid vanskelig å forklare kun utfra hvilke nye viktige forpliktelser Norge påtar seg overfor EU. Utviklingen i antall nye rettsakter i EØS i samme periode følger ikke samme kurve, men ligger på et jevnere nivå, med over 200 i året i hvert eneste år siden 1997.154 Variasjonene henger nok også sammen med hvor skiftende norske regjeringer har lagt terskelen for hva man mener det er nødvendig eller ønskelig å fremlegge for Stortinget.

I perioden 1992–2010 er det som vist i kapittel 6 inntatt 6462 nye EU-rettsakter i EØS-avtalen, i tillegg til de 1849 som var inntatt da den ble undertegnet. Dertil kommer 158 nye rettsakter under Schengen, i tillegg til de 147 som lå i avtalen i 1999. Videre kommer andre nye avtaler med EU, utover EØS og Schengen, som Utvalget ikke har noe eksakt samlet tall på (men som er betydelig lavere). Men rundt 6700 nye enkeltstående folkerettslige forpliktelser overfor EU i perioden fra mai 1992 til og med utløpet av 2010 bør være omtrent korrekt. Hvis man sammenholder det med de 287 sakene der regjeringen har funnet det nødvendig å innhente samtykke fra Stortinget etter grunnloven § 26 annet ledd, ser man at det utgjør omtrent fire prosent. Det riktige prosenttallet er noe høyere, siden flere av proposisjonene inneholder en rekke rettsakter.155 Selv om Utvalget ikke har noe eksakt tall, kan det antas at godt under ti prosent av de nye EU-rettsaktene som Norge forplikter seg til å overta fremlegges for Stortinget til samtykke etter § 26 annet ledd.156

Gitt det store antallet mer tekniske rettsakter, er dette ikke noe overraskende funn. De 287 proposisjonene reflekterer til sammen den viktigste delen av Norges forpliktelser overfor EU. Dette er den delen av isfjellet som ligger over vann.

På to viktige områder av Norges samarbeid med EU har Utvalget funnet at det ikke har vært fremlagt proposisjoner etter Grunnloven § 26 annet ledd. Det første er samarbeidet om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Her er det flere viktige avtaler, herunder en rammeavtale i 2004 om norsk deltagelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner, samt en avtale i 2005 om norsk deltagelse i EUs beredskapsstyrker. Disse er ikke fremlagt etter § 26 annet ledd.157 Det er ingen offentlig tilgjengelige dokumenter som viser grunnen til at disse avtalene ikke ble ansett viktige nok til å måtte fremlegges for Stortinget til samtykke.

Det andre området som ikke har vært fremme for Stortinget til samtykke, er Norges samarbeid med EU om distrikts- og regionalpolitikk, gjennom programmet Interreg og på andre måter. Dette faller formelt utenfor EØS-avtalen, men er et ganske omfattende samarbeid som har pågått siden 1995, og som det hvert år bevilges betydelige summer til.158 Samarbeidet er imidlertid ikke nedfelt i noen avtale, og har ikke vært behandlet som sådan av Stortinget.

Når regjeringen fremmer en proposisjon for Stortinget, må den behandles i komité og deretter i plenum, med debatt og votering. Samtykkeproposisjonene i EU-saker går til den komité der de etter sin karakter hører hjemme, som kan være utenrikskomiteen, men i de fleste tilfellene den relevante fagkomiteen. For eksempel er det justiskomiteen som behandler de fleste proposisjonene om tilknytning til EUs justispolitikk.

For å illustrere hva samtykkesakene typisk kan handle om, kan vi se på de 25 proposisjonene som ble fremmet i stortingssesjonen 2007–2008:159

  • Regler om stiftelse av allmennaksjeselskaper – St.prp. nr. 84 (2007–2008)

  • Prosedyreregler for erverv i finansiell sektor – St.prp. nr. 83 (2007–2008)

  • Konkurranse i offentlig persontransport – St.prp. nr. 82 (2007–2008)

  • Harmonisering av førerkortregler – St.prp. nr. 79 (2007–2008)

  • Rapporteringskrav ved fusjoner og fisjoner – St.prp. nr. 78 (2007–2008)

  • Utøvelse av aksjonærrettigheter – St.prp. nr. 77 (2007–2008)

  • Vanndirektivet (miljø) – St.prp. nr. 75 (2007–2008)

  • Deltagelse i EIT (EU-institutt for teknologisk innovasjon) – St.prp. nr. 56 (2007–2008)

  • Deltagelse i EUs statistikkprogram for 2008–2012 – St.prp. nr. 50 (2007–2008)

  • REACH og ECHA (kjemikalielovgivning) – St.prp. nr. 49 (2007–2008)

  • Deltagelse i EFSA (EU-byrå for næringsmiddeltrygghet) – St.prp. nr. 47 (2007–2008)

  • Offentlig kontroll med næringsmiddelhygiene – St.prp. nr. 46 (2007–2008)

  • Annen generasjon Schengen informasjonssystem (SIS II) – St.prp. nr. 44 (2007–2008)

  • Fri innreise og opphold for EU-borgere – St.prp. nr. 42 (2007–2008)

  • Deltagelse i EU-program for helse – St.prp. nr. 36 (2007–2008)

  • Deltagelse i EU-program for nakotikaforebygging – St.prp. nr. 35 (2007–2008)

  • Deltagelse i EU-program for forebygging av vold – St.prp. nr. 34 (2007–2008)

  • Regler om årsregnskap og konsoliderte regnskaper – St.prp. nr. 32 (2007–2008)

  • Regler om kollektiv investering i verdipapirer – St.prp. nr. 31 (2007–2008)

  • Gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner – St.prp. nr. 29 (2007–2008)

  • Kvotedirektivet – St.prp. nr. 26 (2007–2008)

  • Beredskapsteam for ytre grensekontroll (RABIT) – St.prp. 25 (2007–2008)

  • Regler for investeringsforetak – St.prp. nr. 11 (2007–2008)

  • Regler om «roaming» i utenlandsk mobilnett – St.prp. nr. 9 (2007–2008)

  • Opplysningsplikt ved pengeoverføringer – St.prp. nr. 8 (2007–2008)

På mange måter er dette et typisk år – som illustrerer bredden i norsk tilpasning til EU. To av sakene falt inn under Schengen (SIS II og grenseberedskapsteam), og begge er sensitive og viktige. De 23 andre falt under EØS. Tre av sakene gjaldt norsk deltagelse i EU-byråer (innovasjon, kjemikalier, næringsmidler), og fire gjaldt norsk deltagelse i EU-programmer. En del av sakene gjaldt utpreget teknisk lovgivning, blant annet for selskapsrett og verdipapirer. Andre er politisk svært viktige, som kvotedirektivet, vanndirektivet og det omfattende kjemikalieregelverket (REACH). Et par av sakene er slike som berører hverdagslivet – regler om roaming på mobilnett i utlandet og harmonisering av førerkort. Samtlige av sakene ble godkjent enstemmig, og de aller fleste uten særlig debatt.

11.4.3 Debatt og dissens

Utvalget har gjennomgått de 287 komitéinnstillingene som er avgitt etter Grunnloven § 26 annet ledd i EU-saker i perioden 1992–2011, med sikte på å kartlegge graden av politisk uenighet.

Gjennomgangen viser at av de 287 sakene har 265 blitt vedtatt enstemmig. Bare i 22 saker har det vært dissens. Tabellen nedenfor viser de 22 sakene, med referanse til innstilling og debatt, samt hvilke partier som stemte imot:

Tabell 11.1 Komitéinnstillinger med dissens

Sak

Komitéinnstilling

Debatt

Dissens

Votering

Datalagringsdirektivet

Innst. nr. 292 S (2010–11)

04.04.11

Frp, Sp, SV, KrF

89 mot 80

Tjenestedirektivet

Innst. S. nr. 196 (2008–09)

23.04.09

Sp, SV

86 mot 14

Utvidet handel med landbruksvarer

Innst. S. nr. 286 (2002–03)

19.06.03

Sp, SV

76 mot 20

Patentdirektivet

Innst. S. nr. 220 (2002–03)

31.01.03

Sp, SV, V, KrF, Kp

64 mot 34

Innlemmelse av barnematdirektivene

Innst. S. nr. 3 (2002–2003)

17.06.02

Sp, SV

70 mot 19

Gassmarkedsdirektivet

Innst. S. nr. 267 (2001–02)

18.06.02

Sp, SV

76 mot 20

Om bearbeidede landbruksvarer og andre landbruksvarer

Innst. S. nr. 54 (2001–02)

13.12.01

Sp, SV

77 mot 22

Bekjempelse av alvorlige former for internasjonal kriminalitet

Innst. S. nr. 32 (2001–02)

13.02.01

Sp, Kp

102 mot 8

Ansvar behandling av asylsøknad

Innst. S. nr. 136 (2000–01)

13.01.01

Sp, SV

97 mot 14

Diversedirektivet, fargestoffdirektivet og søtstoffdirektivet

Innst. S. nr. 104 (2000–01)

19.01.01

Sp, SV

Søt:

87 mot 15

Rest:

68 mot 34

Videreutvikling av Schengen-regelverket

Innst. S. nr. 147 (1998–99)

26.04.99

Sp, SV

85 mot 19

Veterinære og plantesanitære forhold

Innst. S. nr. 72 (1998–99)

17.12.98

SV

84 mot 21

Schengen-avtalen

Innst. S. nr. 229 (1996–97)

09.06.97

Sp, SV, KrF

75 mot 20

Deltakelse i støtteprogram audiovisuell industri

Innst. S. nr. 205 (1996–97)

26.05.97

Frp

Mot 7

Vern av unge personer på arbeidsplassen og arbeidstid

Innst. S. nr. 90 (1996–97)

18.12.96

Sp, (SV, Frp)

82 mot 23

Justering av avtaler mellom EFTA-statene

Innst. S. nr. 77 (1994–95)

21.12.94

Sp, SV

101 mot 34

Innskuddsgarantiordninger

Innst. S. nr. 166 (1994–95)

16.06.95

Sp, SV, KrF, V, RV

82 mot 32

Konsesjonsdirektivet

Innst. S. nr. 194 (1994–95)

12.06.95

Sp, SV, KrF

71 mot 41

Tilleggsavtalen – EØS

Innst. S. nr. 177 (1993–94)

14.06.94

Sp, SV

88 mot 37

Protokoll om justering av EØS-avtalen (tilkn. Artikkel 129)

Innst. S. nr. 137 (1992–93)

29.04.93

Sp, SV

119 mot 36

Protokoll om justering av avtalen mellom EFTA-statene

Innst. S. nr. 138 (1992–93)

29.04.93

Sp, SV

121 mot 34

EØS-avtalen (behandlet i 1992–93)

Innst. S. nr. 248 (1991–92)

15–16.10.92

Sp, SV

130 mot 35

Kilde: Stortinget.

Oversikten viser at selv om europapolitikken gjerne oppfattes som et politisk omstridt og sensitivt område, så er enigheten langt større når man går over til å se på konkrete enkeltsaker. Andelen dissenser (22 av 287) er på 7,5 prosent, og i 265 saker har altså et enstemmig Storting gjennom tjue år samtykket til nye forpliktelser overfor EU.

Av de 22 sakene har SV og Sp hver stemt imot i 20 saker, mens KrF har stemt imot i 5, FrP i 3, Venstre i 3 og KP i 2. Arbeiderpartiet og Høyre har så langt ikke stemt imot noen forslag.

Selv i de sakene der det er uenighet, er det som oftest et bredt politisk flertall som samtykker. Bare i noen få saker kan man tale om en bredere politisk motstand. De fleste dissensene er begrenset til de to partiene som er imot EØS og Schengen (SV og Sp). Men selv disse har stemt for nye EU-forpliktelser i 267 enkeltsaker. Selv om de er imot EØS og Schengen, har de altså valgt å stemme for de aller fleste gangene avtalene videreutvikles.

Oversikten viser også at konfliktnivået over tid er synkende. Nesten alle dissensene er fra de første ti årene etter 1992. Mellom juni 2003 og april 2009 var det ikke én eneste dissens.

Gjennomgangen viser først og fremst et svært lavt konfliktnivå i den løpende EU-tilpasningen, selv i de sakene der nye EU-forpliktelser vil medføre lovendring eller på annen måte konstitusjonelt sett er av særlig viktighet. Den viser at den løpende tilpasningen til EU har bred støtte i det politiske Norge. Men den kan også hevdes å vise hvordan den norske tilknytningsformen til EU virker avpolitiserende, og legger en demper på debattene.

Det lave konfliktnivået i samtykkesakene etter Grunnloven § 26 annet ledd korresponderer med det lave antallet saker der det på et tidligere stadium i prosessen har vært drøftet om Norge skal reservere seg mot å ta inn nye EU-rettsakter i EØS. I kapittel 6 er det inntatt en liste over de 17 sakene der ett eller flere politiske partier har varslet i Stortingets Europautvalg at de ønsker å reservere seg mot en ny rettsakt. Listen er ikke helt identisk, men overlapper i betydelig grad. Det er naturlig, siden de partiene som har ønsket reservasjon mot rettsakten gjerne også vil stemme imot samtykke når den kommer tilbake etter § 26 annet ledd.

Mange av de 287 enkeltsakene er store og viktige, med omfattende og detaljerte proposisjoner. Omfanget av Stortingets behandling avhenger derimot i stor grad av om det er politiske uenighet eller ikke. I de få sakene der det er uenighet, er det gjerne lange komitemerknader og reell debatt. I det store flertallet saker, som vedtas enstemmig, er innstillingene ofte korte, med liten eller ingen debatt – selv i viktige saker.

11.4.4 Betydningen av samtykkeprosedyren

Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd innhentes i etterkant, etter at norske myndigheter (med forbehold) har inngått forpliktelsene. Så langt har det ikke hendt at samtykke er nektet, og det er sjelden særlig politisk spenning knyttet til disse sakene. Prosessen er likevel konstitusjonelt og politisk viktig. For det første pålegger den regjeringen å presentere nye tilpasninger til EU på en skikkelig måte – skriftlig, detaljert og i full offentlighet. For det andre pålegger den partiene på Stortinget å behandle sakene, skrive innstilling og ta stilling.

Prosedyren innebærer også en politisk mindretallsgaranti for at EU-sakene kommer på dagsorden, uavhengig av om dette er politisk bekvemt eller ikke for flertallet.

Videre bidrar samtykkeprosedyren til alminnelig åpenhet. Proposisjonene og innstillingene er offentlige, og utgjør en innholdsrik og lett tilgjengelig kilde til dokumentasjon og kunnskap om Norges løpende tilpasning til EU. En annen sak er at denne kilden bare i begrenset grad benyttes av media og allmennhet.

Terskelen for hvilke nye internasjonale forpliktelser som må fremlegges etter § 26 annet ledd er i prinsippet den samme enten det gjelder EU/EØS-saker eller andre folkerettslige avtaler. Hvert år brukes prosedyren også på andre saker. Men de siste tjue årene er det EU/EØS-sakene som i antall klart har dominert. Tilpasningen til EU har slik sett blitt det viktigste anvendelsesområdet for den gamle grunnlovsprosedyren i § 26 annet ledd. Det betyr også at den har fått langt større innenrikspolitisk betydning og interesse enn tidligere.

Når det foreligger en ny EU/EØS/Schengen-rettsakt eller en annen avtale med EU, er det regjeringen som i første omgang må vurdere om den må fremlegges for Stortinget etter § 26 annet ledd. Dersom kriteriene er oppfylt, er dette en konstitusjonell plikt. Men selv om det er tvilsomt om de er det, er det ikke noe i veien for at saken likevel fremlegges – for å være på den sikre siden, eller fordi regjeringen uansett mener at Stortinget bør behandle den.

Dersom det senere viser seg at regjeringen har unnlatt å fremlegge en sak som fyller vilkårene i § 26 annet ledd, vil dette være et alvorlig brudd på Grunnloven, som i prinsippet kan sanksjoneres ved Riksrett, og i praksis vil kunne føre til skarp parlamentarisk kritikk. Utvalget kjenner ikke til noen eksempler fra perioden 1992–2011 på at Stortinget (opposisjonen) har kritisert regjeringen for ikke å etterleve § 26 annet ledd. Det betyr enten at opposisjonen har vært fornøyd, eller at den ikke fører kontroll med dette.

Etter § 26 annet ledd må alle nye EU/EØS-forpliktelser som vil kreve lovendring fremlegges. Det er i praksis et ganske greit kriterium. Dette er en grunn til at det er fremlagt relativt mange proposisjoner om justissamarbeidet med EU, som ofte krever lovendring. Det neste kriteriet er at gjennomføringen krever en «stortingsbeslutning», som i hovedsak vil si bevilgning. Her kan det være mer rom for skjønn, og det synes å være mange eksempler på at nye forpliktelser overfor EU som medfører utgifter i stedet kun meddeles Stortinget over de alminnelige budsjettproposisjonene.

Det tredje kriteriet er at også andre avtaler «av særlig viktighet» må fremlegges. Dette er langt mer skjønnspreget, og her kan det være rom for ulike oppfatninger av hva som er «særlig viktig» i europapolitikken. I januar 2007 ba Finansdepartementet om en prinsipiell avklaring fra Justisdepartementets Lovavdeling om når det er nødvendig å bruke § 26 annet ledd på nye EU/EØS-rettsakter. Henvendelsen viser at dette har vært ansett som uklart. Lovavdelingens skriftlige uttalelse er imidlertid ganske kortfattet, og sier ikke så mye.160 Om kriteriet «særlig Vigtighed» heter det:

«Om en traktat angår en sak «af særlig Vigtighed», er et utpreget skjønnsspørsmål der en rekke momenter må tas i betraktning, f.eks. om traktaten er særlig viktig utenrikspolitisk, økonomisk eller rettslig sett, i det siste tilfellet f.eks. fordi den setter snevre rammer for lovgivers handlefrihet i fremtiden. Stortingets egen oppfatning av hva som er særlig viktig, vil ha stor betydning der en slik oppfatning kan sies å foreligge. Avgjørelsen inneholder derfor et sterkt element av politisk skjønn. Alle deltakere i beslutningsprosessen på regjerings- og departementsnivå vil legitimt kunne fremholde ulike oppfatninger om en traktat er av særlig viktighet. Ved uenighet er det formelt Kongen i statsråd som har det avgjørende ord i spørsmålet om en skal be om Stortingets samtykke før traktaten inngås.»

Utvalget vil tilføye at selv om vurderingstemaet er skjønnspreget, så er § 26 annet ledd like fullt et konstitusjonelt krav. Dersom regjeringen unnlater å fremlegge en ny rettsakt av særlig viktighet for Stortinget etter § 26 annet ledd, så vil det være et brudd på Grunnloven, som den står konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for. Det ikke tale om noe fritt skjønn for Kongen i statsråd, slik Lovavdelingens uttalelse kan leses. Og dersom saken settes på spissen, vil det være Stortinget, og i siste instans Riksretten, som har det avgjørende ord.

Ut fra Utvalgets gjennomgang, kan det synes som om praksis etter § 26 annet ledd varierer noe. For det første er det variasjoner over tid som er vanskelig å forklare ut fra utviklingen i forholdet til EU, og som nok minst like mye skyldes interne forhold i norsk politikk og forvaltning. For det andre synes det å være en viss variasjon etter saksområde. Dette kan skyldes ulik tradisjon og tenkning i forskjellige deler av norsk forvaltning. For eksempel fremstår Justisdepartementet som flinke til å følge kravene i § 26 annet ledd. På andre departementers ansvarsområder er det mer variert.

Særlig påfallende er det etter Utvalgets syn at de mest sentrale avtalene om norsk tilknytning til EUs krisehåndteringsoperasjoner og beredskapsstyrker ikke ble fremlagt for Stortinget etter § 26 annet ledd. Uten at Utvalget har sett det som sin oppgave å foreta noen rettslig kontroll av dette, fremstår det ikke som umiddelbart klart hvordan man kan mene at dette ikke er avtaler «af særlig Vigtighed».

Det konstitusjonelle ansvaret for å fremlegge saker etter § 26 annet ledd hviler på regjeringen. Det politiske ansvaret hviler på alle aktører som er kjent med de nye avtalene. Nye forpliktelser overfor EU vil normalt være kjent lang tid i forveien, som følge av konsultasjonene i Stortingets Europautvalg eller på annen måte. Det er ikke vanskelig for opposisjonen å kreve en proposisjon etter § 26 annet ledd hvis man mener det er påkrevd.

11.5 Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om europasaker

11.5.1 Konsultasjonsmodellen

Selv om samtykkeordningen er viktig, må hovedmodellen for Stortingets deltagelse i europapolitikken sies å være gjennom konsultasjon. Regjeringen konsulterer løpende Stortinget om EU-saker, gjennom stortingsmeldinger, muntlige redegjørelser i plenum, og gjennom den særskilte konsultasjonsprosedyren i Stortingets Europautvalg.

Konstitusjonelt er konsultasjon en tredje alternativ arbeidsform til Stortingets to viktigste oppgaver, som er styring og kontroll. For det første skal Stortinget styre, gjennom å gi lover, vedta budsjetter og treffe andre typer vedtak, herunder gi samtykke til inngåelse av nye internasjonale avtaler. For det andre skal det kontrollere hvordan regjeringen utøver makt, og om nødvendig holde den ansvarlig. I tillegg har så konsultasjon gradvis vokst frem en tredje oppgave. Konsultasjon kjennetegnes ved at regjeringen informerer Stortinget om hva den holder på med, men uten at tinget inviteres til å fatte noe vedtak. Mens styring skjer i forkant, og kontroll i etterkant, er konsultasjon en løpende prosess, som gjerne skjer samtidig med de sakene det gjelder. Stortinget kan bruke det som kommer frem under konsultasjonene til å treffe nye vedtak (styre) eller til å holde regjeringen ansvarlig for ting den har gjort (kontroll), men det trenger ikke å gjøre noen av delene. For regjeringen er konsultasjon en måte å holde Stortinget løpende informert, avklare politiske spørsmål og sørge for ryggdekning.

Konsultasjon kan skje i plenum eller komité, og skriftlig eller muntlig. En viktig form for konsultasjon er stortingsmeldinger, der regjeringen informerer om utviklingen på et område og inviterer Stortinget til debatt, men uten å fremme forslag til vedtak. Dette kan også skje muntlig, ved at statsrådene gir redegjørelser i plenum. Videre har det utviklet seg særskilte prosedyrer for konsultasjon i komité, særlig på områder der det har vært behov for fortrolighet. Den eldste og viktigste er prosedyren for konsultasjon i Den utvidede utenrikskomiteen, som er nedfelt i Stortingets forretningsorden (Fo.) § 13.

Da Stortinget tidlig på 1990-tallet skulle fastsette prosedyrer for hvordan det skulle håndtere EØS-sakene, valgte man å bruke konsultasjonsmodellen fra utenrikspolitikken. Våren 1994 ble det vedtatt en ny § 13a i Stortingets forretningsorden om «EØS-konsultasjonsorganet», etter inspirasjon og i direkte forlengelse av § 13 om konsultasjoner i Den utvidede utenrikskomiteen. I 1996 ble navnet endret til «EØS-utvalget» og i 2007 til «Europautvalget». Underveis er prosedyren revidert og endret noen ganger, men fortsatt fungerer dette som en konsultasjonsprosedyre etter mønster fra mer tradisjonell utenrikspolitikk.

Eksistensen av et eget Europautvalg kan gi inntrykk av at det er her alle konsultasjonene om EU- og EØS-saker foregår. Det er ikke riktig. Regjeringen konsulterer også Stortinget om forholdet til EU i Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen, på linje med andre viktige og sensitive utenrikssaker. Her er det tradisjon for strengt hemmelighold, og verken møteplan, dagsorden eller referater er offentlige. Utvalget har derfor ikke hatt mulighet til å kartlegge omfanget av EU-relaterte konsultasjoner i denne komiteen, eller karakteren av prosessene.

Ved siden av de løpende konsultasjonene i det som nå heter Stortingets europautvalg, har regjeringen ved tre anledninger i perioden 1992–2011 også fremlagt egne stortingsmeldinger om forholdet til EU/EØS – i 2000, 2002 og 2006. Videre ble det i 2007 innført en fast ordning med at utenriksministeren hvert halvår redegjør for EU/EØS-saker i plenum, med etterfølgende debatt. Også dette må ses som en konsultasjonsordning, som i de senere år har utviklet seg til å bli en sentral del av Stortingets behandling av europapolitikken.

11.5.2 Konsultasjonene i Stortingets Europautvalg

Da EØS-avtalen ble vedtatt høsten 1992 var det ingen faste planer for hvilken rolle Stortinget skulle ha i det løpende arbeidet med EØS-saker. Dette var ikke tatt opp som noe tema i St.prp. nr. 100 (1991–92) om samtykke til EØS-avtalen, og sto langt nede på dagsorden i den EU-striden som fulgte. Da EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 var det ikke noen prosedyrer på plass. Utover våren ble det imidlertid tatt et initiativ, og i mai 1994 vedtok Stortinget en ny Fo. § 13a om EØS-konsultasjonsorganet. Det var tverrpolitisk enighet om behovet for en slik ordning, men en viss politisk uenighet om hvordan den nærmere skulle utformes.

Senere er § 13a revidert noen ganger – første gang i 1996, senere noen mindre justeringer i praksis, og så en ny revisjon i 2007. Ordlyden i første ledd lyder i dag:

«§ 13a. Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om saker som gjelder Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), herunder forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av EØS-avtalen, og saker som gjelder tilgrensende avtaler med Den europeiske union (EU), skal foregå med Europautvalget.»

Møtene i Stortingets Europautvalg skjer gjerne kort tid i forkant av møtene i EØS-komiteen, der det vedtas å ta inn nye EU-rettsakter i EØS-avtalen.161 Tanken er at Stortinget skal være konsultert om rettsaktene før Norge går i møte og forplikter seg til å overta dem. Modellen er inspirert særlig av det danske Folketingets Europaudvalg, der den danske regjering avklarer sine forhandlingsposisjoner før den går i møter i Rådet. En viktig forskjell er imidlertid at de danske statsrådene skal inn i reelle politiske forhandlinger. I Danmark gis det også et mandat for forhandlingene og voteringen i Rådet. I EØS-komiteen reiser de nye EU-rettsaktene sjelden spørsmål – siden det bare er tale om å kopiere dem inn.

Det er derfor meget sjelden reell politisk diskusjon om utkast til nye rettsakter i Stortingets Europautvalg. Klareringen av disse skjer i all hovedsak skriftlig. Utenriksdepartementet sender over listen med rettsakter i forkant, og deretter anses den klarert dersom utvalget ikke har spørsmål. Tidligere ga listen lite informasjon om innholdet i rettsaktene, men dette er i de senere år vesentlig bedret. I tillegg har Stortingets administrasjon nå begynt å utarbeide utfyllende bakgrunnsnotater om de viktigste sakene som skal opp, og disse har i den senere tid blitt meget informative. Notatene er offentlig tilgjengelige.

I listene som regjeringen oversender har rettsaktene siden 2007 vært inndelt i tre kategorier. For det første rettsakter som krever lov- eller budsjettendring samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet. For det andre rettsakter som krever forskriftsendringer som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet. Og for det tredje rettsakter som ikke har konsekvenser for norsk lovgivning. Inndelingen tjener til å gjøre det enklere for utvalgets medlemmer å se hvilke rettsakter som er av mulig politisk viktighet.

Utvalget har gjennomgått oversiktene over rettsakter som er forelagt Europautvalget etter at man begynte inndelingen i kategorier i 2007 og frem til oktober 2011, som vist i tabell 11.2. Av over 1600 rettsakter presentert for utvalget i denne perioden var det 111 som ble vurdert å være i den viktigste kategorien. Men heller ikke disse tas i praksis særlig ofte opp til nærmere konsultasjon.

Tabell 11.2 Rettsakter forelagt Stortingets Europautvalg 2007–2011

Rettsakter som…

2007

2008

2009

2010

2011

Total

Prosent

…krever lov- eller budsjettendring samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet

30

10

38

19

14

111

6,9

…krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet

197

111

219

271

222

1020

63,4

…ikke har konsekvenser for norsk lovgivning

135

74

80

98

91

478

29,7

Total

362

195

337

388

327

1609

Kilde: Europaportalen / UD

Inntil 2007 het det i ordlyden i § 13a kun at konsultasjonen skulle gjelde «forslag om nye eller endrete rettsakter» av betydning for EØS-avtalen. Dette var misvisende, siden tiden allerede fra starten av i hovedsak i stedet ble brukt til å orientere om andre løpende saker av betydning for EØS, og ikke i særlig grad rettsaktene. Etter 2007 er ordlyden mer dekkende, siden det nå heter at konsultasjonene skal gjelder «saker som gjelder» EØS, herunder også forslag til nye rettsakter. Videre er omfanget utvidet til ikke bare å gjelde EØS, men også alle andre avtaler med EU. Blant de sakene utvalget orienteres om kan typisk være nye politiske initiativ i EU av betydning for Norges avtaler, pågående tvister med ESA og rettsaker for EFTA-domstolen, forhandlinger om tilknytning til EU på nye områder, institusjonelle spørsmål m.m. I de sakene der det er debatt om Norge bør reservere seg mot nye rettsakter i EØS («vetosakene») tas dette gjerne opp i Europautvalget, men da i tid gjerne lenge før man er kommet så langt at rettsakten skal opp i EØS-komiteen.162

Det tas ordrette referater fra møtene i Europautvalget, og disse er offentlig tilgjengelige. Dette er et enkeltstående unntak fra fast praksis ellers på Stortinget, der alt som foregår i komité er fortrolig. Fra 1996 til 2007 ble referatene først lagt ut etter et år. Fra og med 2007 legges de ut så snart de er klare, som i praksis vil si etter noen få dager. Noen sensitive saker kan være unndratt offentlighet. Samtlige referater tilbake til 1994 ligger nå lett tilgjengelig på Stortingets hjemmesider, og er en rik (om enn nokså lite brukt) kilde til informasjon og oversikt over norsk europapolitikk gjennom snart 18 år.

Utvalget har gjennomgått referatene fra samtlige møter i Europautvalget (tidligere EØS-utvalget) fra 1994 og frem til og med september 2011, og har satt opp en liste over hvilke saker som det hvert år særlig har vært debatt om, i den forstand at medlemmene av utvalget har hatt spørsmål eller innspill. Listen er inntatt som vedlegg til rapporten, og gir en godt inntrykk av hvilke temaer som løpende har vært oppe i norsk europapolitikk.163 Til illustrasjon kan vises to tilfeldig valgte år, med ti års mellomrom.

Boks 11.1 Saker debattert i Stortingets Europautvalg i to utvalgte år

1999–2000

  • Sammenslåing Telenor/Telia

  • GMO og barnematdirektivet

  • Gassmarkedsdirektivet

  • Laksesaken

  • Patentdirektivet

  • Landbruksforhandlinger m/Sverige

  • Fôrvaredirektivet

  • Utflagging skip

  • Kelloggs-saken

  • Trygderettigheter

  • Konkurranselovgivning

  • ESA Scoreboard

2009–2010

  • EØS-avtalen og Lisboatraktaten

  • AMT-direktivet og alkoholreklame

  • Icesave og Island

  • Statsstøtte/subsidier

  • EØS-finansieringsordningene

  • Postdirektivet

  • Forbrukerverndirektivet

  • Ministerdeltakelse på uformelle møter

  • Rammeprogrammene forskning

  • EU 2020-strategien

  • Norsk formannskap Østersjøområdet

  • ESDP

  • Grønnbok fiskeri

  • Likebehandling kjønn v/forsikringspremier

  • Makrellstriden

  • Fornybardirektivet

Konsultasjonene foregår i praksis ved at utenriksministeren gir en samlet redegjørelse, og at det deretter åpnes for en runde med spørsmål og innspill fra medlemmene, som utenriksministeren så besvarer samlet. Det legges ikke opp til politisk debatt. Antallet spørsmål er gjennomgående relativt lavt, og har mest karakter av korte kontrollspørsmål eller innspill. Mer enn halvparten av tiden går i gjennomsnitt med til statsrådens redegjørelse.

I tillegg til utenriksministeren kan også andre statsråder møte og gi orientering, dersom de har saker av relevans for Utvalgets arbeid. I de senere år har justisministeren møtt i utvalget ved et par anledninger og redegjort for Norges tilknytning til Schengen og andre sider av EUs justispolitikk. Ved reformen av § 13a i 2007 ble det også åpnet for tettere samarbeid mellom Europautvalget og de faste fagkomiteene. Dokumenter som utvalget får fra regjeringen skal nå også sendes til de relevante fagkomiteene, som kan avgi skriftlige uttalelser om sakene. Europautvalget kan også avholde fellesmøte med andre komiteer.

Utvalget har utarbeidet en oversikt over antall møter, saker, tidsbruk m.m. i Europautvalget i perioden 1994–2011, som fordeler seg som vist i tabell 11.3.

Tabell 11.3 Oversikt over antall møter og varighet i Stortingets Europautvalg

Parlamentarisk periode

Møter

Varighet møter

Gjennomsnitt varighet (min)

1994–1995

7

5t 35m

48

1995–1996

10

5t 55m

36

1996–1997

8

5t 40m

43

1997–1998

9

5t 55m

39

1998–1999

9

7t 5m

47

1999–2000

8

9t 5m

68

2000–2001

11

9t 55m

54

2001–2002

8

4t 50m

36

2002–2003

9

5t 15m

35

2003–2004

8

4t 20m

33

2004–2005

7

3t 5m

26

2005–2006

9

6t 10m

41

2006–2007

6

5t 55m

51

2007–2008

6

5t 45m

58

2008–2009

6

7t 5m

71

2009–2010

7

5t 35m

48

2010–2011

6

5t 50m

58

Total

134

99t 40m

792

Gjennomsnitt per periode

7,9

5t 50m

47

Kilde: Stortinget.

Som det fremgår av tabellen, har utvalget møttes i snitt 8 ganger i året fra 1994–2011. Møtene er relativt korte. Gjennomsnittlig møtetid i perioden er på 45 minutter. I de senere tider har det vært noe færre møter, men til gjengjeld noe lengre. Total møtetid per stortingssesjon er derfor omtrent uendret på mellom 5 og 6 timer i året.

Samlet sett har Stortinget vært konsultert om EU/EØS i dette utvalget 134 ganger, med en samlet konsultasjonstid på 99 timer og 40 minutter i perioden fra 1994–2011.

Stortingets Europautvalg består av de faste medlemmene av Utenriks-og forsvarskomiteen, samt medlemmene av EØS-parlamentarikerdelegasjonen. I snitt har dette til sammen utgjort rundt 20 personer. Av disse har gjennomsnittlig fremmøte til konsultasjonene vært på 13 medlemmer. Drøyt halvparten av medlemmene møter altså i gjennomsnitt. Av disse har det i gjennomsnitt vært 5,5 representanter som har tatt ordet i hvert møte, og de har i gjennomsnitt hver hatt 1,7 innlegg/spørsmål. Det har gjerne vært de samme som gjennomgående er aktive.

11.5.3 Analyse av konsultasjonsprosedyren i Europautvalget

Ordet konsultasjon antyder en toveisprosess, der den som konsulteres spørres til råd. Når man gjennomgår referatene, er det ikke først og fremst dette som er hovedinntrykket. Snarere fremstår dette som orienteringer, der utenriksministeren redegjør for et stort saksområde, og får noen korte kontrollspørsmål eller innspill fra medlemmene. Det er meget sjelden at opposisjonen bes om råd eller anmodes om å tilkjennegi eventuell politisk støtte.

Videre handler konsultasjonene bare i svært beskjeden grad om de aktuelle rettsaktene som skal opp på neste møte i EØS-komiteen, og som var det opprinnelige utgangspunktet for hele prosedyren. Rettsaktene oversendes skriftlig, med korte forklarende notater, men det er kun sjelden at utenriksministeren går nærmere inn på dem, og sjelden at det her kommer spørsmål. I stedet fungerer konsultasjonen som generell orientering om alle andre typer viktige løpende saker i regjeringens europapolitikk.

Orienteringen er innrettet mot enkeltsaker, og ikke mot noen bredere politisk eller strategisk diskusjon. Som nevnt legges det ikke opp til debatt, og det synes å råde en felles forståelse blant medlemmene om at dette ikke er noen arena for det. Møtene fremstår som rutinepreget, etter et fast mønster, og uten politisk nerve. I forhold til hvor mange og viktige saker som typisk gjennomgås er seansene kortvarige, og oppmøtet ganske beskjedent.

Sett over tid gjennom hele perioden 1994–2011 har konsultasjonene i hovedsak hatt samme form, men innholdet har variert noe i takt med skiftende politiske forhold. De første årene fra høsten 1994 til høsten 1997 var preget av etterdønningene fra EU-kampen. I denne tiden drev en europavennlig regjering aktiv tilpasning til EU gjennom EØS, med støtte fra et flertall på Stortinget, men under skarp kritikk fra et europaskeptisk mindretall. I denne perioden var det særlig SV og Sp som var aktive i EØS-utvalget. Da Bondevik I-regjeringen overtok høsten 1997 kom Sp i regjeringen, og ble dermed med på den fortsatte tilpasningslinjen, etter pålegg fra et flertall på Stortinget. Den uavhengige EØS-opposisjonen ble redusert til SV, som alene ikke markerte seg særlig sterkt i utvalget. I stedet ble EØS-utvalget en arena der de store opposisjonspartiene (særlig Ap og H) passet på at regjeringen fortsatte EU-tilpasningen.

Senere har aktiviteten i utvalget igjen skiftet flere ganger. Fra høsten 2005 har den vært preget av at de to eneste partiene som er imot EØS og Schengen sitter i regjering, på en plattform basert på disse to avtalene. Det betyr at det er lite åpen kritikk på Stortinget mot den løpende EU-tilpasningen. Dette reflekteres også i møtene i Europautvalget. Opposisjonen på sin side synes gjennomgående å være tilfreds med hvordan regjeringen og utenriksministeren håndterer europapolitikken på, og er sjelden pågående under konsultasjonene.

Parlamentarisk konsultasjon er en prosess der regjeringen orienterer Stortinget, og dermed oppnår politisk forankring og ryggdekning. For opposisjonen er det en måte å holde seg bredt orientert på, som kan være viktig både for utforming av egen politikk og som grunnlag for politisk samarbeid eller kritikk. Prosedyren i Stortingets Europautvalg tjener til en viss grad disse formålene. Dertil er de åpne referatene en interessant kilde til løpende innsikt i hvilke saker som er mest aktuelle i norsk europapolitikk. Denne kilden er samtidig lite brukt. Det synes å være liten interesse eller bevissthet om referatene fra Europautvalget i pressen, og det hender ikke sjelden at EU/EØS-saker første gang slås stort opp i media lang tid etter at de har vært åpent redegjort for i Europautvalget. Dette viser også at heller ikke opposisjonen i særlig grad brukes disse redegjørelsene til å sette enkeltsaker på den politiske dagsorden.

Parlamentariske konsultasjonsordninger kan generelt også brukes av opposisjonen til å forsøke å styre regjeringens politikk, eller som utgangspunkt for senere gransking og kritikk. Prosedyren i Stortingets Europautvalg har i svært liten grad vært benyttet på denne måten. Selv i perioder med mindretallsregjering har opposisjonen sjelden søkt å bruke disse seansene til å gi styringssignaler, og i de siste seks årene har det slett ikke vært aktuelt.

Konsultasjonene tjener heller ikke noen klar kontrollfunksjon. Riktignok har det i perioder forekommet korte kritiske kontrollspørsmål fra opposisjonen, men dette har aldri vært fulgt opp med mer omfattende kontrolltiltak. Snarere synes konsultasjonene å ha den effekt at de gjør opposisjonen medansvarlig for sakene, og dermed i betydelig grad beskytter regjeringen mot senere parlamentarisk kontroll og kritikk. Dette må antas å være en medvirkende årsak til at Stortinget nesten ikke driver kontroll i snever forstand med europapolitikken (se nedenfor).

11.5.4 Kort sammenligning med Danmark og Sverige

Sammenlignet med parlamentene i våre nordiske naboland er Stortinget lite involvert i håndteringen av europasaker. I det danske Folketinget har man helt siden 1970-tallet hatt en egen komité for EU-spørsmål – Europaudvalget – som tradisjonelt har vært ansett som det sterkeste eksempelet på nasjonal parlamentarisk styring med europapolitikken, og tjent som inspirasjon for mange andre nasjonale parlamenter. Det danske Europautvalget møtes ukentlig, og møtene er åpne for publikum. Blant utvalgets oppgaver inngår å godkjenne forhandlingsmandatet for statsrådene som skal i møte i Brussel, og i perioder har det hatt stor betydning for styringen og utformingen av dansk EU-politikk. Den dokumentasjonen som utarbeides for Europaudvalget er også en viktig kilde til offentlig informasjon om EU-saker.

Arbeidet i den svenske Riksdagens EU-nämden går ikke like langt som i den danske, men er fortsatt vesentlig mer omfattende enn det norske Europautvalget. I en sammenlignende studie fra 2004 av perioden 1997–2003 ble det påvist at Riksdagens EU-nämden hadde 4,5 ganger så mange møter i året som Stortingets Europautvalg (den gang EØS-utvalget), og at hvert møte behandlet 4 ganger så mange saker, og varte ca. 3 ganger så lenge. Debattene var også langt mer omfattende og reelle, med flere aktive deltagere.164 Det samme gjelder i dag. I Sverige skal regjeringen også hvert år levere en «årbok» som redegjør for EUs utvikling og hva regjerningen har gjort, Riksdagens behandling av «årboken» avsluttes med en debatt.

De store forskjellene mellom det arbeidet som foregår i Folketingets Europaudvalg, Riksdagens EU-nämd og Stortingets Europautvalg kan ses som uttrykk for at det norske politiske system ikke i samme grad har evnet å involvere parlamentet i europapolitikken. Men først og fremst skyldes det forskjellen mellom EU-medlemskap og Norges tilknytningsform til EU. Danmark og Sverige deltar i beslutningsprosessene i EU, og dermed må man ha vanlige interne politiske prosesser for å utforme og koordinere nasjonale posisjoner. Norge deltar ikke i beslutningsprosessene, og dermed blir behovet og interessen for politiske parlamentariske prosesser langt mer begrenset. Men i tillegg til denne strukturelle forskjellen, har stortingsrepresentantene også vært lite opptatt av å bruke de konsultasjonsordningene og de muligheter de allerede har til å reise debatt og diskusjon om europapolitikken.

11.5.5 Konsultasjon i plenum – de halvårlige redegjørelsene «om viktige EU/EØS-saker»

Mangelen på politisk debatt i Stortingets Europautvalg betyr at det i store deler av perioden 1994–2011 ikke har vært noen fast parlamentarisk prosedyre for løpende diskusjon om de generelle sidene ved forholdet til EU. I de faste årlige utenrikspolitiske redegjørelsene har forholdet til EU bare vært ett av mange temaer, som ofte har fått liten plass. Ved tre anledninger (2000, 2002, 2006) har regjeringen fremlagt egne stortingsmeldinger om europapolitikken, men det har forblitt enkeltstående debatter (se nedenfor). Rundt 2002 syntes det å være bred enighet om at regjeringen burde fremlegge årlige skriftlige meldinger om arbeidet i EØS, men dette ble aldri realisert.

I februar 2007 fattet Stortinget vedtak om at «Stortinget ber Regjeringen avholde halvårlige redegjørelser om viktige EU- og EØS-saker». Initiativet kom fra Høyre, men ble enstemmig vedtatt.165 Dersom noen i regjering eller embetsverk syntes at halvårlige redegjørelser om europapolitikken var vel hyppig, var det ingen som sa det høyt. Prosedyre ble vedtatt ved såkalt anmodningsvedtak. Det innebærer konstitusjonelt sett en instruks til regjeringen, som den er forpliktet til å følge opp. Tanken er at dette skal være mer generelle redegjørelser om større og prinsipielle EU/EØS-saker, som kan utfylle den løpende konsultasjonen i Europautvalget, og som skal følges opp med politisk debatt i plenum.

Dette formålet må sies å være realisert. Utenriksministeren hold den første redegjørelsen i juni 2007, og deretter har de fulgt jevnt hvert halvår, gjerne i mai og november. Første gang ble redegjørelsen umiddelbart etterfulgt av debatt, men deretter gikk man over til å vente et par dager, for å få tid til forberedelse. Helt fra starten fant prosedyren en form som alle partier uttrykte stor tilfredshet med. Redegjørelsene har gjennomgående tatt opp utviklingen i EU og Norges tilknytning på bredt og prinsipielt grunnlag, og vært etterfulgt at til dels meget omfattende politisk debatt. Debatten etter den andre redegjørelsen, i november 2007, strakk seg for eksempel over 4 timer, med 30 hovedinnlegg. Selv om det er rekord så langt, har også de senere debattene vært innholdsrike.

Etter fem år med faste halvårlige redegjørelser om viktige EU/EØS-saker kan det på denne bakgrunn fastslås at man har klart å etablere en fast prosedyre for reell parlamentarisk europadebatt, som nå fungerer som en viktig del av Stortingets arbeid på dette feltet.

11.5.6 Sentrale stortingsmeldinger om europapolitikken

En tradisjonell måte for regjeringen å konsultere Stortinget på er gjennom stortingsmeldinger. Denne formen brukes når regjeringen ønsker å presentere saker for Stortinget uten at det er knyttet til forslag om vedtak. Meldingene har ofte karakter av å være en rapport til Stortinget om et arbeid som er gjort på et område, eller invitasjon til mer generell politisk debatt på et gitt område. Ofte følges meldingene opp med senere forslag til vedtak (i proposisjoner).

Gjennom perioden 1992–2011 har regjeringen gjennom meldinger til Stortinget på forskjellige fagområder i noen grad også orientert om EU-relaterte forhold. I meldinger om regionalpolitikken er det for eksempel redegjort for samarbeidet med EU gjennom Interreg, og i miljømeldinger om EU-rettens betydning for norsk miljøpolitikk. Noe stort omfang på dette har det ikke vært, og tilpasningen til EU kan ikke generelt sies å ha blitt løftet frem som noe fast punkt i stortingsmeldinger på forskjellige områder. Noen ganger har det snarere vært tvert imot, at den nedtones i forhold til reelt omfang og betydning.

Et unntak er i justispolitikken i de senere år. I en stortingsmelding fra mars 2010 om «Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv» beskrives det hvordan Norge har knyttet seg opp mot EUs grensekontroll og innvandringspolitikk, og hvordan man ser for seg at dette skal utvikles videre.166 I en annen melding fra desember 2010 om «Kampen mot organisert kriminalitet» redegjøres det i detalj for Norges tilknytning til EUs politisamarbeid og betydningen av dette.167 Til å omhandle videre tilknytning til EU på to så sentrale og sensitive saksområder må den parlamentariske oppfølgningen sies å ha vært lavmælt, og meldingene vekket ikke politisk debatt om forholdet til EU.

Gjennom perioden 1992–2011 har regjeringen fremlagt tre stortingsmeldinger med forholdet til EU som hovedtema:

  • St.meld. nr. 12 (2000–2001) – «Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre»

  • St.meld. nr. 27 (2001–2002) – «Om EØS-samarbeidet 1994–2001»

  • St.meld. nr. 23 (2005–2006) – «Om gjennomføringen av europapolitikken»

Den første av disse var en generell europamelding som Stoltenberg I-regjeringen fremla i desember 2000. Den handler om utviklingen i europeisk politikk generelt, men hovedvekten ligger på EU. Meldingen er et grundig og omfattende dokument, som inviterte Stortinget til en bred debatt om utviklingen av Europa, ikke minst i lys av Murens fall og den kommende utvidelsen av EU. Det ble ikke truffet noen vedtak i saken, og selv om meldingen var en rik kilde til kunnskap om Norges forhold til EU ved årtusenskiftet kan den ikke sies å ha ført til større endringer eller gitt noe varig avtrykk i norsk europadebatt.168

I forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om Europa våren 2001, ble det tatt til orde for at regjeringen burde fremlegge årlige meldinger for Stortinget om arbeidet med EØS. I april 2002 fulgte regjeringen Bondevik II opp dette ved det som var tenkt som første melding i en serie, «Om EØS-samarbeidet 1994–2001». Meldingen beskriver erfaringene etter de første åtte årene med EØS-avtalen. Hovedbudskapet var at den hadde fungert godt:

«Etter åtte års erfaring kan det slås fast at EØS-avtalen i hovedsak har oppfylt de forventninger som er angitt i avtalens art. 1, formål og prinsipper. […] Sammenfatningsvis kan det sies at EØS-avtalen har vist seg robust og funksjonsdyktig, og den har vist sin styrke ved å sikre norsk industri likeverdig adgang til EUs indre marked og ved å skape grunnlag for et bredt samarbeid til gjensidig nytte mellom EU-landene og EFTA-landene som deltar i EØS-samarbeidet. En svakhet ved avtalen er at den gir Norge begrenset innflytelse på utviklingen av det som blir felles regelverk.»169

Flertallet på Stortinget (alle partiene unntatt SV og Sp) sluttet seg til dette. Det ble ikke truffet noen vedtak. Tanken om å følge opp med årlige meldinger til Stortinget om utviklingen av arbeidet med EØS ble ikke fulgt opp.

I juni 2006 fremla regjeringen Stoltenberg II St.meld. nr. 23 (2005–2006) «Om gjennomføring av europapolitikken». I motsetning til de to forrige meldingene ga denne bare en kortfattet gjennomgang av erfaringene med avtalene med EU. I stedet var hovedformålet å presentere en handlingsplan for omorganisering og styrking av arbeidet med EU/EØS-saker (inkludert Schengen). Meldingen konsentrerte seg om hvordan arbeidet med europasaker i regjering og forvaltning kunne bli bedre, med en rekke konkrete forslag.

Siden Stortinget selv fastsetter sin arbeidsform, kunne regjeringen ikke foreslå endringer i de parlamentariske prosedyrene. Samtidig signaliserte man ønske om en dialog med Stortinget for å finne frem til bedre rutiner, og regjeringen erklærte at den ville «stille seg positiv til at Stortinget også vurderte om EØS-utvalget kan videreutvikles og om fagkomiteene kan trekkes mer aktivt inn». Dette var foranledningen for de reformene av EØS-utvalget (inkludert navneskiftet til Europautvalget) som ble vedtatt i 2007, og som er omtalt ovenfor.

Komitébehandlingen av St.meld. nr. 23 vinteren 2007 markerer et tidevannsskille i Stortingets håndtering av EU/EØS-saker.170 For første gang i en generell politisk behandling av forholdet til EU var hele komitéinnstillingen enstemmig, og det selv om den er politisk substansiell, og tar opp en rekke viktige spørsmål om utviklingen i EU, Norges tilknytning til EU gjennom EØS og Schengen, forholdet til EUs justispolitikk og utenrikspolitikk, regjeringens handlingsplaner for europaarbeidet, og rutinene for Stortingets eget arbeid med europasaker. Enstemmigheten reflekterer at de to partiene som er imot EØS og Schengen er i regjering, med avtalene som en del av sin plattform. Men den kan også tolkes som at Stortingets behandling av forholdet til EU har modnet, og nådd et stadium der det for første gang var mulig å drøfte den løpende europapolitikken uten å henfalle til den vanlige ja/nei-striden.

I mars 2009 la regjeringen frem St.meld. nr. 15 (2008–2009) «Interesser, ansvar, muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk». Meldingen inneholder mye om Norges forhold til EU. Men det er spredt rundt i de forskjellige kapitlene, og uten at det formuleres noen samlet analyse eller forslag til overordnet europapolitikk. Under Stortingets behandling av meldingen var det andre elementet som særlig ble trukket frem, og forholdet til EU ble ikke i særlig grad drøftet.

11.6 Stortingets rolle som lovgiver

11.6.1 Stortinget som gjennomfører av europaretten

For nasjonale parlamenter innebærer europeisk integrasjon først og fremst overføring av lovgivningskompetanse fra nasjonalt til overnasjonalt nivå. Det samme gjelder for Stortinget under EØS, Schengen og de andre avtalene med EU. Riktignok har ikke Stortinget på samme måte som de nasjonale parlamentene i EU formelt delegert lovgivningskompetanse til overnasjonalt nivå. Stortinget kan reservere seg mot nye rettsakter. Men så lenge det ikke gjøres, og rettsaktene inntas i EØS-avtalen, blir effekten den samme også for Stortinget.

Stortingets reelle overføring av lovgivningsmyndighet under avtalene med EU har to sider. For det første har Stortinget som norsk lovgiver en plikt til lojalt og effektivt å gjennomføre EU/EØS-retten i norsk rett. For det andre har Stortinget en forpliktelse til ikke å gi egne nasjonale lovregler som strider mot avtalene med EU.

Stortingets oppgave som gjennomfører av EU-rett inn i norsk rett er omfattende. Som vist i kapittel 7 har Utvalget identifisert 174 gjeldende norske lover som helt eller delvis gjennomfører EU/EØS-regler. Det utgjør nærmere 30 prosent av alle gjeldende norske lover (for tiden ca. 600). Selv om det varierer hvor store deler av disse 174 lovene som er EU-baserte regler, fra det hele til bare én paragraf, viser det likevel at gjennomføringen av EU-retten utgjør en betydelig del av Stortingets lovgivningsfunksjon.

Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gjennomgå alle lovproposisjonene fra perioden 1992–2011 med sikte på å kartlegge hvor mange av dem som helt eller delvis innebærer gjennomføring av EU/EØS-rett. Men dersom man tar utgangspunkt i de 174 gjeldende lovene, samt det forhold at noen av dem er endret flere ganger på grunn av EU/EØS, og at en del andre lover er opphevet gjennom årene på grunn av EU/EØS, så kan det legges til grunn at det anslagsvis gjennom perioden er fremmet og vedtatt i overkant av 200 lovproposisjoner som gjelder gjennomføring av EU-regler i norsk rett.

Dette kommer i tillegg til de 287 samtykkesakene etter Grunnloven § 26 andre ledd, og innebærer at Stortinget anslagsvis om lag 500 ganger i perioden 1992–2011 har behandlet og votert over EU/EØS-saker.

Formelt følger Stortinget de samme prosedyrene enten det vedtar «egne» lover eller gjennomfører EU-regler som norsk lov. Reelt sett er rollen annerledes. I lovsaker som gjelder EU-rett står Stortinget ikke fritt til selv å bestemme over innholdet, men skal i stedet gjennomføre regler som er utformet av andre. Dette er prinsipielt sett en annen funksjon. Ikke helt sjelden kan det være uklarheter ved hvordan EU-reglene egentlig skal forstås, som blir synlige når de skal omformes til norsk lov. I slike saker blir Stortinget en fortolker av EU-retten, som må søke å finne ut hva reglene går ut på, før man så på best mulig måte gjennomfører dem i norsk rett. Hovedtyngden av dette arbeidet gjøres selvsagt i regjering og forvaltning, og Stortinget har ingen egen kapasitet eller EU-rettslig kompetanse til selv å være tolkningsorgan. Men det er likevel opp til Stortinget å treffe de endelige lovvedtakene.

Ved gjennomføringen av EU-retten vil nasjonal lovgiver ofte ha et betydelig handlingsrom. For det første kan det som nevnt være uklart hvordan rettsaktene skal tolkes, og det gir mulighet for nasjonal tilpasning. For det andre gir rettsaktene ikke helt sjelden adgang til å velge mellom flere alternativer. For det tredje er det ofte lagt opp til at rettsaktene bare inneholder noen hovedregler (typisk av betydning for grensekryssende virksomhet), og slik at det er opp nasjonal lovgiver fritt å utforme det omkringliggende regelverket.

For Stortinget som lovgiver er det en prinsipiell og praktisk viktig utfordring å forstå hvilket handlingsrom som finnes ved gjennomføringen av EU-retten, og bruke dette på en måte som sikrer at det nasjonale folkevalgte flertallets politiske mål i størst mulig grad kan realiseres.

11.6.2 Europaretten som skranke for Stortingets egen lovgivning

Avtalene med EU (EØS, Schengen m.m.) utgjør ikke formelt noen skranke for Stortingets egen lovgivningsmyndighet. Innenfor rammene av Grunnloven er Stortinget suveren som lovgiver, og har ikke i noen av avtalene med EU formelt overført eller fraskrevet seg dette. Samtidig kan ikke Stortinget gi egen lovgivning som strider mot EU-forpliktelsene uten at det dermed innebærer et avtalebrudd. Hva gjelder EØS-avtalen vil Norge som stat kunne dømmes av EFTA-domstolen for traktatbrudd dersom Stortinget skulle gi slik lovgivning. Videre har Stortinget i forbindelse med EØS-avtalen også godtatt en forrangsregel, som er nedfelt i EØS-loven § 2, og som fungerer som en instruks også til norske domstoler om å gi gjennomførte EØS-regler forrang dersom de skulle komme i konflikt med norsk lov ellers.

Slik sett setter særlig EØS-avtalen viktige skranker for Stortingets lovgivningsmyndighet. Generelt kan ikke Stortinget gi noen lov, på noe område, som forskjellsbehandler statsborgere fra andre EU/EØS-land, og det kan heller ikke på noe område vedta lovgivning som vil innebære ulovlige restriksjoner på den frie bevegeligheten av varer, tjenester, personer og kapital (en annen sak er at ikke alle restriksjoner er ulovlige). Dette er de generelle skrankene som EØS-avtalens hoveddel setter. I tillegg kommer de spesielle skrankene som følger av alle de tusenvis av EU-rettsakter som er inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

I praksis er det regjeringen som fremsetter nesten alle lovforslag som senere vedtas av Stortinget. Slik sett er det først og fremst opp til regjeringen og forvaltningen at de ikke utformer lovforslag som er i strid med EØS-retten. Internkontroll med dette er etter hvert blitt en integrert del av forvaltningens lovforberedelser, både i hvert enkelt departement og gjennom bred EU/EØS-rettslig kompetanse i Justisdepartementets lovavdeling.

De skrankene EU/EØS-retten setter for Stortingets løpende lovgivningsvirksomhet er prinsipielt og praktisk viktige. Samtidig skal de ikke overdrives. For det første er de frivillige. Stortinget har selv godtatt de bindinger som EU/EØS-retten setter – både gjennom samtykke til de opprinnelige avtalene (EØS, Schengen), og i de 287 senere samtykkevedtakene. Det å binde seg er i seg selv et politisk valg, fordi man på den måten ønsker å oppnå politiske mål som man ikke kunne gjort ellers. For det andre står Stortinget formelt fritt til når som helst selv å si opp bindingene, med vanlig flertall. For det tredje er det tross alt bare en begrenset del av Stortingets lovgivningsmyndighet som er påvirket av EU/EØS. For det fjerde har de skranker som EU/EØS-retten setter til nå i all hovedsak vært slike som et bredt politisk flertall på Stortinget har vært enig i, og uansett ikke ville ha brutt.

For det femte er EU/EØS-rettens skranker ved nærmere ettersyn ofte mindre absolutte enn de kan virke, og mindre strenge enn mange tror. Under de generelle reglene om de fire friheter er det til dels betydelig rom for unntak, og for å innføre nasjonale tiltak (ved lov om nødvendig) som begrenser markedet – så lenge disse er begrunnet og forholdsmessige.

På noen områder har EU/EØS-rettens krav tvunget norsk lovgiver til å tenke gjennom gamle begrunnelser, som ikke nødvendigvis gjelder lenger, og vurdere på nytt om loven fortsatt tjener til å oppfylle formål som er politisk ønskelige i dag. Noen ganger kan en gammel lov videreføres med en ny begrunnelse. Den gamle totalisatorloven av 1927 regulerer fortsatt adgangen til å drive hesteveddeløp, og gir Norsk Rikstoto en enerett til dette. Da den i sin tid ble vedtatt, var det primært med en økonomisk begrunnelse, som i dag ikke er forenlig med EU/EØS-retten. Men dersom det kan legges til grunn at Stortingets formål med loven i dag er å regulere, kontrollere og begrense denne typen gambling er den forenlig med EØS-avtalen.171

Ved noen tilfelle har det hendt at Stortinget har vedtatt nye lover i perioden 1992–2011 vel vitende om at de ville kunne være EU/EØS-rettslig omstridt. De gangene regjeringen på denne måten har invitert Stortinget til å ta en sjanse, er det gjerne en kombinasjon av at EU/EØS-retten er uklar og et sterkt politisk ønske om å gjennomføre nasjonale tiltak. I slike saker vil det i forarbeidene til loven gjerne bli gitt en utførlig begrunnelse for hvorfor loven anses å være forenlig med EU/EØS-retten. Så langt har det ikke hendt at noen lov gitt på denne måten senere har blitt underkjent av domstolene.

Det klareste eksempelet på dette var da Stortinget i august 2003 med bredt flertall vedtok en lov som forbød private spilleautomater.172 Da regjeringen startet arbeidet med loven, utløste det sterke reaksjoner i automatbransjen, som hevdet at det ville være en ulovlig restriksjon etter EØS-avtalen. Bransjen varslet både klage til ESA og søksmål for norske domstoler. Under lovforberedelsen ble derfor forholdet til EU/EØS-retten grundig vurdert, og dette er det utførlig redegjort for i forarbeidene til loven. Regjeringen og stortingsflertallet ønsket sterkt å bekjempe spilleavhengigheten som automatene førte til, og la til grunn at Stortinget måtte kunne vedta en slik lov. Men forholdet til EU/EØS-retten var langt fra sikkert, og så snart loven forelå startet umiddelbart en langvarig rettstvist, både for norske domstoler og gjennom ESA etter hvert også for EFTA-domstolen. I første runde vant automatoperatørene frem, og Oslo tingrett satte Stortingets lov til side. I de påfølgende rundene for lagmannsretten, Høyesterett og EFTA-domstolen vant staten. Rettsprosessene tok fire år, og var blant de vanskeligste og mest omstridte EU/EØS-sakene så langt, men endte med at Stortingets lov ble stående.

Et annet eksempel var da Stortinget i november 2003 vedtok den nye konsesjonsloven, som har regler om boplikt ved erverv av visse typer fast eiendom, først og fremst gårdsbruk over en viss størrelse og i noen områder hytter som tidligere har vært bolighus.173 Etter EU/EØS-retten er dette en restriksjon på fri bevegelighet av kapital, og spørsmålet er følgelig om en slik nasjonal lov likevel kan aksepteres som begrunnet i legitime formål. Dette var omstridt. De norske lovforarbeidene redegjør derfor utførlig for EU/EØS-retten, og særlig for en dom fra EU-domstolen i september 2003, som godtok bopliktsrestriksjoner utfra blant annet landbrukshensyn. Selv om rettstilstanden fortsatt var omstridt, tok derfor stortingsflertallet sjansen, og vedtok loven. Så langt har den ikke vært angrepet EU/EØS-rettslig.

En annen kategori er der det er regjeringen som selv innser at en eksisterende lov er i strid med EØS-retten, og foreslår for Stortinget å endre eller oppheve den. Mange eksisterende norske lover måtte endres i 1992 under den første store EØS-tilpasningen. I noen få tilfelle måtte tidligere norske lover oppheves i sin helhet, men som oftest var det tale om endring av en eller flere paragrafer, for å hindre motstrid med EU/EØS-retten. Senere har det vært noen få (om enn ikke så mange) eksempler på at norsk lovgiver har endret tidligere norske lover for å unngå motstrid med EU/EØS-retten.

Et slikt eksempel var da Stortinget høsten 2002 endret statsforetaksloven av 1991. Bakgrunnen var at ESA i 2002 hadde vedtatt nye retningslinjer for når statlige garantier kan sies å utgjøre statsstøtte. I den forbindelse hadde ESA også sendt en første uformell henvendelse til norske myndigheter med spørsmål knyttet til statsforetakslovens garantiregler. ESA hadde ennå ikke innledet noen formell prosess. Norske myndigheter kom imidlertid etter en egen vurdering til at loven ga de norske statsforetakene et konkurransefortrinn som var i strid med EU/EØS-retten, og foreslo den endret. Ut fra forarbeidene fremgår klart at det uansett ikke var noe politisk ønske hos flertallet om å gi denne typen statsstøtte til statsforetakene. Et bredt flertall på Stortinget stemte derfor i desember 2002 for å endre loven.174 Senterpartiet og SV stemte imot, og kritiserte flertallet for å «skyve ESA foran seg», og endre norsk lov uten at det var nødvendig, bare på grunnlag en første uformell henvendelse.

Et annet eksempel som illustrerer hvordan Stortingets lovgivningsfunksjon påvirkes av EU/EØS-retten er reglene om erverv av næringsvirksomhet. Fra gammelt av har man hatt regler i industrikonsesjonsloven av 1917 som påla utlendinger plikt til å søke om konsesjon ved kjøp av fast eiendom i Norge. Disse reglene var diskriminerende etter EØS-avtalen, og ble derfor opphevet av Stortinget i 1994. Samtidig ønsket man å beholde kontroll, og Stortinget ga derfor i 1995 i stedet en ny generell lov om erverv av næringsvirksomhet, som gjaldt likt for nordmenn og utlendinger, og som påla meldeplikt ved kjøp av næringsvirksomhet over en viss størrelse, med mulighet til å nekte tillatelse. Denne var utformet slik at den etter Stortingets oppfatning var forenlig med EØS-avtalen. Loven var imidlertid innenrikspolitisk omstridt. Den medførte et omfattende kontrollsystem, samtidig som alle innmeldte erverv ble godtatt – og det var diskusjon om den egentlig fylte noen funksjon.175 Samtidig startet ESA i 2000 gransking av om loven var i strid med EØS-avtalen. ESAs argument var at selv om loven var begrunnet i legitime hensyn, så var den neppe egnet og nødvendig for å oppnå disse. Dette kom imidlertid ikke på spissen. Etter valget i 2001 var det uansett flertall på Stortinget for å oppheve loven. Våren 2002 fremmet regjeringen forslag om dette, der den understreket at det ikke var EØS-avtalen som i seg selv var avgjørende, men at loven hadde «utspelt rolla si som eit næringspolitisk verkemiddel».176 Loven ble deretter opphevet, og det har ikke senere vært aktuelt å gjeninnføre slike regler.

11.6.3 Domstolskontrollen med Stortingets lovgivning på grunnlag av EU/EØS

Dersom Stortinget ikke av eget initiativ endrer lovgivningen for å unngå konflikt med EU/EØS-retten, kan det bli tvunget til det. I Norge har vi fra gammelt av en statsrettslig lære om at domstolene kan sette til side Stortingets lovgivning dersom den strider mot Grunnloven. Denne domstolskontrollen med Stortingets lovgivning er prinsipielt viktig, men omfang og betydning begrenses ved at det bare er noen få paragrafer i Grunnloven som egentlig setter materielle skranker og kan danne grunnlag for kontrollen.

Til sammenligning er EØS-avtalen svært mye mer omfattende. Og ettersom Stortinget gjennom forrangsregelen i EØS-loven § 2 har akseptert at enhver gjennomført EØS-regel i tilfelle motstrid skal gis forrang fremfor vanlig norsk lov, er det potensielle grunnlaget for domstolskontroll med Stortingets lovgivning basert på EØS-retten svært stort.

Tilpasningen til EU gjennom EØS-avtalen har med andre ord prinsipielt vesentlig utvidet rekkevidden av den tradisjonelle læren om domstolskontroll med Stortingets lovgivning, og styrket domstolene som statsmakt på bekostning av Stortinget. Dette er en viktig del av den «rettsliggjørende» effekten som avtalene med EU har. Domstolskontrollen skjer både gjennom EFTA-domstolen og gjennom nasjonale norske domstoler.

Når man går gjennom all relevant rettspraksis fra perioden 1994–2011 viser det seg imidlertid at utslagene av den nye EU/EØS-baserte domstolskontrollen med Stortingets lovgivning er langt mer beskjeden enn man kanskje skulle trodd ut fra omfanget av EU/EØS-retten. Det gjelder både prøvingen i EFTA-domstolen og i norske domstoler.

EFTA-domstolens prøving med Stortingets lovgivning

EFTA-domstolen kan få opp norske lover til prøving på to måter. For det første og mest synlig når ESA reiser traktatbruddssøksmål mot Norge, med påstand om at en norsk lov er i strid med EØS-avtalen. Da vil EFTA-domstolen måtte ta eksplisitt stilling til dette. For det andre avgir EFTA-domstolen rådgivende uttalelse i saker der den får spørsmål fra norske domstoler. Her vil EFTA-domstolen i prinsippet bare uttale seg direkte om tolkningen av EØS-avtalen. Hvorvidt den norske loven er i strid, vil deretter være opp til den norske domstolen avgjøre. Men EFTA-domstolen vil likevel gjennom sin utlegning av EØS-retten i betydelig trad kunne påvirke om den nasjonale loven må settes til side eller ikke.

Går man gjennom EFTA-domstolens (relativt begrensede) rettspraksis i norske saker, ser man imidlertid at det i praksis ikke er så mange som gjelder spørsmålet om Stortingets lover må settes til side. I stedet handler det som oftest om etterprøving av norske forskrifter eller vedtak – og der det gjelder lover, vil det være ofte være snakk om tolkning snarere enn tilsidesettelse.

Den saken der en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen klarest har reist spørsmål om spørsmål om motstrid mellom EU/EØS-retten og norsk lov var den såkalte Finanger-saken. Her var bakgrunnen at passasjerer som sitter på med en sjåfør de vet er beruset etter Bilansvarsloven § 7 tredje ledd tidligere ikke kunne gjøre krav på erstatning dersom de ble skadet. I sin rådgivende uttalelse i saken fra 1999 kom EFTA-domstolen til at EU/EØS-retten (nærmere bestemt tredje motorvognforsikringsdirektiv) gir passasjerene et generelt krav på erstatningsdekning også i det tilfellet som den norske loven stengte for. Loven ble deretter endret, slik at det tidligere unntaket ble tatt bort.

Et annet eksempel er EFTA-domstolens dom i Rusbrussaken fra 2002. Her var bakgrunnen at rusbrus tidligere bare kunne selges på Vinmonopolet. I sin dom kom EFTA-domstolen til at det ikke var adgang til å forskjellsbehandle rusbrus og annen alkoholholdig drikke med samme alkoholprosent (i praksis pils). Norske myndigheter måtte derfor velge mellom å flytte rusbrusen inn i butikkene eller pilsen inn på polet, og valgte det første. Det krevde en mindre lovendring.

Et tredje eksempel er dommen i hjemfallssaken fra 2007, der EFTA-domstolen slo fast at de norske reglene om eierskap til vannkraften i Industrikonsesjonsloven av 1917 var i strid med EØS-avtalen, fordi de forskjellsbehandlet offentlige og private eiere. Samtidig anerkjente imidlertid EFTA-domstolen at hensynet til eierskap til vannkraftsektoren var et legitimt hensyn som kunne begrunne restriksjoner. Problemet var at dette prinsippet ikke var gjennomført i loven på en tilstrekkelig konsistent måte. Dette ga norsk lovgiver et valg, mellom enten å liberalisere reglene om privat eierskap til vannkraften eller å styrke prinsippet om offentlig eierskap og gjøre det mer konsistent. Stortinget valgte det siste, og endret i 2008 Industrikonsesjonsloven slik at hovedreglene om offentlig eierskap ble styrket.

Samlet sett – EFTA-domstolen bare i beskjeden grad ført kontroll med Stortingets lovgivning, og de få lovendringer som har vært nødvendig som følge av dette har stort sett vært nokså marginale, og bestått i mindre endringer. Den viktigste saken var utvilsomt hjemfallssaken, men der ga dommen fra EFTA-domstolen som vist Stortinget et valg, som det brukte til å gå videre i den retning flertallet ønsket.

Norske domstolers prøving med Stortingets lovgivning på grunnlag av EU/EØS-retten

Det samme mønsteret gjelder i hovedsak for norske domstolers prøving med Stortingets lovgivning på grunnlag av EU/EØS-retten. Som beskrevet ovenfor i kapittel 10.4.2 har Utvalget som ledd i utredningen innhentet en studie av samtlige rettsaker for norske domstoler i perioden 1994–2010 som har reist EU/EØS-rettslige spørsmål.177 I studien identifiseres 261 saker der EU/EØS-retten har vært et viktig spørsmål, men av disse er det bare 33 der anførselen har vært at Stortingets lovgivning måtte settes til side, og i de fleste av dem ble dette forgjeves anført.

Til sammen fant studien bare 6 saker fra hele perioden der det ble konstatert motstrid mellom EU/EØS-retten og norsk lov, og i tre av dem kunne man løse dette ved å tolke loven innskrenkende. Bare i tre tilfelle ble norsk lov satt til side og måtte endres. Den ene av dem var Finanger-saken, som er omtalt ovenfor, og som førte til en mindre endring av Bilansvarsloven § 7 tredje ledd. De to andre gjaldt nasjonalitetskrav på fartøyer som fisker i norsk territorialfarvann og en regel om såkalt kildeskatt for utenlandske selskaper. Konklusjonen er at EU/EØS-retten så langt ikke har medført den dramatiske økningen i overprøving av Stortingets lovgivning som mange så for seg.

11.7 Andre sider ved Stortingets europapolitikk

11.7.1 Kontrollfunksjonen

Kontroll regnes konstitusjonelt gjerne som Stortinget tredje hovedoppgave (etter lovgivning og bevilgning). I prinsippet kan Stortinget kontrollere alle sider ved regjeringens og forvaltningens arbeid. Kontrollfunksjonen går tilbake til 1814, men ble kraftig rustet opp på 1990-tallet, med etablering av Kontroll- og konstitusjonskomiteen, åpne høringer, spontanspørretime, nye regler for Riksrevisjonen, regler for granskingskommisjoner m.m.

Europapolitikken og det løpende forholdet til EU faller i prinsippet på vanlig måte inn under Stortingets kontrollfunksjon. I praksis har Stortinget gjennom perioden 1992–2011 bare i meget beskjeden grad ført kontroll med regjeringens europapolitikk. Det har ikke vært noen granskinger av regjeringens eller de enkelte statsrådenes arbeid opp mot EU, EØS, Schengen eller andre avtaler, og ingen mer alvorlige forsøk på parlamentarisk ansvarliggjøring. Avtalene med EU kommer fra tid til annen opp i interpellasjoner og spørsmål (se nedenfor), men det er omtrent det hele.

Figur 11.4 Utenrikskomiteen arrangerte åpen høring om Schengen-avtalen i mai 1997. Her ser vi Heini Ringel fra Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) t.v. Ola H. Metliaas og Vigdis Vevstad fra Flyktningerådet.

Figur 11.4 Høring i Stortinget

Kilde: Foto: Scan-Foto/Gunnar Lier

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har siden den ble etablert i 1993 vært Stortingets sentrale organ for kontroll i snever forstand. Så langt Utvalget har kunnet bringe på det rene, har det knapt vært en eneste kontrollsak for denne komiteen i hele perioden som har handlet om regjeringens og forvaltningens håndtering av forholdet til EU.178 Det har ikke vært bragt inn EU/EØS-saker gjennom komiteens faste prosedyrer, og den har heller ikke benyttet sin mulighet til å ta opp slike saker på eget initiativ. Det har ikke vært åpne kontrollhøringer om europapolitikken, og ingen krav om parlamentariske granskinger, mistillit eller Riksrett.

Dette står i kontrast til kontrollkomiteens aktivitet på andre saksområder, som i deler av perioden 1992–2011 har vært betydelig. Ikke minst var det en bølge av parlamentarisk kontroll på 1990-tallet, som i tid falt sammen med gjennomføringen av EØS-avtalen, men uten at dette ble gjenstand for kontroll. Videre står det i kontrast til den stadig økende betydningen som avtalene med EU har fått gjennom perioden 1992–2011.

Kontrollkomiteens manglende interesse for forholdet til EU kan ha flere forklaringer. En mulig forklaring er at det ikke har vært noe å kontrollere eller kritisere i de skiftende regjeringenes europapolitikk i perioden 1992–2011, og at samtlige statsråder i denne perioden har ivaretatt forholdet til EU på en måte som er hevet over parlamentarisk kritikk og ansvarliggjøring. Men dette er neppe hele forklaringen.

Mangelen på parlamentarisk kontroll (i snever forstand) er et mønster som gjenkjennes fra utenrikspolitikken mer generelt. Det er en lang tradisjon for at Stortinget har vært forsiktig med å gjøre regjeringens utenrikspolitikk til kontrollsak. Kontrollfunksjonen utøves i all hovedsak i innenrikspolitikken. Slik sett kan dette ses som et tegn på at EØS, Schengen og de andre avtalene med EU fra Stortingets side fortsatt i stor grad betraktes og behandles som utenrikspolitikk.

En av grunnene til at Stortinget tradisjonelt er forsiktig med å granske og kritisere regjeringens utenrikspolitikk er behovet for at Norge opptrer samlet utad. Det kan også gjøre seg gjeldende i forholdet til EU, EØS, Schengen m.m. Noen kan mene at det er vanskelig å fremføre kritikk av hvordan norske politikere og embetsverk håndterer EU-sakene uten at det går ut over norske forhandlingsposisjoner. Videre kan det mer konkret være vanskelig for Stortinget å vurdere hvordan de norske representantene har opptrådt bak lukkede dører i forhandlingene – i den grad det har vært forhandlinger i det hele tatt. Ofte har det ikke det, og da er det lite å kontrollere.

En annen del av forklaringen kan være den omfattende kontrollen som for øvrig føres med norske myndigheters etterlevelse av avtalene med EU – gjennom domstoler, tilsyn, og ikke minst av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Riktignok kan det hevdes at Stortinget bør kontrollere hvordan regjering og forvaltning følger opp EØS-avtalen, uavhengig av ESAs kontroll. Men for det første kan insitamentet til å gjøre dette bli svakere når man vet at et overnasjonalt organ fører kontroll. For det andre kan det hende at Stortinget vil være mer forsiktig med å påvise brudd på EØS, av frykt for at det kan påkalle ESAs oppmerksomhet, Og dersom ESA først har tatt opp en sak, vil flertallet på Stortinget gjerne støtte regjeringen, i forsvaret av det som da anses som nasjonale interesser,

For det tredje legger konsultasjonsmodellen i europasaker – gjennom Stortingets Europautvalg og muntlige redegjørelser – en demper på mulighetene og behovet for etterfølgende kontroll. Det er en generell statsrettslig erfaring at løpende parlamentarisk konsultasjon gjerne går på bekostning av etterfølgende kontroll. Konsultasjonene anses for å være politisk forpliktende, slik at opposisjonen senere vanskelig kan kritisere tiltak som den åpent eller stilltiende har godtatt i Stortingets Europautvalg. Prisen opposisjonen betaler for å være løpende orientert er at den også i noen grad blir medansvarlig.

For det fjerde er parlamentarisk kontroll først og fremst en oppgave for opposisjonen. Gjennom hele perioden 1992–2011 har det vært et bredt politisk flertall på Stortinget som har støttet opp om EØS, Schengen og de andre avtalene med EU, og det begrenser kontrollen. De første årene etter 1994 søkte de to partiene som var imot EØS (Sp og SV) å bruke EØS-utvalget og andre parlamentariske prosedyrer til å føre en kritisk kontroll med regjeringens løpende EU-tilpasning, men med årene har dette gradvis avtatt. Etter at Sp og SV i 2005 gikk i regjering, med EØS og Schengen som en del av regjeringsplattformen, har det ikke vært noen kritisk europaopposisjon på Stortinget, og det preger også kontrollaktiviteten.

Interpellasjoner og spørsmål

Prosedyrene for interpellasjoner og spørsmål til regjeringen regnes tradisjonelt til Stortingets kontrollfunksjon, selv om de også benyttes til andre formål. Her føres det en viss løpende kontroll med regjeringens europapolitikk gjennom interpellasjoner, spørretimen (ordinær og spontan), og skriftlige spørsmål. Utvalget har foretatt et søk i disse kategoriene på søkeordet «eøs», som gir følgende resultat:

Figur 11.5 Interpellasjoner og spørsmål om EØS i Stortinget (1990–2011)

Figur 11.5 Interpellasjoner og spørsmål om EØS i Stortinget (1990–2011)

Kilde: Stortinget.

Et slikt søk fanger opp både de rene EØS-spørsmålene, og spørsmål som handler om andre forhold, men der det i spørsmål eller svar er referert til EØS som et større eller mindre poeng. Dette kan gi et noe høyt tall, men reflekterer samtidig hvordan EØS-perspektivet kan komme inn også på saksområder som i utgangspunktet er av vanlig nasjonal karakter.

Kategorien «spørsmål» dekker både den vanlige spørretimen og spontanspørretimen. Her er kurven som man vel kan forvente, med en topp i 1994, og deretter noe ned, men på et relativt jevnt nivå. Man kan merke seg at selv om EØS-avtalen stadig vokser og blir viktigere, så reflekteres ikke dette i noen økende kurve i antall spørretimespørsmål.

Kurven over skriftlige spørsmål til regjeringen er derimot sterkt stigende, med en topp i 2008 og en viss nedgang siden. Dette reflekterer imidlertid en generell økning i bruken av skriftlige spørsmål fra representantene til regjeringen. Målt i andel av antall totale skriftlige spørsmål, har de som gjelder EØS ligget nokså jevnt gjennom perioden.

Interpellasjoner er en mer omfattende prosedyre, der en sak settes på dagsorden, med redegjørelse fra statsråden og påfølgende debatt. Dette har generelt vært brukt relativt lite i europapolitikken, men i de siste par årene har det vært en sterk økning. Men det for eksempel i 2000 bare var fire interpellasjoner som berørte EØS-spørsmål, var antallet i 2010 oppe i 19. Grunnen synes å være at opposisjonen generelt har trappet opp bruken av interpellasjoner i de senere år, og har således antakelig ikke så mye med EU/EØS å gjøre

Figuren viser ikke hvor stor andel av det samlede antallet spørsmål m.m. som berører EØS. Dette er relativt lavt. For spørretimen (ordinær og spontan) har andelen der «EØS» er nevnt i spørsmål eller svar det siste tiåret ligget på et snitt rundt 6 prosent, med en variasjon på mellom 3,8 prosent (2009) og 8,9 prosent (2006). For skriftlige spørsmål har snittet det siste tiåret ligget rundt 5 prosent, med en variasjon på mellom 3,4 prosent (2005) og 6,8 prosent (2006). For interpellasjoner har snittet ligget på rundt 12,5 prosent, med variasjon mellom 6,3 prosent (2009) og 27,3 prosent (2008).

Samlet sett viser dette at kontroll med EØS-relaterte spørsmål er en integrert del av spørreordningen på Stortinget, som brukes jevnlig, men ikke på et veldig høyt nivå hva gjelder spørretimen og skriftlige spørsmål. Derimot kan det synes som om prosedyren for interpellasjoner oftere til å reise EØS-saker. Her må det imidlertid tas forbehold om at interpellasjoner er mer omfattende, og at det derfor lettere kan forekomme henvisninger til EØS, også i saker som i hovedsak handler om andre typer spørsmål.

Stortingets eksterne kontrollorganer

Stortinget har tre faste eksterne kontrollorganer – Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og EOS-utvalget for kontroll med de hemmelige tjenestene. Det siste har ikke noe med EU og EØS å gjøre, selv om forkortelsen noen ganger har ført til misforståelser.

Hva gjelder Riksrevisjonen og Ombudsmannen, har de ikke noen særskilte kontrollplikter knyttet til EØS, Schengen eller de andre avtalene med EU. Men i den grad saker kommer opp som har en side mot avtalene med EU, vil det inngå i deres ordinære kontroll på vanlig måte.

Så langt har omfanget av dette vært beskjedent. Ombudsmannen signaliserte allerede tidlig på 1990-tallet at han så EØS-avtalen som et interessant nytt område for klagesaker, men i praksis har dette bare i beskjeden grad slått til. De saksområdene som gjerne genererer klagesaker til Ombudsmannen har lite eller ingen ting med EØS og Schengen å gjøre. De gangene Ombudsmannen får opp EØS-relaterte saker er det mer tale om enslige tilfelle. Et eksempel var da P4 i 2003 klaget på at de ikke fikk fornyet sin radiokonsesjon (som i stedet ble gitt til en konkurrent). En del av departementets begrunnelse var at EØS-avtalen krevde at tildelingen måtte skje etter åpen konkurranse, uten at forholdet til tidligere konsesjonshaver kunne ha betydning. Ombudsmannen vurderte dette grundig, og kom til at EØS-retten ikke stilte noe slikt krav, men godtok likevel tildelingen til konkurrenten på annet grunnlag.179 Når Ombudsmannen rapporterer saker til Stortinget, er det ikke vanlig at tinget følger opp enkeltsakene i sin egen kontroll, og det har heller ikke skjedd i de få EØS-sakene.

På samme måte er det sjelden at Riksrevisjonen har tatt opp EU/EØS-saker. Riksrevisjonen fører en generell kontroll ikke bare med forvaltningens regnskaper, men også med at Stortingets lover og vedtak etterleves. Som ledd i dette kontrollerer den i prinsippet også EØS-basert lovgivning, men uten at det gjøres noe eget poeng ut av dette. Da Riksrevisjonen i 2010 gjennomførte en større kontroll av hvordan departementene etterlever lov om offentlige anskaffelser, avdekket den en rekke brudd, som ble fremlagt for Stortinget i en egen rapport.180 I denne rapporten er det ikke nevnt med ett ord at dette i realiteten i stor grad var tale om brudd på EØS-baserte regler, og det ble da heller ikke tatt opp som noe poeng under den parlamentariske behandlingen. På samme måte er det sjelden Riksrevisjonen tar opp spørsmålet om statlige disposisjoner kan utgjøre ulovlig statsstøtte etter EØS-avtalen, selv om det har forekommet ved noen få anledninger.

Ved én anledning har Riksrevisjonen foretatt en større undersøkelse «av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk». Undersøkelsen ble foretatt i 2003–2005, og formålet var å kartlegge hvordan norsk forvaltning arbeider for å kunne påvirke EUs beslutningsprosesser på områder som faller inn under EØS-avtalen. Riksrevisjonen gjennomgikk et stort materiale, og avdekket svakheter både i Utenriksdepartementets koordinering av EØS-saker og i fagdepartementenes arbeid og samordning. Det ble avgitt en omfattende rapport.181 Denne ble imidlertid ikke sendt Stortinget som egen sak, men kun rapportert i den alminnelige årsmeldingen. Under behandlingen av denne tok Kontrollkomiteen ikke opp EØS-undersøkelsen, og det ble ikke noe parlamentarisk etterspill.

Riksrevisjonen spiller en viktig rolle i revisjonen av EFTA-organene. EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen revideres av et eget EFTA Board of Auditors, med tre nasjonale medlemmer, hvorav Riksrevisjonen representerer Norge. Her har det vært flere saker med kritiske merknader, men de rapporteres til EFTA-statenes myndigheter, og ikke direkte til Stortinget, og har ikke ført til parlamentarisk behandling.

Samlet sett kan man si at Riksrevisjonen har en aktiv rolle i kontrollen med EFTA-organene, men at dette så langt ikke har foranlediget parlamentarisk oppfølgning. Videre har Riksrevisjonen en viss rolle hva gjelder kontroll med EØS-basert lovgivning, særlig reglene for offentlige anskaffelser. Men dette vinkles som intern norsk kontroll, ikke som kontroll basert på EØS-kriterier. Statsstøttereglene i EØS-avtalen kunne i prinsippet vært et sentralt felt for Riksrevisjonen, men den synes i liten grad å ha gått inn i det, og anvender ikke statsstøttereglene som noe fast revisjonskriterium. En del av forklaringen på dette kan være at det er et felt som kontrolleres løpende av EFTAs overvåkningsorgan, og at Riksrevisjonen derfor ikke ser dette som noen prioritert oppgave.

11.7.2 Europeisk parlamentarisk samarbeid

I EU har det lenge foregått forskjellige former for samarbeid mellom nasjonale parlamenter i medlemsstatene, og mellom dem og Europaparlamentet. Også i EFTA var man tidlig ute, og etablerte allerede i 1977 en EFTA-parlamentarikerkomité, med medlemmer fra de nasjonale parlamentene. Men EØS-avtalen ble det fra 1994 etablert en EØS-parlamentarikerkomité, med medlemmer fra parlamentene i EFTA og EU. Stortinget har til enhver tid en egen delegasjon bestående av 6 representanter, som møter både i EFTA-parlamentarikerkomiteen og i EØS-parlamentarikerkomiteen. Aktiviteten er relativt omfattende. I 2010 ble det holdt tre møter i EFTA-parlamentarikerkomiteen (februar, juni, november), og to møter i den felles EØS-parlamentarikerkomiteen (mars og november).

EØS-parlamentarikerkomiteen skal i utgangspunktet samle tolv representanter fra EFTA-statene (hvorav seks fra Norge) og tolv fra Europaparlamentet, men det siste strever man med å oppfylle. Under møtene gjennomgår man konkrete politiske saker. På møtet i mars 2010 var for eksempel temaene utfordringer i finanssektoren i EU/EØS, EUs felles fiskeripolitikk og EØS, EØS og regionalt samarbeid og EØS-avtalens generelle utvikling. På møtet i november samme år behandlet man forbrukerdirektivet, innovasjon i Europa, bekjempelse av fattigdom og handel med selprodukter. Det vedtas jevnlig resolusjoner. I løpet av perioden 1994–2010 har EØS-parlamentarikerkomiteen vedtatt til sammen 69 resolusjoner, om en lang rekke spørsmål knyttet til avtalens utvikling.

Figur 11.6 Hvert år besøker mange norske parlamentarikere Brussel. Her er medlemmer fra Utenriks- og forsvarskomiteen på besøk ved Den norske delegasjonen. Komiteens leder Ine Marie Eriksen Søreide (H) i midten foran.

Figur 11.6 Parlamentarikere i Brussel

Kilde: Foto: Den norske EU-delegasjonen

I forhold til omfanget av det parlamentariske samarbeidet i EU/EØS/EFTA må dette sies å være en relativt lite synlig del av norsk europapolitikk. Samarbeidet bidrar til å gi norske parlamentarikere europeiske nettverk, og til å holde Stortinget løpende oppdatert. Samarbeidet bidrar også til å øke kjennskapen til EØS blant parlamentarikere i EU. Videre gir det arbeidet i EØS/EFTA en viss parlamentarisk dimensjon. Slik sett tjener det åpenbart en funksjon. Men det synes i liten grad å sette avtrykk i Stortingets europaarbeid mer generelt.

Figur 11.7 EØS-parlamentarikerkomiteen møtes to ganger i året, og består av parlamentarikere fra Island, Liecthenstein og Norge, samt fra EU-parlamentet. Her fra det 37. møte, som fant sted i Brussel i oktober 2011.

Figur 11.7 EØS-parlamentarikerkomiteen

Kilde: Foto: EFTA-sekretariatet

På EU-siden er det også en egen delegasjon med parlamentarikere som har ansvar for å se til samarbeidet med Sveits, Island, Norge og EØS. Denne gruppen har hatt varierende aktivitetsnivå, men arrangerte våren 2010 blant annet en omfattende høring om EØS og Sveits i Europaparlamentet.

Innad i EU har de nasjonale parlamentene siden 1989 hatt et eget organ for samarbeid, som kalles COSAC (Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union). Her møtes representanter for de nasjonale europautvalgene to ganger i året, til felles diskusjoner. I de senere år har COSAC også fått en fastere og mer etablert rolle inn mot beslutningsprosessene i EU, som ledd i arbeidet med å styrke nasjonale parlamenters stilling. Stortinget er ikke medlem av COSAC, men inviteres som oftest til å delta som gjest, og har da en form for observatørstatus. I de senere år har både leder og nestleder i utenrikskomiteen pleid å delta på de halvårlige COSAC-møtene.182

I forbindelse med Lisboatraktaten fra 2007 er det vedtatt flere tiltak som skal søke å styrke nasjonale parlamenters stilling, blant annet fikk de styrket sine muligheter til å blokkere initiativer fra Kommisjonen. Det ble i tillegg etablert en prosedyre som går ut på at Kommisjonen sender forslag til ny EU-lovgivning direkte til de nasjonale parlamentene (og ikke gjennom regjeringene) på et tidlig stadium, med mulighet til å komme med direkte innspill. I den forbindelse har det vært et ønske fra EFTA-statenes parlamenter at Kommisjonen også skal sende denne dokumentasjonen direkte til dem. Dette har Kommisjonen ikke ønsket å påta seg noen plikt til, men samtidig har den ikke hatt noe imot at den samme informasjonen (som er offentlig tilgjengelig) videreformidles til Stortinget og parlamentene i Island og Liechtenstein på annen måte.

11.7.3 Sekretariat og ressurser i europasaker

Utredningskapasiteten på Stortinget er tradisjonelt relativt beskjeden, sammenlignet med mange andre nasjonale parlamenter. Tanken har tradisjonelt vært at det er regjeringens oppgave å gi Stortinget det grunnlaget som er nødvendig for å behandle sakene forsvarlig, og at det ikke er hensiktsmessig å bygge opp en egen (konkurrerende) forvaltningsekspertise på Stortinget. I de senere år er dette i noen grad endret, og Stortinget har fått en egen utredningsseksjon, samt styrket den faglige administrasjonen også på andre måter.

Europapolitikken har lenge vært et område der opposisjonen på Stortinget har etterspurt tilgang til motekspertise, som supplement og alternativ til regjeringens saksfremlegg. Dette kom opp allerede i forbindelse med at konsultasjonsordningen i EØS-utvalget (nå Europautvalget) ble etablert i 1994 og revidert første gang i 1996. Den gangen valgte stortingsflertallet ikke å styrke den felles ekspertisen, men heller å gi partigruppene økte midler, til selv å ansette EU/EØS-ekspertise.183 Noen av dem gjorde også dette, men her varierer det en del hvor høy prioritet de ga EØS-arbeidet.

I takt med utviklingen av Stortingets generelle utredningskompetanse har dette i de senere år også merkbart kommet europapolitikken til gode. Stortingets utredningsseksjon har bygget opp EU/EØS-kompetanse, og det samme har Stortingsbiblioteket, og andre deler av den faglige administrasjonen. Stortingsbiblioteket yter i dag meget grundige og verdifulle informasjonstjenester både gjennom ukentlige oversikter om nye EØS-relevante rettsakter og om nye politiske initiativ fra EU og med det fyldige bakgrunnsmaterialet som legges frem foran møtene i Europautvalget i samarbeid med Stortingets utredningsseksjon.

Det er fortsatt stor forskjell i omfang mellom europakompetansen i Stortingets administrasjon sammenlignet med for eksempel det danske Folketinget eller den svenske Riksdagen. Og det er langt igjen til dokumentasjonen som fremlegges for Stortingets Europautvalg kan sies å utgjøre en viktig kilde til alminnelig kunnskap og åpenhet om forholdet til EU, slik tilfellet er for Folketingets Europaudvalg. Men utviklingen i de senere år har klart gått i riktig retning.

Allerede i 1996 ble det drøftet om Stortinget burde opprette et eget kontor i Brussel, for å ivareta forholdet til EU/EØS-institusjonene, og særlig til Europaparlamentet. Mange nasjonale parlamenter i EU-statene har lenge hatt slike kontorer, men det reiser også interessante perspektiver knyttet til ansvar og rollefordelingen i norsk parlamentarisme generelt og i norsk utenrikspolitikk spesielt. Det var imidlertid ikke flertall for dette, og selv om forslaget kom opp igjen ved flere anledninger, tok det svært lang tid før det fikk gjennomslag, og kontoret ble først åpnet i november 2010.

Kontoret består av en representant fra Stortingets administrasjon, og hovedoppgaven er å tilrettelegge for kontakt mellom Stortinget og Europaparlamentet, samt holde Stortinget løpende orientert. Det var et ønske fra norsk side at man skulle få kontorplass i selve Europaparlamentet, men dette fikk man ikke til, så representanten sitter i stedet i Norway House sammen med den norske delegasjonen og andre norske aktører. Det gjenstår å se hvordan denne ordningen vil fungere i praksis, men det er uansett lite trolig at dette vil innebære noen vesentlig endring i Stortingets håndtering av europapolitikken

11.8 Avsluttende merknader

Utvalget vil avslutningsvis vise til at Norges tilpasning til EU gjennom perioden 1992–2011 som vist har foregått innenfor rammene av Grunnlovens eksisterende bestemmelser. Det er ikke vedtatt noen grunnlovsendringer med sikte på særskilt regulering av det løpende forholdet til EU. De alminnelige reglene er fulgt, og de har så langt ikke satt skranker for den stadig tettere tilknytningen som et bredt politisk flertall på Stortinget har ønsket.

Det viktigste konstitusjonelle spørsmålet i europapolitikken i perioden 1992–2011 har vært om nye avtaler med EU kan godkjennes av Stortinget med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd, eller om det er nødvendig med 3/4 flertall etter § 93 eller grunnlovsendring etter § 112. Så langt er § 93 brukt én gang, til å godkjenne EØS-avtalen i oktober 1992. Alle senere avtaler er godkjent etter § 26 annet ledd. Når det har vært mulig, skyldes det to forhold. For det første en skarp sondring mellom formell og reell myndighetsoverføring. For det andre at § 26 annet ledd er tolket utvidende (og § 93 innskrenkende), slik at den kan brukes til å godkjenne «lite inngripende» formell myndighetsoverføring. Dette har skapt et konstitusjonelt handlingsrom for stortingsflertallet til å inngå nye avtaler med EU uten å måtte gå veien om hjemmelen i § 93 om formell suverenitetsavståelse eller grunnlovsendring etter § 112.

Utvalget vil vise til at denne utviklingen i tolkningen av Grunnlovens regler har støtte i statsrettslig teori, og er lagt til grunn av skiftende regjeringer og akseptert av et bredt stortingsflertall i en rekke saker. Den reflekterer åpenbart et behov i brede lag av det politiske system for konstitusjonell fleksibilitet i forholdet til EU. Det er ikke uvanlig eller i seg selv illegitimt at gamle grunnlover som den norske utvikles og endres gjennom tolkning og konstitusjonell praksis. Slik sett er utviklingen konstitusjonelt forankret.

Utvalget vil samtidig påpeke at det er prinsipielle svakheter ved hvordan den konstitusjonelle håndteringen av nye avtaler med EU har utviklet seg. For det første fremstår det skarpe skillet mellom formell og reell myndighetsoverføring som stadig mer kunstig, og det kan fungere tilslørende, og skape inntrykk av mindre reell suverenitetsavståelse enn det som faktisk er tilfelle. For det andre er det problematisk at skillet mellom formalitet og realitet opprettholdes så skarpt, samtidig som det formelle kravet innsnevres gjennom læren om lite inngripende myndighetsoverføring. For det tredje er dette kriteriet uklart og skjønnspreget.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre peke på det problematiske i at man under Norges nåværende tilknytningsform ikke har konstitusjonell mulighet til å overføre formell myndighet til EU-organer (annet enn etter § 112), med den følge at man må ty til stadig mer kunstige konstruksjoner for å gjøre dette, i saker der et bredt politisk flertall i Norge ønsker slik tilknytning.

På denne bakgrunn mener flertallet at det vil være konstitusjonelt ryddigere å endre Grunnloven med sikte på å komme frem til klarere prosedyrer for håndtering av Norges nåværende tilknytningsform til EU. Dette kan tenkes gjort på flere måter, gjennom en egen ny grunnlovsparagraf, eller gjennom endring i § 26 eller § 93. Den nærmere utformingen av en slik reform vil måtte utredes særskilt, men bør etter flertallets oppfatning reflektere statspraksis slik den har dannet seg og bør ikke formuleres på en måte som gjør det vanskeligere for et folkevalgt flertall å delta i samarbeid med EU innenfor rammene av dagens tilknytningsform.

Utvalgets flertall skal presisere at dette ikke innebærer noen kritikk av hvordan avtalene med EU til nå er inngått. Selve EØS-avtalen ble godkjent etter Grunnloven § 93, og er således konstitusjonelt fast forankret, selv om begrunnelsen kan diskuteres. De konstitusjonelle vurderingene av Schengen-avtalen er de grundigste som til nå er gjort i slike saker, og ble akseptert av et bredt stortingsflertall. I senere saker har de konstitusjonelle vurderingene vært kortere, men de har vært kjent, og lagt til grunn av et enstemmig Storting.

Utvalget vil samtidig vise til at det stadig økende antall saker om overføring av myndighet til nye EU-byråer viser at dette er en stadig større konstitusjonell utfordring. Så langt har man funnet ulike løsninger, av til dels nokså kunstig og komplisert karakter, men de siste uttalelsene fra Lovavdelingen viser at det går en grense. Selv i saker der det er bredt flertall på Stortinget for tilknytning til nye EU-byråer, kan det ikke tas for gitt at dette vil være mulig å gjøre dette uten å innrømme at det er tale om myndighetsoverføring som ikke kan skje gjennom den vanlige prosedyren i § 26 annet ledd.

Utvalget skal i den forbindelse bemerke at det i praksis synes å eksistere en politisk/psykologisk sperre mot å benytte Grunnloven § 93. Selv i saker der det er mer enn 3/4 flertall på Stortinget, søker man konsekvent løsninger for å unngå bruk av § 93, og dermed unngå å innrømme at det skjer en viss suverenitetsavståelse. Fra et konstitusjonelt perspektiv er det ingen grunn til dette. Da § 93 i sin tid ble vedtatt, var det for å lette norsk deltagelse i internasjonalt samarbeid ved å gi en klar hjemmel, og bortsett fra kravet til kvalifisert flertall er prosedyren enkel og lett å bruke.184

Utvalget vil videre vise til at Stortingets stilling innenfor rammene av den løpende tilknytningen til EU på mange måter er svekket i perioden 1992–2011. Det gjelder både Stortingets lovgivningsfunksjon, kontrollfunksjon og funksjonen som politisk debattarena. Dette er et problem som er vel kjent fra EU, og som (med noen variasjoner) slår inn også for Stortinget under den norske tilknytningsformen. De demokratiske problemene ved dette er nærmere behandlet nedenfor i kapittel 26.4. Stortinget har gjennom perioden i flere runder søkt å bedre situasjonen, ved revisjon og reform av prosedyrer. På en del punkter har det vært forbedringer, ikke minst i den senere tid. Men det er strukturelle skranker for hva som kan oppnås. En grunnleggende utfordring er at siden Norge ikke deltar i beslutningsprosessene i EU, er det ikke reelle politiske prosesser rundt dette, annet enn de få gangene det oppstår spørsmål om bruk av «reservasjonsretten». Da er det heller ikke så mye for Stortinget å styre, influere, kontrollere eller debattere. Arbeidet med europasaker oppfattes derfor ofte som demotiverende og utilfredsstillende for representanter som ellers er vant til å være med på å utforme politikk, gjennom forhandlinger og kompromisser. Det er vanskelig å skape politisk engasjement når det ikke foregår reelle politiske prosesser.

Utvalget vil samtidig påpeke at det innenfor rammene av Norges nåværende tilknytning til EU fortsatt er betydelig spillerom for politisk aktivitet, og at de politiske partiene og representantene vanskelig kan sies å utnytte de muligheter som finnes fullt ut. For det første er lovgivningsfunksjonen som vist ikke så begrenset som den kan virke. Det er i realiteten betydelig handlingsrom for Stortinget som lovgiver også innenfor rammene av EØS og de andre avtalene med EU. For det andre er Stortingets kontrollfunksjon som vist nesten ikke aktivert i europapolitikken. Her er det rom for mer aktiv parlamentarisk kontroll med hvordan regjering og forvaltning løpende håndterer forholdet til EU. For det tredje har erfaringen med de halvårlige redegjørelsene om viktige EU/EØS-saker i de siste årene vist at det både er rom og muligheter for en langt mer åpen og engasjerende politisk europadebatt enn det som har vært tilfelle gjennom det meste av perioden fra 1994–2011. For det fjerde er det fortsatt rom for å utvikle videre Stortingets tilknytning til de nye prosessene for aktivisering av de nasjonale parlamentene på europeisk nivå, gjennom samarbeid med andre parlamenter og kontakt med Europaparlamentet.

Utvalget vil også påpeke at de dokumentene som utarbeides i forbindelse med Stortingets behandling av europasakene – meldingene, proposisjonene, innstillingene, redegjørelsene, og referatene fra plenum og fra Europautvalget – til sammen utgjør en sentral og åpen kilde til dokumentasjon og informasjon om norsk europapolitikk. Det er i seg selv en viktig funksjon.

Utvalget vil understreke at selv om Stortinget har begrenset innflytelse over utformingen av norsk europapolitikk, bidrar de parlamentariske prosedyrene til å forankre og synliggjøre den løpende tilknytningen og tilpasningen til EU. Det skjer både gjennom konsultasjonsprosedyren i Stortingets Europautvalg, de halvårlige redegjørelsene og debattene om europapolitikken, prosedyrene for samtykke til nye EU-rettsakter etter Grunnloven § 26 annet ledd, og den senere gjennomføringen av EU/EØS-retten ved lovvedtak.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil særlig trekke frem at Stortinget gjennom perioden 1992–2011 ved 287 anledninger har behandlet og votert over godkjenning av viktige nye avtaler og rettsakter som har utviklet og utvidet tilknytningen til EU. Av disse er 265 vedtatt ved enstemmighet, og de siste 22 i all hovedsak med bredt politisk flertall. Dette viser den brede parlamentariske støtten som tilknytningen til EU har hatt gjennom hele perioden, og bidrar sterkt til å gi tilknytningsformen konstitusjonell og politisk legitimitet.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, viser til at mange viktige avgjørelser ikke lenger tas av Stortinget. På sentrale områder av politikken tas de reelle avgjørelsene av EUs organer, råd/parlament, kommisjon, domstol og andre EU-organ med beslutningsmyndighet på sine områder.

Dette medlem viser til det problematiske i at (a) viktig avståelse av suverenitet ikke behandles etter § 93 når den klassifiseres som reell og ikke formell – og (b) når § 93 samtidig ikke er aktuell når suverenitetsavståelsen er formell, men klassifiseres som «lite inngripende». Dette skaper en situasjon der konstitusjonell jus kolliderer med den rettsforståelsen som de fleste borgere mer eller mindre automatisk vil legge til grunn. Det vil skape større legitimitet omkring overføring av suverenitet til forpliktende internasjonalt samarbeid dersom det kan ryddes opp i dette forholdet. Dette medlem mener at endringen bør utformes slik at det blir vanskeligere å overføre suverenitet uten å gå veien om § 93, og at det fortsatt ikke bør være mulig å overføre suverenitet til EU-organer.

12 Kunnskap og debatt om EU-avtalene i Norge

12.1 Hovedtrekk

Spørsmålet om norsk medlemskap i EU har vært et av de største stridstemaene i norsk politikk i etterkrigstiden. Folkeavstemningene om EF/EU-medlemskap i 1972 og 1994 mobiliserte velgerne på en måte som knapt noen annen sak. De skapte stort politisk engasjement, men også dype splittelser og mistro. EU-spørsmålet har ligget som en underliggende og latent spenning i norsk politikk, med potensial til å splitte regjeringer og partier, både før, mellom og etter de to folkeavstemningene.

I klar kontrast til den bitre striden om selve EU-medlemskapsspørsmålet står Norges løpende faktiske tilpasning til EU gjennom EØS, Schengen og andre avtaler. Disse avtalene har i liten grad vært et stridstema som engasjerer og stimulerer til offentlig og politisk debatt. Etter at bølgene fra folkeavstemningen i november 1994 hadde roet seg, og etter Schengen debattene i 1996–99, har det gjennom hele perioden stort sett vært bred politisk enighet og relativt liten offentlig debatt om utviklingen av EØS-avtalen og de andre avtalene med EU, selv om det har vært omstridte enkeltsaker. Mens EU-spørsmålet har virket aktiviserende og splittende, har EØS-avtalen virket dempende og samlende.

Temaet i dette kapitlet er hvordan den norske offentligheten i bred forstand har fungert når det gjelder utviklingen i Norges forhold til EU i perioden 1994–2011. I hvilken grad har det vært debatt om avtalene med EU? Hva mener velgerne? Hvordan har de politiske partiene forholdt seg til den løpende europatilpasningen innenfor rammene av dagens tilknytningsform? Hvilken rolle spiller avtalene med EU i norsk politikk? Har vi en informert politisk og allmenn europadebatt i Norge, basert på kunnskap om hvordan forholdet til EU egentlig fungerer?

Når man ser nærmere på hvordan EØS og Schengen har fungert i norsk politisk offentlighet gjennom det meste av perioden 1994–2011, er særlig to trekk slående:

  • Avtalene med EU fremstår som et bredt kompromiss, med stabil støtte blant de politiske partiene og i offentligheten.

  • Den stadig tettere tilknytningen til EU i perioden 1994–2011 er ikke ledsaget av noen tilsvarende økning i politisk og offentlig interesse og debatt.

Generelt kan vi si at EØS og de andre avtalene med EU har hatt en konfliktdempende virkning på norsk europapolitikk. Kompromiss og konsensus om EØS-avtalen har dannet grunnlag for styringsdyktige regjeringer gjennom det meste av perioden 1994–2011, og har bidratt til stabilitet og forutsigbarhet i politikken. Alle de politiske partier på Stortinget med unntak av FrP har sittet i regjering og styrt på grunnlag av EØS-avtalen. Ingen av partiene har for alvor foreslått å si opp avtalen eller søke en alternativ tilknytningsform mens de har vært i posisjon.

EØS og de andre avtalene har likevel knapt vært omfavnet av noen. Tilknytningsformen har ikke vært førstevalg for noen politiske partier, med unntak av Kristelig Folkeparti og Venstre. De andre har enten ønsket EU-medlemskap eller en mindre tett tilknytningsform til EU. To politiske partier, SV og SP, har programfestet at de ønsker å si opp EØS og Schengen. Tilknytningsformen må først og fremst forstås som et «nest beste» alternativ, og et kompromiss for å sikre styringsdyktige regjeringer og dannelse av politiske koalisjoner.

Mens Norges forhold til EU har utviklet og utvidet seg kraftig gjennom perioden 1994–2011, har det ikke vært noen større endringer i de politiske partienes posisjoner i europapolitikken. Ingen partier er splittet, og det er heller ikke dannet noen nye. I et slikt perspektiv fremstår alle norske politiske partier som pragmatiske i europapolitikken, og Norge kan ikke sies å ha noen harde euroskeptiske partier, i betydning prinsipiell motstand mot europeisk integrasjon.

Etter 1994 har ikke europapolitikken hatt noen fremtredende rolle i de politiske partienes strategivalg eller i særlig grad hatt betydning for konkurransen mellom dem. Når velgerne bestemmer seg for parti, synes partiets EU-standpunkt for de fleste å ha begrenset betydning. For tiden (høsten 2011) er det for eksempel rekordstor motstand mot norsk EU-medlemskap på meningsmålingene, samtidig som oppslutningen om de tradisjonelle «nei-partiene» (SV og Sp) er lav, og oppslutningen om det klareste «ja-partiet» (Høyre) er høy.

De politiske partiene har fått tilført visse ressurser til å styrke sitt arbeid med europasaker, men omfanget er ganske beskjedent og ulikt benyttet. De fleste partiene i Norge, med unntak av Senterpartiet, deltar til en viss grad i samarbeid med sine søsterpartier i Europa og med partigruppene i Europarlamentet. Omfang og intensitet i norske partiers europeiske samarbeid er likevel ganske beskjedent, ikke minst sammenlignet med danske, finske og svenske politiske partier.

Norges spesielle tilknytningsform til EU synes å ha bred støtte i opinionen. Utvalget utførte våren 2011 en meningsmåling for å undersøke nordmenns kunnskaper, holdninger og vurderinger av avtalene med EU. Undersøkelsen viste at et klart flertall av norske velgerne er positive til avtalene med EU. Nær 64 prosent mente at EØS var en god avtale for Norge. Det var flere i 2011 som mente EØS var en god avtale enn i 2003. Omkring 63 prosent oppga at de ville ha stemt for EØS-avtalen om det hadde vært en folkeavstemning.

I EU-saken har det historisk sett vært store ideologiske, sosiale og geografiske skillelinjer. Vi finner ikke tilsvarende skiller i synet på EØS, Schengen m.m. Det er et klart flertall som synes EØS-avtalen er god blant velgere i alle politiske partier, med unntak av Senterpartiet. Avtalen oppfattes som god av både kvinner og menn og i alle sosiale grupper, men det er noe større oppslutning i grupper med høy utdannelse og inntekt. Det er heller ikke store geografiske skiller i vurderingene, slik det ofte har vært i EU-saken.

Undersøkelsen viser også at nordmenn er positive til sentrale hovedprinsipper i avtaleverket, herunder mobilitet av arbeidskraft, varer og studenter. Støtten er større i Norge enn i en del EU land, og ligger på nivå med de andre nordiske landene.

Den undersøkelsen Utvalget har fått utført, viser også at nordmenn oppgir å ha liten kunnskap om EØS-avtalen og enda mindre om Schengen-avtalen. De fleste oppgir å ha større kunnskap om EU enn om den tilknytningsformen Norge har til EU. Omkring halvparten synes det er vanskelig å skille mellom EU og EØS, og et flertall synes at det ikke er så stor forskjell mellom EU-medlemskap og de avtalene Norge allerede har inngått.

Kunnskapsnivå og politisk debatt henger også sammen med hvordan EØS, Schengen m.m. formidles i de sentrale kunnskapsproduserende institusjonene i samfunnet, slik som media, skole og forskning. Her har Utvalget dels fått innhentet eksterne rapporter, og dels gjort egne undersøkelser.

Norske medier har gjennom perioden 1994–2011 hatt en viss løpende dekning av EØS og de andre avtalene med EU. I enkeltsaker har det tidvis vært relativt stor dekning, og mediene har også i en rekke saker frembragt saksinformasjon og kunnskap. Nyhetsstoff om EØS og Norges avtaler med EU opptar likevel liten plass i det daglige nyhetsbildet. Det er mer dekning av utviklingen i EU (som utenriksstoff) enn av utviklingen i Norges forhold til EU.

I samme tidsperiode som EØS-avtalens omfang, betydning og påvirkning på norsk samfunnsliv har økt, har dekningen av dette i norske medier falt. Grafene peker i motsatt retning. Selv om det i enkelte redaksjoner er bred og god dekning av EØS-saker, er det et mønster at sakene kommer sent og ofte lenge etter at vedtak er fattet i EU. Siden politikere sjelden deltar i debatter eller i beslutningsprosessene i EU, blir det også mindre interessant for media å dekke EU/EØS-saker.

Også i skolen er det liten dekning av Norges avtaler med EU. Kunnskapen er særlig lav blant de unge. En gjennomgang av de formelle læringsplanene viser at forholdet til EU får liten plass, spesielt sammenlignet med det vi ser i Sverige og Danmark. En gjennomgang av de ledende lærebøkene i samfunnsfag i videregående opplæring illustrerer det samme mønsteret. Omtalen av EU er i hovedsak vinklet som et internasjonalt forhold, og Norges tilknytningsform belyses i liten grad.

Mønsteret er noe annerledes om man ser på norsk europaforskning. Norsk europaforskning kom sent på banen, men har hatt høy kvalitet, i den forstand at den har gitt bidrag både begrepsmessig, teoretisk og empirisk til internasjonal forskning. Europaforskningen har bidratt til norsk samfunnsliv generelt, til utdanning på ulike nivå og til politikkutforming og politikkutvikling på en rekke områder, innenfor alt fra rettsvitenskap, arbeidslivsforskning, forvaltningsutvikling, utenrikspolitikk, forsvarspolitikk m.m. Dette har beriket det norske ordskiftet og offentlig debatt, selv om det i seg selv ikke har vært nok til å tenne noen bredere europadebatt. Norsk europaforskning har i hovedsak vært knyttet til et lite antall spesialiserte fagmiljøer, som er relativt små og sårbare. Dersom dagens kompetansenivå skal videreføres og helst heves, kreves det langsiktige satsinger som sikrer stabilitet, varighet og faglig kritisk masse.

Norsk europapolitikk, kunnskap og debatt reiser også spørsmål om identitet, tilhørighet, felleskap og omdømme. Utvalget har ikke hatt ressurser til å gjøre en selvstendig analyse av norsk og europeisk identitet. Det har i de siste tjue år pågått en omfattende europeisk identitetsdebatt, men norsk kulturdebatt har i de senere år vært lite opptatt av denne siden av det europeiske ordskiftet. I en analyse av norsk identitetsdebatt for Utvalget skriver Hylland Eriksen og Neumann (2011) at Europa er blitt mindre viktig for norsk identitetsdannelse og at «det er slående hvordan litteraturen om norsk identitet har dreid fra å omhandle forholdet til Europa og EU i årene like etter folkeavstemningen i 1994, til å dreie seg om forholdet til minoriteter hjemme».185

Mens EU i 1994 var noe man aktivt identifiserte seg enten med eller imot, er europeisk integrasjon i de senere år snarere ikke til stede i identitetsdebatten i det hele tatt – verken på den ene eller andre måten. Det kan være flere forklaringer på dette. En mulig årsak er at europeiseringen av samfunnet er blitt rutinepolitikk og er blitt hverdagsliggjort. En annen mulig forklaring er at norsk økonomisk rikdom og velstand har bidratt til at interessen for verden utenfor Norge er redusert. En tredje kan være at folk rett og slett ikke er klar over hva slags forhold Norge har til EU eller ikke er særlig interessert i det.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad deler ikke alle synspunkter i teksten ovenfor og viser til sine avsluttende merknader i 12.6.

12.2 Politisk debatt om Norges løpende forhold til EU

12.2.1 Fra konflikt til kompromiss

Den viktigste politiske virkningen av EØS-avtalen er den konfliktdempende virkningen avtalene har hatt på norsk europapolitikk.

Mens EU-saken har vært en omstridt og politisk vanskelig sak med store konflikter, er Norges avtaler med EU preget av stor grad av enighet. EØS-avtalen har bidratt til å etablere en stabil og en tilsynelatende bred partipolitisk konsensus om Norges tilknytningsform til EU. Et klart uttrykk for denne konsensusen finner vi i Stortingets behandling av St.meld. nr. 23 (2005–2006). Her uttalte en enstemmig Utenrikskomité (med representanter fra Ap, H, Frp, Sv, Krf, Sp, og V) at:

«… utviklingen i det europeiske samarbeidet innebærer at EU treffer beslutninger som påvirker stadig flere sider av det norske samfunnet. Forholdet til EU kan derfor ikke lenger ses som et rent utenrikspolitisk anliggende. EUs politikk griper nå inn i alle sider ved det norske samfunn, også de som tradisjonelt har vært innenrikspolitiske». 186
Figur 12.1 Det var noen demonstrasjoner i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen, men EØS mobiliserte ikke på samme måte som medlemskapssaken noen år senere. Her fra et demonstrasjonstog på Karl Johans gate i Oslo våren 1992.

Figur 12.1 Demonstrasjon mot EØS

Kilde: Foto: Morten Holm / Scanpix

Det ble understreket at Norge vil samarbeide med EU «basert på eksisterende tilknytningsformer» og ingen tok heller opp spørsmålet om alternative tilknytningsformer. Samtidig åpnet innstillingen for utvidelser av samarbeidet mellom Norge og EU. Stortinget skulle fra nå av også være mer involvert i det norske samarbeidet med EU, og man foreslo en rekke justeringer i Stortingets egen arbeidsmåte med saker som berører Norges forhold til EU og EØS. Flere av forslagene hadde tidligere vært kontroversielle. Utenrikskomiteen ga forøvrig samtidig også (for første gang) en enstemmig positiv omtale av EU. Det het blant annet at:

«EU har spilt en viktig, stabiliserende rolle i Europa gjennom det siste halve århundret, og at EU har bidratt til økonomisk utvikling og mellomfolkelig kontakt. EU har påvirket og fremmet demokrati i mange tidligere diktaturer, og fortsetter å ha en positiv innvirkning på flere staters demokratiske utvikling gjennom sin utvidelse».

Avtaleverket har også muliggjort styringsdyktige regjeringer.Alle politiske partier, med unntak av Fremskrittspartiet, har sittet i regjering og styrt på grunnlag av avtalen. Avtaleverket synes heller ikke å være noe hinder for at partier med ulikt syn på norsk EU-medlemskap og på eksisterende tilknytningsform kan styre sammen i en koalisjon. Ingen partier, når de er i posisjon, har valgt å fremme forslag om å si opp avtalen eller søke en alternativ tilknytningsform. I motsetning til EU, som virket splittende, synes EØS å ha vært samlende.

Den partipolitiske konsensusen er samtidig skjør. Den politiske ledelsen, regjeringen, vil oppløses dersom en debatt om EU-medlemskap starter. De aller fleste norske regjeringer har derfor i perioden operert med et sett med ordens- eller selvmordsregler i europapolitikken. Disse reglene har tre komponenter:

  • EU-medlemskap er ikke på dagsordenen, og regjeringen vil oppløses dersom en slik debatt åpnes.

  • Regjeringen styrer på grunnlag av eksisterende tilknytningsform, og den vil oppløses dersom dette forrykkes.

  • Det er tillatt for ulike regjeringspartier å ta dissenser, som politiske eller symbolske markeringer, så lenge dette ikke endrer politikkens innhold.

Disse skrevne eller uskrevne spillereglene finner man i regjeringer på både venstre- og høyresiden. Årsakene til at det har dannet seg slike spilleregler er flere. For det første har valgresultatene i perioden skapt et behov for å danne koalisjonsregjeringer. For det andre er det et stort innslag av pragmatisme i alle partier i forholdet til EØS og Norges avtaler med EU. I valget mellom å følge eget program i EØS/EU-saken eller å sikre politiske posisjoner, har de politiske partiene valgt posisjoner heller enn å flagge sine primære standpunkter når det gjelder EØS og EU. De fleste partier er internt splittet i saken, noe som trolig gjør det lettere å skyve den bort internt i partiene.

Endelig har velgerne også i stor grad akseptert at europapolitikken har vært tatt ut av den daglige politikken. Velgerne har i liten grad straffet eget parti i valg fordi de har inngått slike kompromisser. For eksempel er Sp og SV fortsatt oppfattet som troverdige motstandere av EØS-avtalen, samtidig som de siden 2005 har sittet i regjering og styrt på grunnlag av den og stadig utvidet samarbeidet med EU på nye områder. Tilsvarende oppfattes Høyre som et troverdig parti for de som ønsker EU-medlemskap, selv om de i sin regjeringstid ikke fremmet forslag om medlemskap.

Det er en Catch 22-situasjon i norsk europapolitikk (en selvmotsigende sirkulær logikk). På den ene siden vil en ordentlig europadebatt kreve at de politiske lederne engasjerer seg og går foran. På den andre side vil ikke de politiske lederne engasjere seg før en europadebatt er i gang. Det er flere grunner til dette, men viktigst er at en slik debatt risikerer å ødelegge mulighetene for styringsdyktige regjeringskoalisjoner både på høyre- og venstresiden.

Den norske politiske europadebatten har også noen andre særmerker. Ett kjennetegn er at den ofte handler om enkeltsaker, mens det er færre forsøk på å sette flere saker i sammenheng eller å forstå de lange og generelle utviklingstrekkene. Det har vært livlige politiske debatter om enkeltdirektiver, slik som for eksempel tjeneste-, datalagrings- og matsminkedirektivet, men det er sjeldnere debatt om mer generelle og overordnede spørsmål.

Et annet viktig kjennetegn er at den politiske debatten ofte har liten aktualitet og at den gjerne har få konsekvenser. Den har liten aktualitet fordi de aller fleste debattene kommer etter – eller i beste fall i sluttfasen av – det europeiske ordskiftet og beslutningsprosessene i EU. Ofte blir derfor det norske ordskiftet en form for skinndebatt. Debatten har oftest også liten konsekvens, det vil si at utfallet av europadebatten har liten betydning, og det fører i liten grad til at politikkens innhold endres. Det spiller ofte ikke noen rolle hvilke argumenter som vinner eller taper. Trolig virker manglende konsekvens også lite disiplinerende på debatten.

Et ytterligere kjennetegn på den norske debatten er at den i stor grad foregår utenfor de vante arenaer og med andre aktører. Den domineres av relativt sterke organisasjoner fra «ja»- og «nei-siden», mens de politiske partiene, sentrale politikere, myndighetspersoner, organisasjoner og andre deltar i mindre grad. Disse organisasjonene, som også er store i antall medlemmer i europeisk sammenheng (spesielt Nei til EU), har vært viktige. De har gjort en betydelig innsats når det gjelder å bringe frem kunnskap og opplyse sentrale spørsmål. Det er likevel påfallende at europadebatten i stor grad har foregått utenfor Stortinget, og at den på denne måten i stor grad er tatt ut av den ordinære partipolitiske arenaen. Riktignok har de siste reformene som er gjort i håndteringen av europasaker i regjeringen, med midler til informasjonstiltak og ikke minst reformer i Stortinget med blant annet innføring av halvårlige redegjørelser, omorganisering og styrking av Europautvalget, økt åpenhet og økt informasjonsflyt, bidratt til å gjøre Norges viktigste talerstol og debattforum mer sentralt i europadebatten.

Samlet sett kan vi si at det norske ordskiftet om EU og EØS er reaktivt snarere enn proaktivt. Debattens form og innretting er i stor grad et resultat av tilknytningsformen, som gir få insentiver for politisk debatt, og den gir norske politikere liten mulighet til å påvirke dagsordenen eller adressere de mer overordnede og strategiske politiske utviklingstrekkene i Europa og EU.

12.2.2 Partienes syn på EU og EØS.

Den eksisterende tilknytningsformen var opprinnelig ikke førstevalg for noen politiske partier, med unntak av Kristelig Folkeparti og Venstre. De andre har enten ønsket EU-medlemskap eller en mindre tett tilknytningsform til EU. To politiske partier, SV og SP, har programfestet at de ønsker å si opp EØS- og Schengen-avtalene. Ett parti, Høyre, har eksplisitt programfestet at de ønsker norsk medlemskap i EU, men Arbeiderpartiet mener også at EU-medlemskap ville gitt Norge politisk innflytelse og større mulighet til å ivareta norske interesser enn det EØS-avtalen gir mulighet for.

Mens Norges forhold til EU har utviklet og utvidet seg kraftig gjennom perioden 1994–2011, har det ikke vært noen større endringer i de politiske partienes posisjoner i europapolitikken. I perioder har det riktignok vært noe bevegelse. Rundt årtusenskiftet gikk for eksempel ledende politikere i Krf og Venstre inn i «tenkeboksen» omkring synet på Norges tilknytning til EU. Men disse personlige refleksjonene har i liten grad resultert i noen endringer i partipolitiske posisjoner. Partiene har stort sett de samme holdningene til EU/EØS i 2011 som de hadde i 1994. Kun Fremskrittspartiet har, til en viss grad, har endret holdning siden 1994.

De norske partiene står således i en viss kontrast til for eksempel de svenske, der det har vært større endringer, og «nästen alla svenska partier efter inträdet har accepterat EU-medlemskapet som en del av det politiska livet».187

Ingen norske partier er splittet, og det er heller ikke dannet noen nye partier på grunn av tilknytningsformen. Mens man i de senere år har fått etablering av klart euroskeptiske partier i Sverige (Sverigedemokratene) og i Finland (Sannfinnene) har vi foreløpig ikke sett noe tilsvarende i Norge.

Rent politisk-ideologisk lar ikke europapolitikken seg så lett plassere langs en høyre/venstre-akse. Mange partier er også indre splittet. I Norge har motstand mot avtalene med EU historisk sett vært sterkest ytterst på venstresiden (SV og Rødt) og i sentrum av norsk politikk (Sp), mens Arbeiderpartiet og partiene på høyresiden har vært mer positive. Krf og Venstre har gjerne stått i midten.

De partipolitiske posisjonene i Norge skiller seg noe fra hovedmønsteret man kan observere i andre europeiske land. Her finner man gjerne at motstanden mot tettere europeisk samarbeid har vært sterkere på høyresiden av det politiske spektrum, mens venstresiden har vært mer positiv. I en internasjonal sammenheng er det derfor noe uvanlig at Norge ikke har partier på den ytterste høyreside som er mer kritisk til samarbeidet med EU, og tilsvarende at vi ikke har partier lengre ute på venstresiden som er mer positive.

Posisjonene henger trolig også sammen med at dette ikke bare er et uttrykk for ideologi, men at det også i stor grad er et element av strategi. Posisjonene partiene inntar er et resultat av vurderinger av hvilke muligheter de har til å vinne velgere, få posisjoner, skape politiske resultater og håndtere egen partiorganisasjon. Partienes posisjoner vedrørende Norges avtaler med EU må forstås i et slikt strategisk lys, og det er etter hvert også et betydelig innslag av tradisjon og identitet knyttet til de partipolitiske posisjonene i europapolitikken.

I faglitteraturen er det ikke uvanlig å skille mellom såkalt «hard» og «myk» euroskepsis blant de europeiske partiene. Hard euroskepsis forstås gjerne som prinsipiell motstand mot EU eller europeisk integrasjon, mens «myk» euroskepsis er motstand mot utviklingen på ett eller flere områder. I den grad Norge har euroskeptiske partier er det gjerne av den myke varianten. Alle partier har kunnet styre på grunnlag av avtalene, og alle har vist stor vilje og evne til å inngå kompromisser i europapolitikken for å kunne oppnå andre politiske målsettinger eller posisjoner.

Norske partier har over tid også viet europapolitikken mindre oppmerksomhet. EU og EØS omtales for eksempel mindre i partiprogrammene for 2009 enn i 2005. Alle partier nevner for øvrig EU vesentlig hyppigere enn EØS i sine valgkampprogrammer. EFTA blir knapt nevnt av noen. Heller ikke Schengen-avtalen omtales i noen særlig grad.

Boks 12.1 Partiprogrammene 2009–2013 om EU/EØS (partier på Stortinget)

Arbeiderpartiet: Ap slår fast at partiet er tilhenger av EØS-avtalen. Ifølge partiet har avtalen «vært positiv og viktig for Norge». Samtidig skriver partiet at det ikke har «endret syn på at et EU-medlemskap ville gitt Norge en politisk innflytelse på det europeiske samarbeidet og større mulighet til å ivareta norske interesser enn det EØS-avtalen gir mulighet for». I partiprogrammet blir det samtidig slått fast at partiet skal ha «rom for ulike syn i EU-debatten» og at «en del av partiet mener det er best å stå utenfor EU». Med tanke på en norsk EU-medlemskapssøknad mener partiet at «en forutsetning […] må være en stabil tilslutning i folket». Det gjøres også klart at partiet «vil respektere resultatet av en folkeavstemning». Ap er i utgangspunktet for norsk EU-medlemskap, men er samtidig noe splittet.

Høyre: Høyre gjør det klart at partiet vil «arbeide for at Norge skal bli medlem av EU så raskt som mulig». Partiet ønsker også å «utvikle norsk Europa-politikk bl.a. ved å bygge ut kontakten mellom Stortinget og Europaparlamentet». Høyre viser til at Norge har tilgang til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen. Ifølge partiet er dette «en forutsetning for å sikre velferden i det norske samfunnet». Høyre understreker videre at Norges utenforskap «svekker […] velgeres grunnleggende demokratiske rettigheter» ettersom man ikke har reell medbestemmelsesrett «over alle de lover og regler som vedtas i EU». Høyre er et parti som klart er for norsk EU-medlemskap.

Fremskrittspartiet: FrP skriver at «det bør jobbes for å knytte Norge tettere til Europa og overnasjonale løsninger når det kommer til spørsmål om sikkerhetspolitikk, miljøpolitikk, kriminalpolitikk og politiske områder som i sterk grad relaterer seg til frihandel, felles konkurranseregler og menneskelig frihet». FrP skriver at det vil «respektere folkets syn i en eventuell folkeavstemning om norsk EU-medlemskap». Det legges også til at ved en EU-debatt stilles partiets «folkevalgte fritt, og de likebehandles uavhengig av standpunkt». FrP som parti tar ikke stilling til EU. Samtidig er de for å knytte Norge tettere til den europeiske integrasjonen innenfor mange områder.

Kristelig Folkeparti: KrF understreker at «de nåværende tilknytningsformer til EU fremdeles tjener landet vårt best» og at «et medlemskap vil kunne svekke vår handlefrihet på flere viktige områder». Det argumenteres for at Norge gjennom EØS-avtalen sikres «adgang til det indre marked uten å miste nasjonal handlefrihet på alle områder som ville omfattes av medlemskap i Den europeiske Union». Partiet ønsker å ha en aktiv Europapolitikk i tilegg til EØS-samarbeidet for å utvikle og styrke samarbeidet med EU. En viktig grunn til dette er at «Norge har næringspolitiske interesser som krever gode relasjoner med EU». Partiet gir uttrykk for at «dersom stortingsflertallet går inn for å søke om norsk EU-medlemskap, skal det kun holdes folkeavstemning når forhandlingene er avsluttet». Det blir gjort klart at «KrF vil respektere folkeflertallets avgjørelse». Dette er det politiske partiet som fremstår som mest fornøyd med dagens norske EU-tilknytning (EØS-avtalen).

Senterpartiet: Sp er det partiet som har mest å si om EU og EØS. Blant annet refereres det til de foregående norske EF/EU-avstemningene som suksesser for partiet. Sp understreker at det vil drive «aktivt arbeid imot ein EU-medlemskap» og «seie opp EØS-avtalen i samsvar med avtalen artikkel 127 og erstatte han med bilaterale handels- og samarbeidsavtalar med EU». Det vises til at «Senterpartiet har i regjering vist at det er mogeleg å reversere pålegg fra EU som ikkje samsvarer med norsk oppfatning av god ressursforvaltning og samfunnsutvikling (bl.a. differensiert arbeidsgjevaravgift og heimfallsregimet)». Partiet er klart imot EU og EØS.

Sosialistisk Venstreparti: I SVs partiprogram understreker partiet at «EØS-avtalen undergraver folkestyret ved å gjøre Norge til passiv mottaker av lovverk fra EU […] SV arbeider derfor for at Norge innleder forhandlinger med EU om en mindre omfattende handels- og samarbeidsavtale». Om norsk EU-medlemskap skriver partiet at man er imot ettersom man ikke ønsker «en overnasjonal union som fører makten over viktige deler av samfunnsutviklingen ut av folkevalgte organer». Sosialistisk Venstreparti er imot både norsk EØS- og EU-medlemskap.

Venstre: Venstre skriver at det ikke ligger til rette «for å starte en ny EU-debatt i Norge de nærmeste årene» og at partiet derfor vil «at Norge skal videreutvikle samarbeidet med EU basert på EØS-avtalen». Venstre viser videre til at man ved en aktualisering av EU-spørsmålet må ha «to separate folkeavstemninger». Dette betyr at partiet vil ha folkeavstemning både om Norge bør starte forhandlinger med EU og en eventuell ferdigforhandlet avtale. Det gjøres videre klart at «utfallet av disse vil være bindende for Venstres stortingsrepresentanter». En kan slå fast at partiet er orientert rundt status quo.

12.2.3 Endring i partiorganisering

Partiene er viktige brikker i det norske politiske systemet. På den ene siden er de med på å formulere og fremme krav og forventinger, på den andre side former de velgernes syn. Begge deler er viktige i meningsdannelsen. Partiene spiller også en viktig rolle når det gjelder å finne kompromisser og balansere ulike krav og forventinger. For at partiene skal kunne spille disse rollene i europapolitikken, forutsettes det kunnskap og ressurser.

Partiene har bare til en viss grad bygd opp kompetanse omkring EØS og Norges avtaler med EU, men norske politikere har lenge vært skeptiske til en slik øremerking. Partiene har gjerne ønsket at ressursene skulle gå til partigruppene snarere enn til Stortinget som sådan, og de har likeledes ønsket at midlene skal være frie snarere enn øremerket.188 I 2004 ble det likevel enighet enige om å tilføre Stortinget ekstra EU-ressurser. I løpet av 2007 hadde alle partigruppene i Norge fått heltidsansatte rådgivere innen internasjonal politikk. Høyre og SV ansatte sine egne EU-rådgivere.

Figur 12.2 De fleste norske partier deltar i det europeiske partisamarbeidet. Her ser vi Kjell Magne Bondevik (Krf) og Angela Merkel (til høyre) på et møte i sammenslutningen av de kristendemokratiske partiene, European People Parties (EPP) vinteren 2004.

Figur 12.2 Europeisk partisamarbeid

Kilde: Foto: European People's party

Norske partier har også gradvis utviklet sitt europeiske partisamarbeid. De fleste politiske partier i Norge er medlemspartier i internasjonale og europeiske partigrupper. Ap er medlem av europapartiet Party of European Socialists (PES). Etter en avtale inngått våren 2007 har Aps stortingsrepresentanter og politiske rådgivere observatørstatus i sin partigruppe i Europaparlamentet.189 (SI). Høyre er medlem av Europapartiet the European People’s Party (EPP). Venstre er medlem av europapartiet European Liberal Democrat and Reform Party (ELDR). KrF er tilknyttet europapartiet EPP, men har bare observatørstatus. SV er medlem av europasammenslutningen the New European Left Forum og den nordiske grupperingen the Nordic Green Left Alliance (NGLA). Partiet er også assosiert medlem av Nordic Green Left-gruppen i Europaparlamentet.190 Verken FrP eller Sp har medlemskap i europapartier.

Partiene har i skiftende grad prioritert deltakelse i de europeiske nettverkene. I enkelte perioder og i enkelte partier har dette samarbeidet hatt høy prioritet. Arbeiderpartiet, Høyre og SV er kanskje de partiene som i de siste årene har prioritert europeisk partisamarbeid sterkest. Partilederne i Arbeiderpartiet og Høyre deltar ofte på toppmøter og legger vekt pådette. Samarbeidet karakteriseres som nyttig. Gjennom partisamarbeidet etableres det personlige nettverk og kanaler som er viktige for utformingen av partienes politikk, men som også kan være nyttige kanaler for ulike former for påvirkning og medvirkning. I enkelte saker har disse partikanalene blitt aktivisert for å forsøke å fremme bredere norske interesser overfor EU.

Partiene benytter for øvrig et bredt sett med kanaler for å innhente kunnskap og informasjon. Nyheter og offisiell informasjon fra regjeringen er en viktig kilde. En annen kilde er innspill fra fagforeninger og forskningsmiljøer. De fleste partier har også gjennomført studieturer. Noen av partiene sender praktikanter til ideologiske meningsfeller i Europaparlamentet. SV har hatt praktikant i gruppen GUE/NGL i Europaparlamentet, mens Høyre har hatt praktikant i parlamentet gjennom det svenske søsterpartiet Moderaterna.

I noen partier har det også vært arrangert studiesirkler om EU og EØS.191 I forbindelse med en omfattende EU-skolering intern i Ap i 2004 ble det gitt ut et debatthefte om Norge og Europa. Høyre lagde samme år et skoleringshefte som het «Norge inn i EU». Dette har i senere år blitt oppdatert. Siden 1994 har SV eller SV-politikere gitt ut en rekke publikasjoner. KrF ga i 2004 ut et debatthefte om EU, men har ikke siden publisert noe lignende. FrPs studieforbund lagde i 2004 et 96-siders hefte om EU, og heftet ble oppdatert i 2009. Felles for mange av disse tiltakene er at de i stor grad handler om norsk medlemskap i EU, og i mindre grad er opptatt av Norges eksisterende forhold til EU. I perioden midt på 2000-tallet var det også ganske omfattende seminarvirksomhet i mange lokallag. Denne investeringen i økt kunnskap foregikk i en periode da meningsmålingene viste et flertall for norsk medlemskap i EU, og det er vanskelig ikke å tenke på kunnskapsløftet som et ledd i en slik prosess.

12.2.4 Mønstre i partikonkurransen

I perioden etter 1994 synes det ikke å være noen sammenheng mellom partienes EU-standpunkt og velgernes EU-standpunkt når det kommer til partienes oppslutning i meningsmålinger eller valg. I den siste tiden har meningsmålingene vist rekordhøye tall for nei-siden, mens målingene er rekordlave tall for de tradisjonelle Nei til EU-partiene Sp og SV. Samtidig viser målingene stor oppslutning for de to tradisjonelle ja-partiene, Ap og Høyre.

Denne observasjonen viser først og fremst at EU-saken ikke er på den politiske dagsordenen og at den dermed ikke er noe viktig tema for velgerne. Når det er sagt, illustrerer dette likevel at EU og Norges avtaler med EU ikke brukes i særlig grad som en kjernesak i partikonkurransen. Nei-partiene klarer ikke å høste av velgernes EU-skepsis, mens de tradisjonelle ja-partiene ikke straffes av velgerene. Den ordinære politikken fremstår som lite påvirket av partienes holdning til Norges avtaler med EU.

Figur 12.3 Holdninger til norsk EU-medlemskap (2000–2011) (prosent).

Figur 12.3 Holdninger til norsk EU-medlemskap (2000–2011) (prosent).

Kilde: Datasett fra Bernt Aardal (2011). Tallene er basert på gjennomsnittet av opinionsundersøkelser i perioden.

EØS-saker og Norges tilknytningsform har heller ikke vært noen vesentlig del av norske valgkamper etter 1994. Norges avtaler med EU har knapt vært tema i noe stortingsvalg eller lokalvalg i perioden. Dersom man undersøker antall presseoppslag om EØS i periodene forut for valg, finner man også at det skrives mindre om EØS og Norges avtaler med EU i valgår enn i perioder uten valg. Andre saker tar plassen i stedet. Manglende kunnskap i befolkningen kan også bidra til å hindre at tilknytningsformen debatteres i valgkamper. I tillegg kan de politiske kompromissene som inngår i europapolitikken bidra til å gjøre ansvarsforholdene mer uklare, slik at det blir vanskeligere for velgerne å straffe eller belønne partiene for de posisjoner de har inntatt.

I lange perioder har partikonkurransen i Norge fremstått som normalisert, men EU-debatten kan igjen blusse opp. Det er liten tvil om at denne saken kan ha stor mobiliseringskraft og potensielt kan bringe store endringer inn i partikonkurransen. Ved stortingsvalget i 1993 var det nær halvparten av velgerne som skiftet parti, og «striden om EF spilte en stor rolle for valgutfallet».192 Senterpartiet gikk opp fra 6,5 prosent til 16,7 prosent og endte 0,3 prosent bak Høyre. Mandatmessig var Senterpartiet det nest største partiet i Norge etter valget i 1993.

12.2.5 Nei til EU og Europabevegelsen

Norsk europadebatt har også vært preget av de to kampanjeorganisasjonene Nei til EU og Europabevegelsen. De representerer de to hovedsynspunktene med tanke på norsk EU-medlemskap. Begge organisasjonene har en lang historie. Europabevegelsen ble stiftet allerede i 1949, mens Nei til EU som medlemsorganisasjon med fylkes- og lokallag ble opprettet i 1990.

Begge organisasjonene har som primært siktemål å kjempe for en annen tilknytning for Norge til EU enn dagens løsning. Samtidig er begge ambivalente til EØS m.m. Nei til EU har helt fra starten i 1990 vært splittet. De har hatt og har fortsatt både EØS-motstandere og EØS-tilhengere som medlemmer. Organisasjonen har ved flere anledning med relativt stort flertall vedtatt at den ønsker å erstatte EØS-avtalen med en mindre omfattende handels- og samarbeidsavtale med EU. I Europabevegelsen er man også skeptisk til EØS-avtalen og har kritisert den ved en rekke anledninger. Samtidig mener de fleste her at EØS likevel tross alt er en nødvendig avtale for Norge i mangel av fullt EU-medlemskap.

Figur 12.4 Flere så på EØS som et skritt mot norsk EU-medlemskap. Her har Nei til EF invitert til en orientering, f.v. generalsekretær Guro Fjellanger, nestleder Eva Nordlund, professor Torstein Eckhoff og leder Kristen Nygaard. På plakaten er EØS illustrert som et ovarenn.

Figur 12.4 Nei til EØS

Kilde: Foto: Frode Pedersen / Aftenposten

Nei til EU har fylkeslag i alle Norges fylker og rundt 150 lokallag. Sentralstyret består av 14 styremedlemmer, og organisasjonen har i alt 30 medarbeidere. Ungdomsavdeling heter Ungdom mot EU. Nei til EU har et budsjett på rundt 19 millioner kroner. I underkant av halvparten dekkes av kontingenter og personlige gaver fra medlemmene. Deres største budsjettmessige støttespiller er Landbrukssamvirket som bidrar med nesten 7 millioner kroner. Utover dette får organisasjonen informasjonsstøtte fra staten.

Europabevegelsen har også fylkeslag i alle Norges fylker og 15 lokallag. Europabevegelsens sentralstyre består av 13 medlemmer, og organisasjonen har fem ansatte. Ungdomsavdelingen heter Europeisk Ungdom. Europabevegelsen har et budsjett på 8,7 millioner kroner, hvorav 1,1 millioner kroner dekkes av kontingenter. Den statlige støtten er omtrent lik den som Nei til EU får. Organisasjonen mottok 2,55 millioner kroner i 2010 fra NHO. Det har blitt gjort kjent at NHO vil redusere dette bidraget. I løpet av de to neste årene vil NHOs støtte bli redusert til én million kroner.193

I norsk europadebatt spiller de to organisasjonene en viktig rolle. De har relativt betydelige ressurser og bidrar aktivt i samfunnsdebatten. Videre driver de med ulike former for opplæring og kursvirksomhet. Samtidig preges deres bidrag av at de nettopp er kampanjeorganisasjoner med et overordnet siktemål – som for den ene er å få Norge inn i EU og for den andre å holde Norge utenfor. Dette preger også deres bidrag til den løpende europadebatten om dagens tilknytningsform. Den blir gjerne polarisert, og debatten faller ofte ned i tradisjonelle skyttergraver fra EU-striden. I de senere par år har Nei til EU mer aktivt enn tidligere mobilisert mot EØS-avtalen, og dette preger for tiden organisasjonens virksomhet. Europabevegelsen har ikke på noen tilsvarende måte mobilisert til forsvar for EØS og synes ikke å se dette som sin oppgave. Slik sett er det for tiden en asymmetri i den verserende debatten om Norges nåværende tilknytningsform, der den er under kraftig angrep fra Nei til EU samtidig som det ikke er noen organisasjon på den andre siden som forsvarer den.

Videre kan det hevdes at Europabevegelsen og Nei til EU i perioder også har fungert som lynavledere som har bidratt til å holde EU/EØS-spørsmålene borte fra den alminnelige politiske debatten. I stedet for at europapolitikken diskuteres av partiene, foregår dette i stedet gjennom kampanjeorganisasjonene, og når media skal ha kommentarer i aktuelle EU/EØS-saker kontakter de lederne for organisasjonene i stedet for partilederne. Mange parlamentarikere er også medlemmer av organisasjonene, og for dem kan dette være en arena (og sikkerhetsventil) der de kan gi uttrykk for sine meninger i europapolitikken mer åpent enn i vanlig partisammenheng og uten at det går ut over skjøre koalisjoner.

12.3 Nordmenns holdninger til Norges avtaler med EU

Nordmenns holdninger til avtalene med EU varierer. De fleste er nok ganske likegyldige, og det finnes ikke noen gode måter å måle holdningene på. Utvalget bestilte og gjennomførte en meningsmåling i mai 2011 om nordmenns syn og holdninger til ulike sider av Norges avtaler med EU. En slik undersøkelse gir ett perspektiv på nordmenns holdninger.

I undersøkelsen var vi opptatt av å belyse fem forhold:

  • Vurderinger av virkninger av avtalene

  • Tilslutning til selve prinsippene i avtalene

  • Bruk og anvendelse av avtalene

  • Støtte til avtalene

  • Kunnskap om avtalene

Undersøkelsen ble utført av Sentio og hadde et representativt utvalg på 1000 personer over 15 år. Undersøkelsens feilmargin er maksimum 3,1 prosentpoeng. Surveyen ble foretatt i en periode med uro i EU og høy arbeidsløshet i EU. Omkring 66 prosent av utvalget var mot norsk EU medlemskap. For å kunne foreta sammenligner er noen av spørsmålene likelydende med spørsmål stilt i regi av Eurobarometer.

12.3.1 Vurderinger av virkninger av avtalene

Vi ba respondentene gi sine vurderinger til en rekke påstander om avtalene. Som vi ser av figur 12.5 er det et klart flertall som var enig i at Norge er avhengig av forpliktende internasjonalt samarbeid. Flesteparten mente også at Norge ville fått større innflytelse i EU gjennom medlemskap enn med EØS-avtalen. Det var samtidig et flertall som mente at avtalene Norge allerede ivaretok de viktigste økonomiske interessene. Det var også en overvekt som mente at EØS-avtalen ga større nasjonal handlefrihet enn EU-medlemskap. Dette mønsteret er omtrent sammenfallende med det som var observert i en tidligere undersøkelse.

Figur 12.5 Spørsmål: Norge er ikke medlem av EU. Norges forhold til EU er regulert gjennom flere avtaler, som for eksempel EØS-avtalen og Schengen-avtalen. Er du helt uenig, delvis uenig, delvis enig eller helt enig i følgende påstander?

Figur 12.5 Vurderinger av Norges avtaler med EU (standardisert gjennomsnitt 0 = Helt uenig, 100 = Helt enig. Vet ikke-kategorien er ikke tatt med)

Kilde: Europautredningen/Sentio mai 2011.

12.3.2 Tilslutning til elementene i EØS-avtalen

Vi ønsket også å undersøke nordmenns holdninger til noen sentrale elementer i Norges avtaler med EU. Dette løste vi ved å stille spørsmål knyttet til fri bevegelse av arbeidskraft, studenter og varer i det indre marked. Ordlyden på spørsmålene er lik en tilsvarende undersøkelse i Eurobarometer, noe som muliggjør sammenligninger.194

Som det fremgår av tabell 12.1 var nordmenn positive til viktige hovedelementer ved EØS-avtalen. Et klart flertall av respondentene var positive til mobilitet av varer, arbeidskraft og studenter. Sammenlignbare tall fra EU i 2006 tegner et bilde av at nordmenns holdninger var like eller til og med mer positive enn holdningene blant befolkningen i EU.

Tabell 12.1 Nordmenns holdninger til sentrale prinsipper i Norges avtaler med EU (avrundet prosent)

Positiv (svært eller nokså)

Negativ (svært eller nokså)

Vet ikke

Total

Mulighetene for borgere fra EU til å jobbe i Norge og for nordmenn til å jobbe i EU-land

74

19

8

101

Mulighetene for borgere fra EU til å studere i Norge, og for nordmenn til å studere i EU-land

93

3

5

101

Muligheten for at produkter fra EU-land kan selges i Norge under samme regler og vilkår som norske produkter

70

24

6

100

N=1000

Kilde: Europautredningen/Sentio mai 2011.

I overkant av syv av ti nordmenn var positive til fri bevegelse av arbeidskraft som innebærer at borgere fra EU har mulighet til å jobbe i Norge og at nordmenn har mulighet til å jobbe i EU. De norske respondentene var litt mer positive til arbeidsmobilitet enn gjennomsnittet for EUs borgere, men nordmenn var samtidig noe mindre positive enn danskene, finnene og svenskene.

Nesten alle mente det var positivt at EU-borgere står fritt til å studere i Norge og at nordmenn hadde den samme tilgangen til å studere i EU. Dette er i tråd med det som er observert i nordiske land, men markant høyere enn EU-gjennomsnittet. Syv av ti nordmenn var positive til det frie varebyttet. Støtten var imidlertid enda større i andre nordiske land. Ni av ti dansker, finner og svensker var positive.

Undersøkelsen tegnet et bilde av at nordmenn var positive til sentrale elementer i EØS-avtalen. Andelen som anser disse elementene i det indre markes som positive var omtrent på samme nivå som i EUs medlemsland, men samtidig var andelen som vurderer disse elementene som positive enda større i andre nordiske land. Dersom nyere tall fra EU var tilgjengelige, ville de trolig vist noe mer skepsis internt i EU, tatt i betraktning økt arbeidsløshet og mer negative holdninger til europeisk integrasjon generelt. Trolig er nordmenn mer positive til viktige elementer i EUs indre marked i dag enn den gjennomsnittlige EU-borger.

12.3.3 «Bruk» av EØS-avtalen

Vi ønsket å undersøke nordmenns bruk av EØS-avtalen. Dette kan operasjonaliseres på mange måter. Vi gjorde dette ved å stille spørsmål om respondentene har benyttet noen av mulighetene som ligger i EØS-avtalen til å studere, arbeide eller pensjonere seg i andre land innenfor EØS-området, som vist i tabell 12.2.

Tabell 12.2 Studere, arbeide eller pensjonere seg i et EU-land (avrundet prosent)

Ja, har allerede gjort det

Ja, har tenkt på det, men enda ikke bestemt meg

Ja, har tenkt på det, men har slått fra meg tanken

Nei, aldri tenkt på det

Totalt

Studere

5

9

8

78

100

Arbeide

5

18

7

71

101

Være pensjonist

1

27

4

68

100

Spørsmål: «Har du selv noen gang tenkt å bo i et EU-land for å studere/arbeide/være pensjonist». N=1000.

Kilde: Europautredningen/Sentio mai 2011

Hovedmønsteret er at folk flest ikke studerer, arbeider eller planlegger å være pensjonist i et EU-land. Det er likevel en viss andel som studert, arbeidet eller pensjonert seg i et EU land Det var en særlig stor andel som har tenkt på å pensjonere seg i et EU-land.

Den første kategorien viser respondentenes forhold til studier i EU. Om vi sammenligner disse tallene med en tilsvarende undersøkelse fra Eurobarometer i 2006195, finner vi at nordmenns syn var svær